9 Kriminalitetsbilde og trusselvurdering

9.1 Kriminalitetsutviklingen

9.1.1 Innledning

Kriminalitetens art og omfang utgjør en viktig faktor i vurdering av politiets behov for metoder. Nye metoder bør ikke åpnes for og eksisterende ikke utvides uten et konkret behov. På den annen side må de hjemler som står til politiets disposisjon være tilstrekkelig til å bekjempe alvorlig kriminalitet. Med trusselvurdering mener utvalget en presentasjon av omfanget og alvorligheten de straffbare handlinger som har blitt begått de senere år og en vurdering av sannsynlig kriminalitetsutvikling. Vurderingen må basere seg på statistiske analyser og andre undersøkelser.

Av statistisk materiale vil vurderingen i hovedsak bygge på anmeldelsesstatistikker. Å bygge på anmeldelsesstatistikk har svakheter. Langt fra alle straffbare handlinger vil bli anmeldt. Politiets prioriteringer, ressurser, effektivitet og registreringsrutiner er bare noen av faktorene som kan gi store utslag i statistikken. Endringen av kriminalitetsmønsteret kan også tilsi forskyvninger av hva statistikken fanger opp om kriminalitet. Det foregår for eksempel betydelig kriminell aktivitet som hverken oppdages av publikum, politiet eller ofrene. Slik skjult kriminalitet finnes innenfor de aller fleste kategoriene kriminalitet. På noen områder som for eksempel korrupsjon og IKT-kriminalitet er det grunn til å tro at de fleste forbrytelsene forblir uoppdaget. Derfor kan statistikkene gi et feilaktig bilde, dels ved at det reelle kriminalitetsbildet er verre enn statistikken tilsier, men også fordi endringer i anmeldelsesmønsteret kan gi et skjevt bilde av utviklingen. Anmeldelsesstatistikk har i tillegg den svakhet at en rekke anmeldelser bli henlagt, også fordi det ikke har foregått noe straffbart. Statistikken kan derfor også gi et verre bilde enn de faktiske forhold.

For å avhjelpe disse svakhetene, vil vurderingene derfor suppleres med statistikk over domfellelse, enkelte undersøkelser og informasjon om utviklingen i våre naboland. Noe helt korrekt bilde av utviklingen er det likevel ikke mulig å presentere.

En vurdering av trusselen, må bygge på de straffbare handlinger som er begått. Men etter som lovgivningsprosessen er tidkrevende, kan ikke lovgivning brukes som strakstiltak ved en akutt trussel. Skal trusselvurderingen tjene sitt formål, må derfor vurderingen gi grunnlag for å vurdere metodebehovet med en nokså lang tidshorisont. I vurderingen vil derfor også antatte fremtidsutsikter presenteres.

Trusselvurderingen bygger på evalueringen av kriminalitetsutviklingen i rapporten fra arbeidsgruppen som evaluerte behovet for politiets særorgan, deres oppgaver og ansvarsforhold (Særorgansinnstillingen) fra 2003, Politidirektoratets Nasjonal trusselvurdering fra 2003 og Politidirektoratets rapport ”Hvis du ikke ... skal jeg knuse deg”. Trusselvurderingen innenfor ansvarsområdet til Politiets sikkerhetstjeneste bygger på et notat innhentet fra tjenesten.

9.1.2 Kvantitative endringer i kriminalitetsbildet

Siden midten av 1950-årene har det vært en kontinuerlig økning i antallet registrerte anmeldelser i Norge. Fra slutten av 1960-tallet var det en markant vekst i antallet anmeldelser, og det var særlig de registrerte vinningsforbrytelsene som økte. Denne utviklingen avtok ved inngangen til 1980-årene. I femårsperioden 1997-2001 har antall registrerte anmeldelser holdt seg forholdsvis stabilt. Bak denne stabiliteten skjuler det seg imidlertid betydelige variasjoner innen de ulike forbrytelseskategoriene. Antallet anmeldte narkotikaforbrytelser har vist den største økningen med hele 23,6 %. Et annet område som har vist en klar økning, er økonomisk kriminalitet som har økt med hele 23,2 %. Også den anmeldte voldskriminaliteten har økt markant med 18,1 %. Som utvalget kommer tilbake til, er det likevel mye som tyder på at voldskriminalitet i omfang likevel har ligger relativt stabilt. Utviklingen innen anmeldte seksuallovbrudd har vært relativt stabil. Den mest entydige tilbakegangen finner man innenfor vinningsforbrytelser.

Vinningsforbrytelser utgjør likevel hovedtyngden av den registrerte kriminaliteten og stod i 2001 for 61 % av alle anmeldte forbrytelser. Narkotikaforbrytelser er den nest største gruppen, og utgjorde 14 % av alle anmeldte forbrytelser i 2001, etterfulgt av voldskriminalitet med 8 %.

Som statistikken viser, går endringen i retning av mer ”offerløs” kriminalitet. Offeret i straffbare handlinger som reduseres (for eksempel vinningsforbrytelser) ønsker normalt både å anmelde og medvirke til oppklaring av den straffbare handling. For de straffbare handling som har hatt en økning er det i mindre grad noe ”offer” som bidrar til oppklaring ved å anmelde eller gi annen informasjon i saken. I narkotikasaker vil ”kjøperen” av narkotikaen se seg tjent med å holde forholdet skjult ettersom ervervet er straffbart. Antallet anmeldte narkotikaforbrytelser er nesten utelukkende et resultat av at politiet og andre kontrollmyndigheter selv avdekker og anmelder forhold. Det samme gjelder en del former for økonomisk kriminalitet og kriminalitet knyttet til IKT (informasjons- og kommunikasjonsteknologi). Mindre enn 1 % av gjennomførte datainnbrudd og mindre enn 0,1 % av forsøkene i 2001 ble anmeldt til politiet, ifølge en mørketallsundersøkelse om datakriminalitet utgitt av NSO og ØKOKRIM i 2002. Endring i kriminalitetsmønster gir et usikkert bilde av den reelle situasjonen. Om økningen skyldes flere anmeldelser fra publikum, bedre og mer intensivt politiarbeid eller en reell økning av kriminaliteten er usikkert. For eksempel kan lovendring i 1999, som gav utvidede og dels nye etterforskingsmetoder, ha påvirket oppdagelsesprosenten.

9.1.3 Kvalitative endringer i kriminalitetsbildet

9.1.3.1 Innledning

Noe annet enn omfanget av kriminaliteten, er hvilke konsekvenser de straffbare handlingene får for samfunnet. Straffbare handlinger er kriminalisert ut i fra en betraktning av handlingens uønskede konsekvens for samfunnet. Likevel varierer den straffbare handlings samfunnsskadelige karakter, og dermed behovet for å bekjempe den, betydelige. Når handlingens alvorlighet skal vurderes, må det tas utgangspunkt i de kortsiktige og langsiktige skadevirkningene handlingen påfører samfunnet. Alvorlige skadevirkninger kan måles ut fra samfunnsøkonomisk skade, personskader, uopprettelige miljøskader, undergraving av tillitt og trygghetsfølelse i samfunnet, samt politiske skadevirkninger (destabilisering).

Den straffbare handlings alvorlighet må vurderes i lys av dens ringvirkninger. Sentralt står her oppdagelsesrisikoen. Er oppdagelsesrisikoen liten, vil sjansene for oppblomstring av denne formen for straffbare handlinger øke betydelig. Særlig fare for kvantitative økninger oppstår for straffbare handlinger som gir økonomisk profitt, typisk narkotikakriminalitet, vinningskriminalitet og økonomisk kriminalitet.

9.1.3.2 Organisert kriminalitet

Organisert kriminalitet forbindes ofte med velorganiserte mafialignende organisasjoner i utlandet hvor målet er profitt, og hvor bruk av vold ofte er et middel. Uttrykket ”organisert kriminalitet” har imidlertid ikke et klart og entydig innhold. Formuleringen kan brukes både om bestemte former for kriminelle handlinger og om mer bestemte grupper av personer med kriminelle tilbøyeligheter. I begge tilfeller kan det legges ulike kriterier til grunn for hva som faller inn under uttrykket. Hvis man bruker uttrykket organisert kriminalitet i streng betydning, for eksempel etter EUs definisjon, er det i norsk sammenheng i hovedsak enkelte organisasjoner av narkotikahandel, det profesjonelle ransmiljøet og de kriminelle MC-miljøene som er omfattet. Anvendes en videre definisjon, vil det omfatte langt mer. I det følgende blir uttrykket benyttet i vid forstand.

Særlig etter at Metodeutvalget i 1997 beskrev utviklingen innenfor ”organisert kriminalitet”, har bekjemping av organisasjoner som begår straffbare handlinger vært sentralt i debatten om kriminalisering og politimetoder. Omfaget av den ”organiserte kriminaliteten” er meget uklar. Uklarheten skyldes blant annet uttrykkets vage karakter. Men det er også vanskelig å fastslå om en straffbar handling er begått i organisert form. Enkelte organiserte kriminelle miljøer (for eksempel MC-miljøene i Norge) er eksempler på kjent og delvis synlig organisert kriminalitet. Men en rekke organiserte kriminelle miljøer opererer meget skjult. Slike miljø har i økende grad knyttet kontakter over landegrenser. Omfagnet av problemet blir derfor vanskelig å fastslå.

Politiet har derfor ingen oversikt over hvor omfattende den organiserte kriminaliteten er. Omfanget av organisert kriminalitet i vid forstand er likevel antatt å være økende i Norge. Utviklingen internasjonalt tilsier at organisert kriminalitet vil være tiltagende de kommende år.

Flere forhold tilsier at organisert kriminalitet er et alvorlig samfunnsonde. Personene som står bak den alvorlige organiserte kriminaliteten lever ofte av den kriminelle virksomhet. Organisert kriminalitet har derfor ofte langtrekkende skadevirkninger selv om hver forbrytelse for seg ikke alltid kan anses som grov. I betydelig grad vil utbytte av straffbare handlinger reinvesteres i ny kriminalitet og dermed virker kriminaliteten selvforsterkende.

Bakmenn i de godt organiserte og sterkeste organisasjonene får stor økonomisk gevinst av den kriminelle virksomhet. Samtidig har politiet ofte store vanskeligheter med å skaffe tilstrekkelig bevis mot bakmenn. For det første er organiserte kriminelle miljø ofte meget lukket (for eksempel MC-miljøene), og dermed blir det vanskelig for politiet å skaffe informasjon om dem. I forhold til noen av de kriminelle organisasjoner (blant annet det etnisk albanske narkotikamiljøet) gjør kulturforskjeller det også vanskelig for politiet å bruke tradisjonelle metoder som infiltrasjon og kildekontakt.

Samtidig er det registret at miljøer har brukt vold og trusler for å holde sin virksomhet lukket. Frykt for represalier og voldsanvendelse, gjør at vitner, både i og utenfor miljøet, er lite villige til å bistå politiet. Disse problemene viste seg tydelig i den såkalte ”Vietnameser-saken” på Oslo S, flere skyteepisoder innenfor MC-miljøet, episoder innenfor nasjonalistiske miljø og i enkelte andre drapssaker knyttet til organiserte miljøer. Politiet får i mindre grad informasjon utenifra, og må derfor aktivt gå inn å selv skaffe seg informasjonen.

Muligheten for å forhindre den straffbare virksomheten blir mindre, samtidig som lav oppdagelsesrisiko gir politiet små muligheter til å rive opp organisasjonen. Stor økonomisk gevinst og lav oppdagelsesrisiko medfører også en fare for dannelse av flere slike kriminelle miljøer.

Nettverkene er også blitt mer fleksible. Personer med spisskompetanse innenfor eksempelvis forfalskning av dokumenter, kunnskaper om sikringssystemer eller med IKT-kompetanse kan figurere i flere nettverk samtidig, og inngå i ulike kriminelle opplegg parallelt. I noen grad kjøpes det tjenester fra personer eller foretak som primært driver lovlig virksomhet og som har juridisk, administrativ, regnskapsfaglig eller teknisk kompetanse. Ikke minst er dette en utvikling innen hvitvasking og verdiforvaltning. Denne fleksibiliteten og profesjonaliteten gjør politiets avdekking vanskeligere enn tidligere.

I etterforskingen av straffesaker har politiet avdekket utro tjenere i flere virksomheter som har vært utsatt for grove tyverier, ran og utroskap. Profesjonelle kriminelle nettverk er nok i økende grad villig til å bestikke eller true ansatte i privat og offentlig virksomhet til å gi fra seg verdier, informasjon eller gjenstander som skal benyttes i andre straffbare forhold. Kriminelle handlinger av denne art kan være en betydelig trussel for samfunnsordenen.

9.1.3.3 Internasjonalisering

Samfunnsutviklingen medfører en økt mobilitet. I Norge har dette ført til nye aktører, nettverk, modi og holdninger. Internasjonal kriminalitet forsterker den nasjonale kriminaliteten og bidrar ved sin grensekryssende virksomhet til å gjøre kriminalitetsbildet mindre oversiktlig og håndgripelig for norsk politi.

Samfunnsutviklingen fører ikke bare til økt mobilitet for mennesker. Den fører også til en økende strøm av kapital, varer og tjenester over landegrensene. Signaler tyder på at grov internasjonal kriminalitet i større grad vil skje i ly av forretningsvirksomhet som gir seg ut for å være lovlig, og under dekke av tilsynelatende regulær handel over landegrenser. Likeledes blir det stadig enklere for personer som begår kriminelle handlinger, som det blir for lovlig virksomhet, å overføre penger og investere internasjonalt. Politiet må i et økende antall saker forholde seg til multinasjonale selskaper som med- eller motaktører.

Det pengesterke norske markedet er i økende grad kommet i fokus for personer med kriminelle tilbøyeligheter og nettverk i utlandet. Ventelig vil det komme et økende tilbud av illegale varer og tjenester, bedragerikonsepter og lignende rettet mot Norge. Likeledes ser politiet nå flere eksempler på at utenlandske personer oppretter kontakt og samarbeid med nordmenn for derved mer effektivt å kunne begå kriminalitet i Norge med hovedbase i utlandet.

Samarbeidet åpner samtidig for at nordmenn lettere kan begå straffbare handlinger i utlandet med base i Norge. Internasjonaliseringen innebærer også vekst i folkeforflytninger over landegrensene. Norge har en økende tilstrømning av personer som ulovlig kommer til landet i ly av asylinstituttet og skaffer seg muligheter for å begå omfattende kriminalitet, før de pågripes eller igjen forlater landet. Antallet asylsøkere i 2002 ser ut til å bli ti ganger høyere enn i 1996. Det er ingen grunn til å tro at presset mot Norge blir mindre i årene fremover. Nye medlemsland i EU og en sannsynlig utvidelse av Schengen-området vil medføre at personer fra land vi i dag har en yttergrense mot, om få år vil kunne reise fritt inn og ut av Norge. Flere østeuropeiske kriminelle nettverk opererer i økende grad inn mot Norge. De er meget profesjonelle i utførelsen av kriminelle handlinger og preges av særlig hensynsløs opptreden.

Forskning viser at innvandrere generelt ikke begår mer kriminalitet enn etniske nordmenn. Imidlertid er utenlandske grupperinger overrepresentert innenfor noen forbrytelseskategorier. Enkelte etniske gruppers og nettverks rolle i dagens kriminalitetsbilde er betydelig. Innførselen av heroin til Norge organiseres nesten utelukkende av utenlandske nettverk med internasjonale forgreininger.

I Interpols trusselvurdering for 2002 fremgår det at den politiske og økonomiske integrasjonen i Europa også åpner for et ”kriminelt fellesmarked”. Kriminelle grupperinger med etablert forgreninger i store deler av den Europeiske Union er allerede godt synlig. Politi- og kontrollmyndigheter vil i de ulike land bli stilt overfor betydelige utfordringer.

9.1.3.4 Oppsummering

Dagens kriminalitetsbilde sammenlignet med kriminaliteten for ti år siden har enkelte betenkelige trekk ved seg som forventes å forsterke seg ytterligere i årene fremover. De generelle kjennetegn som i økende grad forventes å prege den fremtidige grove kriminaliteten, kan oppsummeres med følgende stikkord:

• bedre organisering og økt fleksibilitet med større grad av samarbeid mellom ulike kriminelle nettverk

• økt internasjonalisering gjennom den økte mobiliteten

• økt bruk av avansert teknologi

• økt spesialisering og profesjonalisering

• økt sammenblanding mellom illegal og legal virksomhet

• fare for økt brutalitet

9.2 Om enkelte kriminalitetstyper

9.2.1 Narkotikakriminalitet

Narkotikakriminaliteten utgjør et av hovedproblemene i det norske kriminalitetsbildet. Dels fordi narkotikakriminalitet genererer en rekke andre lovbrudd, men også fordi den i omfang øker og stadig blir vanskeligere å bekjempe. Markedet i Norge er meget attraktivt på grunn av de store fortjenestemulighetene. Statistikk viser følgende utvikling, jf. tabell 9.1 og 9.2 1

Beslagstatistikken viser en økning fra år til år, og det totale antallet narkotikabeslag i 2001 var 27 649. Dette er mer enn en fordobling sammenliknet med 1996 da antallet beslag var 13 333. Oslo politidistrikt foretar de fleste beslagene, men også andelen beslag i resten av landets politidistrikter er stigende. De senere år har politiet registrert en kraftig økning i misbruk av kjemisk narkotika.

Innførsel og omsetning av heroin styres fremdeles hovedsakelig av etniske albanere. Distribusjonsapparatet som dekker hele landet, består av en rekke kriminelle nettverk og enkeltpersoner av forskjellig etnisk opprinnelse, herunder etnisk norske borgere. Det er avdekket at østeuropeiske nettverk i den senere tid har fått stor innflytelse på det norske markedet særlig når det gjelder amfetamin, metamfetamin og Rohypnol, men de har også vært involvert i smugling av heroin, kokain og dopingmidler.

Nettverkene er profesjonelle og har utvist en stor fleksibilitet blant annet til å endre modus i løpet av de senere årene. De har åpenbart utnyttet de åpne grensene i Schengen. Bruken av uregistrerte telefoner og kontantkort er utbredt og gjør det vanskeligere for politiet å gjennomføre kommunikasjonskontroll.

Det kriminelle miljø av etniske albanere er preget av en hard indre justis, og det er mange eksempler på voldsbruk blant annet flere væpnede og voldelige oppgjør. For politiet er bruk av infiltrasjon og kildekontakt vanskelig fordi miljøene er organisert i familie- (slektskap) og klanstrukturer.

Imidlertid ser man nå at enkelte av narkotikanettverkene generelt blir mer komplekse og mindre homogene enn tidligere. Etniske albanske nettverk består ikke bare av albanere, og de opererer innenfor flere forskjellige kriminalitetsområder. På den ene side kan dette gjøre politiets arbeid med å trenge inn i organisasjonen noe enklere. På den annen side blir miljøet dermed vesentlig mindre oversiktlig. Samarbeidet med andre kriminelle nettverk er utstrakt. Enkelte aktører i det albanske nettverket driver både med narkotikahandel og legal forretningsdrift, og nordmenn er blitt knyttet til den ”legale” virksomheten for å skjule den illegale siden.

Ingenting tyder på at nettverk av etniske albanere vil redusere sin aktivitet når det gjelder innførsel av heroin til Norden via den såkalte Balkan-ruten. Narkotikatrafikken omfatter også kokain og amfetamin. Imidlertid tyder mye på at kriminelle nettverk av etniske kurdere vil utgjøre en økende trussel i årene som kommer når det gjelder heroin. Kurdere og etniske albanere har samarbeidet om denne trafikken i den senere tid. Grunn til bekymring gir også den økende andelen av heroin som smugles via Russland og randsonen av tidligere Sovjet-republikker til Norden og Norge.

I tillegg er det antatt å være en økning av alvorlige trusler og trakassering i disse miljøene. Noe som også indikeres av økningen i beslag av slag-, stikk- og skytevåpen i kriminelle miljøer. Vold og trusler knyttes både til utførelsen av kriminelle handlinger for å skjule dem eller for å påvirke vitner og så videre. Trusler mot politi, rettspersonell og vitner har også tiltatt den senere tid.

Generelt utgjør narkotikakriminalitet et betydelig samfunnsproblem i art og omfang. Organisasjonene som står bak har mange samfunnsskadelig trekk. Det er ofte personer som lever av utbytte fra kriminelle handlinger. Samtidig er kriminaliteten i stor grad avhengig av et aktivt politi. Organisasjonene er multikriminelle og har begynt å bruke trusler og vold for å forhindre oppdagelse.

9.2.2 De organiserte ransmiljøene

Fra 1995 til 2000 var det en betydelig økning i antall post-, bank- og verditransportran, og utbyttet var mellom 4 og 15 millioner kroner per ran. Etter å satt fokus på problemet var det en stagnasjon i 2001 og 2002. Men ingen av verditransportranene i 2001 og 2002 er oppklart. Utbyttet fra disse ranene har imidlertid blitt mindre som en følge av at selskapene har bedret sine rutiner og utstyr. Miljøene som står bak ranene er profesjonelle og velorganiserte.

Ransmiljøene er det mest ressurssterke og profesjonelle kriminelle miljøene i Norge. De har den siste tiden tilegnet seg store summer i kontanter fra ransutbytte som blant annet investeres i avansert teknologisk utstyr som brukes i operasjonene. Det finnes flere grupperinger som igjen er inndelt i ranslag, og det er disse som utfører selve anslagene. Hvis ett lag uskadeliggjøres, er gruppen fremdeles funksjonell. Anslagsvis utgjør den harde kjernen i miljøene til sammen 40-50 personer, mens mellom 100-200 personer for øvrig antas å være involvert. Nettverkene knytter til seg ressurspersoner som er mer løselig tilknyttet miljøene, og som har spisskompetanse innen ulike områder. Disse skaffer til veie biler, våpen og annet utstyr. Ranene preges av å være svært godt og detaljert planlegging. Gjennomføringen gir grunn til å mistenke miljøene for å ha tilgang på innsideinformasjon. Automatvåpen har vært benyttet under gjennomføringen av ran.

Miljøene preges av en hard indre justis, og det er flere tilfeller av grov vold mot personer som mistenkes for å samarbeide med politi og offentlige myndighetspersoner. Miljøet har også fremsatt trusler mot polititjenestemenn.

Også de organiserte ransmiljøet utgjør et betydelig samfunnsonde. Både fordi selve ranet medfører betydelig samfunnsskade, økonomisk og for personer som blir involvert. Organisasjonens profesjonalitet gjør også oppklaring og dermed oppdagelsesrisikoen begrenset. Politiets behov for innsats mot denne formen for kriminalitet må antas å vedvare i fremtiden.

9.2.3 Illegal innvandring og menneskesmugling

De siste årene har det vært en sterk økning av menneskesmugling til Norge. Sammenlignet med første halvår i 2001 viser halvårstallene over asylsøkere for 2002 en økning på over 3 000 personer. Prognosen for 2002 er 17 000 asylsøkere. Norsk politi regner med at mer enn 80 % av dem som søker politisk asyl, har fått hjelp av organiserte menneskesmuglere. National Criminal Intelligence Service (NCIS) i Storbritannia anslår at så mange som 90 % av dem som ulovlig innvandrer til EU-land, har fått hjelp av kriminelle nettverk. OECD har beregnet den årlige illegale immigrasjonen til EU til om lag 500 000 personer årlig. 2

Den politiske og økonomiske utvikling i en rekke land gjør at det fortsatt må forventes et stort antall asylsøkere og flyktninger. Politisk ustabilitet og væpnede konflikter pågår i en rekke land. De økonomiske fordelene av å arbeide ulovlig i land med utviklet økonomi vil fortsatt bidra til stor ulovlig innvandring. Befolkningsgrupper som allerede har bosatt seg i europeiske land bidrar til økt tilstrømning fra opprinnelseslandet i form av blant annet familiegjenforeninger. Asylsøker- og flyktningestrømmen gir gode muligheter for dem som organiserer menneskesmugling og illegal migrasjon.

Menneskesmugling er et eksempel på at kriminelle nettverk utviser stor grad av fleksibilitet. Nettverket består av bakmenn, hjelpere, agenter og mottaksapparat. Mange av de nettverkene som tradisjonelt har smuglet narkotika driver i dag med organisert menneskesmugling, som gir betydelig lavere oppdagelsesrisiko og vesentlig lavere straff kombinert med en meget høy fortjeneste. I tillegg til den rene transporten, besørger profesjonelle menneskesmuglingsligaer alt fra verving gjennom massemedia, til å produsere troverdige historier, utstyre de reisende med falske reisedokumenter og organisere et mottaksapparat i destinasjonslandet.

Økningen i illegal innvandring til Norge har medført store utfordringer for politiet, ikke bare når det gjelder avdekking av selve den illegale innvandringen, men også i form av kriminalitet som har fulgt i kjølvannet av den.

Alt tyder på at presset fra fattige/ustabile/krigsherjede land mot rike europeiske land vil øke i årene som kommer. Dette legger til rette for at den organiserte kriminelle virksomheten knyttet til ulovlig innvandring og menneskesmugling vil vokse. I valg av destinasjonsland er organiserte menneskesmuglere først og fremst opptatt av landets lovverk, velstandsnivå og kontrollinnsats.

9.2.4 Voldsaker

9.2.4.1 Generelt

Antall anmeldte voldssaker økte i perioden 1998-2002. Den største økningen de senere år er knyttet til mindre alvorlige voldstyper, men samtidig kan man se en viss økning i relativt alvorlige former for vold. Anmeldelsestallene viser ikke den reelle forekomsten av vold i samfunnet, og statistikken gir ikke noe grunnlag for å vurdere ulike gruppers utsatthet. Dette skyldes at bare en liten andel av tilfellene anmeldes.

Levekårsundersøkelser fra Statistiske Sentralbyrå gir en indikasjon av utviklingen innen voldskriminalitet. Levekårsundersøkelsen fra 2001 viser at 20 % av de som har vært utsatt for vold eller trusler siste år har anmeldt forholdet. Mange har imidlertid vært utsatt for flere episoder, men ikke anmeldt alle. Bare ca 12 % av overgrepene er anmeldt. Levekårsundersøkelser i perioden 1983-2001 viser at andelen av den norske befolkning som årlig blir ofre for vold og trusler har vært stabil de siste 18 årene, se nærmere Stene 2003.

Mens anmeldelsesstatistikken entydig viser en økning, viser altså levekårsundersøkelser de siste 20 årene ingen betydelige endringer. Forskjellene i de to statistikkene kan skyldes flere forhold. Blant annet er det antatt å være en større tilbøyelighet til å anmelde mindre alvorlige forhold enn tidligere, se Ellingsen 2001. Også endringer i politiets registrering har vært pekt på som en mulig faktor, se Stene 2003. Levekårsundersøkelsen har også svakheter. I og med at den bygger på undersøkelser av 22 000 tilfeldig utplukkede personer, ligger det en fare for at spesielt utsatte grupper ikke blir fanget opp, se Stene 2003. Likevel konkluderer Politidirektoratet i sin trusselvurdering fra 2003 med at vold neppe utgjør en større trussel mot befolkning i dag enn for 15 år siden.

9.2.4.2 Trusler

Antallet anmeldte trusler øker betydelig. I 1991 ble det anmeldt 3354 trusler, mens det i 2001 ble anmeldt 9011. I perioden 1997-2001 økte antallet anmeldte trusler med hele 46 %. Sett i forhold til andre former for kriminalitet, er trusler en kategori som øker betydelig i anmeldelsesstatistikken. Trenden er den samme som i våre naboland.

Levekårsundersøkelsen fra 2001 gir ikke grunnlag for å anta at antallet trusler faktisk øker like mye som anmeldelsesstatistikken tilsier. Også antallet personer som har vært utsatt for trusler har økt noe de siste 15 årene, men ikke i nærheten av den utvikling anmeldelsesstatistikken viser, se Stene 2003 side 4. I denne sammenheng kan det være grunn til å påpeke at endringer i antall anmeldelsene kan skyldes flere forhold. Særlig er det grunn til å tro at tiltroen til politiet og deres mulighet til avhjelpe trusselen, har ført til flere anmeldelser. Økt fokus på trusler og vold i parforhold og mellom tidligere partnere, samt nye hjemler om oppholdsforbud og tildeling av voldsalarm, gir grunn til å tro at anmeldelseshyppigheten har økt.

Bak tallene skjuler det seg også handlinger av svært forskjellig alvorlighetsgrad. Når det gjelder situasjonen hvor trusselen fremsettes, er trusler i parforhold og nære relasjoner den største kategorien med 23 % av anmeldelsene. Sakene er her kompliserte og ofte utgjør trusselen et ledd i volds- og mishandlingsforhold. Truslene er ofte langvarige og alvorlige. Trusler innenfor slike relasjoner har også endt med drap.

Trusler i pengekrangler og gjeldsoppgjør utgjør 17 %, og er den nest største gruppen. Under denne kategorien hører også en del alvorlige trusler. 385 av anmeldelsene i 2001 ble ved tilfeldig utplukking nærmere undersøkt av en arbeidsgruppe i Politidirektoratet. Av disse sakene var 15 knyttet til torpedovirksomhet. I disse tilfellene var ofte både gjerningsmann og offer kjenninger av politiet, særlig i de groveste sakene. Noen av sakene i denne kategorien kan knyttes til organisert kriminalitet.

9.2.4.3 Drap

Statistikken for drap viser for perioden 1992-2002 om lag 40 drap i året. I 2002 var det 42 drap. Tallene behøver ikke å samsvare med den underliggende realitet. Trolig vil enkelte dødsfall som reelt er drap, ikke bli oppdaget. Særlig gjelder dette overdosedødsfall. Likevel er det grunn til å tro at drapstallet ligger noenlunde stabilt.

Flest drap blir begått av menn og oftest er det nær relasjon mellom offer for forøver. Antallet kvinner, som ble drept av ektefelle, samboer, fraskilt eller tidligere samboer, utgjør om lag 21 % av drapsofrene. Foreløpig er få drap knyttet til organisert kriminalitet.

9.2.5 Trussel mot statens selvstendighet – krig

I store deler av etterkrigstiden var det en varig og ikke ubetydelig risiko for krig rettet mot Norge. Etter sammenbruddet i de kommunistiske statene i Europa, er risiko for krig redusert. Riktignok er utviklingen i Russland og en del andre tidligere Sovjetstater uoversiktlige. Fortsatt er også en del grensespørsmål i havområdene i nord uavklarte. De tradisjonelle allianseforholdene er også i bevegelse. Som aktør i fredsbevarende og mindre offensive operasjoner (for eksempel på Balkan og i Afghanistan), vil også Norge utsette seg for en viss risiko. Likevel synes trusselen om militært angrep fra andre land sterkt redusert i forhold til tidligere.

9.2.6 Internasjonal terrorisme

9.2.6.1 Uttrykk, trender og utviklingstrekk

Med terror i denne sammenheng menes bruk eller trussel om bruk av vold, i den hensikt å skape frykt, for derigjennom å oppnå politiske mål. Terrorisme er ikke et nytt fenomen, og eksemplene på terrorgrupper er mange. De mest kjente er grupper som har operert hovedsaklig i ett land, med krav om territoriell løsrivelse eller større grad av politisk autonomi.

Terrorangrepene mot USA 11. september 2001 viser at terrorisme utgjør en sikkerhetsutfordring, ikke bare i USA, men også i en rekke andre land. Denne formen for terrorisme skiller seg ut fra det vi tidligere har sett. Først og fremst gjennom omfanget, men også fordi den i større grad fremstår som global.

Internasjonale konflikter på 1990-tallet har i hovedsak vært ført internt i stater mellom etniske og religiøse folkegrupper, uten statsrettslige erklæringer om krig. Konfliktene har bidratt til den terrorisme som forventes å prege internasjonal sikkerhetspolitikk i de kommende årene. En økt transnasjonal nettverksorganisering blant terrororganisasjonene representerer en sentral del i utviklingen. Omfattende globalisering, liberalisering av verdenshandelen, økt informasjonstilgang og spredningen av digital infrastruktur har bidratt til at medlemmer og støttespillere av ekstremistiske organisasjoner lett kan etablere virksomhet i store deler av verden.

Det internasjonale trusselbildet de siste årene har også gjenspeilet følgende trender: Fremveksten av religion som den fremtredende motivasjonen bak terrorhandlinger, tiltagende internasjonalisering blant militante islamister, økende skadeomfang/dødelighet pr. angrep, militante aktivisters økende teknologiske og operasjonelle kompetanse, samt terrorgruppers ønske om å anskaffe masseødeleggelsesvåpen.

Samtidig som disse utviklingstrekkene kan forklares ut fra flere faktorer, tilskrives eksilsaudieren Osama bin Laden en vesentlig rolle. I en fatwa (religiøs kjennelse) kunngjort i 1998, erklærer bin Laden krig mot USA og dets allierte. Under mottoet ”Den islamske verdensfronten for hellig krig mot korsfarere og jøder”, er en rekke bevegelser, som tidligere ikke har samarbeidet, nå forent. Dette gjelder blant annet militante islamistiske grupper i Egypt, Libanon, Pakistan, Somalia, Tsjetsjenia, Dagestan, Bangladesh, Algerie og Filippinene. Nettverket, kjent som al-Qaida, har igjen sympatisører, støttespillere og aktivister i en rekke land verden over. Dette betyr at grupper som i utgangspunktet har en ren nasjonal agenda, i større grad kan komme til å operere internasjonalt.

9.2.6.2 Norske forhold

Per dags dato har Norge ikke vært utsatt for terrorhandlinger som rammes av definisjonen i straffeloven § 147 a. Terrorlignende handlinger utført i statlig regi har forkommet. Særlig nærliggende å nevne er ”Lillehammerdrapet” i 1973 og drapsforsøket på William Nygaard i 1993. Noen planer om terroraksjoner er også referert i NOU 2003: 18 side 58. I sitt ytre kan også flykapringen i september 1993 nevnes. Her kapret to iranske brødre et fly i Aserbajdsjan og tvang det til Gardermoen under trussel om å sprenge tre håndgranater. Ved landing ga de beskjed om at de ønsket politisk asyl i Norge. Formålet var her ikke politisk og handlingen kan derfor ikke karakteriseres som terrorisme.

Norge har frem til våren 2002 heller ikke fremstått som noe aktuelt terrormål. På et lydbånd som ble kjent 21. mai 2003, ble det fremsatt trusler om nye terroraksjoner mot vestlige mål. Norge og norske interesser i utlandet var blant de målene som ble spesifikt nevnt. Stemmen på lydbåndet tilhørte angivelig Ayman al-Zawahiri, som er kjent som Osama bin Ladens nære rådgiver. Al-Zawahiri er trolig nummer to i al-Qaida-hierarkiet. I løpet av de siste månedene har det vært fremsatt flere trusler mot vestlige mål. Detaljnivået i disse truslene har variert betydelig.

Terrortrusselen mot Norge per i dag er vanskelig å fastslå. Noen konkrete planer om terroranslag mot Norge har ikke vært avdekket.

Faren for terrorhandlinger i Norge kan påvirkes av norsk engasjement i konfliktområder. Hvor stor betydning dette har, er det delte oppfatninger om. I en trusselvurdering utarbeidet av John Kristen Skogan ved NUPI konkluderes det med at Norge, på grunn av sitt engasjement i pågående konflikter, fremstår som et ”mindre sannsynlig mål for terroraksjoner med stort tap av menneskeliv”.

Også ulike lands diplomatiske representasjoner utgjør et mulig mål for terrorhandlinger. Israels ambassade i Oslo er ved flere anledninger forsøkt påført skadeverk. Dessuten fremstår USA og dets allierte som terrormål for enkelte miljøer. Ikke minst amerikanske symboler har i en rekke land verden over vært utsatt for angrep eller forsøk på angrep. Rekkevidden og omfanget av angrep på israelske og amerikanske mål, har til nå være begrenset.

Norsk energiproduksjon er av vital betydning for andre stater, og kan utgjøre et mål for aktører som ønsker å påvirke Norge eller mottakere av norsk energi. Vår betydelige olje- og gassproduksjon må derfor kontinuerlig betraktes i et sikkerhetspolitisk perspektiv. Imidlertid var ingen av de trusler som ble fremsatt mot norske interesser i perioden etter 11. september 2001 rettet mot petroleumsvirksomheten. Selv om Norge så langt ikke har hatt terrorrelaterte hendelser rettet mot norsk petroleumsvirksomhet, kan terror- og sabotasjetrusselen imidlertid ikke utelukkes. I trusselvurderingen utarbeidet av John Kriten Skogan ved NUPI konkluderes det likevel at terrortrusselen mot norske olje- og gassinstallasjoner til havs er overdrevet.

Et annet forhold som kan påvirke den fremtidige trusselsituasjonen, er norske petroleumsselskapers etablering i enkelte konfliktområder. Dette kan generelt sett føre til en større trussel mot norske selskaper og gjøre også norskeide petroleumsrelaterte innretninger mer aktuelle som terror- eller sabotasjemål for ulike grupperinger.

Politiets sikkerhetstjenestes vurdering av trusselnivået for Norge og norske interesser på norsk har variert det siste halvåret. I en periode var trusselen vurdert til fra moderat til lav. 3 Lund-utvalget vurderer risikoen for terrorangrep per i dag som ”ikke stor”, se NOU 2003: 18 side 61.

Gjennom FNs Sikkerhetsrådsresolusjon 1373 er Norge pålagt å nekte personer som er involvert i terrorvirksomhet ”safe haven”. Hvor langt forpliktelsen rekke, er nok ikke klarlagt. I et problemnotat til Lundutvalget konkluderer Gro Nystuen med at forpliktelsen er formulert på en måte som gjør det i stor grad opp til staten selv å vurdere hvordan de konkret skal gjennomføre forpliktelsene nasjonalt, se NOU 2003: 18 side 200.

Uansett om ytterligere kontroll er påkrevd av hensyn til internasjonale forpliktelser, utgjør personer med tilknytning til terrorvirksomhet i Norge også en risiko for Norge og norske interesser. Tall fra Utlendingsdirektoratet viser at det i 2001 kom 14.784 asylsøkere til Norge. Så meget som 90 % av disse ankommer uten dokumenterbar og kontrollerbar identitet. Politiets sikkerhetstjeneste antar også at enkelte av disse personene/grupperingene gir støtte til internasjonale terrorgrupper i form av politisk virksomhet, rekruttering av medlemmer og innsamling av penger. Per dags dato er ingen verken siktet, tiltalt eller straffedømt for finansiell støtte som er straffbar etter straffeloven § 148 b. Lund-utvalget konkluderte med at det ikke er sterke holdepunkter for å anta at Norge fremstår som et land der det kan være nærliggende å planlegge eller støtte/finansiere terrorhandlinger andre steder i verden. Men organisert terrorisme har forgreninger av ulik karakter til annen organisert kriminalitet som påvirker det generelle trusselbilde, se NOU 2003: 18 side 59.

9.2.7 Etterretningsvirksomhet

Med etterretningsvirksomhet menes enhver aktivitet som rettes mot Norge med sikte på å skaffe informasjon om politiske, militære eller andre viktige samfunnsmessige forhold og som kan være til skade for landets sikkerhet og selvstendighet. Slik virksomhet kan foregå på både lovlig og ulovlig vis. Etterretningsvirksomhet starter gjerne lovlig før den beveger seg over i det ulovlige.

Mest klar etterretningstrussel er den aktivitet som utøves av utenlandske etterretningsoffiserer i Norge. Disse opererer under dekke av diplomatisk virksomhet, offisielle oppdrag eller annen legal representasjon. Arbeidet rettes i stor grad mot norske borgere og har som mål å utvikle personlige relasjoner som på sikt kan tjene etterretningsformål.

Flere forhold gjør Norge interessant for andre lands etterretningstjenester. Dette gjelder for eksempel uløste stridsspørsmål knyttet til miljø, ressursforvaltning og fastsetting av maritime grenser, strategi og teknologi i petroleumssektoren, handel og økonomi generelt samt vitenskapelig og teknologisk utvikling innen blant annet havforskning, undervannsteknologi, våpenutvikling, kommunikasjonsteknologi og farmasi. Norges strategiske beliggenhet og vår deltagelse i internasjonale operasjoner, gjør dessuten norsk sikkerhetspolitikk og norske militære disposisjoner interessante for andre lands etterretningstjenester.

Etter at fremmede stater i liten grad drev etterretningsvirksomhet på begynnelsen av 1990-tallet, er det mye som tyder på at denne virksomheten har tatt seg betraktelig opp i de senere år. Det er lite som tyder på at den vil avta de kommende år.

Etterretningsvirksomhet blir gjennomført med høy grad av profesjonalitet og sikkerhet. Etterretningstjenestene benytter seg av et bredt spekter av metoder i sin informasjonsinnhenting.

Etterretningstjenester som opererer i Norge forsøker å rekruttere nordmenn med tilgang til gradert eller skjermingsverdig informasjon. Slike vervingsforsøk vil foregå innen både offentlig og privat sektor.

Flere stater har også kapasitet til å utplassere såkalte illegale agenter. Dette er etterretningsoffiserer som fremstår som borgere av andre land, det vil si personer som opererer med falsk identitet og nasjonalitet. I forarbeidet med å skape en slik falsk identitet, innhenter etterretningstjenestene dokumentasjon fra ulike registre og databaser.

En rekke lands etterretningstjenester benytter seg også av ulike tekniske hjelpemidler i sin informasjonsinnhenting. Dette gjelder blant annet metoder som avlytting av mobiltelefoner, avlytting av kommunikasjonslinjer, romavlytting samt inntrenging i datasystemer.

Etterretningsvirksomhet kan åpenbart være skadelig for Norge, selv om skadeomfanget i mange tilfeller kan være vanskelig å måle. Norske politiske interesser kan bli skadet dersom andre stater får innsikt i regjeringens politikk og denne informasjonen så benyttes til å sabotere eller undergrave norsk politikk eller Norges forhandlingsposisjon. Tilgang til militære hemmeligheter kan svekke vår forsvarsevne og hindre våre militære operasjoner i krise og krig, også i et lenger tidsperspektiv. Etterretningsvirksomhet kan skade norske interesser økonomisk dersom informasjon om norske selskapers strategi og utviklingsplaner avdekkes. Videre vil infiltrasjon i våre sikkerhets- og etterretningstjenester undergrave evnen til å forebygge trusler mot Norges sikkerhet og selvstendighet og andre nasjonale interesser.

9.2.8 Politisk ekstremisme

9.2.8.1 Høyreekstremisme

Over tid foregår det endringer både i form av rekruttering og avskalling i det høyreekstreme miljøet. Det er likevel lite som tyder på at det høyreekstreme miljøet vil bli vesentlig svekket i overskuelig framtid. Selve miljøet er relativt lite. Politiets sikkerhetstjeneste anslår at ca 150 personer er tilknyttet det høyreekstreme miljøet. Personer innen dette miljøet har i mange tilfeller vist at de er villige til å bruke vold. Politiets straffesaksregister viser at et meget stort antall av personene i dette miljøet er registrert med straffbare forhold. Noen av de mest sentrale og profilerte høyreekstremistene er registrert med forhold av svært alvorlig karakter. Forholdene omfatter drap og forsøk på drap, legemsbeskadigelser og -fornærmelser, grove ran, trusler, overtredelser av våpenloven og overtredelse av straffelovens § 135 a. Flere er dømt og soner til dels lange fengselsstraffer. Sannsynligvis vil flere personer i slike miljøer også i fremtiden begå alvorlige straffbare handlinger.

Voldshandlinger fra de Høyereekstreme miljøene er ofte ikke planlagte, men hendelsesstyrte. Vold og trusler kan rette seg mot personer av utenlandsk opprinnelse, mot myndighetspersoner og mot politikere og andre politiske meningsmotstandere. Mange av handlingene har sin bakgrunn eller motivasjon i rasistiske, antisemittiske og homofobiske holdninger.

Politiet har beslaglagt både skytevåpen og sprengstoff i det høyreekstreme miljøet de senere årene. Anskaffelse av skytevåpen kan ha flere årsaker. Motivet kan blant annet være behov for egenbeskyttelse, status i miljøet eller av økonomisk karakter. Det kan likevel ikke utelukkes at våpenbesittelsen også er begrunnet ut fra et voldsmotiv.

Politiets sikkerhetstjeneste har opplysninger om at det har foreligget konkrete trusler mot myndighetspersoner i Norge med utgangspunkt i det høyreekstreme miljøet. Ved et bestemt tilfelle forelå det formentlig planer om å aksjonere mot boligen til en statsråd. Den angivelige aksjonsplanen ble ikke iverksatt.

Hvilken trussel det høyreekstreme miljøet utgjør, kan det være delte meninger om. Lund-utvalget konkludere med at miljøet i dag vanskelig kan oppfattes som ”noen egentlig sikkerhetstrussel her i landet”, se NOU 2003: 18 side 60. I mindre skala vil likevel miljøet kunne stå bak alvorlig samfunnsskadelig virksomhet.

9.2.8.2 Trusler mot myndighetspersoner

Medlemmer av Kongefamilien, regjeringsmedlemmer, stortingsrepresentanter og andre profilerte myndighetspersoner har vært og vil også i framtiden være mål for ulike former av trusler. Politikere synes å være særlig utsatt for saksrelaterte trusler, som i utgangspunktet vil være tidsbegrenset. Trusler mot medlemmer av Kongefamilien kommer i stor grad fra mentalt forstyrrede personer, som regel er slike av mer permanent karakter.

9.2.9 Spredning av masseødeleggelsesvåpen

Utfordringen for Norge i forbindelse med spredning av masseødeleggelsesvåpen vil primært knytte seg til Norge som mulig eksport- og transittland for produkter til bruk i produksjon av slike våpen. Det er bedrifter i Norge i dag som produserer flerbruksvarer for eksport til land med program for masseødeleggelsesvåpen eller leveringsmidler for slike. Selv om muligheten for spredningsrelaterte aktiviteter er til stede, er slik virksomhet foreløpig ikke avdekket i Norge. Dette betyr ikke nødvendigvis at aktiviteten ikke vil forekomme i fremtiden. En rekke stater har i dag et masseødeleggelsesvåpenprogram og vil derfor være på jakt etter kunnskap, utstyr og råvarer som kan understøtte dette. Bruk av frontselskaper, mellommenn, falske destinasjoner og/eller uriktige deklarasjoner og sluttbrukersertifikater, er velkjent taktikk for å unngå eksportkontrollavsløringer.

Til tross for at enkelte terrororganisasjoner både har vist interesse for og i begrenset grad også brukt masseødeleggelsesvåpen, synes disse gruppene fremdeles å foretrekke konvensjonelle våpen. Det skadepotensialet som ligger i kjemiske, biologiske, kjernefysiske eller radiologiske våpen, gjør imidlertid slike våpen attraktive for spesielle typer terrororganisasjoner, som for eksempel ekstreme apokalyptiske sekter. Spredningen av brev infisert med anthrax-bakterier i USA bidro til en skjerpet beredskap for å verne norske borgere mot lignende biologiske angrep. Hendelsene avslørte imidlertid at de største skadene forbundet med bioterrorisme i første omgang er knyttet til den samfunnsmessige frykt og usikkerhet som genereres.