7 Andre kontroll- og påvirkningsmåter overfor kommunesektoren

7.1 Innledning

Utvalget skal ifølge mandatet se tilsyn i sammenheng med andre kontrollordninger overfor kommunesektoren. Som nevnt i kapittel 1.4 har utvalget sett det som naturlig å vurdere statlig tilsyn med kommunesektoren i sammenheng med ytterligere noen kontrollordninger enn de som er angitt i mandatet. Det er også utvalgets oppfatning at statlig tilsyn med kommunesektoren må ses innenfor rammen av en del andre måter å påvirke kommunenes beslutninger og prosesser på enn det som naturlig kan kalles kontrollordninger i streng forstand.

Utvalget behandler i dette kapitlet andre kontroll- og påvirkningsmåter. Gjennom kapitlet tar utvalget først og fremst sikte på å beskrive bredden i de ulike kontroll- og påvirkningsmåtene som er egnet til påvirke, overvåke og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter.

Utvalget har i kapitlet kategorisert disse ulike formene for kontroll- og påvirkningsmåter inn i statlige kontroll- og påvirkningsmåter, kommunal egenkontroll, borgernes og brukernes kontroll og påvirkning, domstolskontroll og medienes rolle.

I kapitlet har utvalget vist til empiriske undersøkelser av bruken og effekter av enkelte kontroll- og påvirkningsmåter, mens andre kun er beskrevet. Dette skyldes delvis at empiri er mer relevant for noen av kontroll- og påvirkningsmåtene, og delvis at det ikke foreligger empiri for alle kontroll- og påvirkningsmåtene.

7.2 Statlige kontroll- og påvirkningsmåter

7.2.1 Innbyggernes klagemuligheter etter forvaltningsloven eller særlovgivningen

Etter forvaltningsloven (lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker) § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorganet (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket (underinstansen). For enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommuneloven (lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner) gjelder det imidlertid egne regler som følger av forvaltningsloven § 28 andre ledd.

I forbindelse med at kommuneloven ble vedtatt i 1992, ble det påbudt å opprette intern klageordning i alle kommuner og fylkeskommuner. For enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommuneloven, er klageinstansen kommunestyret/fylkestinget eventuelt delegert til formannskapet/fylkesutvalget eller særskilt klagenemnd. Departementet er likevel klageinstans når vedtak er truffet av kommunestyret/fylkestinget, og når vedtak er truffet etter myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan, er dette klageinstans.

For vedtak etter særlovgivningen gjelder egne regler. Det er særlovsklagesystemet som er nærmest enerådende i dag, siden nesten alle særlovene har egne klageregler.

I 1994 – 1995 ble det under ledelse av Kommunal- og arbeidsdepartementet foretatt en gjennomgang av særlovgivningen som også innbefattet en konkret vurdering av hvorvidt statlig klagebehandling i større grad burde overføres til kommunen/ fylkeskommunen (Ot.prp.nr. 51 (1995-96) Om lov om endringer i visse lover som vedrører kommuner og fylkeskommuner (særlovprosjektet fase 2) . Gjennomgangen resulterte ikke i forslag om overføring av klage til kommuner/fylkeskommuner. I proposisjonen heter det blant annet følgende om intern klagebehandling:

Positive erfaringer som framheves fra kommunens side er at sakene blir forholdsvis raskt behandlet, at borgerne får bedre muligheter til å følge opp saken sin og at ordningen virker skjerpende på de organene som har fattet vedtakene [...] I den konkrete gjennomgangen av særlovgivningen ble det [...] ikke funnet noe lovområde der en kan si at vedtakene i all hovedsak kan treffes på grunnlag av fritt forvaltningsskjønn i den enkelte kommune eller fylkeskommunene. Dermed fremmes det heller ikke forslag om overføring av klagekompetanse til kommunen eller fylkeskommunen i denne sammenheng.

Hovedargumentet mot kommunal klagebehandling har vært at klageorganet bør være nøytralt og uhildet i forhold til vedtaksorganet, og at dét best oppnås ved å legge klagebehandlingen til et organ utenfor kommunalforvaltningen. I tillegg har departementene ønsket å bruke klagebehandlingen som et styringsredskap for staten for å sikre at lokale og regionale myndigheter iverksetter statlig politikk på en mest mulig likeartet måte. På denne bakgrunnen har utvalget her valgt å omtale klageinstituttet som en statlig ordning. (Ot.prp.nr. 51 (1995-1996), s. 36 flg.).

Statlig klageorgan kan treffe nytt realitetsvedtak, men det er lagt føringer på innholdet i klageorganets avgjørelse. Gjennomgangen av klagereglene resulterte i en endring av forvaltningsloven § 34, der det ble tatt inn en ny bestemmelse som pålegger statlige klageinstanser som overprøver kommunale/fylkeskommunale avgjørelser, å legge vekt på hensynet til det lokale selvstyret ved overprøving av det frie skjønn. Om bestemmelsen heter det blant annet:

I forhold til klagerens rettssikkerhet er bestemmelsen ikke ment å innebære noe signal om mindre prøving av det frie skjønn. Etter forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum skal klageinstansen vurdere alle anførsler fremført i klagen. Dette vil fortsatt være tilfelle, men tilføyelsen i § 34 andre ledd tredje punktum innebærer at klageinstansen i tillegg til klagers anførsel skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre. I praksis vil dette innebære en viss terskel for klageinstansen i forhold til å endre kommunale eller fylkeskommunale vedtak på grunnlag av overprøving av det frie skjønnet. [...] Det kan være et spørsmål om hvordan hensynet til det kommunale selvstyret skal veies i forhold til rettssikkerhetshensyn for parter og andre med rettslig klageinteresse. Regelen er som nevnt ikke ment å innebære en svekkelse av rettssikkerheten for parter og klagere i forvaltningssaker. Den ulovfestede læren om myndighetsmisbruk vil generelt sette grenser for hvilken vekt momentet kan gis i den enkelte sak.(Ot.prp.nr. 51 (1995-1996), s. 42).

Kommunal- og arbeidsdepartementet (KAD) etablerte i 1995 en database over kommunale og fylkeskommunale organisasjonsdata for å få oversikt over og følge utviklingen i kommunenes organisasjonsendringstiltak (St.prp. nr. 55 (1995-1996), s. 60-63). I dette kapitlet presenterer utvalget et utvalg av data fra fjerde runde med innhenting av data til organisasjonsdatabasen, gjennomført i januar til april 2004 (NIBR 2004c). I organisasjonsdatabasen er det kartlagt om kommunen gjennomfører systematiske evalueringer av klagenes innhold og klagebehandlingen. I kartleggingen oppgir 13 prosent av kommunene at de gjennomfører systematisk evaluering av innholdet i klagene og klagebehandlingen. Det er ingen endring i nivået fra det som ble oppgitt i 2000.

Den informasjonen som ligger i klagesaker, er imidlertid begrenset. De alminnelige klageordningene over forvaltningsvedtak gjelder kun enkeltvedtak slik dette er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd b), jf. § 28. Det betyr at avgjørelser som ikke er enkeltvedtak faller utenfor, siden disse ikke omfattes av klageretten. Tilfanget av klager som går til staten, avhenger dessuten av om de klageberettigede selv benytter klageretten. Hvor mange som klager, vil variere fra rettsområde til rettsområde og kan avhenge av hvem de klageberettigede er, hvilke ressurser de har, og hvilke interesser de har i den aktuelle saken.

7.2.2 Statens lovlighetskontroll (kommuneloven § 59)

Etter kommuneloven § 59 kan tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjonen inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Kretsen av de som kan bringe spørsmålet inn for lovlighetskontroll, er begrenset til å kun gjelde faste representanter i kommunestyret og fylkestinget. I tillegg har departementet hjemmel i § 59 nr. 5 til å ta avgjørelser opp til kontroll av eget tiltak. Lovlighetskontroll er ikke klage i forvaltningslovens forstand. Departementet har derfor ikke kompetanse til å fatte ny avgjørelse, bare til å oppheve den foreliggende avgjørelse dersom den er ugyldig, jf. § 59 nr. 4, andre ledd.

Departementets vedtak i en sak om lovlighetskontroll kan ikke påklages etter forvaltningsloven.

Som det framgår av forarbeidene er regler om lovlighetskontroll et middel til å få avklart rettslig tvil uten å måtte gå til domstolene. I tillegg er hensynet til rettssikkerhet, faglig kvalitet på forvaltningsavgjørelser, hensynet til den offentlige forvaltnings omdømme og behovet for å ivareta grunnleggende nasjonale målsettinger viktige begrunnelser for bestemmelsen om lovlighetskontroll.

Et viktig utgangspunkt for reglene er således at systemet representerer en sikkerhetsventil. Da bestemmelsen ble innført, ble det lagt til grunn at den sammen med regler for utvidet intern kontroll i kommunene, samt utvidet klageadgang, ville redusere behovet for statlig tilsyn og kontroll.

Begrepet avgjørelse i kommuneloven § 59 er videre enn begrepet vedtak slik det er definert i forvaltningsloven § 2. En avgjørelse vil omfatte både enkeltvedtak og forskrifter, men også andre avgjørelser vil falle inn under bestemmelsen om lovlighetskontroll. Ved vurderingen av om det er tale om en avgjørelse i kommunelovens forstand, må det være bestemmende hvilke rettsvirkninger denne har. Generelt kan det sies at beslutninger som avgjør realiteten i en sak, anses som avgjørelse i henhold til kommuneloven § 59.

Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig, er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og er blitt til på lovlig måte. Departementet skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig. Lovlighetskontrollen består i en undersøkelse av om avgjørelsens innhold er i samsvar med gjeldende lovfestede og ulovfestede rettsregler. Kontrollen er begrenset til ”avgjørelsens lovlighet”. Dette gjelder både kontroll etter § 59 nr. 1 og § 59 nr. 5. Kontrollen skal omfatte en undersøkelse av om avgjørelsen er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse (personell kompetanse), om avgjørelsen er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse), og om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig (materiell kompetanse). Kontrollen av den materielle kompetansen består her i en undersøkelse av om avgjørelsens innhold er i samsvar med gjeldende lovfestede og ulovfestede rettsregler. Kontrollen innebærer ikke full overprøvelsesrett slik forholdet normalt er etter forvaltningslovens regler i klagesaker. Adgangen til overprøving svarer her i hovedsak til domstolenes kontroll med forvaltningsvedtak.

Til forskjell fra klage har lovlighetskontroll den egenskap at bruk av ordningen ikke er avhengig av at private parter aktivt tar den i bruk . Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan altså sammen bringe avgjørelser inn til kontroll.

Statlige myndigheter kan også ta avgjørelser opp til kontroll av eget tiltak . Systemet med lovlighetskontroll er ment som en sikkerhetsventil. Antallet saker med lovlighetskontroll som fylkesmannen behandler, er ikke stort. Som tabell 7.2 viser var det en betydelig nedgang fra 2000 til 2001 i antallet saker med lovlighetskontroll som fylkesmannen behandlet, og nedgangen fortsatte i 2002. I 2003 var det en oppgang i antall saker fra 84 i 2002 til 97 saker i 2003. Imidlertid var fylkesmannen mindre aktiv i 2003 enn i 2002 med hensyn til å ta opp saker etter eget initiativ. Av de 97 sakene totalt som fylkesmannsembetene hadde oppe til lovlighetskontroll i 2003, ble 21 vedtak erklært ulovlig. Økningen i antall saker fra 2002 til 2003 kan ha noe av sin forklaring i at det var valg til kommune- og fylkesting i 2003. Konstitueringen etter valget genererer normalt noen flere saker til lovlighetskontroll. Den samme tendensen viste seg i 1999 som også var et valgår.

For at det skal være mulig å foreta lovlighetskontroll, må det imidlertid foreligge en form for avgjørelse. Feil og avvik som begås i en organisasjon, trenger ikke nødvendigvis å være bygget på avgjørelser, men kanskje på manglende avgjørelser, eller manglende handlinger, f.eks. at en beboer ved et sykehjem ikke får i seg tilstrekkelig næring. Dette trenger ikke å bygge på en avgjørelse, men på manglende rutiner og avgjørelser. Slike manglende handlinger kan først fanges opp gjennom lovlighetskontroll når det evt. måtte foreligge en avgjørelse om forholdet.

I likhet med klage kan lovlighetskontroll være én av flere muligheter for staten til å forhindre feil og uheldige konsekvenser av beslutninger, så lenge de oppdages. Lovlighetskontroll på bakgrunn av lovlighetsklage fra medlemmer av kommunestyret er også én kilde for informasjon til staten om kommunale forhold. En egenskap med lovlighetskontroll, som skiller lovlighetskontroll fra klage, er at enhver politiker kan få overprøvd en avgjørelse gjennom lovlighetskontroll.

7.2.3 Godkjenningsordninger

Regelverket rettet mot kommunene har enkelte bestemmelser om statlig godkjenning. Godkjenningsregler kan ha ulike begrunnelser og ulik utforming. Noen godkjenningsregler er generelle og ikke rettet mot bestemte vedtak. Eksempler på slike regler er bestemmelser om at kommunene bare kan bruke personell som har en bestemt utdanning til å utføre bestemte oppgaver, eller at kommunale institusjoner må være godkjent for å utføre en bestemt virksomhet.

Godkjenning innebærer at en kommunal beslutning ikke er gyldig før den har blitt godkjent av statlige myndigheter. Dette innebærer såkalt delt kompetanse, at to instanser må medvirke for at det skal kunne fattes gyldig vedtak. Et godkjenningskrav kan rette seg både mot lovligheten og hensiktsmessigheten i en beslutning. Et eksempel på en slik regel er lov av 28. juni 1957 nr. 15 om friluftslivet (friluftsloven) § 2 om at kommunens vedtak om å tillate ferdsel i utmark må stadfestes av fylkesmannen.

Regler om statlig godkjenning av kommunale vedtak er særlig begrunnet ut fra rettssikkerhet eller andre tungtveiende hensyn som begrunner statlig kontroll. Krav om statlig godkjenning av kommunale vedtak representerer et forsinkende element i saksbehandlingen og kan redusere effektiviteten, fordi iverksettingen av vedtakene må utsettes inntil godkjenning foreligger. Statlig godkjenning av kommunale avgjørelser begrenser det lokale handlingsrom. I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) uttalte Kommunaldepartementet følgende om godkjenningsordninger (s. 204):

I det at kommunene/fylkeskommunene har fått myndighet til å fatte nærmere angitte beslutninger, ligger en antakelse om at disse organer er bedre egnet til å ta en slik avgjørelse enn det statlige organer er. Det ville ellers ikke være hensiktsmessig å legge det til kommunen/fylkeskommunen å fatte avgjørelsen. Departementet vil videre peke på at statlig godkjenning innebærer et forsinkende element i saksbehandlingen, at rettssikkerhetsmessige hensyn i liten utstrekning tilsier at godkjenning er nødvendig og at det bare i begrensede tilfeller vil være et reelt behov for godkjenning av vedtak ut fra et statlig styringsbehov. [ ] Etter departementets mening bør følgelig det prinsipielle utgangspunkt være at etablering av en godkjenningsordning krever spesiell begrunnelse.

Regler om statlig godkjenning av avgjørelser som kommunen fatter, er i stor grad fjernet. Kommuneloven har noen viktige bestemmelser om statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser. Vedtak om å stille kausjon eller annen økonomisk garanti for virksomhet som drives av andre enn kommunen eller fylkeskommunen selv, skal også godkjennes av departementet. Vedtak om opptak av lån eller vedtak om langsiktig avtale om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler som kan påføre kommunen eller fylkeskommunen utgifter ut over de fire neste budsjettår, er ikke gyldig før det er godkjent av departementet, dersom:

• kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt å fastsette et årsbudsjett uten at alle utgifter er dekket inn på budsjettet,

• kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt å fastsette en økonomiplan uten at alle utgifter er dekket inn på økonomiplanen,

• kommunestyret eller fylkestinget etter § 48 nr. 4 annet punktum har vedtatt at et regnskapsmessig underskudd skal fordeles ut over det påfølgende budsjettår etter at regnskapet er framlagt,

• kommunen eller fylkeskommunen ikke følger vedtatt plan for dekning av underskudd.

I så fall skal departementet føre kontroll med lovligheten av kommunestyrets eller fylkestingets budsjettvedtak. Departementet har i henhold til kommuneloven § 59a opprettet et register over alle kommuner og fylkeskommuner som er underlagt godkjenning. Registeret er kalt Register Om BEtinget godkjenning og Kontroll (ROBEK). For de kommunene og fylkeskommunene som er oppført i registeret, er følgende vedtak ikke gyldige før de er godkjent av departementet (fylkesmannen):

• Vedtak om opptak av lån.

• Vedtak om leie av bygninger, anlegg, og varige driftsmidler som kan påføre kommuner eller fylkeskommunen utgifter utover de fire neste budsjettår.

For de kommuner og fylkeskommuner som er oppført i ROBEK, skal departementet (fylkesmannen) også lovlighetskontrollere kommunestyrets/fylkestingets budsjettvedtak.

Inntil den enkelte kommune eller fylkeskommune er registrert i registeret, kan departementet ikke iverksette godkjenning.

Regler om godkjenning enten av kommunalt personell, institusjoner eller av kommunale vedtak er et sterkt statlig styringsmiddel, idet dette griper direkte inn i kommunens virksomhet gjennom at staten må medmedvirke for at kommunens beslutninger skal bli gyldige.

7.2.4 Rapporteringsordninger

Kommunene er pålagt rapportering til staten, både for utarbeiding av offisiell statistikk, i tilknytning til øremerkede tilskudd og til statlige tilsynsmyndigheter. I tillegg kommer den rapportering kommuner som arbeidsgiver gjør til registereiere som Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet. Rapportering er nødvendig og påkrevet, men har potensial for effektivisering og forenkling. Kommunesektoren har gjennom flere år hevdet at rapporteringsbyrden er blitt svært stor, og at rapportering båndlegger ressurser som ellers kunne vært nyttet til tjenesteproduksjon.

Bevilgningsreglementet, som er fastsatt av Stortinget, inneholder bestemmelser om at de aktuelle departementer må ha informasjon om tilstanden på sine ansvarsområder bl.a. for å kunne rapportere til Stortinget om oppnådde resultater.

Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 12. desember 2003, har som formål å sikre at

• Statlige midler brukes og inntekter oppnås i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

• Fastsatte mål og resultatkrav oppnås.

• Statlige midler brukes effektivt.

• Statens materielle verdier forvaltes på en forsvarlig måte.

Som grunnleggende styringsprinsipper slår reglementet fast at alle statlige virksomheter skal

• Fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet.

• Sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd.

• Samt sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag.

Det er et prinsipp i økonomistyringsreglementet at dersom det er bevilget midler til et formål, så må en også føre en rimelig kontroll med at midlene blir brukt etter forutsetningene, og at det gjøres en vurdering av om en oppnår de tilsiktede effekter, jf. reglementet §§ 14 og 15. Tilskuddsforvalter skal innhente rapporter fra tilskuddsmottakere som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse.

Gjennom revisors attestasjon dokumenterer revisor at tilskudd fra staten er anvendt til formålet.

KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjonen om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal gi grunnlag for analyse, planlegging og styring, og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål nås. KOSTRA skal forenkle rapporteringen fra kommunene til staten ved at data rapporteres bare én gang, selv om de skal brukes til ulike formål. All rapportering fra kommunene til Statistisk sentralbyrå (SSB) skjer ved elektronisk datautveksling.

Sammenlikning av ens egne prestasjoner opp mot andre aktørers, såkalt benchmarking, er en måte å synliggjøre ressursinnsats og resultater på. Utarbeidingen av KOSTRA-systemet representerer i den forbindelse en god mulighet til å gjennomføre inngående analyser av tjenesteproduksjonens kvalitet, kostnader og omfang og holde dette opp mot andre kommuners prestasjoner. Systemet gir også innbyggerne et sammenlikningsgrunnlag når det gjelder innsatsfaktorer, omfang og resultater av tjenestene.

7.2.5 Innsigelsesinstituttet

I plan- og bygningslovens planregler er det bestemmelser om innsigelsesmyndighet. Det er lagt til kommunene å gjøre endelig planvedtak så lenge det skjer innenfor de rammer og retningslinjer som er gitt fra nasjonalt og regionalt nivå.

Den rettslige betydningen av innsigelse er at det ikke er gjort endelig planvedtak i kommunen, og at myndigheten overføres til Miljøverndepartementet.

Regjeringen kan som øverste forvaltningsmyndighet gi retningslinjer og rammer innenfor de ulike sektorene som forutsettes lagt til grunn i planleggingen. Som følge av det parlamentariske systemet, må denne myndigheten utøves innenfor de mål og retningslinjer som Stortinget har fastlagt.

Konkret kan innsigelsen rette seg mot utlagt arealbruk, eller mot planbestemmelser, for henholdsvis kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Innsigelsen kan innholdsmessig gå på realiteten i planen eller på formelle forhold.

Kommunen kan ikke se bort fra en innsigelse. Kommer kommunen til at den vil ta innsigelsen til følge, og innsigelsen innebærer endring av noen betydning for det utkast som tidligere har vært ute til offentlig ettersyn, må nytt planutkast legges ut før det eventuelt vedtas av kommunestyret.

7.2.6 Statlige ombudsordninger

Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannens virksomhet er regulert i lov av 22. juni 1962 og instruks fastsatt av Stortinget 19. februar 1980.

Ombudsmannens oppgave er som Stortingets tillitsmann å søke å sikre at det i den offentlige forvaltningen ikke øves urett mot den enkelte borger, og bidra til at menneskerettighetene respekteres, jf. lovens § 3. Ombudsmannens arbeidsområde omfatter den offentlige forvaltning, og alle som virker i dens tjeneste, jf. lovens § 4. Kommunenes eller fylkeskommunenes virksomhet inngår således i Ombudsmannens arbeidsområde. Ombudsmannens arbeidsområde omfatter likevel ikke avgjørelser som etter bestemmelse i lov bare kan treffes av kommunestyret eller fylkestinget selv, med mindre avgjørelse er truffet av formannskapet, fylkesutvalget, et fast utvalg, kommunerådet eller fylkesrådet etter kommuneloven § 13, jf. § 4 f). Unntaket gjelder også avgjørelser som fattes av kommunestyret/fylkestinget etter særlov, og som ikke kan delegeres. Poenget er altså ikke at kommunestyret/fylkestinget fatter vedtaket, men at myndigheten til å treffe vedtaket ikke kan delegeres. Slike avgjørelser kan Ombudsmannen likevel ta opp til undersøkelse av eget tiltak når han finner at hensynet til rettssikkerheten eller andre særlige grunner tilsier det.

I henhold til § 5 kan Ombudsmannen ta saker opp til behandling enten etter klage eller av eget tiltak. Paragraf 10 gir regler om avslutning av klagesak. Ombudsmannen har rett til å uttale sin mening om forhold som går inn under hans arbeidsområde.

Ombudsmannen kan påpeke at det er gjort feil eller utvist forsømmelig forhold i den offentlige forvaltningen. Kommer Ombudsmannen til at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urimelig, eller klart strir mot god forvaltningspraksis, kan Ombudsmannen gi uttrykk for dette. Mener Ombudsmannen at det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken, kan Ombudsmannen gjøre vedkommende forvaltningsorgan oppmerksom på det.

Andre ombudsordninger

Lovgivningen inneholder enkelte ombudsordninger for mer spesifikke fagområder. Utvalget framhever her spesielt barneombudet. Barneombudet er et uavhengig, selvstendig organ, og sorterer formelt under Barne- og familiedepartementet. Verken Storting eller Regjering har instruksjonsmyndighet over Barneombudet. Barneombudet er regulert gjennom lov av 6. mars 1981 nr. 5 om barneombud. Barneombudets hovedoppgave er å fremme barns interesser i samfunnet og følge med i utviklingen av barns oppvekstvilkår. Ombudet skal særlig av eget tiltak eller som høringsinstans ivareta barns interesser i samband med planlegging og utredning på alle felter. Videre skal ombudet følge med i at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, og foreslå tiltak som kan styrke barns rettssikkerhet. Barneombudet kan virke av eget tiltak eller etter henvendelser fra andre. Ombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til behandling. Barneombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under arbeidsområdet. Barneombudet har ikke myndighet til å avgjøre saker eller omstøte vedtak i forvaltningen. Henvendelser om forhold som i det vesentlige gjelder lovanvendelses- eller saksbehandlingsspørsmål, skal i utgangspunktet henvises til Sivilombudsmannen. Barneombudet kan ikke uttale seg om lovligheten av et forhold når Sivilombudsmannen har avgitt uttalelse i saken.

7.2.7 Andre virkemidler hos fylkesmannen

Ulike former for kontakter og møteplasser mellom kommunene kan ha som formål å påvirke kommunene til å velge løsninger som ut fra statlige myndigheters synspunkt er ønskelig. Kontaktene kan være formelle eller uformelle. Mye av kontakten mellom staten og kommunene har karakter av felles søking etter gode løsninger. En stor del av slik kontakt skjer gjennom fylkesmannen.

I Norsk institutt for by- og regionforsknings undersøkelse Dialogen mellom fylkesmannen og kommunene (NIBR 2004b) nevnes en rekke møteplasser mellom fylkesmannen og kommunene, der det skjer en form for dialog. Det vises til at i mange kommuner reagerer de intervjuede på at informasjon og forespørsler som kunne gått gjennom uformell kontakt, gjøres formelle og skriftlige.

Tabell 7.3, 7.4 og 7.5 viser oversikter over ulike møteplasser og egenskaper ved disse.

7.3 Kommunal egenkontroll

Kommunene og fylkeskommunene er pålagt å føre kontroll med sin egen virksomhet. Denne egenkontrollen er sammensatt av ulike deler. Det overordnede kontrollansvaret i en kommune eller fylkeskommune er lagt til kommunestyret og fylkestinget – gjennom kommunelovens bestemmelse om at kommunestyret og fylkestinget har den øverste kontroll (i kommuneloven betegnet som det øverste tilsynsansvaret) med sin forvaltning.

Prinsipielt løper det to kontroll-linjer fra kommunestyret. Begge kontroll-linjene er elementer i kommunestyrets lederansvar. Den første kontroll-linjen går gjennom kontrollutvalget, som skal opprettes av kommunestyret til å forestå det løpende tilsynet med den kommunale forvaltningen, til revisjonen. Den er av ”ekstern” karakter.

Den andre kontroll-linjen går til administrasjonssjefen. Det er kommunestyret som utnevner administrasjonssjefen, og denne er ansvarlig overfor kommunestyret. Også administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med kommunens virksomhet. Etableringen av en tilstrekkelig internkontroll må regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som sikrer at organisasjonen når de målene som er satt. En bestemmelse som pålegger administrasjonssjefen å etablere internkontroll kom dessuten inn i kommuneloven § 23 nr. 2, med virkning fra 1. juli 2004.

Forarbeidene til kommuneloven la i 1992 betydelig vekt på å styrke kommunens egenkontroll. Siktemålet med dette var blant annet å styrke bevisstheten om kontroll- og tilsynsarbeidets betydning. Det var også en ambisjon å styrke uavhengigheten til det politiske tilsyns- og kontrollorganet ved å pålegge et særskilt kontrollutvalg. Tidligere lå tilsynsansvaret til formannskapet. Forvaltningsrevisjon er føyd til oppgavene for kontrollorganene. I dette ligger det også et signal om at mer av kontrollressursene burde brukes til vurderinger av formålseffektivitet og kostnadseffektivitet.

I Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase finnes det data for kontrollutvalgets virksomhet og antall saker som behandles i kontrollutvalget. Det er en svak tendens til at antall saker som behandles i kontrollutvalget i gjennomsnitt økte i perioden 1995 – 2003. I 1995 ble det i gjennomsnitt behandlet 16 saker i de kommunale kontrollutvalgene, minimum var null (tre kommuner) og maksimum var 82 saker (en kommune). I 1999 ble det i gjennomsnitt behandlet 18 saker. Minimum var to (en kommune) og maksimum var 214 (en kommune). I 2003 ble det i gjennomsnitt behandlet 19 saker, minimum var en (én kommune) og maksimum 180 (én kommune).

Kontrollutvalgene behandlet i 2003 i gjennomsnitt tre til fire saker innenfor hvert av områdene regnskapskontroll, intern administrativ kontroll og forvaltningsrevisjon. Flest saker om regnskapskontroll ble behandlet og færrest saker om intern administrativ kontroll. Antall forvaltningsrevisjoner varierer relativt mye mer mellom kommunene.

Sekstiåtte prosent av kommunene oppga at de planmessig prioriterte en eller flere av disse oppgavene nevnt i spørsmålet. Besvarelsen på spørsmålet om hvilke oppgaver som ble prioritert er uryddig. Enkelte har tydelig svart antall saker eller saksnummer, og ikke henvisning til oppgavetype. Disse er utelatt. Det innebærer imidlertid at det er en del usikkerhet knyttet til de besvarelsene som er tatt med, om kommunen har henvist til oppgavenummer i spørreskjemaet eller til saksnummer eller antall saker. Derfor må det ikke legges for stor vekt på andel kommuner som har prioritert de ulike oppgavene, eller forholdet mellom kommuner som har prioritert eksempelvis oppgave type 1 og 3. Det innebærer imidlertid også at en viss andel av de 68 prosentene som har svart at de planmessig har prioritert enkelte saker, ikke nødvendigvis har planmessig prioritert noen av de tre oppgavene det eksplisitt er spurt om. Av de 131 kommunene som oppga hvilke av disse fire områdene de prioriterte, svarte 69 prosent forvaltningsrevisjon, 48 prosent regnskapskontroll, 31 prosent intern administrativ kontroll og 8 prosent andre oppgaver.

Kommunal- og regionaldepartementet ga i Ot.prp. nr. 70 (2002 – 2003) Om lov om endringer i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) uttrykk for at data viste at endringene i den nye kommuneloven etter så vidt kort tid hadde bidratt til at kommunenes egenkontroll var blitt styrket, jf. Opedal og Østtveiten (2000). På bakgrunn at de erfaringene som var gjort med internt kontroll- og tilsynsarbeid i kommunene etter at kommuneloven trådte kraft, mente departementet at det fortsatt var behov for å styrke kommunenes egenkontroll, og foreslo i Ot.prp. nr. 70 at kommunestyrets/fylkestingets tilsynsansvar framheves gjennom en særlig lovbestemmelse, og en bestemmelse i kommuneloven § 23 som ville gjøre det tydelig at det i ansvaret som øverste administrative leder også ligger et tilsynsansvar. Endringene i kommuneloven vedrørende internt tilsyn, kontroll og revisjon trådte i kraft fra 1. juli 2004. Fra samme tidspunkt trådte nye forskrifter om kontrollutvalg og forskrifter om revisjon, i kraft. Regler for internt tilsyn og kontroll, samt for revisjon, finnes nå i kommuneloven kapittel 12.

Utvalgets medlemmer Cicel T. Aarrestad og Søren Wiig vil påpeke at de ønsker at statlig kontroll med kommunal revisjon utøves av Kredittilsynet.

7.4 Borgernes og brukernes kontroll og påvirkning

7.4.1 Generelt om den demokratiske styringskjeden lokalt

Mekanismen som ligger i den demokratiske (eller den parlamentariske) styringskjeden, gjør kommunen annerledes enn andre iverksettere av offentlig politikk – enten det dreier seg om statlige etater eller private aktører. De sist nevnte kan ha krav på seg om offentlighet og innsyn, og statsetater er demokratisk styrt via Stortinget. Kommunesektoren har imidlertid befolkningen betydelig tettere innpå seg – og representerer en arena der feil og mangler kan bli offentlige på en rekke måter og gjennom en rekke kanaler. Kommunens politikere er avhengige av å imøtekomme innbyggerne for å bli gjenvalgt, og kommuneorganisasjonen er avhengig av støtte i befolkningen for å kunne opprettholde sin legitimitet. Derfor innebærer den demokratiske styringskjedens logikk også sterke incentiver til å rette opp uheldige forhold som måtte bli avdekket.

Valgkanalen er den viktigste og grunnleggende måten innbyggerne kan kontrollere kommunen på gjennom å ”straffe” og ”belønne” partier og politikere i kommunestyrene og fylkestinget. Gjennom sin stemmegivning danner velgerne grunnlaget for den politiske kursen i valgperiodene. Hvor stort handlingsrom kommunene og fylkeskommunene har til å stake ut sin egen regionale eller lokale kurs, er riktig nok begrenset av nasjonale myndigheters styring med kommunesektoren. Likevel er det – fortsatt – en rekke valg av direkte betydning for den enkelte som tas i fylkeskommunene og spesielt i kommunene.

Ideen i den demokratiske styringskjeden er at de folkevalgte styrer og kontrollerer administrasjonens, herunder profesjonsutøvernes, virksomhet i kommunene. Det kan selvsagt diskuteres hvor selvstendig administrasjonen og profesjonsutøverne er i utførelsen av sine plikter, og hvor mye politikerne egentlig styrer, men formelt sett er politikerne ansvarlige for kommunens virksomhet. Det som skjer i den kommunale virksomheten – og som et statlig tilsyn kan føre tilsyn med – er under folkevalgt kontroll i kommunene. Kommunens politikere er avhengige av å være lydhøre i overfor innbyggernes ønsker og klager for å bli gjenvalgt, og kommuneorganisasjonens legitimitet er avhengig av generell støtte i befolkningen.

Det spesielle med kommunene – sammenlignet med statlige etater og private virksomheter – er kommunens ansvar for lokalsamfunnet som helhet. En av kommunenes viktigste funksjoner er å se hensynet til den enkelte innbygger, og den enkelte bruker, i sammenheng med hensynet til helheten. Dette regnes i utgangspunktet som ett av lokaldemokratiets fortrinn.

7.4.2 Informasjon og kommunikasjon mellom kommunene og innbyggerne

Stikkord for kontroll utført av innbyggere, brukere av kommunale tjenester og mediene er åpenhet/”gjennomsiktighet” som gjør det mulig å vurdere kommunenes virksomhet. Offentlighetsloven sikrer i stor grad dokumentinnsyn og er særlig viktig for mediene (for mer omfattende omtale av medienes rolle som kontrollør av kommunene, se avsnitt 7.6).

Kommuneloven har en bestemmelse i § 4 om at kommunene/fylkeskommunene skal informere om virksomheten. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

Kommuner og fylkeskommuner skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Forholdene skal legges best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale og fylkeskommunale forvaltning.

Hvordan kommunene informerer om sin virksomhet, er imidlertid ikke lovbestemt – og her varierer praksis fra kommune til kommune.

I Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase finnes det informasjon om kommunenes/fylkeskommunenes informasjonstiltak. Et interessant trekk er at det i perioden 1995–2000 har skjedd en svak nedgang i så å si alle informasjonstiltak som er registrert i kommunene over tid. Undersøkelsen fra 2004 bekrefter den svake nedgangen i ”tradisjonelle” informasjonstiltak som ble observert fra 1995/1996 til 1999. Andelen kommuner som ga ut sin egen informasjonsavis eller som har fast informasjonsspalte i dagspressen, var litt lavere i 2004 enn i 1999, og det samme gjaldt andelen kommuner der kommunestyremøtene ble overført gjennom lokalt etermedium. Dette kompenseres med en til dels kraftig økning i bruk av andre, og mer moderne, informasjonskanaler. Dette gjelder for det første bruk av Internett. Der det foreligger sammenlignbare tall for 1999 og 2004, kan en registrere en betydelig økning. Dette gjelder både informasjon om og tilgang til sakskart og referat fra politiske møter, og e-postforbindelse med administrasjon og politikere.

I tillegg til denne informasjonsvirksomheten organiserer kommunene en rekke møtepunkter mellom kommunens politikere, administrasjon og innbyggerne. De kan være knyttet til budsjettprosesser, særskilte saker eller ha en mer generell rådgivende karakter. Eksempler her er folkemøter, befolkningsundersøkelser om politisk deltakelse og holdninger til kommunen, idédugnader, ”ekspertpaneler” eller innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen. I tillegg til dette kommer etablerte råd og utvalg med representanter fra grupper særtegnet ved alder og/eller kulturell identifikasjon i kommunen, så som barne- og ungdomsråd, råd for innvandrere og det lovpålagte eldrerådet (råd og utvalg knyttet spesifikt til brukerinteresser behandles i avsnitt 7.4.3).

Nesten halvparten av kommunene rapporterer å ha gjennomført folkemøter i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplanens arealdel i løpet av 2003. Færre, ca. 28 prosent, rapporterer å ha gjennomført slike møter i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplanens generelle del. De fleste gjennomførte mellom ett og fire slike møter i forbindelse med hver av disse delene.

Nivået på bruken av befolkningsundersøkelser er omtrent uforandret i perioden, tatt i betraktning at perioden det er spurt etter, var over to år i første undersøkelse. De aller fleste av disse gjennomførte en slik undersøkelsen (dette gjelder både i 1999 og 2003).

Organisasjonsdatabasen kartlegger også andre typer tiltak. Bruk av ekspertpanel i forbindelse med bestemte saker benyttes kun unntaksvis. Førtito prosent av kommunene rapporterer å ha innført muligheter for uformelle klager eller å gi ris og ros til kommunen via internett. Bruk av internett til ”forslagskasse”, høringer eller debatt er mindre utbredt. Det var betydelig økning i antall kommuner som har åpne debattsider på Internett fra 1999 til 2003. Færre kommuner rapporterte derimot om å ha innført generelle tiltak for å styrke den lokalpolitiske deltakelsen i 2003 enn i 1999. I 2003 hadde kun 17 prosent innført slike tiltak, mot 27 prosent i 1999. Omfanget av tiltak for å styrke deltakelsen fra enkeltgrupper ligger imidlertid på samme nivå, knapt 17 prosent.

Undersøkelsen fra 2000 avdekket av så godt som alle kommunene hadde opprettet det lovpålagte eldrerådet. Dette ble det ikke spurt etter i 2004. Rundt 60 prosent hadde opprettet råd for barn og/eller ungdom og råd for funksjonshemmede i 2004. Omfanget er økende fra 2000, og dette gjelder særlig hva angår råd for barn og ungdom. Omfanget av bruk av barn og unges kommunestyre er stabilt fra 2000 til 2004. I 2004-undersøkelsen spurte en også om kontaktutvalg/råd for innvandrere, noe 10 prosent av kommunene har opprettet. Denne gruppen innbyggere har altså sjeldnere slike formelle deltakelseskanaler enn de andre gruppene en har spurt etter.

Andelen kommuner som har kontaktutvalg med frivillige organisasjoner er stabilt fra 2000 til 2004, ca. 70 prosent av kommunene har slike. I 2004 spurte en også etter tilsvarende kanaler for næringslivet, noe knapt 2/3 av kommunene oppgir å ha. Faste kanaler for deltakelse fra innbyggere i budsjettprosessen så vel som faste bruker- eller borgerpanel er derimot innført i et lite mindretall av kommunene. Disse to spørsmålene er endret fra 2000-undersøkelsen, og det gjør det vanskelig å sammenligne tallene direkte.

7.4.3 Brukermedvirkning

Offentlig tjenesteyting står overfor en bevisst, kunnskapsrik og krevende brukergruppe. Dette har blant annet sammenheng med økning i befolkningens inntekts- og utdanningsnivå, økt mobilitet og bruk av informasjonsteknologi. Økt privat velferd har også ført til økte forventninger til det kommunale tjenestetilbudet. Det er først nylig det er blitt vanlig å betrakte brukere av offentlige tjenester som ”kunder” mer eller mindre på linje med privat tjenesteyting.

Det er derfor blitt nødvendig for kommuner og andre offentlige instanser å lage nye relasjoner til brukergrupper som i større grad evner å fange opp brukernes forventninger og krav til innflytelse på utformingen av tjenesten. Økt bruk av markedslignende mekanismer som fritt brukervalg, stykkprisfinansiering eller liknende kan ses på bakgrunn av dette.

På enkelte områder opptrer kommunen som myndighetsutøver f.eks. innenfor barnevern. På slike områder vil det være mindre meningsfullt å snakke om kunder som etterspør tjenester fra det offentlige. Fokuset de siste årene fra statlig hold har i større grad vært rettet mot å bygge opp rettssikkerhet og likebehandling.

Regelverket inneholder enkelte bestemmelser om organer der brukere av bestemte tjenester er representert. Deltakelse i styrende organer, der brukerne av tjenester er representert er én kanal for brukerinnflytelse. Etter kommuneloven § 11 kan for eksempel kommunestyret og fylkestinget opprette eget styre for kommunale eller fylkeskommunale institusjoner eller liknende. Det kan fastsettes at styret helt velges av de ansatte eller brukerne ved vedkommende institusjon (eller delvis oppnevnes av administrasjonssjefen). Medlemmer som ikke skal oppnevnes eller velges på denne måten, velges av kommunestyret eller fylkestinget. Et slikt styre kan tildeles myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Reglene i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 om deltakelse i planprosessene kan også ses som regler om bruker- eller borgermedvirkning.

Også i særlovgivningen finnes det bestemmelser om brukermedvirkning. Noen bestemmelser handler om kollektiv brukermedvirkning. Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 11-1 har for eksempel regler at det ved hver grunnskole skal være et samarbeidsutvalg med to representanter for undervisningspersonalet, én for andre ansatte, to for foreldrerådet, to for elevene og to for kommunen. I lov av 8. november 1991 nr. 76 om kommunale og fylkeskommunale eldreråd er det krav om at det skal være et eldreråd oppnevnt av kommunestyret/fylkestinget for valgperioden.

Andre bestemmelser regulerer hva slags behandling den enkelte skal gis. I lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) § 8-4 om plikt til å rådføre seg med klienten heter det for eksempel at tjenestetilbudet så langt som mulig skal utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener. I § 4-3a om rett til individuell plan har sosialtjenesteloven en bestemmelse om at den som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har rett til å få utarbeidet individuell plan og at planen skal utformes i samarbeid med brukeren.

Økte forventninger hos folk flest om å kunne påvirke tjenesteproduksjonen direkte gjennom sin rolle som bruker kan være en utfordring for det tradisjonelle representative demokratiet i kommuner og fylkeskommuner. Brukermedvirkning vil ikke kunne overta folkevalgte generalistorganers overordnede ansvar for å ivareta helhetssyn, prioritere ressursbruken mellom de ulike tjenesteområdene og sikre svake gruppers og fellesskapets interesser for øvrig. Det vil derfor være en utfordring for det kommunale demokratiet å inkludere særlige hensyn i helhetstenkningen.

I 2004 ble kommunene for første gang bedt om å registrere til Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase antall driftsstyrer med representasjon fra brukere, foreldre eller pårørende, samt hvilken beslutningsmyndighet disse har. I alt er det 66 av 326 kommuner, eller 20,2 prosent som oppgir at de har etablert slike driftsstyrer. I tabell 7.11 presenteres antall kommuner som har etablert slike driftsstyrer innenfor henholdsvis skole, barnehage og bo- og behandlingsinstitusjoner.

Tabell 7.11 indikerer at det er noe vanligere med driftsstyrer tilknyttet skoler enn barnehager, mens det er minst vanlig med driftsstyrer tilknyttet bo- og behandlingsinstitusjoner for eldre og/eller funksjonshemmede. Forskjellene er imidlertid relativt beskjedne: 15,3 prosent av kommunene har etablert driftsstyrer for skoler, 12,9 prosent for barnehager og 10,1 prosent for bo- og behandlingsinstitusjoner. Det er også mest vanlig at disse driftsstyrene har beslutningsmyndighet innenfor skolesektoren. De fleste driftsstyrene med beslutningsmyndighet har dette i spørsmål om tjenestekvalitet og prioritering av tjenester. Færre har det i budsjettsaker og personalsaker.

7.4.4 Brukerundersøkelser

Brukerundersøkelser i ulike varianter er etter hvert blitt ganske vanlig i kommunene. Sterkt fokus på brukerorientering og brukerrettigheter har bidratt til at stadig flere kommuner tar med seg brukerne på råd ved utformingen av tjenestetilbudet. Brukerundersøkelser kan bidra til å kartlegge brukernes behov og preferanser, og på den måten gi kommunene ideer om hvordan tjenestetilbud kan forbedres slik at de er mer i tråd med brukernes ønskemål.

Brukerundersøkelser gir imidlertid ikke i seg selv uttrykk for om kommunene overholder kravene i lovgivningen, men gir kommunen informasjon om brukernes tilfredshet med kommunens tilbud. De opplysningene som framkommer i brukerundersøkelser, vil gi informasjon mer om brukernes tilfredshet ut fra deres forventninger om hvordan tilbudet bør være, enn om brukerne antar at tilbudet er i samsvar med kravene i lovgivningen.

Av tabell 7.8 går det fram at omfanget av brukerundersøkelser har økt i perioden. I 2003 gjennomførte nær halvparten av kommunene en slik undersøkelse, som er en betydelig økning i forhold til 1999. Det normale er å gjennomføre en eller to slike undersøkelser (gjelder over 3/4 av kommunene). Omfanget av brukermøter har derimot gått noe tilbake, og ble i 2003 gjennomført i 23,6 prosent av kommunene. Det normale her er mellom ett og tre slike møter (gjelder over 2/3 av kommunene).

7.4.5 Serviceerklæringer, servicegarantier og serviceavtaler

En kommune kan innføre serviceerklæringer, servicegarantier eller serviceavtaler som forplikter kommunen i forhold til kvaliteten på tjenestetilbudet.

En serviceerklæring innebærer at kommunen slår fast overfor innbyggerne at de skal levere tjenester av definert kvalitet på en rekke områder.

En servicegaranti er i prinsippet mer forpliktende enn en serveerklæring og vil inneholde mer konkrete løfter som kommunene garanterer at de skal oppfylle. Garantier er også mer forpliktende ved at de kan inneholde klausuler om at dersom kommunen ikke makter å levere det den har garantert for, vil det foreligge en eller annen form for kompensasjon som tilfaller brukeren.

Hensikten med serviceerklæringer og servicegarantier er å sette fokus på kvalitativ gode og raskt leverte offentlige tjenester uten å gå veien om konkurranseeksponering. De gir kommunen konkrete mål å jobbe etter, og skal på denne måten bidra til effektiv utnyttelse av ressursene.

Det hefter en del rettslige og praktiske uklarheter ved bruken av servicegarantier. I mange tilfeller er garantiene mangelfulle med hensyn til omfang av og kvalitet på det tilbudet som det blir garantert for. Dersom dette viser seg å være gjennomgående, kan det få konsekvenser for den tiltroen brukerne har til kommunen. I tillegg er det juridiske grunnlaget for denne typen ordninger usikkert. På hvilket rettslig grunnlag forplikter kommunene seg til å levere en tjeneste? Hvilke rettigheter har brukerne i de tilfeller der kommunene ikke makter å oppfylle sine forpliktelser? Slike problemstillinger kan bidra til å redusere den reelle effekten av tiltaket.

En serviceavtale kan være en individuell avtale, der kommunen inngår avtale med den enkelte innbygger om at vedkommende skal forplikte seg i forhold til kommunen for å oppnå en bestemt ytelse, og at kommunen samtidig forplikter seg i forhold til innbyggeren når det gjelder hva ytelsen skal inneholde. En slik avtale kan sies å trekke i retning av en tanke om ”partnerskap” mellom kommunen og den enkelte innbygger. Serviceavtaler reiser en del rettslige problemer. Det kan for eksempel diskuteres i hvilken grad en kommune kan stille vilkår for en ytelse, eller om man kan skrive avtale om ytelsens innhold.

Serviceerklæringer, servicegarantier eller serviceavtaler kan ses som en systematisert informasjon etter kommuneloven § 4, der kommunenes innbyggere får informasjon om de forpliktelser kommunen har eller tar på seg overfor innbyggerne. Alt etter hvordan serviceerklæringer, servicegarantier eller serviceavtaler er utformet, kan disse også fungere som informasjon til innbyggerne som gjør det enklere for innbyggerne å klage – enten i forvaltningslovens forstand eller direkte knyttet til serviceerklæringen, servicegarantien eller serviceavtalen.

Data fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase indikerer at omfanget av bruk av servicedeklarasjoner har økt betraktelig fra 1999 til 2004 (jf. tabell 7.12). I dag har over halvparten av kommunene innført dette tiltaket, mot ca. 17 prosent i 1999.

Slike deklarasjoner brukes også ofte på et bredere spekter av tjenesteområder. I 2000 svarte 70 prosent av kommunene som hadde innført dette, at det gjaldt kun for én sektor. I 2004 oppgir omtrent 1/5 av kommunene som har innført slike deklarasjoner, at dette gjelder alle sektorer, og rundt 12 prosent at dette gjelder mange eller de fleste sektorene.

Flesteparten av de resterende kommunene oppgir også at dette er innført i flere enn én sektor. Når det gjelder hvilke sektorer det er mest vanlig å innføre slike deklarasjoner innenfor, er det derimot ikke store endringer. Flest kommuner nevner pleie- og omsorgssektoren (over 70 kommuner), og deretter tekniske tjenester og byggesaksbehandling og barnehager. Andre oppgaver innenfor oppvekstområdet og helse- og sosialsektoren nevnes også av flere. Oppgaver innenfor kultursektoren nevnes av ni kommuner, mens fire kommuner nevner oppgaver overfor næringslivet.

Ti prosent av kommunene har innført brukergarantier. Her finnes det ikke sammenlignbare tall fra tidligere undersøkelser. Trettien kommuner oppgir hvilke områder dette er innført på. Her dominerer tekniske tjenester og byggesaksbehandling (nevnes av 19 kommuner). Ni kommuner nevner oppgaver innenfor pleie- og omsorgssektoren, og tre nevner barnehager. Andre tjenester nevnes av mellom en og tre kommuner. De fleste av disse kommunene har innført brukergarantier innenfor én eller to oppgaver.

7.4.6 Friere brukervalg

Friere brukervalg innebærer at kommunene/fylkeskommunene legger til rette for et marked med flere aktører som tilbyr en tjeneste og lar innbyggerne velge hvilken tilbyder de skal bruke. Tilbyderen kan enten være bare kommunale/fylkeskommunale enheter, dvs. at en etablerer en intern konkurranse om brukerne. Men det kan også etableres et marked av tilbydere med både private og kommunale/fylkeskommunale enheter. Fritt brukervalg følges ofte av ordninger med ”penger følger brukeren”. Det innebærer at de ulike tilbyderne får offentlig støtte avhengig av hvor mange som velger deres tilbud. Virksomheten må dermed gjøre seg attraktiv for brukerne for å få tilført midler fra offentlige myndigheter.

Organisasjonsdatabasen viser at i 2004 hadde 28 kommuner, eller 8,5 prosent, innført ordninger med friere brukervalg på ett eller flere av 15 oppgitte områder. Halvparten av disse hadde innført friere brukervalg kun på ett område, åtte kommuner på to områder, og fire på tre områder. Det er først og fremst innenfor barnehagetilbudet (23 kommuner) og dernest pleie- og bistand i hjemmet (ti kommuner) og grunnskoleundervisningen (åtte kommuner) at ordninger med fritt brukervalg er innført. Friere brukervalg ble i spørreskjemaet for 2004 definert som ordninger der brukerne av kommunale tjenester kan velge mellom flere tjenesteprodusenter – enten mellom flere kommunale tjenesteprodusenter eller mellom både kommunale og private tjenesteprodusenter”. Sammenligner en med tallene fra 2000-undersøkelsen, oppga 7,6 prosent av kommunene at de hadde gjennomført dette i 1999. Data gir altså ingen indikasjon på noen økning i bruk av denne metoden fra 1999 til 2004.

Benchmarking er en annen form for konkurranseeksponering av kommunale tjenester. I spørreundersøkelsen fra 2004 skilte en mellom to former for benchmarking : 1) Sammenlignbare data, eller systematisk sammenstilling av ulik virksomhetsinformasjon for å måle prestasjoner i egen virksomhet med seg selv over tid, eller med andre tilsvarende virksomheter/kommuner med tanke på læring og forbedring. 2) Målestokkonkurranse, eller systematisk sammenstilling av data som, men som i tillegg innebærer at tildeling av økonomiske ressurser til virksomheten skjer ved hjelp av systematisk sammenligning med tilsvarende virksomhet. 86 kommuner, eller 26 prosent rapporterer å ha innført ordninger med sammenlignbare data i 2004, mens kun fem kommuner oppgir å ha innført ordninger med målestokkonkurranse. Disse tiltakene er gjerne innført på flere enn ett område.

Sammenlignbare data er oftest innført på tre til fem områder, men seks kommuner har gjennomført det på tolv områder, én på 13 områder, sju på 14 områder og tre på alle 15 områdene en spurte etter. En kommune har gjennomført målstokkonkurranse på elleve områder, og en annen på tolv områder.

Innføring av sammenlignbare data er mest brukt innenfor grunnskoleundervisning (75 kommuner), institusjonsbasert pleie- og omsorg (74 kommuner) og pleie og omsorg i hjemmet (74 kommuner), men også utbredt innenfor administrative tjenester (53 kommuner) og barnehagetjenester (50 kommuner).

I 2000 var det 5,6 prosent av kommunene som oppga at de hadde innført målestokkonkurranse i perioden 1996–99. I spørsmålsstillingen fra 2000 ble det eksplisitt referert til at målestokkonkurranse innebærer at bevilgningene gjøres avhengig av effektiviteten. Det er mulig at kommuner som hadde innført benchmarking forstått som sammenlignbare data, og ikke forstått som målestokkonkurranse, krysset av i skjemaet, da det ikke ble spurt etter sammenlignbare data spesielt. Den tilsynelatende nedgangen i antall som oppgir å ha innført målestokkonkurranse kan altså skyldes overrapportering i 2000. Forskjellen kan også skyldes at en ikke har opplysninger fra akkurat de samme kommunene for begge årene. Forskjellen kan naturligvis også skyldes en reell nedgang i antall kommuner som benytter målestokkonkurranse, men det virker usannsynlig med tanke på den økte oppmerksomheten som har vært om slike tiltak i de siste årene (NIBR 2004c).

7.4.7 Lokale folkeavstemninger

En spesiell form for valg er lokale folkeavstemninger, der innbyggerne i kommunen blir bedt om å ta stilling til konkrete politiske spørsmål.

Gjeldende rett har ingen generelle regler for lokale folkeavstemninger. Særlovgivningen inneholder enkelte regler om folkeavstemninger eller lignende ordninger. I opplæringsloven § 2-5 om målformer i skolen finnes det en regel om at når minst ti elever på ett av klassetrinnene 1–7 i en kommune ønsker skriftlig opplæring på et annet hovedmål enn det kommunen har vedtatt, har de rett til å tilhøre en egen elevgruppe. Retten gjelder så lenge det er minst seks elever igjen i gruppen. Når elevene er spredt på flere skoler i kommunen, vedtar foreldrene med vanlig flertal målformen for skoletilbudet.

Kommuneloven bygger på et grunnleggende prinsipp om representativt demokrati, som gjelder lokalt som nasjonalt. Dette betyr at innbyggerne blir representert ved dem som velges til kommunestyret. Ansvaret tilligger de øverste folkevalgte organer, som ikke kan vedta at en sak skal bli bindende avgjort i en folkeavstemning uten hjemmel i lov. Dette er likevel ikke et hinder for at kommunene/fylkeskommunene kan legge saker ut til rådgivende folkeavstemninger.

Det kan trekkes et skille mellom “politisk bindende” folkeavstemninger og “formelt bindende” folkeavstemninger. Med uttrykket “formelt bundet av resultatet av en folkeavstemning” menes her at kommunestyret eller fylkestinget er juridisk bundet og ikke kan la være å gjennomføre det vedtaket som fattes gjennom folkeavstemningen. En “politisk bindende” folkeavstemning er formelt rådgivende. Slike folkeavstemninger er bare bindende i den forstand at medlemmene av kommunestyret eller fylkestinget vil føle seg bundet av resultatet. Kommunene og fylkeskommunene kan ikke avholde rettslig bindende folkeavstemninger. Det er imidlertid ikke noe i veien for at det avgis en form for erklæring til innbyggerne om at kommunestyret eller fylkestinget vil følge resultatet av avstemningen. Det vil i så fall være det politiske systemets legitimitet som “binder” politikerne til å følge resultatet av avstemningen.

Kommunene og fylkeskommunene står fritt med hensyn til hvem som skal delta i folkeavstemninger og hvilke temaer avstemningene skal gjelde, så lenge avstemningene ikke er i strid med lovgivningen. Lokale folkeavstemninger kan fungere ved å straffe politikere som innbyggerne mener ikke gjør en god jobb, og vil derfor være viktig i forhold til den demokratiske styringskjeden lokalt. Lokale folkeavstemninger gir imidlertid innbyggerne innflytelse bare over saker i den grad kommunens politikere bestemmer at saker skal tas opp til folkeavstemninger.

Organisasjonsdatabasen viser om kommunene hadde arrangert én eller flere rådgivende folkeavstemninger i løpet av de fire siste årene: 8,3 prosent eller 28 kommuner, hadde arrangert én folkeavstemning i denne perioden, men ingen hadde arrangert to eller flere. De fleste av folkeavstemningene ble gjennomført i 2003 (16 av 26), fem i 2002, tre i 2001 og to i 2000.

Tretten av folkeavstemningene dreide seg om kommunesammenslutninger, og to om endring av kommunegrenser. Fem folkeavstemninger dreide seg om målform i grunnskolen, to om skolestruktur/nedleggelse av skole, én om kommunenavn, én om ølsalg i butikkene, én om veibygging / veitrasé, og én om utlegging av tomter og næringsareal.

7.4.8 Innbyggerinitiativ

Stortinget vedtok den 12. juni 2003 endringer i kommuneloven og valgloven. I kommuneloven ble det i en ny bestemmelse – § 39a – tatt inn regler om initiativrett for innbyggerne. Lovendringene trådte i kraft 1. juli 2003. Kjerneinnholdet i bestemmelsen er at kommunens og fylkeskommunens innbyggere har rett til på visse vilkår å kreve at et konkret forslag blir behandlet av kommunestyret eller fylkestinget selv. Innbyggerinitiativ er et redskap for en kommunes innbyggere til å sette en sak på dagsordnen i kommunen/fylkeskommunen som kommunens politikere kanskje ellers ikke ville ha behandlet. Innbyggerinitiativ kan dermed, på samme måte som statlig tilsyn, fungere som en korreks av kommunepolitikernes agenda.

De folkevalgte har ikke plikt til å vedta forslaget, men de skal ta stilling til det innbyggerne foreslår.

Enkeltpersoner i vedkommende kommune har rett til å sette fram innbyggerinitiativ. Det er ikke krav om at vedkommende har stemmerett. Således kan initiativ fremmes også av personer under stemmerettsalderen.

Det må dokumenteres støtte til forslaget fra to prosent av innbyggerne, alternativt 300 personer i kommunen eller 500 i fylkeskommunen. Innbyggerinitiativ krever, i motsetning til f.eks. individuell klage, således initiativ fra flere innbyggere

Forslaget må gjelde kommunens eller fylkeskommunens ”virksomhet”. Begrepet er hentet fra kommuneloven § 2 og retter seg mot kommunens og fylkeskommunens arbeidsområde i vid forstand. Det heter her at loven gjelder kommunens virksomhet. I dette inngår den virksomhet som kommunen og fylkeskommunen faktisk driver eller kan drive. Begrepet omfatter både lovpålagte oppgaver og andre oppgaver kommunene og fylkeskommunene utfører.

Når kravene til innbyggerinitiativ er oppfylt, skal kommunestyret/fylkestinget selv ta stilling til forslaget. Kommunestyret/fylkestinget kan imidlertid vedta at eventuell videre behandling av forslaget skal skje i administrasjonen eller andre underliggende organer.

7.4.9 Kommunale ombudsordninger

Kommunene gjør til en viss grad bruk av ombudsordninger. Bergen kommune har f.eks. byombud. Byombudet rapporterer til bystyret og skal påse at det i den kommunale forvaltningen ikke blir gjort feil eller urett mot den enkelte innbygger. En stor del av arbeidet som byombud består i å gi informasjon, råd og veiledning til de som henvender seg.

I Oslo kommune finnes det et helse- og sosialombud. I mandatet for ombudet heter det at dette på fritt og uavhengig grunnlag skal føre tilsyn med helse- og sosialtjenesten i Oslo. Målet for virksomheten er å sikre og styrke rettighetene til brukerne av byens helse- og sosialtjenester. Ombudets oppgaver består i å gi informasjon, råd og veiledning til enkeltpersoner som henvender seg til ombudet med klager eller forespørsler. Ombudets rolle er å utforme klager og/eller henvende seg skriftlig til innklaget instans på klagerens vegne. Ombudet har ikke beslutningsmyndighet, men kan be om tjenestestedets redegjørelse for de påklagede forhold. Ut fra den beskrivelsen som framkommer, kan ombudet uttale sin mening om hvorvidt brukerne er blitt utsatt for urett av det innklagede tjenestestedet. Ombudet tar også opp generelle og prinsipielle problemstillinger som angår en større gruppe av brukerne, og driver utadrettet virksomhet med det siktemål å informere om brukernes rettigheter, tjenestestedenes plikter og om hva ombudet erfarer er områder der det ofte oppstår problemer.

7.5 Domstolskontroll

Domstolene utøver en generell kontroll med forvaltningen. Det er imidlertid en forutsetning for at denne kontrollen skal kunne skje, at noen med ”rettslig interesse”, jf. lov av 13. august 1915 om rettergangsmåten for tvistemål (tvistemålsloven) § 54, bringer saken inn for domstolene. Saken må være av rettslig art, og vedkommende må ha tilstrekkelig tilknytning til saken. Domstolene tar ikke opp en sak av eget initiativ. Utvalget ser derfor domstolskontroll som en form for kontroll som utøves av innbyggerne gjennom domstolene.

En sak kan bli brakt inn for domstolene på forskjellige måter. Én mulighet er at den som en avgjørelse retter seg mot, bringer saken inn for domstolene med påstand om at avgjørelsen er ugyldig. En annen mulighet er at det er kommunen eller fylkeskommunen som bringer saken inn for domstolene for å håndheve en avgjørelse som er truffet.

Domstolenes kontroll med kommunene og fylkeskommunene er undergitt begrensninger når det gjelder skjønnsmessige sider av forvaltningsavgjørelser. Når et spørsmål er overlatt til kommunenes og fylkeskommunenes skjønn, er mulighetene for å kjenne en avgjørelse ugyldig mer begrenset enn ellers. Utvalget viser her til kapittel 10.

7.6 Medienes rolle

Utvalget finner grunn til å trekke oppmerksomheten også mot den rollen mediene spiller som kontrollører av kommunene. Riksdekkende og lokale medier setter fokus på lokale politiske saker, vedtak og forhold ved kommunale virksomheter. Kontakt mellom lokalavisene og kommunene er en del av kommunenes kommunikasjon med innbyggerne og omverdenen.

En landsdekkende studie gjennomført i norske kommuner i slutten av 1990-årene slår fast at den generelle dokumentåpenheten og møteoffentligheten i kommunene er stor (Jahren og Østtveiten 2000). Ifølge undersøkelsen er hovedbildet at kommunene framstår som åpne organisasjoner. Et stort flertall av avisene som inngår i undersøkelsen, oppgir at det er lett å få tilgang til kommunale dokumenter, og et stort flertall av kommunene oppgir at de sjelden avslår begjæringer om innsyn i dokumenter. Trettien prosent av avisene i undersøkelsen oppgir likevel at de opplever det som vanskelig å få tilgang til dokumenter. Av undersøkelsen går det også fram at åpenheten rundt de uformelle stadiene rundt budsjettprosessene er langt mindre.

Ut fra et tilsyns- og kontrollperspektiv kan det også være grunn til å stille spørsmål ved medienes valg av saker. De mest omtalte sakene er ikke nødvendigvis de sakene som i et kontrollperspektiv bør få størst oppmerksomhet. Kanskje er det i noen grad de tilsynelatende dramatiske og begivenhetsrike hendelsene som får oppmerksomhet. På den annen side er mediene gjerne kritiske til offentlige myndigheter og ønsker å stå som forsvarer av den enkeltes rettigheter.

7.7 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

Utvalget har som utgangspunkt at kommunene bør være mest mulig selvkontrollerende. Etter utvalgets oppfatning er det sentrale spørsmålet knyttet til forholdet mellom tilsyn og andre kontroll- og påvirkningsmåter ikke om hver og en av eventuelle kontroll- og påvirkningsmåter kan erstatte statlig tilsyn. Spørsmålet er om det på bakgrunn av de andre kontroll- og påvirkningsmåtene som er egnet til å påvirke, overvåke og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter, i tillegg er nødvendig å føre tilsyn med kommunene fra statens side. Statlig tilsyn med kommunesektoren må ses i lys av de ressursene som samlet sett brukes på kontroll overfor kommunene.

Statlig tilsyn med kommunesektoren må begrunnes særskilt og kan bare begrunnes dersom andre kontroll- og påvirkningsmåter ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de hensyn og prinsipper som utvalget har gjort rede for i kapittel 8. Det er derfor sentralt å kartlegge og vurdere innenfor det enkelte rettsområdet i hvilken grad det eksisterer andre kontrollordninger som ivaretar disse hensynene.

For at en kontroll- og påvirkningsmåte skal være egnet til å bidra til at kommunene følger kravene i lov og forskrift i sin alminnelighet , må den ha en viss utbredelse i kommunene. Ordninger som anvendes i få kommuner og kanskje er under utprøving kan ikke som et generelt utgangspunkt anses å være egnet til å sette kommunene i stand til å følge kravene i lov og forskrift. Dersom ordningene er alminnelige i den forstand at de er en grunnfestet del av den kommunale forvaltning, har de større relevans.

Utvalget gir i kapittel 8 en overordnet vurdering av behovet for statlig tilsyn med kommunesektoren. Andre kontroll- og påvirkningsmåter er i denne vurderingen sentrale elementer.

Utvalgets tilrådinger

Tilråding nr. 2: Statlig tilsyn med kommunesektoren må ses i sammenheng med de andre virkemidlene, mekanismene og ordningene som er egnet til å påvirke, overvåke og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter.