6 Betingelser og rammer for, og kontroll med politiets metodebruk
6.1 Innledning
Utvalget har i kapittel 5 gjort rede for overordnede prinsipper for bruk av politimetoder.
Det sentrale var at bruk av politimetoder krevde et rettsgrunnlag. I dette kapitlet skal de nærmere rettslige vilkår som gjelder for at politiet kan ta i bruk politimetoder drøftes.
Det finnes få lovbestemmelser som åpner for metodebruk i forebyggende øyemed. Mønstrene må derfor først og fremst søkes i lovbestemmelsene i straffeprosessloven som åpner for bruk av tvangsmidler under etterforsking. Felles for bestemmelsene er at de stiller opp et generelt krav om at det må foreligge mistanke om begått kriminalitet av en viss alvorlighet. Til sammen betegnes mistankekravet og kriminalitetskravet som ”inngangskriteriet" for metodebruk. For utvalget er det et sentralt spørsmål hva som skal settes i stedet for ”begått kriminalitet” når metodebruken skal settes inn forebyggende.
Men selv om lovgiveren har åpnet for metodebruk, og de generelle inngrepskriterier er oppfylt, vil det gjelde skranker for å bruke metoden i det konkrete tilfelle. Skrankene vil dels følge av generelle ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om saklighet og forholdsmessighet. For utøvelse av politimyndighet er prinsippene i stor utstrekning nedfelt i lov. Av særlig interesse er politiloven § 6 andre og tredje ledd som fastsetter at politiet må opptre saklig og bare anvende forholdsmessige metoder i sin virksomhet. Lovens krav omtales gjerne som politietiske grunnormer eller normer for god politiskikk. Kravet til saklighet og forholdsmessighet er også grunnkrav for alle inngrep i privatlivet etter EMK art 8 og anses som generelle forutsetning for forvaltningsmyndighet i de fleste land i Vest-Europa. En tilsvarende generell bestemmelse om forholdsmessighet når politiet tar i bruk tvangsmidler, finnes i straffeprosessloven § 170 a. I tillegg finnes det enkeltbestemmelser som mer kasuistisk gir uttrykk for generelle prinsipper for politiets utøvelse av metodebruk, som for eksempel krav om konkret nødvendighet. Straffeprosessloven § 216 c krever for eksempel at telefonavlyttingen må være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaringen ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort.
Vilkårene eller skrankene kan ikke betraktes isolert. Det er summen som vil si noe om hvor streng eller vid hjemmelen er. Men det er også viktig å understreke at de ulike vilkårene tar sikte på forskjellige sider av vernet om den enkeltes integritet.
I tillegg til betingelser og skranker for metodebruken, finnes det regler som skal sikre at metoder ikke misbrukes. Særlig viktig er hvem som er gitt kompetanse til å beslutte metodebruken. Den personelle kompetanse kan legges på høyt nivå i politiet, til statsadvokaten eller til retten. For det andre kan det stilles opp krav om etterfølgende ekstern kontroll med metodebruken. Det vil være aktuelt ved de mest inngripende metoder. Eksempler på kontrollordninger er telefonkontrollutvalget og EOS-utvalget som kontrollerer Politiets sikkerhetstjeneste.
6.2 Generelle betingelser for metodebruk (Inngangskriteriet)
6.2.1 Mistankekravet
Ifølge de fleste bestemmelser som åpner for metodebruk er det et generelt krav om mistanke om begått straffbar handling, eventuelt planlegging av en straffbar handling. Utvalget betegner dette som ”inngangskriteriet” for metodebruk. Inngangskriteriet er særlig viktig fordi det peker ut hvem metodebruken kan settes inn overfor.
Inngangskriteriet inneholder for det første et mistankekrav. Det inneholder to elementer som det er viktig å holde fra hverandre. Første må politiet påvise bevis i form av faktiske omstendigheter eller opplysninger som kan si noe om personen som skal utsettes for metodebruken har foretatt eller planlegger å begå handlingen. Kravet er objektivt i den forstand at mistanken må være forankret i ytre konstaterbare og derved kontrollerbare omstendigheter. Denne side av mistankekravet utelukker metodebruk på bakgrunn av mistanke i en persons subjektive overbevisning. Hva som kan etablere holdepunktene, er ikke mulig å angi generelt.
Det andre element i mistankekravet er kravet til sannsynlighet for at personen har begått handlingen. Bevismateriale som er lagt frem, må gi en viss grad av sannsynlighet for at personen har begått handlingen. For å straffedømme en person for å ha begått handlingen, kreves en sannsynlighetsgrad opp mot 100 % uten at det kan bestemmes eksakt. Så strengt er ikke kravet for å åpne for metodebruk. I så fall ville det i praksis være lite behov for metoden. Igangsettelse av etterforsking krever ifølge straffeprosessloven § 224 første ledd omstendigheter som gir ”rimelig grunn til å undersøke” om det foreligger et straffbart forhold. Kravet til sannsynlighet behøver ikke være kvalifisert, og den varierer med blant annet forholdets alvorlighet og behovet for undersøkelser, se Myhrer TfS 2001 side 18. Når mistankekravet relativiseres på denne måten, vil det ta opp i seg elementer fra forholdsmessighetsprinsippet.
Denne lave og relativt bestemte sannsynlighetsgrad i straffeprosessloven åpner også for bruk av ulovfestede metoder som spaning og infiltrasjon. Skal politiet iverksette ransaking, telefonavlytting eller varetektsfengsling, stiller straffeprosessloven opp et krav om ”skjellig grunn til mistanke”. Ifølge Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse referert i Rt 1993 side 1302 skal dette forstås som et krav om sannsynlighetsovervekt:
”For så vidt gjelder lagmannsrettens forståelse av kravet til skjellig grunn til mistanke i straffeprosessloven § 171, tar retten for begge de siktede utgangspunkt i ”at det skal være mer sannsynlig at siktede har begått den straffbare handling saken gjelder enn at han ikke har det”. Dette er en riktig lovtolking.”
Premissene i kjennelsen er knyttet til varetektsfengsling. Imidlertid er denne uttalelsen i den juridiske litteratur tatt til inntekt for et krav om sannsynlighetsovervekt i alle bestemmelser som stiller krav til ”skjellig grunn” til mistanke, se blant annet NOU 1997: 12 side 57 og Andenæs II 2000.
Ordet ”skjellig” er et gammelt ord som brukes lite i moderne språkbruk. I loven kom uttrykket inn ved straffeprosessloven av 1887. Det kunne da bety rimelig, forstandig eller klar. Det finnes i uttrykk som ”å gjøre rett og skjell for seg”; og ”være kommet til skjells år og alder”. Betydningen ligger tett opp til det engelske ”reasonable” som er formuleringen som brukes både i engelsk rett og av EMD. I forarbeidene til straffeprosessloven av 1887 ga Jurykommisjonen denne forklaring i bemerkningene til § 205 som gjaldt pågripelse:
”Som første betingelse for afsigelse af en paagribelseskjendelse mod en person opstiller §en, at der haves skjellig grund til mistanke mod ham. Hvis den blotte Mistanke skulde give adgang til paagribelse, vilde den personlige frihed blive ganske illusorisk. Mistanken maa derfor have god grunde at støtte seg til.”
Hverken ordlyd eller forarbeidene gir således holdepunkter for et krav om sannsynlighetsovervekt. Derimot fokuseres det på at mistanken må være forankret i gode og ytre konstaterbare grunner. Straffeprosesslovkomiteen av 1957 foreslo i innstillingen side 239 å sløyfe ”skjellig” slik at mistankegrunnlaget skulle formuleres ”med grunn”:
”Adjektivet ”skjellig” er sløyfet uten at noen realitetsendring er tilsiktet. Ordet ”skjellig” er på vei ut av språket, og det er ikke noe mer moderne uttrykk som dekker helt. Man forutsetter at det i uttrykksmåten ”med grunn” ligger et krav om at det skal foreligge en rimelig, skjellig grunn.”
Men forslaget ble ikke fulgt opp av Varetektsutvalget som valgte å beholde ”skjellig grunn”. I NOU 1980: 28 side 14 gir utvalget uttrykk for at kravet om skjellig grunn innebærer ”at mistanken skal være konkret begrunnet for at siktede kan pågripes eller fengsles.” Her sies ikke noe om sannsynlighetsgraden for at vedkommende har begått handlingen, men det pekes på det faktiske grunnlaget.
Etter utvalgets syn peker formuleringen ”skjellig” ikke umiddelbart på noe bestemt grad av sannsynlighet. Graden fremkommer indirekte gjennom å kvalifisere ”grunn”. Men det er en sammenheng mellom grunnlaget for mistanken og sannsynlighetsgraden. Jo sterkere grunnlaget er, jo høyere er sannsynlighetsgraden. Likevel er fokus i forarbeidene de ytre konstaterbare omstendigheter.
Når det er stilt krav om sannsynlighetsovervekt, må det være ut fra reelle hensyn begrunnet i at det er tale om et særlig inngripende tiltak. Etter sitt innhold er varetektsfengsling, som saken gjaldt i Rt 1993 side 1302, et særlig inngripende tiltak. Varetektsfengsel er like inngripende som straffereaksjonen den straffbare handling kan medføre. Resultatet i kjennelsen er etter utvalgets oppfatning riktig. Premissene er uttrykkelig knyttet til straffeprosessloven § 171. Utvalget er imidlertid uenig i at det av kjennelsen i Rt 1993 side 1302 kan sluttes noe om sannsynlighetsgraden for bruk av andre tvangsmidler, og det kan heller ikke utledes av formuleringen ”skjellig grunn”. Utvalget kommer tilbake til spørsmålet om lovgiveren bør presisere mistankegrunnlaget slik at blir relativisert.
6.2.2 Kriminalitetskravet
I tillegg til mistankekravet er det vanlig at lovhjemlene for metodebruk stiller opp et krav om at mistanken må referere seg til en straffbar handling av en viss alvorlighet. På den måte vurderer lovgiveren på forhånd ut fra generelle argumenter om metoden fremstår som forholdsmessig tiltak i forhold til den straffbare handlings alvor. Dette kommer i tillegg til det alminnelige krav om forholdsmessighet mellom middel og mål som gjelder både i forvaltningsretten og i straffeprosessloven.
Vanligvis er kriminalitetskravet i straffeprosessen knyttet til en bestemt abstrakt øvre strafferamme. Enten er vilkåret knyttet til en bestemt strafferamme, som for eksempel tre eller 6 års fengsel, eller slik at handlingen etter loven kan føre til fengselsstraff. Strafferammen gir et signal på den misbilligelsen samfunnet setter på den aktuelle handlingen, og kan derfor i mange tilfeller være et egnet kriterium for å ivareta kravet til forholdsmessighet. Enkelte straffebestemmelser har imidlertid et meget vidt anvendelsesområde. Innenfor en og samme straffetrussel kan derfor straffverdigheten av handlingen variere i betydelig grad. I mange tilfeller er også straffen lagt høyt av allmennpreventive hensyn. Strafferammen behøver derfor ikke gjenspeile hvor straffverdige handlingen er.
En måte å forhindre denne uheldige konsekvensen av å anvende abstrakte strafferammer som kriminalitetskrav, er å angi konkret de straffebudene hvor metoden skal tillates benyttet. Fordelen med denne tilnærmingen er at det blir mer oversiktlig hvilke tilfeller de enkelte metoder kan anvendes. Ulempen er at listen over bestemmelser ikke vil klare å fange opp alle de tilfeller hvor det er behov for metoden. I straffeprosessloven brukes denne form for kriminalitetskrav ofte sammen med en henvisning til en bestemt abstrakt strafferamme. I straffeprosessloven § 200 a er det for eksempel gitt hjemmel til å benytte hemmelig ransaking dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om en handling som kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. Men i tillegg kan metoden benyttes i forhold til brudd på straffeloven §§ 162, 317 eller overtredelser av kapittel 8 eller 9.
Gjennom mistankekrav og kriminalitetskrav følger det at alle vilkårene for straff i utgangspunkt må være oppfylt. For enkelte metoder er det likevel fastslått unntak særlig for tilregnelighetsvilkåret.
6.3 Rettslige skranker for den konkrete metodebruk
6.3.1 Saklighetskravet
I punkt 6.2 ble de generelle vilkår for å kunne bruke politimetoder behandlet. I dette punktet er fokus på rettslige prinsipp som setter skranker ut over de generelle inngangsvilkår.
Ifølge politiloven § 6 tredje ledd skal politiet opptre ”saklig og upartisk”. Premissene for politiets avgjørelser og handlinger må bygge på relevante hensyn. I utgangspunktet må relevanskravet sees i sammenheng med politiloven § 2 som fastsetter politiets oppgaver. Oppgavene inkluderer det å forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet, og å avdekke og stanse kriminalitet. Men selv om formålet er så vidt formulert, må kravet til saklighet vurderes i forhold til det kompetansegrunnlag som skal hjemle inngrepet.
Som nevnt stiller de fleste lovbestemmelser som åpner for metodebruk som inngangskriterium, at det foreligger holdepunkter for at noen har begått eller forbereder straffbare handlinger. Når hjemmelsloven er slik formulert, er det politiets konkrete behov for å anvende metoden som presiserer hvilke motiver som kan danne grunnlag for bruken.
Hjemmelen kan også formuleres med direkte referanse til formålet. For eksempel kan hjemmelen åpne for metodebruk dersom formålet er å løse lovpålagte oppgaver eller lignende. I slike tilfeller vil metodebruken være saklig såfremt det er løsningen av de lovpålagte oppgaver som motiverer bruken. Engelsk rett har gått langt i å åpne for metodebruk ut fra et slikt formåls- eller saklighetskriterium, se kapittel 8.5.
Det må understrekes at politiet bare opptrer saklig dersom metodebruken konkret er motivert i saklige hensyn. Innenfor ett og samme kompetansegrunnlag vil et hensyn kunne være saklig å vektlegge i én sak, mens det i en annen sak kan være utenforliggende. For utvalget er det derfor ikke mulig å generelt trekke noen grense for hvilke premisser som er saklig. Noen hensyn vil likevel alltid være usaklige. En polititjenestemann kan ikke bygge avgjørelsen på egne sympatier eller antipatier, se Myhrer TfS 2001 side 14. Et forbud mot en demonstrasjon fordi politiet ikke liker budskapet som skal formidles eller den person som står bak arrangementet, vil klart være usaklig. Politiets valg av middel eller intensitet av metoden kan heller aldri være motivert av pønale hensyn eller hevnmotiver.
Mer problematisk er det å fastsette grensene for bruk av et kompetansegrunnlag til å fremme et annet politiformål. Det primære formål med politiloven § 7 a er å forebygge kriminelle handlinger ved bruk av kniv, se Ot prp nr 79 (1998-99) side 1 andre spalte. Kan da politiet benytte politilovens § 7 a for å visitere en person for å fremskaffe bevis? Den vanlige lære i forvaltningsretten er at andre formål kan være motiverende, men ikke noen bærende begrunnelse for inngrepet. Vegtrafikkloven § 10 hjemler stans av biler for å kontrollere om føreren har med pliktig dokumentasjon og lignende. Formålet med bestemmelsen er å kontrollere hvorvidt plikter etter vegloven, motorvognloven og yrkestransportloven er oppfylt, se utkast til vegtrafikkloven med motiver side 41. Bestemmelsen kan altså hjemle stansing av biler for å kontrollere brudd på gitte bestemmelser, men ikke andre lovbrudd. Bestemmelsen kan derfor ikke benyttes når formålet er å kontrollere hvorvidt det oppbevares tyvegods i bilen.
Utvalget vil understreke at hjemler som har et klart avgrenset formål, ikke kan benyttes for å oppnå andre formål selv om de ligger innenfor politiets oppgaver. Det er også grunn til å presisere at grensen for det saklige kan være overskredet selv om den enkelte tjenestemann ikke kan klandres for å bygge vedtaket på en utenforliggende premiss. Avgjørende er om det aktuelle formål som var motiverende for avgjørelsen objektivt sett er utenforliggende, se Graver 2002 side 114-115.
Det er en viktig premiss for utvalgets forslag om metodebruk i forebyggende øyemed at metodene ikke blir benyttet til andre formål enn de er ment for. Politiet må søke hjemmel i det regelsett formålet ligger. Andre formål kan da ikke trekkes inn som sideargument i avgjørelsen. Dette innebærer at politiet ikke kan anvende straffeprosessuelle bestemmelser i forebyggende øyemed, og bare anvende forebyggende metoder når formålet konkret er å forebygge en straffbar handling. Men dette kan ikke tas så strengt at det ikke kan gripes inn forebyggende bare fordi det også foregår etterforsking. Forebyggende metoder kan således anvendes når politiet etterforsker et fortsatt straffbart forhold hvis metodebruken konkret er rettet mot fremtidige handlinger. Tilsvarende kan de forebyggende metoder anvendes for å forbygge handlinger som er gjort straffbare som forberedelseshandlinger dersom formålet konkret er å forebygge hovedhandlingen. Det sentrale er at hjemmelsgrunnlaget må søkes i det formål politiet velger å forfølge, og hvis formålet både er å forebygge og etterforske, at hensynet alene veier tungt nok til å bære inngrepet.
Et utslag av kravet til saklighet er også at politiet ikke kan forskjellsbehandle personer uten saklig grunn. Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling, eller likebehandlingsprinsippet som det også kalles, krever at politiet skal behandle like tilfeller likt. Likebehandlingsprinsippets nærmere innhold er lite utpenslet i forvaltningsretten generelt og politiretten spesielt. Når det gjelder politiets forebyggende arbeid, vil valg av fremgangsmåte måtte bero på en svært skjønnsmessig vurdering. To situasjoner er sjelden like. Marginale forskjeller kan gjøre fremgangmåten i en sak, mindre anvendelig i en annen. Mange beslutning må også treffes raskt og det vil derfor være liten tid til å kontrollere hvilken praksis som foreligger i lignende saker. Brudd på likebehandlingsprinsippet vil derfor på politirettens område bare kunne konstanteres i mer åpenbare tilfeller av usaklig forskjellsbehandling, se Auglend/Mæland/Røsandhaug 1998 side 365. En grense for usaklig forskjellsbehandling må likevel kunne trekkes. Politiet kan for eksempel ikke bruke politiloven § 7 a for å visitere personer med bare en bestemt hudfarge eller trosretning. På den annen side kan politiet velge å kontrollere et tilfeldig utvalg. For eksempel at politiet stopper hver fjerde bil for å foreta en promillekontroll, vil være saklig.
6.3.2 Indikasjonskravet
De metoder som oppstiller et mistankekrav og et kriminalitetskrav oppstiller også et vilkår om konkret behov for å kunne bruke metoden. I det konkrete saksforhold må det kunne påvises et behov for å iverksette metoden der og da. Et eksempel på indikasjonskrav er straffeprosessloven § 216 c som for å iverksette telefonavlytting krever at avlyttingen ”vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaringen ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort”.
I norsk rett har ikke dette inngrepsvilkår fått noen særskilt betegnelse. I dansk rett har slike vilkår blitt betegnet som ”indikasjonskrav”, en betegnelse utvalget har valgt å adoptere. Vilkåret er uten egen betegnelse i norsk rett, noe som antakelig skyldes at indikasjonskravet ofte inntas som et element i forholdsmessighetsvurderingen. Når utvalget har valgt å dele forholdsmessighetskravet, er det for å fremheve at fokus skal være på politiets konkrete behov.
6.3.3 Forholdsmessighetsprinsippet
I politiretten gjelder et generelt krav om forholdsmessighet mellom mål som skal oppnås og midler som kan brukes. Det følger av politiloven § 6 andre ledd at de midler som anvendes må stå ”i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendigheter for øvrig.” I straffeprosessloven § 170 a er forholdsmessighetsprinsippet lovfestet som et generelt vilkår for bruk av tvangsmidler under etterforsking. Et tvangsmiddel kan ikke brukes når det ”etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep”.
Mens indikasjonsprinsippet fokuserer på politiets behov, retter forholdsmessighetsprinsippet også oppmerksomheten på metodebrukens virkning for den som utsettes for inngrepet. Vurderingen er en interesseavveining hvor inngrepets styrke for individet må måles mot nytten av å gjennomføre tiltaket. Negativt kan dette formuleres som et krav til at skaden eller uleiligheten forbundet med inngrepet ikke må stå i misforhold til det som søkes oppnådd. Nytten eller fordelen må være større enn ulempene eller skaden. I enkelte sammenhenger er det formulert som at beslutningen eller handlingen må være forsvarlig eller tilbørlig.
Forholdsmessighetsprinsippet har betydning både for spørsmålet om et tvangsmiddel kan brukes og for spørsmålet om hvor lenge et tvangsmiddel skal brukes. Metodebruken må således kontinuerlig være forholdsmessig. Varigheten vil i seg selv bidra til å gjøre metodebruken uforholdsmessig. Dessuten kan forholdene endre seg i løpet av kort tid. I en gisselsituasjon vil for eksempel i en fase utelukkende en avventende forhandlingslinje med innlagt uthalingstaktikk, være forholdsmessige tiltak. Men situasjonen kan endre seg raskt, og behovet for umiddelbar handling kan komme raskt og kreve drastiske tiltak. I en slik uoversiktlig situasjon tilsier kravet til forholdsmessighet at den enkelte tjenestemann har et visst slingringsmonn.
I selve vurderingen må hensynet både til den mistenkte og andre uskyldelige tredjemenn trekkes inn. Men den nærmere vurderingen av forholdsmessigheten vil slå forskjellig ut overfor en mistenkt og en tredjepart. Hensynet til tredjeparter vil ha størst vekt i vurderingen. Den som er involvert i alvorlig kriminalitet har ikke krav på samme sterke vern.
6.4 Rettssikkerhetsgarantier
6.4.1 Avklaring av uttrykket
Rettssikkerhet er et sentralt uttrykk i all offentlig rett. Likevel har ikke uttrykket noen presisert og avklart innhold. Ofte brukes det om vilkår som er ment å sikre rettsriktighet. Uttrykket brukes også i en videre betydning slik at det innebærer et krav om verdiriktighet. Uttrykket brukes da som et reelt hensyn for å argumentere for et standpunkt som ivaretar visse grunnleggende verdier.
Utvalget bruker uttrykket rettssikkerhet både i vid og snever betydning. Når det brukes i snever betydning anvendes ofte uttrykket rettssikkerhetsgarantier. For øvrig vil det fremgå av sammenhengen om det brukes i den ene eller den andre betydning.
Rettsikkerhet i snever forstand innebærer noe annet enn integritetsvern. Alle har krav på rettssikkerhet i den forstand at det bare kan gripes inn når lovens vilkår er oppfylt. Det gjelder også personer som kan mistenkes å være involvert i alvorlig kriminalitet. Men den som involverer seg i kriminalitet, svekker selv sitt krav på rettssikkerhet i vid forstand, og må derfor finne seg i at inngrep når lovens betingelser er oppfylt. Det sentrale i integritetsvernet blir derfor at inngangskriteriene formuleres slik at metodebruken innrettes mot dem som kan mistenkes for å være involvert i kriminalitet.
6.4.2 Personell kompetanse som rettssikkerhetsgaranti
For å sikre rettsriktighet bør kompetansen til å beslutte metodebruk legges til personer som har særlig god forutsetning for å treffe avgjørelsen. Når nivået for personell kompetanse skal vurderes, må hensynet til rettssikkerhet avveies mot hensynet til effektivitet.
I straffeprosessloven er personell kompetanse for enkelte metoder lagt til påtalemyndigheten. Dels er begrunnelsen å sikre objektivitet ved avgjørelsen. Selv om det gjelder et generelt objektivitetskrav for politiet, vil den enkelte polititjenestemann som arbeider med en sak ofte ha et svært nært forhold til saken. Men formålet er også å sikre faglig kvalitet. I den grad grensene for hjemmelsgrunnlaget er utpreget juridisk skjønnstema, vil kravet om juridisk utdannelse for å få personell kompetanse utgjøre en rettssikkerhetsgaranti.
For de mer inngripende metoder har lovgiver i forhold til gjeldende rett valgt å trekke kompetansen ut av politi og påtalemyndighet og lagt den til retten. Det gjelder blant annet for telefonkontroll i straffeprosessloven.
6.4.3 Prosessuelle krav
Når politiet utøver forebyggende virksomhet, er dette utøving av forvaltningsmyndighet. Etter gjeldende rett kommer derfor forvaltningslovens bestemmelser til anvendelse for politiets forebyggende virksomhet. Når det besluttes bruk av politimetoder i forebyggende øyemed, gjelder forvaltningslovens regler i kapittel II og III. Beslutning om bruk av politimetodene vil også normalt være et enkeltvedtak, slik at også saksbehandlingsreglene i kapittel IV til VI må iakttas. Etter forvaltningsloven § 23 første ledd skal enkeltvedtak som hovedregel treffes skriftlig. Den person metoden rettes mot har krav på forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16, dokumentinnsynsrett etter § 18 og krav på underretning med begrunnelse etter §§ 24, 25 og 27. Men i mange sammenhenger ville anvendelse av politimetoder ikke kunne nå sitt formål dersom disse reglene skulle følges. Skal den mistenkte varsles om tiltaket ved en telefonkontroll eller et spaningsoppdrag, vil metoden ikke vært effektiv. Det sier seg selv at personen som underlegges kontroll heller ikke kan gies en klagerett.
6.4.4 Ekstern kontroll
De prosessuelle garantier i forvaltningsloven kan derfor ikke gis anvendelse når det skal iverksettes skjult metodebruk. Ut i fra et rettssikkerhetssynspunkt er dette betenkelig. For å bøte på disse betenkelighetene er det i gjeldende rett etablert ordninger med etterkontroll av skjult metodebruk. Ifølge straffeprosessloven § 216 h skal det være et kontrollutvalg i saker om telefonkontroll. Oppgaven er å kontrollere politiet i saker der retten har gitt tillatelse. Ifølge Kommunikasjonsforskriften av 31. mars 1995 skal utvalget:
”... kontrollere at politiets bruk av kommunikasjonskontroll skjer innenfor rammen av lov og instrukser, at bruken av kommunikasjonskontroll begrenses mest mulig, og at kommunikasjonskontroll ikke skjer av hensyn til etterforsking i andre saker enn dem som er nevnt i straffeprosessloven §216a eller §216b. Utvalget skal herunder særlig ha for øye den enkeltes rettssikkerhet.
Utvalget skal kontrollere at de opplysningene som politiet har fått ved kommunikasjonskontrollen, bare blir brukt på lovlig måte, og at lovens regler om oppbevaring og tilintetgjøring av materiale blir fulgt. Utvalget skal også påse at bestemmelsene om taushetsplikt blir etterfulgt.”
Ved lov av 3. februar 1995 ble det opprettet et permanent kontrollutvalg for sakene som hører under Politiets sikkerhetstjeneste, Stortinget kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget). Utvalget er uavhengig av all annen forvaltning, og medlemmene er valgt av Stortinget. EOS-utvalget utarbeider rapporter som legges frem for Stortinget. Formålet med utvalget er å foreta en fortløpende kontroll med blant annet Politiets sikkerhetstjeneste, med særlig vekt på rettssikkerheten til enkeltindividet. I følge § 2 er formålet med loven:
” å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene,
å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader samfunnslivet,
å påse at virksomheten holdes innen rammen av lov, administrative eller militære direktiver og ulovfestet rett.”
Utvalget har en vid rett til innsyn og adgang til tjenestens lokaler og installasjoner. De foretar løpende kontroller. Dels går kontrollene på generell praksis, men utvalget går også gjennom enkeltsaker som det er grunn til å se på. Selv om utvalget ikke har en instruksjons- eller avgjørelsesmyndighet, gir rapportene klare føringer for tjenesten.
Hvor langt EOS-utvalgets innsynrett går, ble blant annet diskutert ved Stortingets behandling av årsrapporten for 1998, se Innst S nr 232 (1998-98). EOS-utvalget reiste selv spørsmålet på bakgrunn av en konkret sak knyttet til Etterretningstjenesten. Et flertall i Stortinget understreket at utvalgets innsynsrett ikke var ”å forstå som ubetinget og absolutt”. Samtidig ble det skissert en tvisteløsning ved uenighet. Om den avklaring Stortinget gav var ment å gjelde for Politiets sikkerhetstjeneste, fremstår som noe uklart for Politimetodeutvalgets medlemmer. Gode grunner taler imidlertid for en likebehandling av de tre hemmelige tjenester på dette punkt.