9 Framtidig lovgrunnlag

Utvalget har på bakgrunn av mandatets punkt 5 vurdert hjemmelsgrunnlaget for statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalget beskriver i avnitt 9.1 noen hensyn som utvalget mener må ivaretas i utformingen av hjemmelsgrunnlaget. I avsnitt 9.2 vurderer utvalget den rettslige plasseringen av reglene om statlig tilsyn med kommunesektoren. I avsnitt 9.3 behandler utvalget virkeområdet for de reglene utvalget foreslår. Utvalgets skisse til lov­bestemmelser er nærmere omtalt i kapittel 16.

9.1 Hensyn som må ivaretas i utformingen av hjemlene for statlig tilsyn med kommunesektoren

Utvalget behandler i dette avsnittet tre sentrale hensyn som bør ivaretas i hjemmelsgrunnlaget for statlig tilsyn med kommunesektoren: et brukervennlig og oversiktlig regelverk, rettstekniske hensyn og samordning av tilsyn på ulike områder.

9.1.1 Et brukervennlig og oversiktlig regelverk

Det bør være et mål å komme fram til en struktur på reguleringen av statlig tilsyn med kommunesektoren som oppleves som ryddig, oversiktlig og logisk for brukerne av regelverket. Hjemmelsgrunnlaget bør derfor utgjøre et mest mulig enhetlig og forutsigbart system, slik at aktørene har en klar forståelse av tilsynets rolle, tilsynets rammer og tilsynets virkemidler.

Hvem som er brukerne av regelverket om statlig tilsyn med kommunesektoren, vil variere. Statlige tilsynsorganer og kommunens sentraladministrasjon må forholde seg til regelverket. Også fagfolk og brukerne av de enkelte tjenester som det eventuelt føres tilsyn med, vil være mulige brukere av regelverket. Det samme gjelder innbyggerne generelt. I praksis vil den tekniske utformingen av regelverket om statlig tilsyn med kommunale tjenester være av begrenset interesse for de fleste innbyggere, og også for de fleste brukerne av kommunale tjenester. Det sentrale er at tjenestene er gode. Det bør likevel være et mål at regelverket er enkelt og oversiktlig, slik at det for innbyggerne og brukerne av tjenester er overkommelig å sette seg inn det. Både av hensyn til rettssikkerheten og ut fra hensyn til demokratisk kontroll er det et mål å gjøre regelverket mest mulig forståelig, også for andre enn de som bruker regelverket til daglig.

9.1.2 Rettstekniske hensyn

Ulike sektorer vil ha ulike behov når det gjelder utformingen av hjemlene for tilsynet og innretningen av tilsynet. Systemet for hjemlene for statlig tilsyn med kommunesektoren bør derfor gis en utforming som gjør at ulike behov for tilsyn innenfor de enkelte sektorer i tilstrekkelig grad ivaretas i lovgivningen. De sektorspesifikke lovhjemlene for statlig tilsyn med kommunesektoren har nettopp vært begrunnet med hensynet til de ulike behovene for tilsyn som eksisterer innenfor de enkelte sektorene. Disse behovene kan tenkes å gjelde ulike sider ved tilsynet. For det første kan behovene rette seg mot hvilke områder i særloven det anses nødvendig å føre tilsyn med etterlevelsen av. Med særlovgivningen mener utvalget her de lover som regulerer den enkelte tjeneste eller den kommunale plikten – barnevernloven, opplæringsloven etc. – og egne tilsynslover for de enkelte sektorer (for eksempel lov om statlig tilsyn med helsetjenesten). Behovene kan også rette seg mot innretningen av tilsynet, tilsynsmetodikk og tilsynets bruk av virkemidler.

Særlovene som hjemler den kommunale plikten det eventuelt føres tilsyn med etterlevelsen av, vil stadig være under utvikling. Nye lovbestemmelser som pålegger kommunene plikter, kan komme til og eksisterende bestemmelser som pålegger kommunene plikter kan bli opphevet. Det bør være et utgangspunkt for at lovbestemmelsene om tilsyn kan stå fast, selv om regelverket for øvrig endres. I motsatt fall vil selv små endringer kunne utløse omfattende arbeider der lovgivningen må gjennomgås. Det vil i tillegg bli vanskelig for lovgiver å overskue alle konsekvenser som følger av justeringer i lovverket. Det bør derfor være mulig å foreta endringer i særlovgivningen uten at dette medfører at det samtidig må foretas endringer i regelverket som regulerer statlig tilsyn med kommunesektoren.

9.1.3 Regelverk som sikrer samordning av tilsyn på ulike områder

Utvalget skal ifølge mandatet søke å komme fram til et tilsynssystem som er til beste for kommunenes og fylkeskommunenes samlede oppgaver. I den sammenheng er det sentralt at statens samlede tilsynsvirksomhet ivaretar hensynet til helhet og samordning. Utvalget viser til kapittel 14 der hensynet til samordning er drøftet nærmere.

9.2 Framtidig plassering av reglene om statlig tilsyn med kommunesektoren

9.2.1 Alternativer for hjemmel for statlig tilsyn med kommunesektoren

Statlig tilsyn med kommunesektoren kan tenkes hjemlet på ulike måter. Dagens regler om statlig tilsyn med kommunesektoren er basert på hjemler i sektorlovgivningen. I kapittel 6 påviser utvalget at rettsgrunnlaget for tilsyn med kommuner og fylkeskommuner i særlovgivningen ikke er sammenhengende eller ensartet. Tilsynshjemlenes utforming varierer mellom ulike sektorer. To hovedalternativer for hjemlingen av statlig tilsyn med kommunesektoren peker seg ut: en generell hjemmel i kommuneloven, eller hjemler i den enkelte særlov (kommunehelsetjenesteloven, opplæringsloven etc.). Med en felles hjemmel i kommuneloven vil systemet for statlig tilsyn med kommunesektoren standardiseres i og med at hjemmelen for alt tilsyn finnes i en og samme lov. Dersom statlig tilsyn med kommunesektoren hjemles i særlovgivningen, vil systemet for tilsynet bli mer uensartet, men kanskje mer tilpasset den enkelte sektor.

9.2.2 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

Hensynet til at det bør være mulig å foreta endringer i særlovgivningen uten at dette medfører at det samtidig må foretas endringer i det regelverket som regulerer statlig tilsyn med kommunesektoren, kan begrunne at reglene om statlig tilsyn med kommunesektoren samles i én lov – kommuneloven. I så fall vil reglene i særlovgivningen kunne endres, mens reglene om tilsyn i kommuneloven kan stå fast.

På den annen side kan ønsket om en slik harmonisering av reglene stå i motsetning til hensynet til et mest mulig fleksibelt system med tilpasning til spesielle behov for lovreguleringen av tilsynet med, den enkelte sektor. Den måten statlig tilsyn med kommunesektoren hjemles på, må ikke unødig hindre fleksibiliteten i valg av hvilke områder det skal føres tilsyn med og måten tilsyn skal gjennomføres på. Utvalget ser det som sentralt å komme fram til et mer helhetlig system for hjemlene for statlig tilsyn med kommunesektoren, samtidig som lovgrunnlaget for tilsynet må være åpent for ulike behov for innretningen av tilsynet innenfor ulike sektorer.

Et alternativ kunne ha vært å regulere også hvilke områder det skal føres tilsyn med i kommuneloven. I så fall måtte de enkelte lovområder innenfor særlovene som det skulle føres tilsyn med, listes opp i kommuneloven. Da ville det imidlertid stadig måtte foretas endringer i kommuneloven som følge av endringer i særlovgivningen. Utvalget ser dette som en lovteknisk tung og uvanlig løsning som ikke er ønskelig.

Et ytterligere alternativ kunne ha vært å angi i kommuneloven noen hensyn og forhold som skal vektlegges når en innenfor den enkelte sektor skal velge ut områder for hva det skal føres tilsyn med, og for innretningen og utformingen av tilsynet. Det måtte i så fall være opp til tilsynsorganet – fylkesmannen – å ta i bruk disse hensynene både når det gjelder valg av tilsynsområde, og hvordan tilsynet skulle utøves. Det ville da vært opp til fylkesmannen å vurdere på hvilke områder den enkelte kommune står svakt, og dermed rette tilsynet mot disse områdene. På denne måten ville en kunne oppnå et kostnadseffektivt tilsyn ved at de begrensede ressursene som fylkesmannen og kommunene har til tilsynsrettet aktivitet, ville bli kanalisert dit behovene er størst.

På den annen side ville en slik løsning unndra lovgiver – Stortinget – å velge ut områder som lovgiver anser det særlig nødvendig å føre tilsyn med. Utvalget mener at valg av tilsynsområde er et så sentralt spørsmål at dette i utgangspunktet bør avgjøres av lovgiver. Utvalget ser det også slik at en løsning der det er opp til det statlige tilsynet å velge områder for tilsyn, kan føre til en utvidelse av antall tilsynsområder uten at dette er lovgivers vilje.

Når det gjelder hensynet til brukerne av regelverket, vil utvalget påpeke at det ikke er mulig å angi generelt hvilken plassering av reglene som oppleves som mest ryddig for brukerne av regelverket – i den enkelte særlov, eller i en generell lov som kommuneloven.

På den ene siden kan det for brukerne av de enkelte tjenester være nærliggende å søke en mest mulig utømmende regulering av forholdet uten å måtte gå til andre lover enn særloven selv – altså den loven som regulerer tjenesten.

På den annen side må brukere av tjenestene uansett forholde seg til generelle lover, som forvaltningsloven og kommuneloven, i tillegg til de reglene som regulerer den enkelte tjeneste. At for eksempel forvaltningsloven regulerer spørsmål om saksbehandling i forvaltningen generelt, med regler om taushetsplikt, saksbehandling og klage osv., kan neppe sies å ha bidratt til å gjøre regelverket mer uoversiktlig. Selv om brukerne av regelverket må forholde seg til både særlov og forvaltningslov, er resultatet et mer oversiktlig regelverk. Samling av visse regler i en felles lov, som forvaltningsloven, gjør det mulig for både forvaltningen og innbyggerne å forholde seg til et ensartet system for saksbehandlingen. Dette fremmer oversiktlighet og bidrar dermed til et mer brukervennlig regelverk.

For øvrig er det ikke gitt at brukerne av regelverket, enten dette er statlige myndigheter, kommunale organer eller innbyggere, forholder seg til kun ett sektorregelverk. Ett og samme organ, eller én og samme innbygger, vil i ulike situasjoner måtte forholde seg til flere sektorregelverk. Ulike løsninger i ulike sektorregelverk kan således virke ulogisk og forvirrende på brukerne av regelverket, som må sette seg inn i et nytt regelverk hver gang brukeren begir seg inn på et nytt fagområde. Dette taler ytterligere for en samling av reglene, slik at reglene gjøres felles for alle sektorer.

Som en del av bakgrunnen for utvalgets mandat er det nettopp trukket fram at utformingen av hjemler om tilsyn overfor kommuner ikke er ensartede, og at de varierer mellom ulike sektorer. Det er framhevet at dette ikke nødvendigvis er et resultat av en bevisst utforming av ulike tilsyn sett i sammenheng, men kan være et resultat av at tilsynsordningene er utviklet i forskjellige kulturer eller er utarbeidet på forskjellig tidspunkt.

At det hersker så vidt ulike oppfatninger av tilsynets innhold og rammene for tilsynet som det gjør, jf. kapittel 6, synes å være et uttrykk for reglenes vaghet, ulik utforming av tilsynshjemlene og forskjellige løsninger. Hensynet til et mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart system for statlig tilsyn med kommunesektoren der aktørene har en klar forståelse av tilsynets rolle, tilsynets rammer og tilsynets virkemidler, taler for å gjøre tilsynshjemlene mer enhetlige med hensyn til tilsynsbegrepet og avgrensningen av dette, bruken av pålegg og sanksjoner og andre sider ved tilsynet. Uklarhet med hensyn til tilsynets innretning, hvor langt tilsynet rekker, og mulighet for bruk av pålegg og sanksjoner kan svekke både rettssikkerheten til enkeltindivider, effektiviteten av kommunal oppgaveløsning, tilsynets effektivitet og det lokale selvstyret. Kommunene er selvstendige rettssubjekter med egne demokratisk valgte organer. Det bør derfor være klare og ensartede grenser for hva staten kan gjøre og hva staten ikke kan gjøre i forbindelse med tilsyn.

Det er derfor utvalgets oppfatning at felles bestemmelser om statlig tilsyn med kommunesektoren, med avgrensning av tilsynets rammer og myndighet, vil bidra til et tilsyn som i større grad fremmer rettssikkerhet og effektivitet. Slike felles regler vil også gjøre det kommunale handlingsrommet større.

Etter utvalgets vurdering bør det innføres felles bestemmelser i kommuneloven for tilsynet, mens det i særlovgivningen pekes ut hvilke områder det skal føres tilsyn med, og vises til kommunelovens regler.

Med dette forslaget mener utvalget å ivareta de enkelte sektorenes behov for å kunne definere områder for tilsyn, der det etter en konkret vurdering er behov for dette. Samtidig ivaretas behovet for et mer helhetlig system med større forutsigbarhet for kommunene og innbyggerne. For at det skal være enkelt for brukerne av regelverket å se sammenhengen mellom sektorregelverket og kommunelovens kapittel om statlig tilsyn med kommunesektoren, må det imidlertid være en klar henvisning fra lovhjemlene i særlovene til reglene som utvalget foreslår i kommuneloven.

Utvalget kommenterer i det følgende de ulike elementene i modellen:

Nærmere om bestemmelsene som utvalget foreslår i kommuneloven

Kommuneloven kan betegnes som den kommunale og fylkeskommunale forfatningslov. Loven inneholder de sentrale reglene om organiseringen av virksomheten i kommunene, med særlig vekt på de folkevalgte organene og deres kompetanse. Kommuneloven gjelder for all kommunal virksomhet. Kommuneloven regulerer allerede den kommunale egenkontrollen og inneholder bestemmelser om statlig kontroll. I kapittel 10 er det bestemmelser om lovlighetskontroll, kommunens plikt til å gi departementet opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens virksomhet. Det er videre bestemmelser om statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser.

Kommuneloven rommer således de strukturene som tilsyn med kommunesektoren må finne sin naturlige plass innenfor. Etter utvalgets syn er det derfor hensiktsmessig at det i forlengelsen av de reglene som allerede finnes i kommuneloven, tas inn bestemmelser om statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalget foreslår derfor at det gjennom et eget kapittel om statlig tilsyn med kommunesektoren tas inn i kommuneloven generelle bestemmelser om hvordan statlig tilsyn med kommunesektoren skal skje.

Etter utvalgets forslag vil statlig tilsyn med kommunesektoren ha et annet innhold enn de reglene som er gitt om tilsyn og kontroll i kommuneloven kapittel 10 og 12. Tilsynsbegrepet og tilsynets omfang vil være forskjellig i de ulike kapitlene. Dette skyldes at hensynet bak de to kapitlene og formålet med dem er forskjellig. Etter utvalgets oppfatning bør det skje en gjennomgang av begrepsbruken.

Nærmere om bestemmelsene som utvalget foreslår i særlovgivningen

Hjemlene i særlovgivningen bør være spesifiserte, i den betydning at de konkret angir hvilke deler av loven det skal føres tilsyn med. Hvor spesifisert tilsynshjemmelen i særloven kan gjøres, avhenger til en viss grad av hvor spesifisert de ulike pliktene i loven er. Hvis pliktene som er pålagt kommunene i loven er svært generelt utformet, vil tilsynshjemmelen også bli nokså generell. Det bør likevel være et mål å gjøre tilsynshjemlene mest mulig spesifiserte, selv om pliktene er generelt utformet. Bestemmelser av typen ”departementet fører tilsyn med denne lov” bør ikke forekomme. Slike regler gjør det uklart hvilke deler av loven det faktisk skal føres tilsyn med. I utgangspunktet vil det da kunne føres tilsyn med alt. Lovgiver fraskriver seg da muligheten til å peke ut spesielt viktige områder for tilsyn, og slike åpne hjemler kan føre til en utvidelse av antall tilsynsområder uten at dette er lovgivers vilje. At pliktene er generelt utformet, er ikke til hinder for at tilsynshjemlene spisses med hensyn til hva som skal være underlagt tilsyn. Først etter en konkret vurdering av behovet for statlig tilsyn med det enkelte område bør det lovhjemles tilsyn. Det bør heller ikke være ”automatikk” i at det innføres tilsynshjemler i en lov.

En vurdering av om det skal være tilsyn med et fagområde, må gjøres ut fra noen bestemte hensyn og verdier, begrunnelser. Utvalget har derfor angitt noen slike hensyn, begrunnelser og prinsipper som utvalget mener lovgiver bør legge til grunn når sektorlovgivningen skal utformes. For den nærmere beskrivelsen av disse hensynene, begrunnelsene og prinsippene viser utvalget til kapittel 8.

Utvalgets tilrådinger

Tilråding nr. 6: Det innføres felles bestemmelser i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunesektoren, mens det i særlovgivningen pekes ut hvilke områder det skal føres tilsyn med.

9.3 Virkeområdet for utvalgets forslag

Virkeområdet for utvalgets forslag er knyttet til føringer som mandatet for utvalget legger på arbeidet. Ifølge mandatet skal utvalget behandle statlig tilsyn med kommunesektoren. Spørsmålet blir da hva som ligger i begrepet kommunesektoren. Utvalgets mandat er også begrenset når det gjelder hvilke tilsynsområder som inngår i mandatet. I utvalgets mandat punkt 2 heter det følgende:

Utvalgets arbeid skal omfatte tilsyns- og kontrollordninger som er spesifikt rettet mot kommuner eller fylkeskommuner. Tilsyn og kontroll som er rettet mot alle/flere samfunnssektorer inngår i utgangspunktet ikke, men når slikt tilsyn og slik kontroll likevel i realiteten først og fremst berører kommunesektoren, omfattes dette.

I det følgende behandles disse to spørsmålene: Hva ligger i begrepet kommunesektoren, og hvilke tilsynsområder skal omfattes av utvalgets forslag.

9.3.1 Begrepet kommunesektoren

Ifølge mandatet skal utvalget altså behandle statlig tilsyn med kommunesektoren. Tolkningen av hvilke ulike organisasjonsformer som inngår i begrepet kommunesektoren, danner utgangspunktet for virkeområdet for de reglene utvalget foreslår. Utvalget gir i det følgende en beskrivelse av ulike modeller for organisering av kommunens virksomhet.

Utviklingen i de senere år synes å gå i retning av stadig økende bruk av fristilte organisasjonsformer, som selskaper, stiftelser og lignende. En større gjennomgang av dette området ble foretatt av et eget lovutvalg i NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet . På bakgrunn av lovutvalgets forslag fremmet Kommunal- og regionaldepartementet forslag til lov om interkommunale selskaper (IKS) og et nytt kapittel i kommuneloven om kommunale foretak (KF). Det ble også gjort en del andre endringer i regelverket for kommunal selskapsorganisering, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997– 98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt foretak) .

Med nye organisasjonsformer menes her andre modeller enn tradisjonell etatsorganisering og lignende. Som en samlebetegnelse kan uttrykket ”alternativ organisering” brukes. Alternativ organisering kan innebære ulik grad av fristilling. Konkurranseutsetting kan også ses på som alternativ organisering, ettersom det innebærer at virksomheten ikke drives av kommunen selv, og kanskje heller ikke av en kommunalt eid virksomhet, men av private eiere som utfører tjenesten for kommunen.

Et hovedskille går mellom virksomhet som kommunen driver alene, og virksomhet som kommunen driver sammen med andre. Et annet skille kan trekkes mellom virksomhet som er en del av kommunen som juridisk person, og organisasjonsmodeller som er egne juridiske personer (egne rettssubjekter).

Virksomhet som kommunene driver alene, kan være organisert som en del av kommunen som juridisk person, eller som selvstendig rettssubjekt. Dersom virksomheten kommunen driver alene er organisert som en del av kommunen, er modellene ordinær etatsmodell, resultatenhet og kommunalt foretak aktuelle.

Dersom kommunen driver virksomheten alene og som selvstendig rettssubjekt, er det aksjeselskap som er aktuelt. Virksomhet som kommunene driver sammen med andre, kan være organisert som selskap (interkommunalt selskap, aksjeselskap), som forening og som interkommunalt samarbeid i henhold til kommuneloven § 27 (både eget rettssubjekt og ikke eget rettssubjekt).

I tabell 9.1 har utvalget satt opp en framstilling av ulik organisering av kommunene i en tabell med to akser: om driften er en del av kommunen som juridisk person, og om virksomheten drives av kommunen alene, eller sammen med andre.

Utvalget har her belyst de mest sentrale formene for organisering av kommunal virksomhet. Også andre organisasjonsformer enn de som her er nevnt, kan være aktuelle. Oppregningen av de organisasjonsformene som er nevnt er ikke ment å være uttømmende. Figur 9.1 viser noen av de sentrale organiseringsformene langs en linje som beskriver graden av fristilling.

I tillegg til disse ulike organisasjonsmodellene, som på ulike måter er tilknyttet kommunen som organisasjon, kommer private tilbud. Private tilbud til befolkningen kan på ulike måter tenkes å bidra til at kommunen oppfyller sine lovpålagte oppgaver.

For det første kan kommunen benytte private tilbydere for å oppfylle sin plikter. Kommunen kan for eksempel inngå avtale om kjøp av plasser ved et privat sykehjem. I så fall kan kommunens ansvar sies å bestå, men det er ikke da kommunen som tjenesteprodusent som er ansvarlig.

Også mer indirekte kan det tenkes at private tilbud kan bidra til at kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Barn og unge har for eksempel rett til offentlig grunnskoleopplæring i samsvar med lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Det er kommunen som skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring for alle som er bosatt i kommunen. Omfanget av antallet elever som faller inn under kommunens oppfyllelse av loven, vil imidlertid påvirkes av hvor mange elever som ønsker å benytte seg av det kommunale tilbudet.

Hjemmeopplæring og opplæring i friskoler er alternativer. I så fall oppstår spørsmålet om i hvilken grad kommunens ansvar i tilsynssammenheng kan sies å være ”satt i bero” så lenge foreldre og elever velger andre løsninger enn de løsningene kommunen tilbyr. En mellomform har en der kommunen i lov er pålagt å føre en form for kontroll med de private løsningene som innbyggerne i kommunen kan velge mellom.

Utvalget vil for øvrig bemerke at utvalgets mandat omfatter statlig tilsyn både med kommunene og med fylkeskommunene. Når det gjelder utvalgets behandling av statlig tilsyn med fylkeskommunen, viser utvalget til kapittel 1.4, der dette er spesielt omtalt.

9.3.2 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

Tolkningen av hvilke ulike organisasjonsformer som inngår i begrepet kommunesektoren, danner utgangspunktet for virkeområdet for de reglene utvalget foreslår. Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensiktsmessig å utforme hjemlene for statlig tilsyn med kommunesektoren forskjellig etter hvordan kommunen har organisert sin virksomhet. Kommunene kan velge mellom mange ulike organisasjonsformer, og nye organisasjonsformer vil komme til. En regulering av statlig tilsyn med kommunesektoren med forskjellige løsninger for statlig tilsyn for ulike organisasjonsformer som kommunene velger, vil føre til et uensartet og lite oversiktlig system. Utvalget kan heller ikke se at valg av organisasjonsform begrunner ulike regler for tilsyn. Om en kommune velger å organisere en virksomhet etter ordinær etatsmodell, resultatenheter, aksjeselskap, interkommunalt selskap eller på andre måter, bør i utgangspunktet ikke påvirke valget av tilsynsmodell og utformingen av regelverket for tilsynet.

Etter utvalgets oppfatning bør dessuten både tjenestetilbydere som er en del av kommunen, samt private tjenestetilbydere som utfører tjenester for kommunen etter avtale, dekkes av de reglene som utvalget foreslår. Det må da føres tilsyn med at kommunen gjennom sin bruk av private tjenestetilbydere oppfyller sine forpliktelser. I denne sammenhengen vil tilsynet drive tilsynsvirksomhet overfor kommunen, og må i tillegg ha adgang til for eksempel private sykehjem som kommunen bruker for å oppfylle sin plikt.

Private tilbydere som ikke utfører tjenester etter avtale med kommunen, omfattes imidlertid ikke av de reglene som utvalget foreslår i kommuneloven.

Utvalgets tilrådinger

Tilråding nr. 7: Kommunelovens regler om statlig tilsyn med kommunesektoren skal omfatte kommunens oppfyllelse av sine plikter enten oppfyllelsen skjer a) i egen regi (ved bruk av tjenestetilbydere som er en del av kommunen) eller b) ved kjøp av tjenester fra selvstendige rettssubjekter (tjenesteavtaler). Private tilbydere som utfører tilsvarende tjenester uten avtale med kommunen eller med kommunal finansiering, omfattes ikke av reglene.

9.3.3 Hvilke sektorer/tilsynsområder bør omfattes av utvalgets forslag til lovbestemmelser om tilsyn i kommuneloven?

Plikter som påhviler kommunene

I utvalgets mandat ligger det ikke en klar avgrensning av hvilke sektorer/områder utvalget skal vurdere, og hvilke sektorer/områder som ligger utenfor utvalgets mandat. I utvalgets mandat heter det i punkt 2 følgende:

Utvalgets arbeid skal omfatte tilsyns- og kontrollordninger som er spesifikt rettet mot kommuner eller fylkeskommuner. Tilsyn og kontroll som er rettet mot alle/flere samfunnssektorer inngår i utgangspunktet ikke, men når slikt tilsyn og slik kontroll likevel i realiteten først og fremst berører kommunesektoren, omfattes dette.

Kommunen kan ha flere roller som pliktsubjekt etter lovgivningen. For det første kan kommunen ha plikter på lik linje med enhver som driver virksomhet innenfor et lovområde (aktørplikter). Kommunen kan for eksempel være forurenser og blir etter forurensningsloven å regne som en hvilken som helst annen forurenser, og er dermed pliktig til å følge de regler som gjelder enhver som forurenser. Et annet eksempel er kommunens rolle som arbeidsgiver. Som arbeidsgiver er kommunen underlagt arbeidsmiljølovens regler.

Kommunen kan videre være pålagt oppgaver i lovgivningen i egenskap av å være kommune. Dette er plikter som kun er pålagt kommunene i egenskap av å være folkevalgte organer. Disse kan karakteriseres som de genuine kommunepliktene. Utvalget bruker i det følgende betegnelsen kommuneplikter om disse pliktene. I kommunepliktene kan det for det første ligge et ”sørge-for-ansvar”. Et eksempel på en slik kommuneplikt er plikten til å sørge for nødvendig helsetjeneste for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) § 1-1. Et annet eksempel er kommunens plikt til å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp etter lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) for alle som er bosatt i kommunen, jf. opplæringsloven § 13-1. Dette er plikter som kun påligger kommunene.

Videre kan det ligge en rett for kommunen til å drive myndighetsutøvelse. Kommunen er altså gitt myndighet til å fatte vedtak som er bindende for private parter. Kommunen kan for eksempel fatte vedtak om bortvisning av elever på grunn av brudd på ordensreglementet, jf. opplæringsloven § 2-10. I kommunepliktene kan det også ligge en plikt til å drive selve tjenesteproduksjonen.

9.3.4 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

Etter utvalgets oppfatning må de reglene om statlig tilsyn med kommunesektoren som utvalget foreslår tatt inn i kommuneloven, omfatte de genuine kommunale pliktene, altså de pliktene som er pålagt kommunene i egenskap av å være kommune ­ (kommuneplikter) – plikten til å sørge for nødvendig helsetjeneste, grunnskoleopplæring etc. Også tilsyn med kommunens myndighetsutøvelse og selve tjenesteutøvelsen på den enkelte institusjon, skole og lignende må skje etter tilsynsreglene i kommuneloven.

Det er ikke grunn til å forskjellsbehandle kommunene og andre når det gjelder tilsynet med aktørplikter . For eksempel må de samme reglene komme til anvendelse for tilsyn med arbeidsforholdene til ansatte i kommunene og ansatte for øvrig i samfunnet. Fylkesmannen må etter utvalgets vurdering ikke ha myndighet til å overprøve sektortilsynet (andre statlige tilsynsorganer enn fylkesmannen). Det er sektortilsynet som alene avgjør om kommunen oppfyller sine lovplikter. På samme måte er det sektortilsynet som avgjør om det skal ilegges reaksjoner.

Hensynet til samordning mellom fylkesmannens tilsyn med kommunepliktene og sektortilsyns tilsyn med aktørplikter, må likevel ivaretas. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes at fylkesmannen skal ha kompetanse til å samordne statlig tilsyn med kommunene, jf. utvalgets skisse til § 60e i kommuneloven. Denne samordningen omfatter samordning mellom fylkesmannens tilsyn med kommuneplikter og sektortilsyns tilsyn med aktørplikter. Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og tilsynsmyndighetenes bruk av reaksjoner inngår i denne samordningen. Sektortilsynenes vedtakskompetanse endres imidlertid ikke av dette. Utvalget viser i denne sammenhengen også til kapittel 14, der fylkesmannens samordning er nærmere beskrevet, og kapittel 16 om utformingen av de lovbestemmelsene som utvalget foreslår, jf. særlig merknaden til utvalgets forslag til § 60e.

I lover som regulerer tilsyn generelt, altså både tilsyn med kommuneplikter og aktørplikter, må det som følge av utvalgets forslag tas inn bestemmelser om at lovens regler om tilsyn ikke gjelder tilsyn med kommunene og fylkeskommunene. For eksempel må det tas inn en bestemmelse i lov om lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten om at lovens tilsynsbestemmelser ikke gjelder kommunepliktene, og at kommunelovens bestemmelser om statlig tilsyn med kommunesektoren gjelder isteden. I kommunehelsetjenesteloven etc. pekes det imidlertid ut hvilke områder innenfor loven det skal føres tilsyn med. Også i lover som bare regulerer tilsyn med aktørplikter, må det tas inn henvisning til bestemmelsen i kommuneloven som får anvendelse på tilsynet (§ 60e). I arbeidsmiljøloven tas det for eksempel inn en bestemmelse med hensvisning til kommuneloven § 60e. Når det gjelder den nærmere utformingen av reglene, viser utvalget til kapittel 16.

Utvalgets tilrådinger

Utvalgets tilråding nr. 8: Reglene om tilsyn i kommuneloven omfatter kun tilsyn med de genuine kommunale pliktene, det vil si plikter som kun er pålagt kommuner, og som er pålagt kommunene i deres egenskap av å være lokale folkevalgte organer (kommuneplikter). Reglene kommer derfor ikke til anvendelse på tilsyn med kommunenes etterlevelse av regler som retter seg mot enhver som for eksempel driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter). Alt tilsyn med etterlevelsen av kommuneplikter skal skje etter tilsynsreglene i kommuneloven.

9.4 Særlig om statlig tilsyn med helsetjenesten i kommunene

Det er i utvalgets mandat også gjort avgrensninger i forhold til helsetjenesten i kommunene. I punkt 5 i mandatet heter det følgende:

Statlig tilsyn med helsetjenesten er nylig gjennomgått og omorganisert. Prinsippene som ligger til grunn for disse endringene ligger fast. Derfor er utvalgets arbeid på dette området avgrenset til grensesnittet mellom tilsynet med helsetjenester og tilsynet med sosialtjenester. Dersom utvalgets vurderinger av tilsyn med sosialtjenester har tilsvarende betydning for helsetjenester, kan utvalget likevel foreslå endringer.

9.4.1 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

Som omtalt i kapittel 1.4 forstår utvalget dette slik at utvalget skal vurdere og foreslå endringer i tilsynet med helsetjenesten dersom sammenhengen mellom regelverket for helsetjenesten og sosialtjenesten gjør det nødvendig å se de to regelsettene under ett for å gjennomføre utvalgets forslag og intensjoner. Utvalget skal vurdere og foreslå endringer i tilsynet med helsetjenesten dersom de endringene i sosialtjenesteloven utvalget ser for seg, avhenger av endringer i regelverket for helsetjenesten for å kunne gjennomføres. Regjeringen har ment å gjøre visse avgrensninger mot tilsynet med helsetjenesten i kommunene, men hva disse avgrensningene går ut på, må ettter utvalgets vurdering avgjøres ut fra en vurdering av samspillet mellom tilsynet mellom sosialtjenesten og helsetjenesten. Også dersom de endringene i sosialtjenesteloven utvalget ser for seg, krever endringer i regelverket for helsetjenesten for at det samlede regelverket skal ”henge sammen” og utgjøre et naturlig helhetlig system, har utvalget sett det slik at det kan foreslå endringer for helsetjenesten. Det samme gjelder dersom de hensynene som ligger til grunn for de endringene i sosialtjenesteloven utvalget ser for seg, også gjør seg gjeldende når det gjelder helsetjenesten.

Etter utvalgets oppfatning er det så vidt stor sammenheng mellom helsetjenesten i kommunene og sosialtjenesten i kommunene at disse to sektorene bør ses under ett – også i tilsynssammenheng. Etter utvalgets oppfatning gjør de hensyn som utvalget mener legger føringer på statlig tilsyn med kommunesektoren, seg i like stor grad gjeldende for tilsyn med helsetjenesten i kommunene som med annet kommunerettet tilsyn. Reelt sett vil de samme hensyn gjøre seg gjeldende ved tilsyn med lovpålagte helsetjenester som med andre kommuneplikter. Dette tilsier at tilsyn med helsetjenesten i kommunene reguleres på samme måte som annet statlig tilsyn med kommunesektoren. I denne sammenhengen ser utvalget det som lite naturlig at det skal utformes et helhetlig tilsynssystem som skal gjelde for alt statlig tilsyn med kommunesektoren, bortsett fra tilsyn med den kommunale helsetjenesten.

Utvalget viser blant annet til at regjeringen har oppnevnt et eget lovutvalg for bedre harmonisering av helse- og sosiallovgivningen. Siktemålet med denne harmoniseringen er å sikre den samme reguleringen av like tjenester, å sikre helhetlige tilbud til brukere med sammensatte behov, å hindre ansvarsfraskrivelse mellom tjenester og sektorer, samt å forenkle regelverket for brukere, tjenesteytere og kommuner. Utvalget ser dette som et uttrykk for den sterke sammenhengen som eksisterer mellom de to sektorene.

På bakgrunn av den sterke sammenhengen mellom helsetjenesten i kommunene og sosialtjenesten i kommunene har utvalget ikke funnet grunn til å gjøre unntak for helsetjenesten i de lovreglene som utvalget foreslår for statlig tilsyn med kommunesektoren.

Utvalget viser også til utvalgets vurdering av organiseringen av tilsyn med helsetjenesten i kapittel 11.1.3.

Utvalgets tilrådinger

Tilråding nr. 9: Reglene som utvalget foreslår, bør gjelde for helse- og sosiallovgivningen i den grad denne retter seg mot kommunene.