3 Utviklingen av kontroll og tilsyn med kommunesektoren

I dette kapitlet beskrives den historiske utviklingen av kontroll- og tilsynsordninger i forholdet mellom staten og kommunene. Ifølge mandatet punkt 4 skal utvalget foreta en historisk gjennomgang for å få fram hva som har vært ideene rundt ulike statlige kontrollordninger, herunder framveksten av tilsyn, formålet med tilsyn og rommet for tilsyn.

På denne bakgrunn ga Kommunal- og regionaldepartementet/Tilsynsutvalget Rokkansenteret i oppdrag å gi en historisk presentasjon av utviklingen av kontroll- og tilsynsordninger i forholdet mellom staten og kommunene. Framstillingen i dette kapitlet er basert på rapporten Tilsyn som styringsform i forholdet mellom staten og kommunene (Rokkansenteret 2004). Her ses utviklingen av kontroll- og tilsynsordningene i sammenheng med utviklingen av forholdet mellom statlig styring og lokalt selvstyre generelt. Tilsyn og kontroll ses videre i sammenheng med utviklingen av oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og utviklingen av kommunenes rolle som velferdsprodusent i etterkrigstiden.

Rokkansenteret (2004) legger i beskrivelsen av den historiske utviklingen vekt på hvor skjerpet og intervenerende kontroll- og tilsynsordningene er i forhold til det lokale selvstyret. Videre legges det vekt på hva som har vært i fokus for tilsyn, hvilke former tilsynet har hatt, hvor spesifisert tilsynsoppgavene har vært, og hvilket apparat og hvilke ressurser som har blitt stilt til rådighet for tilsynsorganene. Den grunnleggende problemstillingen i framstillingen er hvordan tilsyn og kontroll har vært tilpasset balansen mellom hensynet til det lokale selvstyre og hensynet til statens krav om ”velstyre”. Ifølge Rokkansenteret (2004) er ikke dette nødvendigvis en opplagt dikotomi, ettersom det kommunale selvstyre også kan ses på som en forutsetning for å gjennomføre statlig politikk. På den annen side har staten i deler av historien brukt nasjonale standarder som argument for å kontrollere og sanksjonere det kommunale selvstyret. Det er nettopp spennet mellom statlig intervenering og statlig tilbakeholdenhet utviklingen av tilsyns- og kontrollordninger må knyttes opp mot.

3.1 Perioder i utviklingen

Beskrivelsen av utviklingen av kontroll- og tilsynsordningene er delt i tre historiske perioder: perioden til og med 1920, perioden 1920 til 1970 og perioden fra 1970 og fram til i dag. Beskrivelsen er hovedsakelig konsentrert om det generelle tilsynet med kommunene gjennom fylkesmannen. Utviklingen av kontroll- og tilsynsordninger hjemlet i særlovgivningen beskrives i avsnitt 3.2.

3.1.1 Perioden til og med 1920

Formannskapslovene av 1837, som av historikere blir karakterisert som det norske lokalstyrets grunnlov, ga grunnlag for utviklingen av en ekspansiv rolle for lokalnivået i den offentlige omsorgen. Samtidig ble datidens fylkesmann, amtmannen, gitt tilsynsoppgaver overfor kommunene. Den formelle statlige kontrollen var omfattende: Amtmannen hadde utsettende veto overfor kommunale vedtak. Mindretallet i kommunestyret kunne anke avgjørelser inn for Kongen. I tillegg hadde Kongen godkjenningsmyndighet overfor vedtak som medførte utgifter for kommunen i mer enn fem år eller overtakelse av fast eiendom. Likevel kom de statlige kontroll- og godkjenningsmyndigheter til å spille en begrenset rolle i praksis. Kontrollen var av negativt art, det vil si at kommunene ikke kunne tvinges til å foreta disposisjoner eller pålegges utgifter uten medbestemmelse eller samtykke fra de folkevalgte. Og Kongens mulighet til å sette til side avgjørelser ble i praksis i liten grad benyttet.

På slutten av 1800-tallet endret kommunen karakter fra passivitet og sparing til engasjement og samfunnsbygging. Kommunene økte sitt aktivitetsnivå på frivillig basis, det skjedde omfattende demokratisering av lokalpolitikken, i tillegg til at nasjonale konfliktlinjer forflyttet seg til lokalt nivå. Det kommunale selvstyret ble på begynnelsen av 1900-tallet utfordret fra krefter som så med uvilje på den kraftige kommunale ekspansjonen. I Ot.prp. nr. 5 (1909) framkommer det at kombinasjonen av skattefrihet og manglende tilsyn medførte uinnskrenket bevilgningsmyndighet, noe som hadde drevet skattebyrden i været. Dette ble det fremste argumentet for å innføre en kommunal maksimumsskatt. Drivkreftene bak dette synes å være det statlige behovet for å dempe den kommunale aktiviteten. Den statlige tilsynsfunksjonen var tilsvarende konsentrert om økonomiske forhold. Tilsynet ble i datidens debatt karakterisert som svakt og lite effektivt. At situasjonen var slik, skyldtes flere forhold: For det første ble et sterkt tilsyn ansett å være i strid med prinsippet om det kommunale selvstyret. For det andre hadde ikke tilsynsmyndighetene tilstrekkelig administrativ kapasitet. Det å føre tilsyn med nærmere 600 kommuner krevde et statlig apparat som fra myndighetenes side ikke var forutsatt for å utøve tilsynsfunksjonen. For det tredje viste erfaringer at kommunal frihet og myndighet tross alt i hovedsak ble utøvd med forsiktighet.

Kommuneloven ble revidert i 1921. Tilsyn og kontroll ble da aktualisert på grunn av den gryende økonomiske krisen i kommunene. Likevel var krisens omfang enda ikke kjent, og det ble ikke store endringer i loven. Fylkesmannens alminnelige utsettende veto falt bort for bykommunenes vedkommende mens det ble opprettholdt for herredskommunene. I stedet fikk fylkesmannen myndighet til å underkjenne kommunale vedtak dersom de var i strid med formelle eller materielle forutsetninger. Det ble også foretatt en utvidelse av den kongelige godkjenningsmyndigheten i økonomiske saker. Godkjenningsordningen ble framhevet som den viktigste formen for tilsyn. Alle vesentlige avgjørelser måtte godkjennes av departementet før de var gyldige, særlig økonomiske forhold.

Frykten for økt byråkrati var et hovedmoment for motstanderne av økt statlig tilsyn, noe som må ses i lys av at byråkratiet hadde vokst betydelig under første verdenskrig. Fylkesmannen var den sentrale statlige tilsynsmyndighet, men særlige tilsyn var opprettet for enkeltdeler av kommunalforvaltningen slik som skoledirektøren og kontrollkommisjoner ved sinnssykeasyl. I debatten knyttet til revideringen av kommuneloven var vurderingen at tilsyn etter særlovgivningen fungerte tilfredsstillende, mens tilsynet med de alminnelige kommunale sakene var dårlig skjøttet. Kommunalkontoret var dårlig utrustet, og det maktet ikke å gå gjennom budsjettene og regnskapene til alle kommunene.

Sammenlignet med andre land satte den norske kommunalloven vide grenser for kommunal handlefrihet. Samtidig var det en gjennomgående oppfatning at man trengte et effektivt tilsyn. I denne perioden ble det diskutert ulike former for tilsynsordninger, blant annet oppretting av et veiledningskontor for kommunene. Denne diskusjonen har paralleller til dagens debatt angående tilsynet som kontrollør kontra veileder. Det ble blant annet i lovframlegget til ny kommunelov hevdet at man måtte søke å unngå godkjenning av saker i etterkant av beslutning, men heller legge opp tilsynsvirksomhet som råd og veiledning. Det var likevel ikke tale om å slakke av på tilsynsfunksjonen. Denne tilnærmingen til tilsyn ble ansett som en måte å øke statens innflytelse, uten at kommunene oppfattet det som et inngrep i det kommunale selvstyret. Dette tyder på at det var et ønske om effektivt tilsyn av kommunene, men at staten ikke burde opptre som et overformynderi. Den beste effekten av statlig innflytelse kunne oppnås dersom kommunene selv erkjente veiledningsbehov og oppsøkte tilsynet egenhendig før beslutningene ble fattet. Det var imidlertid ulike syn på dette. Noen ville gå langt i det å styrke tilsynet, mens andre var mer tilbakeholdne. Tiden var uansett ikke moden for store endringer, men krisetiden kom til å endre på det.

Oppsummert er perioden før 1920 kjennetegnet av at den autonome kommunen var idealet og tilsynelatende også praksis. Statens politikk overfor kommunene var på denne tiden forholdsvis uetablert. Den statlige kontrollen kan oppfattes som omfattende ved at amtmannen kunne kreve enhver kommunal sak gjenopptatt, og ved at han hadde godkjenningsmyndighet i utgiftssaker. Kontrollen spilte i praksis en begrenset rolle, noe som hadde sammenheng med at det normative vernet rundt det kommunale selvstyret sto sterkt, og at kapasiteten til tilsynsmyndigheten var svak. I tillegg var oppfatningen hos myndighetene at de fleste kommunene skikket seg vel.

3.1.2 Perioden 1920 til 1970

Tidlig i denne perioden ble den statlige kontroll- og godkjenningsmyndigheten overfor kommunenes økonomiske forvaltning vesentlig utvidet. Den statlige kontrollen var forankret i en kriselovgivning som resultat av den økonomiske krisen i 1920-årene og i begynnelsen av 1930-årene som forårsaket økonomisk sammenbrudd i flere kommuner. Lovendringene ga Kongen adgang til å gi kommuner som misligholdt sine gjeldsforpliktelser pålegg om budsjettreduksjoner eller skatteforhøyelser. Kommunene kunne settes under administrasjon av departementet dersom de ikke etterkom påleggene. Resultatet var at totalt 50 kommuner ble satt under administrasjon i løpet av mellomkrigstiden.

Argumentasjonen bak lovendringene var tydelig relatert til det man oppfattet som den overordnede spenningen mellom kommunalt selvstyre og sentralstyring. Det ble argumentert for å finne den gylne middelvei mellom et ansvarsløst selvstyre og et byråkratisk tilsyn som ikke gir lokalt spillerom. Det skinner klart igjennom en holdning om at man ikke har innført selvstyre for selvstyrets egen del, og at i det øyeblikk kommunene ikke skjøtter sin virksomhet på en tilfredsstillende måte, må den nødvendige kontrollmyndighet settes inn.

Også forholdet mellom faglig og finansielt tilsyn var under debatt i denne perioden. For eksempel ble dette forholdet kommentert i Nordisk administrativt tidsskrift i 1935. Det ble her hevdet at det finansielle aspektet kommer i bakgrunnen når fagorganer fører tilsyn med kommunen. Argumentet var at faglige organ som holder skolevesen og fattigomsorg under tilsyn, legger vekt på at kommunens tilbud er så godt som mulig, uten å ta hensyn til kommunens økonomi. I tillegg har ikke faglige tilsyn evne til å se ut over sine fagfelter og mister dermed helhetsperspektivet.

Administrasjonsloven var en kriselov, men senere ble ønsket om et sterkere tilsyn innarbeidet i den alminnelige kommuneloven i 1938. Her ble de etablerte systemene fra 1921-loven videreført. I tillegg ble utvidelsene grunnlagt i kriselovene videreført. Det kom til en paragraf om skjerpet tilsyn. Kongen kunne nå på eget initiativ sette en kommune under skjerpet tilsyn, eller en kreditor kunne kreve en kommune satt inn under skjerpet tilsyn ved misligholdelse eller dersom visse betingelser var oppfylt. Fylkesmannen utøvet det skjerpede tilsynet, og det medførte at en rekke av kommunelovens regler ble satt til side. For eksempel medførte skjerpet tilsyn at departementet fastsatte kommunens budsjett og traff bestemmelser om kommuneskatten. I praksis var dette en lovbestemmelse som gjorde langt mindre av seg enn den strenge administrasjonsloven. På området økonomiforvaltning ble adgangen til å ta opp lån, til å garantere for økonomiske forpliktelser og til å pantsette eiendeler begrenset. I tillegg ble det trukket opp regler for oppsetting av budsjett og stilt strengere krav til regnskapsrevisjon.

Arbeiderpartiet, som i opposisjon hadde vært selvstyrets mest konsekvente forsvarere i en årrekke, og således en hard kritiker av den statlige politikken overfor kommunene, slo nå følge med Høyre i kravet om økt tilsyn overfor kommunene. Arbeiderpartiet mente at tilsynet med kommunenes forvaltning burde ligge hos fylkesmennene, men uten at kommunene ble fratatt sitt selvstyre. Det ble videre argumentert for at kommunenes økonomi måtte ses i sammenheng med statens nå som kommunenes samfunnsoppgaver hadde økt. Kommunepolitikken var et element i samfunnspolitikken, og det som krevdes var et solidarisk samarbeid mellom stat og kommuner.

Nå skjedde det ikke vesentlige endringer i lovverket overfor kommunene før kommuneloven av 1992. Et unntak var kommuneloven fra 1954, da de to lovene fra 1938 ble slått sammen. I tillegg skjedde den vesentlige endringen at reglene for skjerpet tilsyn ble opphevet. Begrunnelsen departementet ga, var at kommunenes økonomiske stilling nå var en annen enn i mellomkrigsårene. I tillegg hadde synet på statens rolle i forhold til kommunene endret seg. Nå var oppfatningen at staten pliktet å sørge for at kommunene ikke kommer i den stilling at de ikke kan oppfylle sine forpliktelser. Staten hadde gjennom mer aktiv bruk av overføringer tatt et klarere ansvar for kommunenes økonomiske situasjon.

Kommunesammenslåingene i 1960-årene reduserte antall kommuner fra 747 til 454, og byene kom med i fylkeskommunene fra 1964. Samtidig ble det forsøkt opprettet et mer tydelig skille mellom politikk og administrasjon ved at fylkesmannen ikke lenger skulle være formann i fylkesutvalget, men kun ha administrative oppgaver. Dette fikk virkninger for fylkesmannens arbeidsmengde med hensyn til tilsyn og legalitetskontroll. På den ene siden økte hans innflytelse over kommunene siden tilsynet nå også omfattet byene. På den andre siden ble tilsynet redusert på grunn av hans endrede stilling i forhold til fylkeskommunen, som enda var et kommunalt fellesorgan.

I perioden 1920 til 1970 er det godkjenningsmyndigheten, særlig i økonomiske saker, som er den sentrale. Likevel blir tilsynet overfor de alminnelige kommunale sakene dårlig skjøttet, dels fordi kapasiteten til tilsynsmyndigheten ikke bygges ut, dels fordi godkjenningsmyndigheten teknisk-lovmessig kan omgås.

3.1.3 Perioden 1970 til i dag

Fra 1970-årene er utviklingen i kommunene preget av en søking etter nye organisasjons- og styringsformer. For første gang etter andre verdenskrig prøver nå staten å bremse ekspansjonen i kommunene, etter en lang periode der kommunene hadde vist seg som effektive iverksettere av statlig velferdspolitikk. Ekspansjonen viste seg vanskelig å stoppe, aktivitetsnivået reflekterer at kommunene ble et stadig viktigere forvaltningsnivå, samtidig som kommunene ble mer og mer avhengige av statlige ressurser for å finansiere aktiviteten.

Reformer i lokalforvaltningen kom for alvor på dagsorden i 1970-årene gjennom Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen og oppfølgingen av komiteens forslag. Endringene som ble gjennomført, hadde også konsekvenser for tilsynsfunksjonene overfor fylkeskommunen og kommunen. Da fylkestinget ble direkte valgt i 1976, fikk den sin egen administrasjon ledet av fylkesrådmannen, som dermed erstattet fylkesmannen. Fylkesmannen ble ikke tillagt tilsynsmyndighet overfor fylkeskommunen, og mistet en rekke administrative oppgaver til fylkeskommunens egen administrasjon. I 1978 ble statlige godkjenningsordninger overfor kommuner og fylkeskommuner noe innskrenket. Begrensningene som lå i adgangen til pantsettelse, var nå borte ved at ordningen om godkjenning falt bort. Også kravet om godkjenning på kommunale låneopptak ble vesentlig innskrenket ved denne lovendringen.

I Hovedkomiteen var det enighet om at statens tilsyn med kommunene måtte kunne begrenses i forhold til den nåværende praksis. Likevel virker det på mange måter som at det gikk i motsatt retning, nemlig at staten fra nå av førte en mer nærgående statlig kontroll og tilsyn med kommunene.

Ved slutten av 1970-årene kan tilsyns- og kontrollbestemmelsene inndeles i tre områder:

• Statlig godkjenning av kommunale/fylkeskommunale vedtak. Godkjenningen innebar en hensiktsmessighetsvurdering og en vurdering av lovligheten. Uten godkjenning, ikke lovlig vedtak. Omfattet særlig økonomiske disposisjoner som lånevedtak, garantier og fondsmidler.

• Legalitetskontroll gjennom kontroll av lovligheten av alle vedtak som kommunestyret hadde truffet.

• Overprøving av kommunale/fylkeskommunale vedtak i forbindelse med såkalt mindretalls­anke.

Alle disse punktene kommer inn under det som kalles etterkontroll. Ellers omhandlet tilsynet bestemmelser om innkalling til møter og tilveiebringelse av opplysninger på forespørsel. I tillegg hadde særlovene egne bestemmelser om tilsyn og om klageadgang.

Fylkesmannen kom i begynnelsen av 1980-årene sterkere inn i bildet som statens representant i samhandlingen mellom kommunene og staten. Fylkesmannen fikk styrket sin posisjon og var mer aktiv overfor kommunene i form av mer aktiv kontroll av budsjettene. Det kraftige konjunkturomslaget i verdensøkonomien nådde Norge for alvor i slutten av 1970-årene. Behovet for å dempe veksten i kommunene legitimerte økt statlig styring av kommunene. Etter en 30 års vekstperiode gikk man fra en politikk som forutsatte sterk vekst i forbruk og investeringer, til en politikk som måtte inneholde tiltak som dempet veksten. Det faktum at nye oppgaver og tjenester medførte oppretting av nye etater, førte til en sterk vekst i både kommunale tjenestemenn og vekst i antall organisasjonsenheter. Veksten i antall kommunale politisk-administrative organer førte etter hvert til et komplekst apparat og til at også den interne styringen i kommunene ble uoversiktlig og vanskelig. I 1969 var det 29 prosent flere ansatte i kommunene enn i staten, i 1982 var det hele 69 prosent flere i kommunene. Staten trengte effektive styringsmidler til å holde under kontroll investeringslystne lokalpolitikere som neppe var interessert i å skuffe sine velgere frivillig. Fylkesmannen ble det sentrale virkemidlet i dette.

Det er hevdet at den statlige styringen og kontrollen med kommunenes økonomi har økt i takt med at den kommunale aktiviteten har tiltatt. Den statlige kontrollen for å sikre en trygg økonomiforvaltning har blitt grunngitt både ut fra hensynet til kommunenes innbyggere og av statsfinansielle hensyn.

I den nye kommuneloven fra 1993 ble egne bestemmelser om statlig godkjenning for låneopptak og garantistillelser opprettholdt. Det ble samtidig lagt inn begrensninger i lovlighetskontrollen ved at tre kommunestyrerepresentanter nå må stå bak en slik klage.

Den generelle bestemmelsen om statlig godkjenning av låneopptak ble opphevet i 2000. Nå heter det at opptak av lån eller leie som kan påføre kommunen eller fylkeskommunen utgifter ut over de neste fire budsjettår, skal godkjennes av staten. Dette gjelder imidlertid kun for kommuner/fylkeskommuner som inngår i et særskilt departementalt register over kommuner som ikke klarer å opprettholde et budsjett i balanse. Kontrollene er dermed i hovedsak endret fra en automatisk kontroll med samtlige kommuner, til et system med mer intensiv kontroll overfor kommuner og fylkeskommuner som har mer uttalte økonomiske problemer.

Kommuneloven, de generelle rettsreglene som forvaltningsloven og offentlighetsloven samt de forvaltningsrettslige prinsipper for utøving av det kommunale og fylkeskommunale selvstyret, utgjør én av reguleringsmekanismene i forholdet mellom stat og kommuner. Den andre mekanismen er særlovene som regulerer innholdet i kommunenes aktiviteter. Det er opp til lovgiver å ta stilling til hvorvidt det skal knyttes en kontrollordning til andre lover enn kommuneloven. Det har blitt vanlig at kommunale og fylkeskommunale vedtak etter andre lover i en eller annen forstand skal kontrolleres av statlige organer. I alle tilfeller der kommunene og fylkeskommunene er tillagt myndighet til å gi forskrifter, blir de kontrollert av statlige organer.

I forbindelse med forarbeidene til kommuneloven foreslo kommunelovsutvalget at godkjenningsordninger i særlovgivningen ble gjennomgått. Departementet sa seg enig i prinsippet, men etter at gjennomgangen av særlovgivningen ble avsluttet 10. januar 1997, var knapt noen godkjenningsordninger opphevet. Hove (2002) hevder på denne bakgrunn at de fleste godkjenningsordninger derfor vil bli opprettholdt i framtiden, slik som plan- og bygningsloven, havneloven, bufeloven og delingsloven. Dette er lover som i utgangspunktet gir kommuner/fylkeskommuner stor grad av myndighet, men som til gjengjeld krever statlig godkjenning før de blir gyldige.

Når det gjelder distinksjonen kontroll versus tilsyn, er staten for det første tildelt myndighet til kontroll av vedtak. Lovlighetskontroll (jf. kommuneloven § 59) omfatter å ta stilling til om avgjørelsen er lovlig, om den er truffet av noen som har myndighet til å treffe en slik avgjørelse, og om den er blitt til på lovlig måte. Lovlighetskontrollen samsvarer slik med alminnelig domsstolskontroll, og omfatter ikke de skjønnsmessige sider av avgjørelsen. En mer omfattende kontroll dekkes av begrepene godkjenning, stadfesting og approbasjon. Her kommer også kontroll av skjønnet inn.

I en historisk gjennomgang av kontroll og godkjenninger vil en måtte trekke fram at ordningene i stor grad har vært hvilende. Den kompetansen et statlig organ er tillagt, kan også av lovgiveren være ment som en myndighet som kun skal brukes i begrenset grad. Eksperter på lovområdet hevder at en derfor må legge til grunn at ordningene ikke er ment å brukes i utstrakt grad. Spørsmålet blir da hvorfor statlige kontrollorganer gis kontrollmyndighet. Ønsket kan være å hindre umotivert preging av lokale hensyn, ønsket om opprettholdelse av nasjonal likhet samt rettssikkerhetshensyn gjennom legalitetskontroll. Kontrollordningene har derfor i praksis størst betydning som en bakenforliggende mulighet og trussel. Denne betydningen kan imidlertid være stor nok. I praksis er det ofte slik at selv om godkjenning, stadfesting og approbasjon innebærer en prøving av hensiktsmessigheten av avgjørelsene (prøving av skjønn), er det på ingen måte tale om en full etterprøving av det foretatte skjønnet.

Det er videre etablert lovregler som gir statlige myndigheter tilsyn med deler av den kommunale forvaltningen. Det gjelder særlig områder som er regulert av særlovgivning. Illustrerende eksempler her er tilsynsmyndighet etter opplæringsloven § 14-1 og tilsynsmyndighet etter lovgivningen innenfor sosial- og helsevesenet. I noen særlover er tilsynet så sterkt at det i realiteten er snakk om å treffe vedtak i fellesskap med fylkesmannen, slik som tvangsbestemmelsen i sosialtjenesteloven kapittel 6A, siden fylkesmannen i dette tilfellet kan prøve alle sider i saken fullt ut.

Den historiske gjennomgangen av kontroll- og tilsynsordninger viser at ordningene ikke har vært enkle å kvitte seg med for staten. Vi ser i tillegg at differensiering mellom kommuner fremdeles gjør seg gjeldende, slik at kommuner i ”faresonen” blir satt under sterkere statlig styring.

Likevel er det ikke dekkende å si at det ensidig har skjedd en tilstramming overfor kommunene. I perioden fra 1975 har det på den ene siden foregått en uniformering eller standardisering av kommunene, og på den andre siden en kamp mot uniformeringen. Særlovgivningen har vært det sterkeste instrumentet i standardisering av kommunene, og et viktig instrument for staten til å bruke kommunene som redskap for iverksetting av nasjonal politikk. I 1980-årene gjorde flere tiltak seg gjeldende i forsøk på å øke det kommunale handlingsrommet. Tiltakene må helt klart ses på som en reaksjon på den standardiseringen av kommunene som hadde pågått over lang tid. De viktigste tiltakene var rammefinansiering, mindre detaljstyrende regelverk og forsøk. Det ble antatt at fristilling og forsøk reduserte trykket på staten ved at kommunene gjennom større økonomisk fristilling ble tvunget til å revurdere sine egne prioriteringer og standarder for service, i tillegg til å utpeke en ­framgangsmåte for å effektivisere forvaltnings­apparatet

3.2 Tilsyn og særlovgivningen

Som følge av kommunenes oppgaver som velferdsprodusent har den fått stadig flere av sine oppgaveområder regulert gjennom særlovgivningen. I tillegg har det samme skjedd med områder som før var uregulert og ble oppfattet som genuint lokale. Flere av særlovene gir staten særlig rettslig grunnlag for kontroll eller overprøving av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Kontroll hjemlet i særlovgivningen kan for eksempel skje gjennom godkjennings-, klage- eller tilsynsordninger. I tillegg til fylkesmannens definerte styringsområder og generelle tilsynsfunksjon har dermed statens kontroll- og tilsynsoppgaver tradisjonelt vært utøvd med hjemmel i særlovgivningen og har rettet seg mot kommunenes sektororganer. Dermed har det statlige tilsynet tiltatt etter hvert som sektorkommunen bredte om seg. Det har historisk hatt betydning for fylkesmannens tilsynsfunksjon, som gradvis har blitt innskrenket etter hvert som styringen av sektorene ble etablert som egne forvaltningsapparater, sentralt og lokalt.

Skoleområdet er et eksempel på at staten har hatt sterk interesse i å bygge opp sin egen tilsyns­administrasjon. Skoleverket skal her stå som illu­strasjon på hvordan den statlige styringen gjennom tilsynet innenfor et viktig særlovsområde utviklet seg.

3.2.1 Tilsyn og kontroll i skoleverket

Stiftsdireksjonen, som bestod av biskopen og amtmannen, hadde overtilsynet med kirke, skole og offentlige stiftelser innenfor stiftet. Gjennom skoleloven i 1860 beholdt stiftsdireksjonen sin dominans, men direksjonen ble supplert med en egen sakkyndighet for skolen. En egen ordning med lokalt organiserte skoledirektører i hvert stift ble tillagt ansvaret for tilsyn, kontroll og veiledning overfor allmueskolen lokalt. I tillegg ble skoledirektørene tillagt en nøkkelrolle i iverksettingen av 1860-loven. Oppretting av skoledirektørembetet kan ses på som selve forutsetningen for å legge skolen inn under et sterk lokalt selvstyre. Skoledirektørene skulle ha kontroll over hvordan statlige tilskudd ble brukt, og samtidig være departementets øyne og ører.

Et viktig tilsynsvirkemiddel var godkjenningsmyndighet over en rekke detaljer i kommunenes skoletilbud som undervisning, skoleordning, skolebygg og skoleskyss. I tillegg ble inspeksjonsreiser rundt i kommunen for å utvikle inngående kjennskap til skolevesenet anvendt. Skoledirektørene innhentet og systematiserte opplysninger, overhøringer og vurderinger av lærernes dyktighet, tok del i undervisningen og veiledet, og kunne på den måten sette standarder for og øve innflytelse over undervisningen. Skoledirektørene innberettet inspeksjonsreisene til departementet.

I loven av 1889 ble stiftsdireksjonen nedlagt, noe som reduserte kirkens makt og innflytelse. Biskopen skulle fra nå av kun ha tilsynsrett over kristendomskunnskapen. I tillegg ble skoledirektørene fratatt beslutningsmyndighet og omformet til et overtilsyn med rendyrkede kyndighets- og overvåkingsoppgaver med vekt på legalitetskontroll. Godkjenningsmyndigheten forsvant, og utstrakt myndighet ble overført til de kommunale folkevalgte skolestyrene, for eksempel myndighet til å ansette lærere, godkjenne undervisningsplaner, timefordelinger og kretsreguleringer.

Dette ble imidlertid på ny omgjort i skoleloven av 1939. Nå ble på ny kontroll og tilsyn sentralisert, og den statlige regionale skoleadministrasjonen gjennom skoledirektørembetet ble i skolelovene fra 1936 på ny omtalt som overtilsynet. Skoledirektørenes myndighet ble styrket og skolestyrenes makt i noen grad redusert både på det pedagogiske og det driftsmessige området. Det skjedde samtidig som staten iverksatte standardiseringstiltak som eksamensordninger og karaktergivning.

Fram mot andre verdenskrig og i tidsrommet da stadige lovendringer skulle gjennomføres, ble direktørembetet utsatt for kritikk, med den begrunnelse at skoledirektøren ikke hadde kapasitet til å føre et fullverdig tilsyn. Tidlig etter andre verdenskrig ble det av Samordningsnemnda for skoleverket, oppnevnt ved kongelig resolusjon av 7. mars 1947, vedtatt at overtilsynet skulle utbygges og følge fylkesgrensene. Likevel drøyde det til 1964 før skoledirektøren var på plass i alle fylkene.

I Læreplanen av 1960 ble skoledirektørene ytterligere styrket og framstod nå med en klarere profil. Overtilsynsbenevningen forsvant til fordel for betegnelsen regional myndighet. Godkjennings- og ankeoppgavene ble utvidet, og skoledirektøren kunne med rette anses som statens forlengede arm som på statens vegne skulle utøve kontroll lokalt. Likevel var det knyttet betydelig rolleuklarhet til skoledirektørenes posisjon mellom kommune og stat. Dobbeltposisjonen kunne føre til at enkelte direktørers rolleutforming fikk slagside, enten i statens eller kommunenes favør:

Etter hvert steg det fram profiler av ulike skoledirektører slik vi kjenner dem: Her var den skoledirektøren som så det som sin fremste oppgave å være vokter av statens midler, og her var den skoledirektøren som nyttet reglementet til det ytterste til fordel for ”sine” skoler (Eide 1985, i Michelsen 2001, referert i Rokkansenteret 2004, s. 47).

Fram mot 1975 økte bemanningen ved skoledirektørembetet, fra de første konsulentene ble tilsatt i 1961 til 161 ansatte i 1975. Grunnskoleloven av 1969 medførte nye bestemmelser om styringsstruktur og organisering av skoleverket knyttet til det regionale og det lokale nivået. Embetet som fylkesskolesjef ble opprettet, og fylkesskolestyrets myndighetsområde ble begrenset til den videregående skolen. Fellesadministrasjonen for skoledirektøren og fylkesskolenemnda ble nedlagt. Skoledirektørene fikk nye oppgaver både i forhold til den pedagogisk-psykologiske tjenesten, skolens innhold, avgangsprøver og personalsaker. Det er blitt hevdet at staten i henhold til skolelovene fra 1959 og 1969 styrte folkeskolen med hard hånd med skoledirektørinstitusjonen som det fremste virkemidlet. Skoledirektøren skulle uttale seg i spørsmål om organisering, plassering og bygging av skoler. Videre skulle han godkjenne rammetimetall, timefordelingsplan, spesialundervisning, tilsetting av pedagogisk personale samt undervisningsplan og lærere ved private skoler. Han tildelte også ressurser til spesialundervisning og fremmedspråklige elever.

Men med endringene i grunnskoleloven i 1975 begynte en utvikling med desentralisering og maktforskyvning. Lovendringer i 1975, 1986 og 1988 endret igjen skoledirektørenes oppgaver. Endringene styrket noen funksjoner, men svekket skoledirektøren som kontrollinstans. Kommunene fikk større frihet til å utforme de driftsmessige sidene ved skolen. Skoledirektørens rådgiverfunksjon ble dermed styrket på bekostning av veilederrollen. Et klart eksempel på det er endringen fra ordningen om at skoledirektøren skulle godkjenne planene, til at han skulle se til planer for spesialpedagogiske tiltak, pedagogisk utviklingsarbeid og etterutdanning samt å hjelpe til med å sette planene ut i livet. Utviklingen bort fra kontroll og tilsynsoppgaver har i tillegg sammenheng med dreiningen mot innholdet i det pedagogiske arbeidet i skolen. Skoledirektøren hadde kompetanse på feltet og fikk sammen med skolestyrene i kommunene ansvaret for å veilede og støtte grunnskolene.

Ved inngangen til 1990-årene hadde dermed veilednings- og utviklingsarbeidet overtatt, mens godkjenninger av lærertilsettinger, rammetimetall, tildeling av ressurser til spesialundervisning var borte. Skoledirektørembetet ble i 1992 endret til Statens utdanningskontor, som dekket alle nivåer i skoleverket. Omorganiseringen førte til at departementet strammet inn styringen overfor det regionale nivået i forhold til den relativt frie stillingen til skoledirektørene. Formålet var et ønske om å se skole og utdanningssystemet i helhet, og et ønske om å svekke sektorisering.

Kommuneloven av 1992 og tilpasninger som dermed skjedde i særlovene, bidro til at denne utviklingen skjøt ytterligere fart. Sentrale styringsinstrumenter som øremerking og de statlige bestemmelsene over hvordan skolevesenet skulle organiseres, bortfalt. Nå ble skolestyret og skolesjefstillingen ikke lenger obligatorisk i kommunene, og utdanningsdirektøren fikk andre forbindelseslinjer til kommunene. Utdanningsdirektøren forholder seg i dag til en rekke administrasjonsledere og rådmannen som i stor grad har overtatt oppgavene til skolesjefen.

Til tross for at legalitetskontrollen forsvant, fikk utdanningsdirektørene tildelt virkemidler for å stramme inn på den statlige styringen. Det ble satset på å opprettholde et sterkt regionalt styringsnivå. Mens det nasjonale nivået skulle beskjeftige seg med sentrale prinsipper og rammer for politikkutforming, ble iverksetting, veiledning, evaluering og forvaltningsoppgaver delegert til regionalt nivå. Mål- og resultatstyring har dermed overtatt for regelstyring ved at utdanningskontorene fra 1993 fikk ansvar for kontroll, evaluering og resultatformidling av tilstanden i skolen slik kommunene rapporterer den. I tillegg til tilsyn og kontroll skulle utdanningskontorene ha veilednings- og serviceoppgaver. Det ble presisert at utdanningskontorene ikke skulle være selvstendige regionale styringsorganer, men departementets forlengede arm på regionalt nivå.

Tilbakerapporteringen har blitt vurdert negativt. Den tar mye tid både i kommunene og hos utdanningskontoret. Det blir hevdet at de samme spørsmålene blir stilt år etter år uten at det skjer noen oppfølging. I tillegg tyder mye på at enkeltskolene har klart å unngå innsyn i skolens kjerneaktiviteter. Mål- og resultatstyringen har i stor grad blitt utformet, gjennomført og anvendt lokalt ut fra enkeltskolenes pedagogiske premisser.

Historien om skoledirektøren/utdanningskontoret som tilsynsmyndighet har rommet både kontroll, tilsyn, evaluering og veiledning. Tyngdepunktene mellom disse oppgavene har endret seg over tid, i tråd med de større politiske prosessene og etter hvordan de ulike politiske regimer har vektlagt sentralisering eller desentralisering av politisk-administrativ myndighet. I den tidlige fasen preges tilsynsmyndigheten av mindre kontroll og mer veiledning overfor den autonome kommunen. I arbeiderpartistatens standardiseringsregime ble tilsyns- og kontrollrollen skjerpet. I dagens kommune er forholdene mer uklare. På den ene siden er veiledningsrollen igjen blitt ideologisk tydeliggjort. På den annen side legger dagens styringssystem, basert på statlig målfastsetting og kommunal resultatrapportering, sterkt til rette for at tilsyn utøves i form av kontroll.