1 Innledning

1.1 Utvalgets mandat

Utvalget ble oppnevnt ved Kongelig resolusjon av 6. juli 2001 med mandat å utrede og fremme forslag til regler om politiets bruk av metoder i forebyggende øyemed:

”Utvalget skal gjennomgå gjeldende regler om hvilke metoder politiet kan benytte i sin forebyggende virksomhet og vurdere om det er behov for en nærmere lovregulering.

Utvalget skal særlig vurdere om det er behov for å lovfeste rett til å bruke nærmere bestemte metoder i forebyggende øyemed, som skjult fjernsynsovervåkning eller kommunikasjonskontroll, eller om det er behov for å endre eksisterende regler, for eksempel politiloven § 10 a om visitasjon. Utvalget skal også ta stilling til om det er grunn til å gi mer generelle regler om forebyggende metoder, slik man for eksempel har i den finske politiloven kapittel 3.

Et alternativ til å åpne for nye metoder i forebyggende øyemed, kan være å senke terskelen for å bruke etterforskingsmetoder i bestemte situasjoner. For eksempel kan det være en mulighet å senke mistankekravet, slik at det for én eller flere metoder er tilstrekkelig at det er grunn til mistanke. Utvalget skal vurdere om det bør foretas slike endringer i stedet for eller i tillegg til nye regler om forebyggende metoder.

Utvalget skal ta stilling til hvilke vilkår som eventuelt bør stilles for at de ulike metoder skal kunne tas i bruk, hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde og hvordan overskuddsinformasjon skal behandles. Utvalget skal herunder ta stilling til om enkelte metoder bare skal kunne nyttes etter at retten har gitt sitt samtykke.

Utvalget må vurdere i hvilken grad det er behov for en uavhengig kontroll med politiets bruk av metoder i forebyggende øyemed.

Den finske politilov kapittel 3 inneholder bestemmelser om observasjon, avlytting, teknisk overvåking og innhenting av opplysninger på annen måte. Departementet forutsetter at utvalget setter seg inn i disse reglene, og også undersøker gjeldende rett i de andre nordiske land. Utvalget bør undersøke gjeldende rett i andre land enn de nordiske i den utstrekning det finnes grunn til det.

Under arbeidet forutsettes det at utvalget vurderer rettssikkerhetsmessige aspekter til personvern, herunder forholdet til internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal ta stilling til om eventuelle regler bør plasseres i politiloven, straffeprosessloven eller i en egen lov, og komme med forslag til lovtekst.”

• Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Førstelagmann Odd Jarl Pedersen (leder)

• Statsadvokat Kjerstin Kvande

• Politiinspektør Terje Lunde

• Advokat Aase K. Sigmond

• Seniorrådgiver Guro Slettemark

• Assisterende sjef Politiets sikkerhetstjeneste Trond Egil With

• Forsker Roald Hopsnes har vært sekretær for utvalget.

Utvalget ble i utgangspunktet gitt frist til 31. desember 2002 med å avlevere sin utredning. Fristen har senere flere gangen blitt forlenget, blant annet som følge av arbeidets omfang.

1.2 Utvalgets arbeid

I forbindelse med arbeidet har utvalget avholdt 24 fellesmøter. I tillegg har flertallet og mindretallet avholdt enkelte separate møter. Utvalgets medlemmer, med unntak av utvalgsmedlem Kvande, har gjennomført studiereiser til England, Nederland, Danmark og Finland. Under studiereisene ble det særlig fokusert på hvorledes de enkelte land har gått frem for å sette politiet i stand til å forebygge kriminalitet, både kriminalisering av forberedelseshandlinger for å kunne benytte etterforskingshjemler, og selvstendige prosessuelle hjemler. I tillegg til en redegjørelse om rettstilstanden i disse landene, har utvalget også innhentet skriftlig materialet fra tysk og svensk rett.

Utvalget har videre hatt møter med representanter fra Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Oslo politidistrikt og ØKOKRIM. Tema har i hovedsak vært behovet for nye forebyggende metoder.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Om forståelse av grensen mellom etterforsking og forebygging

Utvalget har fått i mandat å utrede bruk av politimetoder i forebyggende øyemed. Ifølge politiloven § 1 annet ledd er politiets overordnede mål å være et ledd i samfunnets samlede innsats for å ”fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig”. For å nå dette mål skal politiet i følge politiloven § 2 forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet. Politiet skal videre avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold. Lovgiver skiller her mellom to oppgaver i kriminalitetsbekjempelsen. Politiet skal drive med forbyggende arbeid og etterforske begåtte straffbare handlinger. Utvalgets mandat faller sammen med den forebyggende del av kriminalitetsbekjempelsen. For utvalget reiser dette spørsmål om hva politiloven § 2 har lagt i uttrykket ”forebygging”. Rent språklig må forebyggende virksomhet forstås som de tiltak politiet utøver for å forhindre at det blir begått straffbare handlinger. Tiltakene vil derfor i tid ligge forut for politiets etterforsking som settes i verk når det foreligger mistanke om et straffbart forhold. Men en slik tilnærmelsesmåte som legger avgjørende vekt på tidspunktet tiltakene iverksettes i forhold til mistanke om begått kriminalitet, er ikke uomstridt. Enkelte aktører vil tillegge formålet med tiltaket avgjørende betydning. Disse mener at etterforsking inkluderer all virksomhet som har som formål å innhente informasjon av betydning for behandlingen av straffesaken, både for påtalestadiet, pådømmelsesstadiet og for fullbyrdelsesstadiet, se for eksempel Myhrer TfS 2001 side 8. Tilsvarende synes å være Riksadvokatens syn i rundskriv 3/1999:

”Har virksomheten som ett av flere mulige utfall at informasjonen kan komme til å bli brukt i straffeforfølgende øyemed, foreligger etterforsking i lovens forstand, og påtalemyndigheten må ta ansvar for etterforskingsdelen.”

Men en slik forståelse vil tiltak som i tid ligger forut for mistanke om et straffbart forhold, kunne være etterforsking. Legges dette syn til grunn, vil utvalgets mandat være begrenset til såkalt strategisk kriminaletterretning som omfatter innhenting av generelle opplysninger om kriminalitet, mens såkalt taktisk kriminaletterretning som omfatter mer målrettet informasjonsinnhenting mot bestemte personer, faller utenfor.

Et flertall i utvalget, alle medlemmene unntatt Kvande, legger til grunn at forebyggende virksomhet er de tiltak politiet utøver for å forhindre at det blir begått straffbare handlinger. Avgjørende for avgrensningen mot etterforsking er etter flertallets syn om tiltakene settes inn før politiet har fått mistanke om at noe straffbart forhold er begått. Etter flertallets syn kommer formålet med tiltaket i tillegg til den tidsmessige grense, og i situasjoner der det både foreligger mistanke om begått kriminalitet og om forberedelse av ny kriminalitet, vil det konkrete formål med tiltaket være avgjørende for grensen mellom forebygging og etterforsking. Flertallet legger dette til grunn for sine forslag, se nærmere i kapittel 10.1.1.

Kvande tar utgangspunkt i at under etterforsking, i motsetning til under ”forebygging”, har politiet i medhold av straffeprosessloven tilgang til et omfattende sett av metoder. Avgrensningen av etterforskingsbegrepet, og vilkårene for å sette i verk etterforsking (jf. straffeprosessloven § 224), er derfor avgjørende for hvilke metoder politiet allerede i dag har tilgang til. Er straffeprosesslovens vilkår for å åpne etterforsking, og for bruk av den ønskede metode oppfylt, kan disse også nyttes for å avverge/forebygge kriminalitet.

Etter Kvandes mening tar flertallet feil i sitt utgangspunkt når det anfører:

”Avgjørende for avgrensningen mot etterforsking er etter flertallets syn om tiltakene settes inn før politiet har fått mistanke om at noe straffbart forhold er begått.”

For det første er det ikke noe krav om mistanke for å sette i verk etterforsking, jf. straffeprosessloven § 224. For det annet er den praktiske virkelighet ikke slik at behovet for å avverge først og fremst oppstår før etterforsking kan settes i verk.

Dette skyldes:

• Vilkårene for å sette i verk etterforsking er bare at det foreligger ”rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold”, jf. straffeprosessloven §§ 224, ikke at det er mistanke om et straffbart forhold, slik flertallet legger til grunn.

• Området for det straffbare har blitt vesentlig utvidet de senere år som følge av nye straffebestemmelser som setter straff for handlinger som tidligere var å anse som straffri forberedelse.

Etter Kvandes syn er på denne bakgrunn hovedspørsmålet hva som kreves i tillegg til de eksisterende hjemler. Det som først og fremst savnes er en noe utvidet adgang til å kunne benytte enkelte metoder for å hindre at alvorlig kriminalitet kommer til utførelse. Kvande fremsetter derfor forslag om å gi slike tilleggshjemler i straffeprosessloven. Dette vil etter hennes mening ivareta behovet for å kunne møte den kriminalitetstrussel vi i dag står overfor, samtidig som man unngår å innføre en helt nytt sett med metoder for forebygging. Se nærmere kapittel 10.1.2 og kapittel 13.

1.3.2 Situasjonen i dag

Utvalget har i kapittel 7 utredet hvilke metoder politiet kan benytte i sitt forebyggende arbeid. Politiloven åpner for at politiet kan gripe inn avvergende eller stansende. I disse formuleringer ligger at hjemlene kan bare benyttes når krenkelsen er i gang eller umiddelbart forestående. Skal politiet gripe inn på et tidligere tidspunkt for å forebygge krenkelser, har lovgivningen få bestemmelser. Til tross for at politiloven § 2 nr 2 og § 17 b pålegger politiet som en av sine oppgaver å forebygge kriminalitet, åpner ikke politiloven for metodebruk i et mer langsiktig forebyggende perspektiv.

Straffeprosessloven har en rekke bestemmelser som åpner for metodebruk. Men med få unntak er det etterforskingsmidler som først kan settes inn når det foreligger skjellig grunn til mistanke om en straffbar handling. Når straffeprosessloven åpner for metoder som ransaking og telefonavlytting, kan de således ikke anvendes i forebyggende øyemed. Etter gjeldende rett må politiets forebyggende virksomhet derfor i hovedsak hjemles i den ”alminnelige handlefrihet”.

Men bildet nyanseres noe ved at lovgiver i noen utstrekning har kriminalisert forberedelseshandlinger med så høy strafferamme at det åpner for å anvende de straffeprosessuelle metoder. Formelt er tiltaket rettet mot den forberedelseshandling mistanken gjelder, men reelt vil formålet også være å forebygge den handling som mistenkes utført.

1.3.3 Kodifisering av dagens ulovfestede metoder

1.3.3.1 Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande

Det har vært alminnelig antatt at politiet for å etterforske og forebygge straffbare handlinger i medhold av den alminnelige handlefrihet kan foreta seg det som alle og enhver kan. I praksis har dette åpnet for observerende metoder som overvåking, spaning og sporing, og for manipulerende metoder som infiltrasjon og provokasjon.

Men rekkevidden av den alminnelige handlefrihet som hjemmel, og forholdet til lovskravet, kan være problematisk. Det har for utvalget ikke vært mulig å trekke noen nøyaktig grense for når observerende og manipulerende metoder krever lovhjemmel ifølge EMK art 8 (1) og legalitetsprinsippet. Men etter flertallets syn er det ikke tvilsomt at flere av de politimetoder som i dag anvendes uten lovhjemmel, faller inn under den vernede sfære etter EMK art 8 (1), og således krever hjemmel i lov. Flertallet er også av den oppfatning at spaning og infiltrasjon kan gjennomføres slik at det vil støte an mot legalitetsprinsippet.

Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande, mener derfor at politiets bruk av politimetoder bør baseres på formell lov som hjemmelsgrunnlag, se nærmere kapittel 10.2. Disse medlemmene har derfor foreslått å lovfeste spaning, sporing av kjøretøy, infiltrasjon og provokasjon. Å lovfeste disse metoder er også i samsvar med trenden i Europa. Således har både Storbritannia, Finland og Nederland kodifisert sin rett.

1.3.3.2 Utvalgsmedlem Kvande

Utvalgsmedlem Kvande er enig i at blant annet våre forpliktelser etter EMK kan tilsi at metoder som infiltrasjon og provokasjon bør lovfestes. I hovedsak brukes disse metodene imidlertid under etterforsking. Utvalgets arbeid er ikke å vurdere lovfesting av etterforskingsmetoder. I en situasjon hvor man ikke har lovfestet bruk av spaning, infiltrasjon og provokasjon med det formål å avdekke straffbare handlinger, bør ikke utvalget foreslå lovfesting av tilsvarende metoder for et lite spesialområde der formålet er å forebygge straffbar handlinger. Riktig rekkefølge må være å utrede spørsmålet om lovfesting på generell basis før det tas stilling til et særområde.

1.3.4 Nye hjemler for å bruke de mer inngripende politimetodene

1.3.4.1 Generelt

Når det gjelder de såkalte tvangsmidler, er det ikke tvilsomt at de krever hjemmel i lov. Kravet om lov følger både av det internrettslige legalitetsprinsipp og av EMK art 8. Det gjelder blant annet metoder som kommunikasjonskontroll, ransaking, hemmelig romransaking og forsendelseskontroll, som i dag kan benyttes som etterforskingsmetoder i medhold av straffeprosessloven. Men det gjelder også metoder som det til nå ikke har vært åpnet for i norsk rett, for eksempel romkontroll. Utvalget må også ta stilling til om det bør åpnes opp for ”nye” metoder, for eksempel avlesing av datamaskiner.

Spørsmålet for utvalget har vært om det bør åpnes for tvangsmidler i forebyggende øyemed. Utvalget tar som sitt prinsipielle utgangspunkt at det bare skal åpne for nye metoder dersom det foreligger et dokumentert behov. Og behovet må baseres på den eksisterende trusselsituasjon, men slik at det må tas høyde for påregnelig utvikling. I avveiningen må det bidrag metoden antas å ville gi til løsing av politiets forebyggende oppgaver, tillegges betydning. Men bruk av tvangsmidler er integritetskrenkende, og kan føre til at uskyldige personer blir krenket. Hensynet til at politiet effektivt kan forebygge alvorlige straffbare handlinger, må derfor vurderes mot hensynet til den enkeltes krav på respekt for sin integritet. Hvorledes denne avveining faller ut, vil i stor grad avhenge av den enkeltes syn på de verdier som står mot hverandre.

1.3.4.2 Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen

Flertallet vurderer trusselsituasjonen som meget alvorlig. Den organiserte kriminaliteten blir stadig mer omfattende og uoversiktlig. Faren for terrorangrep er vesentlig høyere enn for få år siden. Samtidig blir kriminaliteten i stadig større grad begått av personer med stor profesjonalitet. Skal politiet være i stand til å møte kriminalitetsutviklingen, mener flertallet det er påkrevd med utvidede metoder. Dette er en utvikling som kan spores i våre naboland som Finland, Nederland, Sverige, Danmark, England og Tyskland som alle har videre hjemler for å forebygge kriminalitet enn det som gjelder i Norge, se kapittel 8. Særlig Politiets sikkerhetstjeneste, som har som sitt primære formål å forebygge alvorlige straffbare handlinger, har etter flertallets oppfatning et meget stort og dokumentert behov for adekvate metoder for å løse de oppgaver lovgiveren har pålagt dem. Men også det alminnelige politi står i dag overfor så profesjonelle og godt organiserte kriminelle grupper, at eksisterende metoder ikke fremstår som tilstrekkelige. Hensynet til personvernet, har flertallet ivaretatt gjennom strenge inngrepsvilkår og gjennom ekstern kontroll med politiets bruk av metodene.

I norsk rett er det få lovhjemler som åpner for inngripende metoder direkte for å forebygge kriminalitet. Men fordi en rekke forberedelseshandlinger er kriminalisert, kan politiet anvende de straffeprosessuelle tvangsmidler ved etterforsking av forberedelseshandlingen, og på denne måten reelt sett bruke metoder for å forebygge handlingen forberedelsen leder mot. Dette reiser spørsmål om politiet i tillegg trenger egne prosessuelle hjemler i forebyggende øyemed. Flertallet mener selvstendige forebyggende metoder er nødvendig. For det første er det bare bestemte forberedelseshandlinger som er straffebelagt slik at det i praksis fort vil oppstå spørsmål om den handling mistanken gjelder, er straffbar. Dessuten bør ikke en virksomhet som reelt sett er forebyggende, foregå i det straffeprosessuelle spor. Dette var et av hovedpunktene av Lundkommisjonens kritikk mot Politiets sikkerhetstjeneste. Etter flertallets syn må lovgiveren sørge for at tjenesten ikke i fremtiden må drive forebyggende virksomhet som etterforsking, og slutter seg til Danielsenutvalgets og Sårbarhetsutvalgets konklusjoner som anbefaler at det gis forebyggende hjemler.

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår derfor å åpne for tvangsmidler i forebyggende øyemed. Det gjelder kommunikasjonskontroll, ransaking, hemmelig romransaking og forsendelseskontroll, som det i straffeprosessloven er åpnet for i etterforskingsøyemed. Men det gjelder også romkontroll og dataavledning som gjeldende straffeprosesslov ikke har åpnet for.

1.3.4.2.1 Mindretallet Sigmond og Slettemark

Mindretallet, Slettemark og Sigmond, har et noen annet syn enn flertallet. Forebyggende politimetoder har klare betenkelige sider. Den som har brutt samfunnets normer må forvente å bli utsatt for undersøkelser og eventuelt reaksjoner i form av straff. Overfor ikke-straffbar forberedelse er det problematisk å legitimere inngripende politiundersøkelser. I et informasjonssamfunn som vårt, vil en omfattende bruk av kontrolltiltak fort føre oss inn i et overvåkningssamfunn. Med de betenkelige sider forebyggende politimetoder har, mener mindretallet det utelukkende er meget alvorlige trusler som kan gi grunn til å åpne for forebyggende politimetoder. En slik trussel er de straffbare handlinger som er så alvorlig at de med sterke midler må søkes forhindret. Det andre gjelder trusselen for at omfanget av kriminaliteten skal bli så høyt at samfunnets regulering av handlinger blir prekær. Hverken trussel for de mest alvorlige straffbare handlinger, eller omfanget av kriminaliteten synes på nåværende tidspunkt å være prekær, se nærmere kapittel 10.3.3 nedenfor.

Samtidig gir dagens materielle straffebud (blant annet forberedelsesdeliktene) en betydelig mulighet til å forebygge kriminalitet med hjemmel i straffeprosesslovens etterforskingshjemler. Når det tas hensyn til faren for feiltreff og misbrukspotensialet, mener mindretallet det er vesentlig mindre grunn til å åpne for nye forebyggende metoder enn det flertallet foreslår. Mindretallet vil derfor i meget begrenset utstrekning forslå nye forebyggende metoder for det alminnelige politi.

For Politiets sikkerhetstjeneste gjør det seg særlige hensyn gjeldende. Innenfor deres arbeidsområde faller bestemmelser som verner om rikets sikkerhet, og dels avverging av terrorhandlinger. Selv om straffebestemmelsene innenfor Politiets sikkerhetstjenestes område normalt også rammer forberedelseshandlinger, vil overtredelsene – for eksempel spionasje – foregå over meget lang tid og med ujevne mellomrom. For å fange opp trusselen og forhindre dens utførelse, vil det i noen utstrekning være behov for å følge personer tett over tid. Mer langvarige undersøkelser lar seg vanskelig hjemle i straffeprosesslovens bestemmelser. Mindretallet er derfor enig med flertallet i at det er et behov selvstendige forebyggende metoder for Politiets sikkerhetstjeneste.

1.3.4.2.2 Utvalgsmedlem Kvande

Utvalgsmedlem Kvande er enig med flertallet i at vi i dag står overfor en kriminalitetstrussel som berettiger bruk av tvangsmidler, også i avvergende (forebyggende i flertallets terminologi) øyemed. Hun mener imidlertid at det ikke er behov for å lovfeste adgang til særskilt metodebruk utenfor etterforskingsvirksomheten da etterforskingsbegrepet i praksis omfatter alle tilfeller hvor det bør kunne brukes avvergemetoder. Som ledd i etterforskingen må politiet, herunder Politiets sikkerhetstjeneste, kunne nytte de samme metoder for å avverge straffbare handlinger som for å straffeforfølge. Både ulovfestede og lovfestede metoder må kunne brukes i avvergende øyemed under en pågående etterforsking. Alle tvangsmidler i straffeprosesslovens fjerde del, unntatt varetektsfengsling, bør under nærmere angitte betingelser kunne benyttes. Det er imidlertid behov for å utvide adgangen til å bruke tvangsmidler for å avverge (forebygge) visse alvorlige straffbare handlinger. Terskelen for metodebruk bør i slike tilfeller settes lavere enn for å anvende de samme metodene for å straffeforfølge. Også ”romavlytting” bør kunne benyttes for å avverge alvorlig kriminalitet. Se nærmere kapittel 13.2 og 13.3.

Virksomheten i Politiets sikkerhetstjeneste atskiller seg i betydelig grad fra det ordinære politiets arbeid, ikke minst når det gjelder å etterforske og forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet, jf politiloven § 17 b nr 2. Tjenesten har i den delen av sin forebyggende virksomhet et særlig behov for å kunne nytte skjulte tvangsmidler som ”hemmelig” ranssaking/beslag, skjult fjernsynsovervåkning, teknisk sporing, utleveringspålegg, postbeslag og kommunikasjonskontroll, se kapittel 13.4.4.

1.3.5 Hvor bør metodene plasseres?

Når det skal gis lovhjemler for forebyggende politimetoder, er det et spørsmål hvor bestemmelsene bør plasseres. Et flertall, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, mener bestemmelsene bør innarbeides i politiloven, og har fremmet forslag til en revidert politilov. Kvande, Sigmond og Slettemark mener at bestemmelsene bør plasseres i straffeprosessloven.

1.3.6 Det overordnede ansvar for metodene

Sondringen mellom etterforsking og forebygging har særlig betydning for det overordnede ansvar for metodebruken. Etterforsking er regulert i straffeprosessloven og utføres av politiet under ledelse av påtalemyndigheten og hvor det overordnede ansvar ligger hos statsadvokatene og riksadvokaten. Forebygging er utøvelse av forvaltningsmyndighet som det alminnelige politi utfører med Politidirektoratet som overordnet instans og Politiets sikkerhetstjeneste med Justisdepartementet som overordnet instans. Dersom det åpnes for metodebruk i forebyggende øyemed, oppstår spørsmålet om hvor ansvaret bør ligge. Et samlet utvalg mener at ansvaret for metodebruk også i forebyggende øyemed bør ligger hos påtalemyndigheten.

1.3.7 Inngrepsvilkår og rettssikkerhetsgarantier

1.3.7.1 Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande

Utvalget har tatt stilling til hvordan forebyggende hjemler bør formuleres. Flertallet tar som et grunnleggende utgangspunkt at hjemlenes rekkevidde må begrenses til behovet. Hjemler som åpner for undersøkelser uten noen form for mistanke, bør begrenses.

For de mindre inngripende metoder har dette flertall foreslått at metodene bør kunne anvendes formålsbestemt. Det innebærer at formålet med metodebruken må være å forebygge kriminalitet. Som tilleggsvilkår oppstilles at metoden må antas å ville gi politiet opplysninger av vesentlig betydning for å forebygge kriminalitet (indikasjonskrav), og at inngrepet ikke er uforholdsmessig overfor den enkelte.

For de mer inngripende metoder tar flertallet som utgangspunkt at de bare skal kunne anvendes dersom politiet har mistanke om at den som utsettes for metodebruken, faktisk har foretatt en forberedelseshandling med sikte på å begå en alvorlig straffbar handling. Dette, såkalte inngangskriterium, har flertallet formulert på samme måten som den danske bestemmelse om straffbart forsøk. For at politiet skal kunne bruke de inngripende metoder, må det for det første foreligge mistanke om at vedkommende har begått en forberedelseshandling, og at vedkommende har bestemt seg for å fullbyrde en alvorlig straffbar handling (hovedhandlingen). Forberedelseskriteriet inneholder altså to elementer, en objektiv handling (forberedelseshandlingen) og et krav om at handlingen inngår i personens forsett om å begå en gitt hovedhandling. Det kreves fullbyrdelsesforsett som innebærer at den mistenkte har bestemt seg for å gjennomføre handlingen.

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen oppstiller som mistankekrav (beviskrav) at det må foreligge ”god grunn til å tro” at personen forbereder en slik handling. Det må ut fra objektive holdepunkter være sannsynlig at vedkommende har begått forberedelseshandlingen og har fullbyrdelsesforsett. Kravet til grad av sannsynlighet ligger noe lavere enn sannsynlighetsovervekt som er gjeldende krav i straffeprosessloven. Det foreslåtte mistankekrav er relativt og skal i noen grad variere med behovet for avklaring og med hvor inngripende metoden er. På denne måte kommer norsk rett på linje med rettstilstanden ellers i de land utvalget har undersøkt, og etter flertallets syn også i samsvar med hva lovgiveren opprinnelig la i uttrykket ”skjellig grunn”. Rent språklig indikerer ikke det et absolutt krav om sannsynlighetsovervekt, men at det er rimelig og fornuftig å anta at for eksempel en person har begått en forberedelseshandling.

Flertallet foreslår også å endre mistankekravet i straffeprosessloven i tråd med forslaget til ny politilov. For varetektsfengsling, som er et særlig inngripende tiltak, opprettholdes likevel krav om sannsynlighetsovervekt, men lovteksten er endret til ”mest sannsynlig” for bedre å få frem kravet om sannsynlighetsovervekt.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, mener skjellig grunn til mistanke er et godt innarbeidet og fungerende vilkår, og foreslår mistankekravet opprettholdt i straffeprosessloven og i deres forslag til nye bestemmelser brukes også dette vilkåret.

Metodebruk må kreve en mistanke om forberedelse av en bestemt samfunnsskadelig handling. Utvalgets forslag angir dette ved et kriminalitetskrav som stiller krav til mistanke om forberedelse til å begå en handling som rammes av et straffebud med en gitt strafferamme. Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande, har brukt grensene fengsel i 6 måneder, 5 år og 10 år eller mer. I tillegg er enkelte konkrete straffebud som ikke har slik strafferamme, men som likevel bør gi grunnlag for metoder, eksplisitt nevnt.

I tillegg til inngangskriteriet gjelder et indikasjonskrav. Det innebærer at metodebruken i det konkrete tilfelle er av vesentlig betydning for å forebygge den straffbare handling, og at politiet ikke kan oppnå det samme ved å anvende mindre inngripende metoder. Indikasjonskravet skal sikre at metoden bare anvendes når politiet har sannsynliggjort et behov for å bruke den metode der og da.

Forslagene innholder også et forholdsmessighetskrav. Selv om de øvrige vilkår er oppfylt, kan ikke politiet der og da anvende metoden, dersom det overfor den enkelte vil være et uforholdsmessig inngrep.

Som rettssikkerhetsgarantier oppstilles i tillegg krav om at politiet må innhente rettens samtykke, visse prosessuelle krav til beslutningen og gjennomføringen av metodene. Endelig er foreslått at politiets metodebruk skal være gjenstand for etterkontroll av eksterne tilsynsorgan.

1.3.7.2 Utvalgsmedlem Kvande

Vilkårene for bruk av tvangsmidler for avverge straffbare handlinger bør så langt mulig være de samme som for de tilsvarende metoder brukt under ordinær etterforsking. Vilkåret ”skjellig grunn til mistanke” bør fravikes, men det bør stilles opp et skjerpet krav til nødvendighet og forholdsmessighet.

For bruk av slike metoder må det kreves en viss sannsynlighet for at en straffbar handling vil bli begått. På samme måte som for ordinær etterforsking må det være tilstrekkelig med ett enkelt kriterium som bør ligge vesentlig under ”skjellig grunn til mistanke”, men samtidig innebære en reell skranke. Vilkåret ”rimelig grunn til å sette i verk etterforsking” vil forutsetningsvis alltid være til stede, jf Kvandes generelle dissens kapittel 13.2.3.4. Kvande har blitt stående ved vilkåret ”grunn til å tro” som er hentet fra straffeprosessloven § 222 a, og viser til forståelsen av uttrykket i den bestemmelsen.

Avvergemetoder bør bare kunne brukes for å avverge alvorlige straffbare handlinger som ville krenke andres liv, helse eller frihet. Forståelsen av tilsvarende uttrykk i straffeloven § 39 kan tjene til vegledning. Det må dreie seg om mulige alvorlige overtredelser av bestemmelsene i straffeloven kapittel 14 om ”Almenfarlige forbrytelser”, for eksempel § 147 (terrorhandling), § 148 (mordbrann), § 151 a (flykapring), § 152 (livstruende forurensing) etc, alvorlige voldsforbrytelser som normalt vil være drap og grov legemsbeskadigelse, straffeloven §§ 233 og 231, og alvorlig frihetsberøvelse som fortrinnsvis vil være overtredelser av straffeloven §§ 223-225.

Avvergemetoder bør bare kunne brukes dersom et skjerpet krav til nødvendighet (indikasjon) er oppfylt. Metoden må være av vesentlig betydning for å avverge handlingen, og at dette ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Tilsvarende vilkår er oppstilt blant annet for adgangen til kommunikasjonskontroll under ordinær etterforsking, jf straffeprosessloven § 216 c første ledd. Det vises til forståelsen av uttrykket i denne bestemmelse. For de mest inngripende metodene som såkalt ”hemmelig ” ransaking (straffeprosessloven § 200 a), teknisk sporing (straffeprosessloven § 202 c), kommunikasjonsavlytting (straffeprosessloven § 216 a) og ”romavlytting”, bør det i tillegg kreves at det foreligger særlige grunner. Vilkåret er det samme som i straffeprosessloven § 216 c annet ledd, og det vises til forståelsen av uttrykket i denne bestemmelsen.

Forholdsmessighetsprinsippet, jf straffeprosessloven § 170 a, bør gjelde også for avvergende virksomhet.

De nærmere vilkår mv for bruk av tvangsmidler for å avverge straffbare handlinger er behandlet i kapittel 13.4.

Saksbehandlingsreglene mv. for avvergemetoder antas å kunne være de samme som for de tilsvarende metoder i straffeforfølgende øyemed, og reglene i straffeprosessloven kapittel 15, 15 a, 16, 16 a og 16 b foreslås gitt anvendelse så langt de passer. Offentlig advokat bør oppnevnes. Funksjonsområdet for Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll bør også omfatte politiets bruk av avvergende metoder. EOS-utvalget vil her som ellers føre kontroll med Politiets sikkerhetstjeneste, jf lov av 3. februar 1995 nr 7.

Saker om ”romavlytting” bør behandles som foreslått av mindretallet i Lund-utvalget, jf NOU 2003: 18 side 135 flg.

Når det gjelder behandling av informasjon fremskaffet ved bruk av metoder i avvergende øyemed bør det tas utgangspunkt i reglene som gjelder for ordinær etterforsking. Med mindre særlige hensyn gjør seg gjeldende bør det gis underretning i samme utstrekning, og med samme unntaksmuligheter. Innsyn bør gis, og kunne nektes , etter regler som tilsvarer bestemmelsene i straffeprosessloven slik disse lyder etter lovendringen av 9. mai 2003 nr 30, se blant annet straffeprosessloven §§ 242, 242 a, 264 og 28. Opplysningene bør i utgangspunktet bare kunne nyttes slik som var bestemt for kommunikasjonskontroll før lovendringen av 3. desember 1999 nr 82. Det innebærer blant annet at opplysninger som fremkommer i forbindelse med bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed, kan brukes som ledd i etterforskingen av straffbare forhold, men ikke som bevis under hovedforhandlingen. Se nærmere kapittel 13.5.

Vilkårene for at Politiets sikkerhetstjeneste kan nytte ekstraordinære (skjulte) tvangsmidler for å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet, jf politiloven § 17 b første ledd nr. 2, bør være et skjerpet krav til nødvendighet og forholdsmessighet. For bruk av såkalt ”hemmelig” ransaking, teknisk sporing og kommunikasjonsavlytting som nevnt i straffeprosessloven §§ 200 a, 202 c og 216 a, bør det i tillegg kreves at det foreligger særlige grunner, se nærmere kapittel 13.4.4.

Saksbehandlingsreglene mv. for tvangsmidler brukt for å forebygge ulovlig etterretningsvirksomhet antas å kunne være de samme som for tilsvarende metoder brukt under etterforsking, og reglene i straffeprosessloven § 200 a, kapittel 15 a, § 208 a, § 210 a, § 210 c, kapittel 16 a med unntak av § 216 i og § 216 l foreslås gitt anvendelse så langt de passer, dog slik at rettens tillatelse til metodebruk kan gis for inntil 6 måneder om gangen dersom fornyet prøving etter 4 eller 8 uker vil være uten betydning.

Sjefen for PST bør kunne bestemme at underretning om bruk av tvangsmidler for å forebygge ulovlig etterretning helt skal unnlates. I kontraetterretningsvirksomheten bør det som i dag ikke gis krav på innsyn. Opplysninger fremkommet ved PSTs bruk av tvangsmidler i slik virksomhet bør kunne brukes på samme måte som opplysninger fremkommet ved tilsvarende metoder for å avverge.

1.3.8 De enkelte metoder

1.3.8.1 Spaning

Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande, foreslår såkalt intensiv spaning lovfestet. Formålet er ikke å innskrenke muligheten til å benytte metoden, men å presisere dagens ulovfestede rett. Med spaning mener utvalget innsamling av informasjon ved hjelp av syns- eller hørselssansen om en bestemt person eller gruppe personer, eller når politiets interesse er rettet mot et bestemt sted dersom interessen skyldes mistanke om eller forbindelse til et straffbart forhold. Bare hvis spaningen gjennomføres ”systematisk eller langvarig” mot samme objekt, vil det etter flertallets syn være nødvendig å lovfeste metoden. Av den grunn er kodifiseringen begrenset til disse situasjonene. Når bestemmelsen bare regulerer ”intensiv” spaning, innebærer det derfor ingen endring i politiets adgang til å gjennomføre spaning som hverken er systematisk eller langvarig.

Vilkåret for å bruke intensiv spaning er at formålet er å forebygge kriminalitet. Grunnvilkåret er altså saklighet. I tillegg krever intensiv spaning at metoden antas å ville gi opplysninger av vesentlig betydning for å forebygge kriminalitet. Metoden må også være et forholdsmessig inngrep, og tillatelsen kan ikke gis for lenger enn 6 måneder om gangen.

Bestemmelsen vil bare hjemle spaning på offentlig sted, og mot privat lukkede sted utendørs dersom spaneren selv befinner seg utenfor. Bestemmelsen hjemler altså ikke undersøkelser inn i det lukkede rom. Det vil være romkontroll. Forslaget vil også hjemler innsamling av opplysninger fra politiets egne registre og fra registre som er alminnelig tilgjengeliglig (registerspaning). Den personelle kompetansen er foreslått lagt til politimesteren eller sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste, men kompetansen kan delegeres til person som hører til påtalemyndigheten.

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår bestemmelsen i ny politilov § 8-6, mens mindretallet Sigmond og Slettemark foreslår om lag likelydende bestemmelse i straffeprosessloven § 222-7

1.3.8.2 Skjult fjernsynsspaning

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår skjult fjernsynsspaning lovfestet som en forebyggende metode. Med fjernsynsspaning menes ”iakttakelse eller bildeopptak av bestemt sted ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende apparat”. Forslaget omfatter bare ”vedvarende eller regelmessig gjentatt” spaning. Enkeltstående bruk av skjult fjernbetjent kamera, og vedvarende bruk av skjult håndholdt kamera, vil eventuelt regnes som intensiv spaning. Fjernsynsspaningen kan gjennomføres mot offentlig sted, eller mot privat sted utendørs som lar seg iaktta fra offentlig sted.

Flertallet foreslår at det alminnelige politi kan bruke skjult fjernsynsspaning når det foreligger god grunn til å tro at det forberedes en straffbar handling som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder.

For Politiets sikkerhetstjeneste foreslås et formålskriterium. Opplysningen som søkes innhentet må være å forebygge kriminalitet. Forskjellen er begrunnet i Politiets sikkerhetstjenestes særlig behov for i hemmelighet å kunne holde øye med møteplasser for grupperinger som tjenesten generelt skal ha en oversikt over.

Kompetansen til å gi tillatelse til skjult fjernsynsspaning ligger hos retten, men flertallet foreslår at politimesteren likevel har hastekompetanse. For at retten skal kunne gi tillatelse, må fjernsynsspaningen også antas å ville være av vesentlig betydning for å forebygge den straffbare handling. I tillegg må metodebruken fremstå som forholdsmessig.

Straffeprosessloven § 202 a som regulerer fjernsyns”spaning” under etterforsking, setter en 4 ukers grense for bruk av metoden. Forebyggende politiarbeid har ofte et lenger tidsperspektiv. Den alminnelige lengste tiden er derfor foreslått til 8 uker. For saker som gjelder Politiets sikkerhetstjenestes område er lengste tid metoden kan tillates satt til 6 måneder.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, foreslår å begrense hjemmelen for å bruke skjult fjernsynsspaning som en forebyggende metode til ansvarsområdet til Politiets sikkerhetstjeneste. Metoden er etter mindretallets oppfatning inngripende, samtidig som det alminnelige politi ikke kan sies å ha et tilstrekkelig behov for skjult fjernsynsovervåkning som forebyggende metode, se nærmere kapittel 10.7.3.2 og 10.3.3. Etter forslaget kan skjult fjernsynsspaning bare brukes når det foreligger skjellig grunn til mistanke om at det forberedes en straffbar handling som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Dette samsvarer med vilkårene som følger av skjult fjernsyns”spaning” i straffeprosessloven § 202 a. Tillatelse kan uansett ikke gis for lenger enn 8 uker om gangen. Dette er 4 uker lenger enn det som er tillatt i medhold av straffeprosessloven § 202 a. Utvidelsen er begrunnet med sikkerhetstjenestens særlige behov for å følge objekter over noe tid. For øvrig svarer mindretallets forslag til flertallets.

1.3.8.3 Teknisk avlytting

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår i § 8-8 hjemmel til å iverksette teknisk avlytting av en person som befinner seg i det offentlige rom. Metoden er en form for teknisk spaning. Det er avlytting selv om samtalen ikke tas opp på bånd, men bestemmelsen hjemler også opptak. Forslaget regulerer bare ”avlytting”.

Teknisk avlytting er en vesentlig mer inngripende metode enn teknisk spaning fordi politiet ved metoden kan fange opp en persons tale og hva han meddeler til andre. Vilkårene for å ta metoden i bruk er derfor strengere enn ved visuell spaning. Dessuten krever bestemmelsen at rettens tillatelse foreligger selv om det bare gjelder én samtale.

Teknisk avlytting kan iverksettes overfor person som det er god grunn til å tro forbereder en alvorlig straffbar handling, noe som i utgangspunktet knytter seg til en strafferamme på fengsel i 5 år eller mer. Metoden krever i utgangspunktet tillatelse fra retten, men politiet foreslås gitt hastekompetanse.

Tillatelse kan bare gis dersom avlyttingen vil være av vesentlig betydning for å forebygge den straffbare handling, og bare når mindre inngripende metoder ikke vil være anvendelige. Metodebruken må også være forholdsmessig.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, foreslår teknisk avlytting i det offentlige rom som forebyggende metode begrenset til de oppgaver som er tillagt Politiets sikkerhetstjeneste, se nærmere kapittel 10.7.4.2 og 10.3.3. Teknisk avlytting kan bare tas i bruk overfor person som det er skjellig grunn til å mistenke forbereder en straffbar handling som nevnt i straffeloven kapittel 8 og 9, og som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. For øvrig er mindretallets forslag det samme som flertallets.

1.3.8.4 Romkontroll

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår å gi politiet hjemmel til å spane i privat lukket rom. Slik romkontroll omfatter det at politiet avlytter eller iakttar hva som foregår inne i et privat lukket rom.

Forslaget skiller mellom kontroll med og uten bruk av tekniske hjelpemidler. Romkontroll uten tekniske hjelpemidler innebærer at politiet lytter ”gjennom veggen” eller foran det åpne vindu, eller ser inn i rommet. Også bruk av teknisk optisk utstyr som befinner seg utenfor rommet, faller inn under dette alternativet. Denne formen for romkontroll foreslås det åpnet opp for overfor person som det er god grunn til å tro forbereder en alvorlig straffbar handling, noe som vil si i utgangspunktet en strafferamme på fengsel i 5 år eller mer.

Flertallet foreslår også åpnet opp for teknisk romkontroll som innebærer at politiet lytter på samtaler som føres inne i et privat lukket rom, enten fra utsiden for eksempel ved hjelp retningsbestemte mikrofoner, eller ved hjelp av mikrofoner som plasseres inne i rommet. Slik romkontroll kan iverksettes overfor person som det er god grunn til å tro forbereder en særlig alvorlig forbrytelse etter § 8-3 (1), noe som vil si et utgangspunkt om strafferamme på fengsel i 10 år eller mer. Hjemmelen er imidlertid foreslått begrenset slik at denne form for romkontroll bare kan tillates i situasjoner der det må antas at forberedelse faktisk foregår. At kontrollen bare kan gjennomføres mens forberedelse faktisk foregår, vil utelukke at et privat hjem over tid blir utsatt for kontroll. Vilkåret begrenser bruken sterkt slik at romkontrollen i praksis vil bli et supplement til andre metoder. Det kan være at politiet har spanet på personer under mistanke som går innendørs for å planlegge den straffbare handling.

Flertallet foreslår også hjemmel for romkontroll i akuttsituasjoner der politiet vil ha behov for å vite hva som skjer i et rom av hensyn til en redningssituasjon. Dette er ment å være en kodifikasjon av eksisterende nødrettshjemler.

Tillatelse for å bruke romkontroll må innhentes hos retten, men politiet gis hastekompetanse. I tillegg oppstilles et indikasjonskrav og forholdsmessighetskrav.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, mener det ikke er grunn for å åpne for romkontroll. Dette er en meget inngripende metode, som det i dagens situasjon etter disse medlemmenes oppfatning ikke er grunn til å åpne opp for, se nærmere kapittel 10.7.9.2 og 10.3.3.

1.3.8.5 Teknisk sporing

Flertallet foreslår hjemmel til å bruke teknisk sporing i forebyggende øyemed. Teknisk sporing innebærer at politiet plasserer teknisk peileutstyr på et objekt for å ta rede på hvorledes objektet forflytter seg eller har forflyttet seg. Flertallet foreslår hjemmel til å foreta teknisk sporing av kjøretøy, gods eller andre gjenstander overfor person som det er god grunn til å tro forbereder en alvorlig straffbar handling, noe som i utgangspunktet vil si en strafferamme på fengsel i 5 år eller mer.

For Politiets sikkerhetstjeneste er det etter flertallets syn et sterkt behov for å kunne bruke teknisk sporing uten konkret mistanke om forberedelse. Det gis derfor hjemmel til å bruke metoden for å forfølge tjenestens forebyggende oppgaver.

Beslutningskompetansen foreslås lagt til politimester eller sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste, men med delegasjonskompetanse.

Flertallets forslag åpner også for såkalt personnær teknisk sporing, som innebærer at senderen kan plasseres i klær eller i gjenstander personen bærer på seg, eller i veske eller annen håndbagasje han bærer med seg. I tilfelle strammes kriminalitetskravet inn slik at det må foreligger mistanke om forberedelse av en straffbar handling som i utgangspunktet har en strafferamme på 10 år eller mer. Kompetansen til å gi tillatelse til personnær sporing er lagt til retten, men politiet er gitt hastekompetanse.

Tillatelsen til å bruke teknisk sporing må begrenses i tid til 2 uker, men for Politiets sikkerhetstjeneste er lengstefristen 8 uker. Metoden er også begrenset av et indikasjonskrav og et forholdsmessighetskrav.

I forslaget er det også åpnet opp for at innbrudd gjennomføres for å plassere sender, men bare når dette er strengt nødvendig.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, foreslår at det bare åpnes for teknisk sporing i forebyggende øyemed innenfor Politiets sikkerhetstjenestes ansvarsområde, se nærmere kapittel 10.7.7.2 og 10.3.3. For alminnelig teknisk sporing kreves at det foreligger skjellig grunn til å mistenke vedkommende for å forberede en straffbar handling som nevnt i straffeloven kapittel 8 eller 9, som etter loven kan medføre straff av fengsel i 5 år eller mer. Når sender plasseres på gjenstand personen bærer med seg, kreves det skjellig grunn til mistanke om straffbar handling som nevnt i straffeloven kapittel 8 eller 9, og som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. For øvrig svarer mindretallets forslag til flertallets.

1.3.8.6 Infiltrasjon

Alle medlemmene uten om Kvande foreslår at infiltrasjon som forebyggende politimetode lovfestes. Infiltrasjon er definert som det at en polititjenestemann eller en som opptrer på vegne av politiet uten å gi seg til kjenne holder kontakt med en person eller gruppe av personer for å hente ut informasjon. Likt med infiltrasjon betraktes såkalt samtykkeavlytting og gjennomføring av samtaler på telefon som politiet har fått besittelsen av.

Forslaget åpner for at politiet kan iverksette infiltrasjon overfor person eller personer som det er god grunn til å tro forbereder en straffbar handling som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. For Politiets sikkerhetstjeneste foreslås det å åpne for å bruke infiltrasjon når formålet er å forebygge kriminalitet. Den personelle kompetanse er foreslått lagt til politimesteren, men med hjemmel til å delegere kompetansen. Bestemmelsen oppstiller også et indikasjons- og forholdsmessighetskrav, og en lengste tid for tillatelsen på 6 måneder. Forslaget gir også en forskriftshjemmel til å åpne for at polititjenestemenn kan begå straffbare handlinger som ledd i infiltrasjon.

1.3.8.7 Provokasjon

Alle medlemmene unntatt Kvande, foreslår også at provokasjon som politimetode lovfestes. Metoden er foreslått definert som at politiet selv eller en som opptrer på politiets vegne utnytter en persons villfarelse for å blande seg styrende inn i et begivenhetsforløp som fører til at personen begår en straffbar handling eller en mer straffverdig handling.

Det foreslås at politiet kan gjennomføre provokasjon overfor person som mest sannsynlig (mindretallet med vilkåret ”skjellig grunn kan mistenkes”) forbereder en straffbar handling som kan straffes med fengsel i 5 år eller mer. Skal det reises tiltale for handlingen som provokasjonen har påvirket (tiltaleprovokasjon), er det et grunnvilkår at politiets handling ikke har vært årsak til at den straffbare handling ble begått. Den samme skranke foreslås ikke for provokasjon som bare brukes for å forebygge kriminalitet, å bringe til rette en gjenstand eller skaffe bevis for en allerede begått straffbar handling.

Kompetanse til å tillate provokasjon er foreslått lagt til politimester eller sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste, men med delegasjonskompetanse. I tillegg foreslås et indikasjonskrav og forholdsmessighetskrav.

1.3.8.8 Kommunikasjonskontroll

Flertallet foreslår også å åpne for kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed. Kommunikasjonskontroll omfatter etter definisjonen både det å fange opp innholdet av kommunikasjon, og det å innstille eller avbryte overføring av samtaler eller annen kommunikasjon til eller fra kommunikasjonsanlegg, og å stenge slike anlegg.

Grunnvilkåret er at det foreligger god grunn til å tro at personen forbereder en særlig alvorlig forbrytelse, noe som medfører et utgangspunkt om strafferamme på fengsel i 10 år eller mer. Kontrollen kan bare rettes mot et bestemt kommunikasjonsanlegg. Men både telefoner personen antas å besitte, antas å ville bruke og telefoner personen mest sannsynlig vil kalle opp, er omfattet av forslaget. Det er likevel gjort unntak for en del telefoner som tilhører personer som fører særlig fortrolige samtaler.

Politiet må innhente tillatelse hos retten for å gjennomføre kommunikasjonskontroll, men politiet har likevel hastekompetanse. I tillegg foreslås både et indikasjonskrav og et forholdsmessighetskrav. Tillatelsen til å bruke kommunikasjonskontroll skal være tidsbegrenset, og lengstetiden er foreslått til 4 uker, men for Politiets sikkerhetstjeneste er lengstetiden satt til 6 måneder.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, foreslår også kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed, men bare innenfor Politiets sikkerhetstjenestes område, se nærmere kapittel 10.7.8.2 og 10.3.3. Vilkåret er at det foreligger skjellig grunn til å mistenke personen for å forberede en straffbar handling som omfattes av straffeloven kapittel 8 og 9, og som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. Mindretallet foreslår heller ikke kommunikasjonskontroll av telefoner mistenkte antas å ville ringe til. For øvrig svarer mindretallet til flertallets forslag.

1.3.8.9 Opptak av egne samtaler

Flertallet foreslår lovfestet politiets adgang til å gjøre opptak av samtaler politiet selv eller agenter deltar i. Bestemmelsen tilsvarer straffeprosessloven § 216 l annet alternativ. Formålet med forslaget er å sikre hjemmel som oppfyller lovskravet i EMK art 8 (2). Vilkår for opptak er at formålet er å forebygge kriminalitet. Beslutningen om å ta opp slike samtaler ligger hos polititjenestemannen selv.

1.3.8.10 Forsendelseskontroll

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår også forsendelseskontroll. Bestemmelsen er en videreføring av brevkontroll etter 1915-loven, men adgangen er gjort generell slik at alle typer forsendelser kan kontrolleres. Metoden kan også anvendes av det ordinære politi. Metoden er definert som at politiet hos formidler kan ta midlertidig beslag i brev, telegram eller annen sending for å fange opp og ta rede på innholdet. I tillegg til post-, tele og telegramformidler, omfattes andre transportører hva enten det brukes for eksempel bil, båt, fly eller jernbane. Forsendelseskontroll innebærer at politiet kan kontrollere alle sendinger til og fra mistenkte i det tidsrom tillatelsen gjelder. Unntatt fra kontroll er likevel en persons korrespondanse med personer som ifølge straffeprosessloven § 119 er utelukket fra å gi vitneforklaring med mindre vedkommende selv er involvert i forberedelsen.

Grunnvilkåret for å ta i bruk metoden at det overfor den aktuelle person er god grunn til å tro at han forbereder en særlig alvorlig forbrytelse, altså et utgangspunkt om strafferamme på fengsel i 10 eller mer. Kompetansen til å gi tillatelse ligger hos retten, men det er foreslått å gi politiet hastekompetanse. Flertallet oppstiller videre et indikasjonskrav og et forholdsmessighetskrav. Forsendelseskontroll kan bare tillates for et bestemt tidsrom, som ikke må være lenger enn 8 uker om gangen. Kontrollen skal gjennomføres av en dommer, med mindre annet er bestemt i den rettslige tillatelse.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, mener dette er en inngripende metode det ikke er grunnlag for å åpne for i dagens situasjon, se kapittel 10.7.11.2 og 10.3.3.

Kvande mener dagens regler om postbeslag mv i straffeprosessloven §§ 211 og 212 med endringer vedtatt ved lov av 3. desember 1999 nr 82 som foreløpig ikke er trådt i kraft, er tilfredsstillende, og må kunne brukes for å avverge/forebygge straffbare handlinger, se kapittel 13.3.3 og 13.6.2.

1.3.8.11 Dataavlesning

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår også en ny metode som betegnes som ’dataavlesning’. Dataavlesning defineres som at politiet ved hjelp av programmer eller ved hjelp av annet utstyr avleser opplysninger i et ikke offentlig tilgjengelig informasjonssystem. Bakgrunnen for metoden er behovet for å fange opp telekommunikasjon som krypteres. Krypteringsprogrammer er i dag så gode at informasjonen ikke lar seg dekryptere. Skal politiets kontroll av kommunikasjon bli effektiv, må derfor politiet gis adgang til å avlese ukryptert informasjon i telekommunikasjonsenheten.

Flertallet foreslår at politiet kan iverksette dataavlesning overfor person som det er god grunn til å tro forbereder en særlig alvorlig straffbar handling, som i utgangspunktet oppstiller et strafferammekrav på fengsel i 10 år eller mer. Et vilkår er likevel at informasjonssystem antas å bli anvendt i forbindelse med forberedelsen. Etter flertallets forslag må politiet innhente tillatelse hos retten for å gjennomføre dataavlesning. Politiet er likevel foreslått å ha hastekompetanse. Tillatelsen skal gis for et bestemt tidsrom, som ikke må være lenger enn strengt nødvendig, og ikke for lenger enn 8 uker om gangen. Innenfor Politiets sikkerhetstjenestes arbeidsoppgave kan tillatelse likevel gis for inntil 6 måneder om gangen. I tillegg oppstiller flertallet i sitt forslag et indikasjonskrav og et forholdsmessighetskrav.

Også dataavlesning er begrenset slik at det ikke kan gjennomføres med hensyn til en persons kommunikasjon med personer som ifølge straffeprosessloven § 119 er utelukket fra å gi vitneforklaring, med mindre vedkommende selv er involvert i forberedelsen.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, foreslår ikke denne metoden, se nærmere kapittel 10.3.3 og 10.7.12.2.

Utvalgsmedlem Kvande viser til at dette er en spesiell datateknisk metode som reiser en rekke tekniske og rettslig spørsmål, dels av generell karakter, som utvalget ikke er sammensatt for å kunne ta stilling til. Det bør for øvrig først utredes om såkalt ”dataavlesning” skal innføres som ordinær etterforskingsmetode før det tas stilling til om metoden også skal kunne brukes i avvergende eller forebyggende øyemed, se kapittel 13.6.1.

1.3.8.12 Pålegg om utlevering av trafikkdata og posisjonsdata

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår også hjemmel til å kreve utlevert trafikkdata og posisjonsdata i forebyggende øyemed. Med uttrykket ’trafikkdata’ forstås opplysning om hvilke kommunikasjonsanlegg som skal settes eller har vært satt i forbindelse med et annet anlegg, tidspunkt og varighet av kommunikasjonen og krypteringsnøkkel, mens det med uttrykket posisjonsdata forstås informasjon om hvor et teleterminalutstyr befinner seg, enten løpende eller på bestemt tidspunkt og uavhengig av om det er historiske eller fremtidige opplysninger.

Vilkåret er at det foreligger god grunn til å tro at en person forbereder en alvorlig straffbar handling, altså i utgangspunktet et krav strafferamme fengsel i 5 år eller mer. Hjemmelen åpner for å innhente trafikkdata og posisjonsdata knyttet til kommunikasjonsanlegg personen besitter, eller knyttet til en bestemt basestasjon. Den personelle kompetanse er lagt til retten, som med sin avgjørelse opphever taushetsplikt etter ekomloven § 2-9. Flertallet foreslår både et indikasjonskrav og et forholdsmessighetskrav. Tillatelse til fremtidige trafikkdata skal gis for et bestemt tidsrom, som ikke må være lenger enn 4 uker. Det er det samme krav som trafikkdata etter straffeprosessloven, se § 216 b, jf § 216 f. For historiske data oppstilles ingen frist, men selskapenes lagringstid vil sette en grense.

Flertallets forslag inneholder også et pålegg til tilbydere av tilgang til offentlig telenett og offentlig teletjeneste å sørge for at opplysninger om teletrafikk er tilgjengelige for politiet i 1 år. Formålet er å sikre at opplysningene er tilgjengelige hvis politiet skulle få behov for dem.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark foreslår en vesentlig snevrere adgang til å innhente trafikkdata i forebyggende øyemed. Det vises til kapittel 10.3.3 og 10.7.13.2.2. Bare når det foreligger skjellig grunn til å mistenke en person for forberedelse av en straffbar handling straffbar handling som nevnt i straffeloven kapittel 8 og 9, og som etter loven kan medføre fengsel i 5 år eller mer, kan trafikk- og posisjonsdata innhentes. Bestemmelsens anvendelsesområder er altså begrenset til Politiets sikkerhetstjeneste. Mindretallet foreslår heller ikke å lovfeste en plikt til å lagre trafikkdata. For øvrig svarer mindretallets forslag til flertallets.

1.3.8.13 Særlig utleveringsplikt til Politiets sikkerhetstjeneste

Flertallet, Lunde, With og utvalgsformann Pedersen, foreslår en hjemmel til Politiets sikkerhetstjeneste for å innhente opplysninger tjenesten trenger for å forebygge kriminalitet. Bestemmelsen må sees på bakgrunn av at ingen i utgangspunktet har plikt til å gi opplysninger til politiet. Bestemmelsen korresponderer med utleveringsplikten etter straffeprosessloven § 210. Pålegget kan bare gis i den grad personen plikter å vitne i saken. Den personelle kompetanse er lagt til sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste. Det kan bare kreves opplysninger som må anses nødvendige for å løse tjenestens forebyggende oppgaver, og bare dersom det etter inngrepets formål, sakens betydning og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep. Hvis den som får begjæringen ikke vil etterkomme den, kan sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste bringe begjæringen inn for retten.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, foreslår ikke en slik utleveringshjemmel for politiets sikkerhetstjeneste. Det vises til kapittel 10.3.3 og 7.13.1.2.

1.3.8.14 Hemmelig ransaking

Flertallet foreslår en hjemmel til å foreta hemmelig romransaking i forebyggende øyemed. Romransaking omfatter politiets undersøkelser i privat lukket rom, og forslaget korresponderer med straffeprosessloven § 200 a som åpner for metoden under etterforsking.

Forslaget går ut på at politiet kan iverksette hemmelig ransaking hos person som det er god grunn til å tro forbereder en særlig alvorlig straffbare forbrytelse. Særlig alvorlig forbrytelser vil i utgangspunktet stille et krav om strafferamme av fengsel i 10 år eller mer. Hjemmel til å beslutningen hemmelig romransaking er lagt til retten. Flertallet forslag oppstiller også et indikasjonskrav og et forholdsmessighetskrav.

Mindretallet, Sigmond og Slettemark, foreslår ikke denne metoden. Det vises til kapittel 10.3.3 og 10.7.10.2.

1.3.8.15 Undersøkelser i friluft

Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande, foreslår også hjemmel for politiet til å foreta undersøkelser på privat sted utendørs. Vilkåret er at undersøkelsene må anses nødvendig for å forebygge kriminalitet. Beslutningen skal treffes av politimesteren eller av sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste. Tillatelsen kan ikke gis for lenger tid enn 6 måneder om gangen. Og tiltaket må konkret anses forholdsmessig.

1.3.8.16 Fjernsynsovervåkning

Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande, foreslår hjemmelen for politiet til å bruke fjernsynsovervåkning flyttet fra personopplysningsloven til politiloven. Hjemmelen er også noe innskrenket. Dersom politiet skal bruke vedvarende eller regelmessig fjernsynsovervåkning av et bestemt offentlig sted, må det på sted være særlig risiko for krenkelser av enkeltpersoners eller av allmennhetens sikkerhet, og slik overvåking må anses nødvendig for å ivareta sikkerheten på stedet. Fjernsynsovervåkning forutsetter tydelig skilting. Beslutningskompetanse til å bruke fjernsynsovervåkning er foreslått lagt til politimesteren.

Kvande mener dagens vilkår i personopplysningsloven § 36 for varslet fjensynsovervåkning av offentlig sted, er tilfredstillende, se kapittel 13.6.5.

1.3.8.17 Visitasjon av person på offentlig sted

Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande, foreslår også endringer i dagens politilov § 7 a om visitasjon. Forslaget inneholder en definisjon på visitasjon, som fastslår dagens noe uklare rettstilstand. Visitasjon vil med forslaget omfatte stansing av en person og gjennomføring av undersøkelse i en persons klær, veske eller annet som han har med seg og utenpå klær etter gjenstander festet til de ytre deler av kroppen. Det vil med hjemmelen ikke være adgang til å kle av personen klær og foreta ytre besiktigelse av kroppen. Visitasjon av kjøretøy innebærer at politiet kan stanse og søke gjennom kjøretøyet.

Det generelle vilkåret for å gi tillatelse til forebyggende visitasjon er at det på det bestemte stedet eller i den bestemte situasjonen på offentlig sted erfaringsmessig utøves vold. Vilkåret ”erfaringsmessig” stiller krav til at det foreligger en realistisk mulighet for at voldshandlinger vil kunne bli begått. Erfaringsgrunnlaget må være forankret i objektive omstendigheter. I vilkåret ”bestemte” ligger at stedet eller situasjonen må være konkretisert. I ”sted” ligger en begrensning om geografisk utstrekning. Tillatelsen kan ikke gis for store områder for eksempel en by eller bydel, men må begrenses til de steder der volden er et problem. Vilkåret ”situasjoner” tar først og fremst sikte på situasjoner der det skal gjennomføres arrangementer av ulike slag. Den generelle tillatelse til visitasjon skal treffes av politimesteren. Beslutningen skal være skriftlig, og den skal presist angi når og hvor visitasjon kan gjennomføres. Tillatelsen skal gjelde for et nærmere angitt tidsrom, og med mindre særlig grunner gjør seg gjeldende skal den ikke overstige 12 timer.

I tillegg til kravene til den generelle tillatelsen, oppstilles det i flertallets forlag begrensninger for den enkelte visitasjon. Den enkelte tjenestemann kan bar iverksette visitering av den enkelte person eller kjøretøy når det er grunn til å anta at personen har, eller det i kjøretøyet finnes, våpen og andre gjenstander som er egnet til og ofte brukes ved voldsutøvelse. De må altså i forhold til den enkelte i utgangspunktet foreligge mistanke om besittelse av slike gjenstander. Polititjenestemannens mistanke må være forankret i objektive holdepunkter. En rent subjektiv antagelse er ikke tilstrekkelig. Konkrete opplysninger om våpeninnehav eller tilhørighet til bestemte grupper som erfaringsmessig bruker våpen, vil etter omstendighetene kunne være tilstrekkelig. Nærmere hvilken grad av sannsynlighet som kreves, kan ikke angis eksakt. Forslaget inneholder et unntak fra kravet til mistanke knyttet til den enkelte. Når det er nødvendig for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet, kan politiet visitere enhver person som er eller skal inn på et sted. Det kreves ikke konkrete holdepunkter for at våpen kan bli brukt, men det må være noe i situasjonen som gir en begrunnet frykt for at noe alvorlig kan skje.

Etter flertallets forslag skal visitasjonen gjennomføres så skånsomt som forholdene tilsier. Det omfatter for det første de ytre omstendigheter omkring gjennomføringen av visitasjonen. Men det forutsetter også at selve visitasjonen ikke må være mer omfattende enn nødvendig. Kan formålet oppnås ved teknisk utstyr, skal det så langt det er praktisk mulig anvendes.

Kvande mener det ikke er grunn til å endre politiloven § 7 a nå. Bestemmelsen er ny, og man bør vente til man har vunnet mer erfaring i praktiseringen av den, før den eventuelt endres, se nærmere kapittel 13.6.7.

1.3.8.18 Besøks- og oppholdsforbud

Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande, foreslår mindre endringer i gjeldende regler om besøks- og oppholdsforbruk som følger av straffeprosessloven §§ 222 a, 222 b og 222 c. Dels er de prosessuelle reglene flyttet ut til egne fellesbestemmelser. Den personelle kompetanse er også flyttet fra påtalemyndigheten til politimesteren med delegasjonskompetanse til personer som tilhører påtalemyndigheten. Også de materielle reglene er noe omformulert, uten at det er tilsiktet noen materielle endringer.

Kvande mener det ikke er grunn til å endre bestemmelsenes plassering, se kapittel 13.6.6.

1.3.8.19 Promillekontroll

Gjeldende veitrafikklov § 22 a gir politiet hjemmel til å foreta kroppskontroll av bilfører for å kunne avgjøre om han er påvirket av alkohol (ikke edru) eller annet berusende eller bedøvende middel. Etter veitrafikkloven § 22 a nr 4 kan politiet gjennomføre alkotest (foreløpig blåseprøve) når føreren er stanset i trafikkontroll. Slik kontroll kan politiet gjennomføre hvor som helst og når som helst, og uten at det foreligger mistanke om ruspåvirket kjøring. Flertallet er meget kritisk til stikkprøvekontroller, og foreslår å innføre et mistankekrav for at politiet skal kunne gjennomføre alkotest. Metoden vil da bli en etterforskingsmetode og bestemmelsen foreslås derfor plassert som § 195 a i straffeprosesslovens kapittel 15 om ransaking.

Etter forslaget kan en polititjenestemann pålegge føreren av en motorvogn å gjennomføre blåseprøve eller andre øvelser for å påvise alkohol- eller narkotikapåvirkning når det er god grunn til å anta at en motorvognfører har overtrådt vegtrafikkloven § 22. Mistankekravet for å foreta foreløpig blåseprøve er at det ut fra objektive holdepunkter er ”grunn til å anta” at føreren har overtrådt vegtrafikkloven § 22. Det må foreligge objektivt forankrede omstendigheter som gir grunn til å anta at vedkommende er påvirket. Sannsynlighetsgraden er imidlertid ment å ligge ned mot det som ifølge straffeprosessloven § 224 første ledd kreves for å sette i gang etterforsking. Det sentrale er at antagelsen om påvirkning må være forankret i ytre konstaterbare kriterier, slik at politimannens ubegrunnede mistanke ikke er tilstrekkelig. I praksis må politimannen som gjennomfører trafikkontrollen gjennom en passiv kroppskontroll få holdepunkter som med en viss grad av sannsynlighet indikerer påvirkning.

Såfremt mistankekravet er oppfylt, kan blåseprøven eller identifikasjonsøvelsen gjennomføres hvor og når som helst politiet er i kontakt med en motorvognfører, herunder når han stanses i en trafikkontroll. Det følger også av bestemmelsens første ledd at enhver polititjenestemann selv kan beslutte å gjennomføre blåseprøve. Når den personlige kompetanse i loven uttrykkelig er lagt til polititjenestemann, innebærer det at straffeprosessloven §§ 197, 198 og 200 ikke får anvendelse.

Forslaget åpner også for å fremstille motorvognførere for kroppsundersøkelse etter straffeprosessloven § 157, når det er det god grunn til å tro at føreren har overtrådt vegtrafikkloven § 22. Det kreves en høyere grad av sannsynlighet enn når kriteriet er ”anta”, men det er ikke meningen at den skal fikseres til over 50 %.

Kvandes syn er at det ikke er grunn til å oppheve vegtrafikkloven § 22 a nr 4 om politiets adgang til å foreta alkotest ved trafikkontroll, og mener for øvrig at endringsforslaget ligger utenfor utvalgets mandat, se kapittel 13.6.4.

1.3.8.20 Erstatning i anledning politiets metodebruk

Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Kvande, foreslår også regler om erstatning i anledning politiets metodebruk. Reglene svarer i hovedsak til eksisterende regler om ved metodebruk i straffeprosessloven kapittel 31.