1 Bakgrunn og mandat
1.1 Bakgrunn og oppnevning
Ved kongelig resolusjon av 25. juni 2003 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å gå gjennom statlig tilsyn med kommunesektoren, Tilsynsutvalget.
Tidlig i 1990-årene, i tilknytning til arbeidet med ny kommunelov, ble ved flere anledninger behovet for en gjennomgang av hjemler om statlig tilsyn med kommunesektoren understreket, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og Ot.prp. nr. 59 (1992-93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov . I St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn ble ikke spørsmål knyttet til tilsyn med kommunesektoren tatt opp. Det ble i den sammenheng understreket at en viktig del av statens tilsynsvirksomhet gjelder nettopp kommunene:
Det er imidlertid så mange spesielle problemstillinger knyttet til denne delen av tilsynsarbeidet - blant annet fordi omfanget av tilsyn må veies opp mot det kommunale selvstyret og den demokratiske kontroll som utøves gjennom dette - at det ikke er naturlig å velge de samme løsninger på dette området som på andre områder der staten fører tilsyn. Regjeringen vil derfor senere komme tilbake til spørsmålet om tilsyn med kommunenes virksomhet som en egen sak i en dertil egnet form (St.meld. nr. 17 (2002-2003), s. 93).
På denne bakgrunn uttalte regjeringen i St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 (kommuneproposisjonen) at den mente at tiden var moden for å gjennomgå statlig tilsyn med kommunesektoren, og at arbeidet burde skje i regi av et utredningsutvalg.
1.2 Utvalgets sammensetning
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Fylkesmann Tora Aasland, Fylkesmannen i Rogaland, utvalgsleder
Seniorrådgiver Svein Berbu, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, oppnevnt etter forslag fra samme departement
Rådmann Ole Hetland, Stavanger kommune, oppnevnt etter forslag fra Kommunenes Sentralforbund
Avdelingsdirektør Christine Hjortland, Kommunal- og regionaldepartementet, oppnevnt etter forslag fra samme departement
Ordfører Guri Ingebrigtsen, Vestvågøy kommune, oppnevnt etter forslag fra Kommunenes Sentralforbund
Avdelingsdirektør Siv Hilde Lindstrøm, Utdannings- og forskningsdepartementet, oppnevnt etter forslag fra samme departement
Ekspedisjonssjef Thorvald Moe, Finansdepartementet, oppnevnt etter forslag fra samme departement
Prosjektleder Tove Eikrem Mork, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, oppnevnt etter forslag fra samme organisasjon
Lovrådgiver Ørnulf Røhnebæk, Justisdepartementet, oppnevnt etter forslag fra samme departement
Avdelingsdirektør Vidar Skaaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, oppnevnt etter forslag fra Sosialdepartementet
Førsteamanuensis Signy Irene Vabo, Høgskolen i Oslo
Universitetslektor Søren Wiig, Universitetet i Bergen
Fylkeslege Petter Øgar, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, oppnevnt etter forslag fra Statens helsetilsyn
Revisjonsdirektør Cicel T. Aarrestad, Kommunerevisjonen i Midt-Rogaland, oppnevnt etter forslag fra Norges Kommunerevisorforbund
Utvalgets sekretariat har bestått av prosjektleder Hans Georg Leopolder (sekretariatsleder) og rådgiver Helene M. Ohm, Kommunal- og regionaldepartementet.
1.3 Utvalgets mandat
Utvalget ble oppnevnt og gitt mandat ved kongelig resolusjon av 25. juni 2003. I vedlegg til kgl.res. av 25. juni skisseres bakgrunnen for utvalgets oppnevning, og de prinsipper og vurderinger som skal ligge til grunn for utvalgets arbeid.
Det understrekes her at statlig tilsyn med kommunesektoren har ulike formål, og at det er ulike forventninger til tilsynet fra ulike grupper: innbyggerne i kommunene, brukerne av kommunale tjenester, tilsynsobjektene (kommunene og fylkeskommunene), statlige organer (departementer/etater), internasjonale organer m.m. Forventningene til tilsynet kan være ulike og delvis motstridende: demokratisk styring av tilsynet, uavhengighet, samordnet tilsyn, rettssikkerhet, kvalitet, veiledning i forbindelse med tilsynet, fleksible pålegg, forventning om å sørge for etterlevelse, forståelse for pliktsubjektets samlede rammebetingelser, lite kostnadskrevende tilsyn m.m. Innenfor noen sektorområder brukes generell dialog og argumentasjon som tilsynsprofil, andre vektlegger i større grad konkret kontroll og pålegg som arbeidsform.
Det vises videre til at utformingen av hjemler om tilsyn overfor kommuner og fylkeskommuner ikke er ensartede og varierer mellom ulike sektorer. Dette er ikke nødvendigvis et resultat av en bevisst utforming av ulike tilsyn sett i sammenheng, men kan skyldes at tilsynsordningene er utviklet i forskjellige kulturer eller er utarbeidet på forskjellig tidspunkt.
I omtalen av prinsipper og vurderinger som skal ligge til grunn for utvalgets arbeid, sies det at utvalget skal komme fram til et statlig tilsynssystem som bidrar til å ivareta rettssikkerheten til den enkelte og til at tjenestene holder tilstrekkelig kvalitet, uten å komme i konflikt med det kommunale/fylkeskommunale selvstyret og de økonomiske rammebetingelsene som dette selvstyret utøves innenfor. Det er et mål å komme frem til et system der kommunene/fylkeskommunene i størst mulig grad er selvkontrollerende og har et helhetlig ansvar for sin virksomhet. Større lokal handlefrihet krever ikke nødvendigvis et styrket statlig tilsyn i form av sterkere eller flere sanksjonsmidler og mer detaljert tilsyn.
Videre sies det at det ved utformingen av statlig tilsyn må tas hensyn til at kommunene/fylkeskommunene er selvstendige rettssubjekter, med selvstendig myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet. Staten har ikke generell instruksjonsmyndighet over kommunene/fylkeskommunene som om de skulle ha vært en integrert del av staten, og de må derfor i utgangspunktet styres gjennom lovgivning, budsjettvedtak og forhandlinger. Dessuten bør staten sørge for veiledning m.v. for å støtte kommunesektoren i å videreutvikle tjenesteproduksjon og forvaltning.
Det vises til at det er kommunene/fylkeskommunene selv som har myndighet til å organisere sin virksomhet og er ansvarlig for at organiseringen fungerer slik at virksomhetens mål nås. Ut fra gjeldende lovgivning kan ikke statlige tilsynsorganer pålegge kommunene/fylkeskommunene å velge en spesiell form for organisering. Det understrekes at dette fortsatt skal ligge som en forutsetning.
Det understrekes at utvalget skal evaluere statlig tilsyn med kommunesektoren i et helhetlig perspektiv. Utvalget skal søke å komme fram til et tilsynssystem som utformes slik at tilsynet utføres til beste for kommunenes/fylkeskommunenes samlede oppgaver. Målet er å komme frem til organisering og tilsynsformer som sikrer at tilsynene har faglig legitimitet, samtidig som tilsynene ivaretar hensynet til helhet og samordning.
Utvalget er gitt følgende mandat:
Utvalget skal identifisere områder hvor det er behov for samordning, analysere ulike former for samordning og foreslå samordningsmodeller som kan være hensiktsmessig i tilsynssammenheng. Samordning innebærer her for det første å sikre at summen av pålegg ikke overstiger de økonomiske rammene som er til disposisjon og for det andre å sikre at ulike pålegg ikke motvirker hverandre.
Utvalget skal vurdere og foreslå ev. endringer i statlig tilsyn med kommunesektoren (kommunene/fylkeskommunene). Rommet for statlig tilsyn er her en viktig problemstilling. Dette betyr at utvalget skal vurdere hvilke deler av kommunenes/fylkeskommunenes virksomhet tilsynet skal rette seg mot – hvilke sektorer, hvilke oppgaver, nivåer i kommunen, om tilsynet skal rette seg både mot resultater/output/kvalitet og/eller innsatsfaktorer som bemanning og ressurser, etc. Utvalgets arbeid skal omfatte tilsyns- og kontrollordninger som er spesifikt rettet mot kommuner eller fylkeskommuner. Tilsyn og kontroll som er rettet mot alle/flere samfunnssektorer inngår i utgangspunktet ikke, men når slikt tilsyn og slik kontroll likevel i realiteten først og fremst berører kommunesektoren, omfattes dette. I utvalgets arbeid skal tilsyn sees i sammenheng med andre kontrollordninger overfor kommunene/fylkeskommunene:
Innbyggernes klagemuligheter
Statens lovlighetskontroll (jf. kommuneloven § 59)
Kommunenes/fylkeskommunenes egenkontroll (herunder forvaltningsrevisjon – gjennom kontrollutvalg og revisjon, jf. kommuneloven § 60)
Godkjenningsordninger
Statlige og kommunale ombudsordninger
Innsigelsesinstituttet i plan- og bygningsloven
Utvalget skal i utgangspunktet ikke foreslå endringer i andre kontrollmekanismer enn tilsyn. Utvalget skal likevel vurdere i hvilken grad de funksjonene tilsyn med kommunesektoren har, kan ivaretas eller utfylles av borgernes kontroll gjennom valg, og ved at kommunene/fylkeskommunene gir innbyggerne kontrollmuligheter gjennom bl.a. serviceerklæringer, brukergarantier og friere brukervalg. Utvalget skal søke å finne tilnærminger og metoder som kan forsterke innbyggernes muligheter til å kontrollere kommunenes/fylkeskommunenes oppgaveløsning gjennom større vekt på å synliggjøre ressursinnsats og resultater i kommunal/fylkeskommunal tjenesteproduksjon.
Utvalget skal foreta gjennomgang og begrepsavklaring, særlig for å få fram sammenhenger og grenseflater mellom tilsyn og andre kontrollordninger.
Utvalget skal foreta en historisk gjennomgang for å få fram hva som har vært ideene rundt ulike statlige kontrollordninger, herunder framveksten av tilsyn, formålet med tilsyn og rommet for tilsyn. Utvalget skal vurdere hvordan de ulike tilsynsordningene virker i dag, herunder om det er ulik tilsynspraksis, tolkning av regelverk etc. i det utøvende leddet og hvordan samordning av tilsyn skjer.
Utvalget skal vurdere og foreslå eventuelle endringer i hjemmelsgrunnlaget for statlig tilsyn og kontroll overfor kommunene/fylkeskommunene. Innholdet i regler som tilsynet retter seg mot (rettighetsregler, oppgavetildelingsregler, pliktbestemmelser etc., skal ikke vurderes i utvalget. Utvalget skal vurdere om det bør innføres en generell hjemmel for tilsyn og kontroll i kommuneloven (som ved lovlighetskontroll) eller om det fortsatt skal være hjemmel for tilsyn og kontroll i særlovgivningen. Utvalget skal også vurdere og foreslå eventuelle endringer i den delen av regelverket for tilsyn som gir adgang til å pålegge sanksjoner overfor kommunene/fylkeskommunene. Når det gjelder organisering av statlig tilsyn med kommunesektoren, skal utvalgets arbeid skje med utgangspunkt i at tilsynet med kommunene skal tilligge fylkesmannen. Organisering av statlig tilsyn med fylkeskommunene skal vurderes særskilt. Statlig tilsyn med helsetjenesten er nylig gjennomgått og omorganisert. Prinsippene som ligger til grunn for disse endringene ligger fast. Derfor er utvalgets arbeid på dette området avgrenset til grensesnittet mellom tilsynet med helsetjenester og tilsynet med sosialtjenester. Dersom utvalgets vurderinger av tilsyn med sosialtjenester har tilsvarende betydning for helsetjenester, kan utvalget likevel foreslå endringer.
Utvalget skal vurdere og foreslå eventuelle endringer i forholdet mellom statlige kontrollordninger og kommunesektorens egenkontroll. Målsettingen skal være å styrke kommunenes/fylkeskommunenes egenkontroll og få et framtidig statlig tilsynssystem med mer målretting og større grad av fokus mot spesifikke områder.
Utvalget skal videre vurdere om det bør etableres statlig kontroll/tilsyn med den revisjon som skjer av kommuner/fylkeskommuner etter kommuneloven.
Utvalget skal på overordnet nivå vurdere og foreslå eventuelle endringer i tilsynsmetodikk. Utvalget skal i denne sammenheng ha særlig fokus på konsekvenser av ulike tilnærminger (systemrevisjon og dialogbasert tilsyn etc.). Tilsynet skal være dialogbasert og støttende, samtidig som det framstår som klart når tilsynet har en kontrollrolle og når tilsynet har en veilederrolle.
Utvalget skal foreta en sammenligning mellom statlig tilsyn med kommunesektoren i Norge og andre aktuelle land, særlig Danmark og Sverige, med tanke på å finne løsninger som eventuelt kan anvendes i det norske tilsynssystemet.
Utvalget skal utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag i samsvar med Utredningsinstruksens kapittel 2. Minst ett av utvalgets forslag skal baseres på uendret ressursbruk.
1.4 Utvalgets tolkning av mandatet
Tilsyn
Tilsyn ble i St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlig tilsyn definert i vid forstand som all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen ble ansett å være den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm fastsatt i lov, og reaksjoner ved avvik. Det vil normalt være nødvendig med lovhjemmel for å kunne føre tilsyn med rettssubjekter utenfor staten.
I Kartlegging av statlig tilsyn med kommunesektoren (Statskonsult 2003), gjennomført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, er statlig tilsyn med kommunesektoren definert som at et statlig organ har som formell oppgave å kontrollere (og eventuelt påpeke) kommunenes/fylkeskommunenes overholdelse av plikter som er fastsatt i en norm (lov, forskrift, planvedtak e.l.) og som er bindende for kommunesektoren.
Definisjonene av tilsyn har følgende fellestrekk: Formålet med tilsynet er å påse at tilsynsobjektene oppfyller de forpliktelser de er gitt i lov, forskrift og annet regelverk. Kjerneelementene er kontroll, vurdering og reaksjon. Tilsynet må være hjemlet i lov. Utvalget vil i utgangspunktet legge denne forståelsen av tilsyn til grunn for utvalgets gjennomgang og vurdering av statlig tilsyn med kommunesektoren.
Statlig tilsyn med kommunesektoren
I utvalgets mandat sies det at utvalgets arbeid skal omfatte tilsyn som er spesifikt rettet mot kommuner og fylkeskommuner. Tilsyn rettet mot alle eller flere samfunnssektorer inngår i utgangspunktet ikke, men omfattes likevel når tilsynet i realiteten først og fremst berører kommunesektoren. Utvalget har valgt å tolke denne avgrensningen av hvilket tilsyn som skal inngå i utvalgets arbeid, noe vidt. Utvalget legger til grunn at tilsyn rettet mot alle/flere samfunnssektorer inkluderes i de tilfeller der tilsynet og det regelverk det føres tilsyn med etterlevelsen av, i stor grad berører kommunesektoren.
Kommunesektoren
Ifølge mandatet skal utvalget behandle statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalget forstår begrepet kommunesektoren som et overordnet begrep som dekker både kommunene og fylkeskommunene. Når utvalget i utredningen bruker begrepet kommunene, menes både kommunene og fylkeskommunene, dersom annet ikke er uttrykkelig nevnt.
Utvalget ser det slik at det faller innenfor utvalgets mandat å vurdere statlig tilsyn med kommunens oppfyllelse av sine plikter enten oppfyllelsen skjer a) i egen regi (bruk av tjenestetilbydere som er en del av kommunen) eller b) ved kjøp av tjenester fra selvstendige rettssubjekter (tjenesteavtaler). Private tilbydere som utfører tilsvarende tjenester uten avtale med kommunen eller med kommunal finansiering, omfattes ikke av utvalgets forslag.
Tolkningen av hvilke ulike organisasjonsformer som inngår i begrepet kommunesektoren, danner utgangspunktet for virkeområdet for de reglene utvalget foreslår. Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensiktsmessig å utforme hjemlene for statlig tilsyn med kommunesektoren forskjellig etter hvordan kommunen har organisert sin virksomhet. Når det gjelder utvalgets nærmere vurderinger av ulike kommunale organisasjonsformer, viser utvalget til avsnitt 9.3.
Tilsyn og andre kontroll- og påvirkningsmåter
Det vises til mandatets punkt 2 om andre kontrollordninger, herunder borger-/innbyggerkontroll. Utvalget tolker mandatet dit hen at utvalget i utgangspunktet ikke skal vurdere eller foreslå endringer i innholdet eller utformingen av disse andre kontrollordningene. Det er tilsyn som er temaet for utvalgets vurderinger. Utvalget ser det likevel slik at dersom det på bakgrunn av utvalgets forslag til endringer i tilsynssystemet er nødvendig med endringer i andre kontrollordninger, står utvalget fritt til å foreslå dette. Det er i denne sammenheng utvalgets oppfatning at statlig tilsyn med kommunesektoren må sees innenfor rammen av en del andre måter å påvirke kommunenes beslutninger og prosesser på, enn det som naturlig kan kalles kontrollordninger i streng forstand. I tillegg til de kontrollordningene som er angitt i mandatet har utvalget tatt i betraktning følgende:
Rapporteringsordninger (både i og utenfor KOSTRA)
Ulike kontakter og møteplasser mellom staten og kommunene
Den demokratiske styringskjeden lokalt
Informasjon og kommunikasjon mellom kommunene og innbyggerne
Brukermedvirkning
Brukerundersøkelser
Serviceavtaler
Lokale folkeavstemninger
Innbyggerinitiativ
Domstolskontroll
Medienes rolle
Særlig om tilsyn med helsetjenesten
I mandatets punkt 5 omtales statlig tilsyn med helsetjenesten. Utvalget forstår dette punktet i mandatet slik at utvalget kan vurdere og foreslå endringer i tilsynet med helsetjenesten dersom sammenhengen mellom regelverket for helsetjenesten og sosialtjenesten gjør det nødvendig å se de to regelsettene under ett for å gjennomføre utvalgets forslag og intensjoner.
1.5 Utvalgets arbeid
Utvalget har avholdt 13 møter, hvorav ett av dem varte i to dager.
Utvalget arrangerte i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet Nordisk seminar om kommunerettet tilsyn. Seminaret ble avholdt 8.–9. mars i Oslo. Representanter fra tilsynsmyndighetene i Norge, de sentrale tilsynsdepartementene og kommunesektoren i Sverige og Danmark, sammen med forskere fra alle tre landene, holdt innlegg på seminaret.
Representanter fra Barne- og familiedepartementet, Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet presenterte status for statlig tilsyn og øvrige kontrollordninger overfor kommunesektoren på sine egne områder på utvalgsmøte 5. januar 2004. De inviterte departementene har ansvaret for viktige kommunale områder, men har ikke vært representert i utvalget.
Leder av utvalget har sammen med sekretariatet hatt møter med representanter for Barne- og familiedepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, og med leder og sekretariat for lovutvalg for bedre harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen.
Utvalget har i arbeidet med å vurdere de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag, innhentet et faglig bidrag fra Økonomisk analyseenhet i Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Utvalget er i mandatet punkt 7 bedt om å vurdere om det bør etableres statlig kontroll/tilsyn med den revisjonen som skjer av kommuner/fylkeskommuner etter kommuneloven. På bakgrunn av kapasitet og tid har utvalget ikke hatt anledning til å gå nærmere inn i dette spørsmålet. For øvrig er utvalget av den oppfatning at denne problemstillingen er et tema som kan behandles uavhengig av de vurderinger og konklusjoner som utvalget beskriver i utredningen.