15 Dokumentinnsyn og offentlighet

15.1 Innledning

Saker for barne- og sosialnemnda inneholder mye taushetsbelagt og sensitiv informasjon, og sakene vil svært ofte innebære en betydelig belastning for de involverte. Fylkesnemndsutvalget finner at det er viktig at det gjelder klare regler for hvordan informasjonen håndteres, både når det gjelder spørsmålet om dokumentinnsyn, møteoffentlighet, publisering av vedtak og utsendelse av saksdokumenter til nemndmedlemmene. Spørsmålet om utsendelse av saksdokumenter er tema ovenfor i kapittel 14 Forhandlingsmøte, mens de øvrige problemstillingene vil bli behandlet i det følgende.

Noen forhold er allerede i dag gjenstand for en klar lovregulering, mens andre mer eller mindre har måttet finne sin løsning i praksis. Fylkesnemndsutvalgets forslag i dette kapittelet innebærer få endringer i forhold til fylkesnemndenes praksis. Hovedformålet er å sikre at alle viktige forhold er lovregulert, samt å imøtekomme behovet for enkelte endringer og presiseringer. Siden barne- og sosialnemndas saksbehandling skal følge de grunnprinsipper for saksbehandling som gjelder for domstolene, er det et mål i seg selv å velge de regler som er foreslått for domstolene i Utkast til ny tvistelov, så langt ikke særlige forhold ved barne- og sosialnemndene tilsier andre løsninger. På området dokumentinnsyn og offentlighet mener Fylkesnemndsutvalget at det foreligger slike særlige forhold og har derfor på flere punkter valgt å fravike tvistelovutkastets regulering både i form og innhold.

15.2 Dokumentinnsyn

Etter gjeldende rett reguleres partenes innsynsrett av reglene i henholdsvis sosialtjenesteloven og barnevernloven, og forvaltningsloven. Privat part har, så langt vedkommende er part i den aktuelle del av saken, rett til å gjøre seg kjent med offentlig parts saksfremlegg og de dokumenter som er vedlagt dette, jf sosialtjenesteloven § 9-5 og barnevernloven § 7-1 bokstav d. Offentlighetens innsynsrett er derimot utelukket, jf forvaltningslovens taushetsregler og offentlighetsloven § 5a. Det er vanskelig å se noen sterke argumenter for at allmennheten skal ha innsynsrett i saker i barne- og sosialnemnda. Personvernhensyn tilsier vern mot innsyn fra utenforstående.

Etter sosialtjenesteloven § 9-5 gjelder forvaltningslovens regler om rett til dokumentinnsyn. Innsynsbegrensningene i forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav c og annet ledd gjelder ikke. Bestemmelsen i § 19 første ledd bokstav c sier at retten til dokumentinnsyn for en part ikke gjelder dokumenter ”som det av hensyn til hans helse eller hans forhold til personer som står ham nær må anses utilrådelig at han får kjennskap til”, mens annet ledd sier at med mindre det er ”av vesentlig betydning for en part” har han ikke krav på innsyn i opplysninger i dokumenter som gjelder ”en annen persons helseforhold” eller ”andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre”.

Fylkesnemndsutvalget har vurdert den reguleringsmodell som er foreslått for domstolene i tvistelovutkastets § 14-1 ved reguleringen av spørsmålet om dokumentinnsyn for partene i barne- og sosialnemnda, men finner det enklest og mest hensiktsmessig å videreføre gjeldende regel i sosialtjenesteloven § 9-5, da denne regelen har fungert godt i praksis og voldt lite tvil. Fylkesnemndsutvalget foreslår å omformulere regelen noe, men uten at realitetsendringer tilsiktes.

Utvalget har vurdert om det skal gjelde begrensninger i retten til dokumentinnsyn eller i retten til å være til stede under forhandlingene etter modell av tvistelovutkastet § 36-6 tredje ledd. Etter denne bestemmelsen kan retten i saker om administrative tvangsvedtak nekte en part dokumentinnsyn eller å være til stede under forhandlingene ”i den utstrekning partens helsetilstand eller lave alder gjør dette påkrevd”. Utvalget har konkludert med at en slik regel verken bør gjelde for spørsmålet om dokumentinnsyn eller tilstedeværelse under forhandlingene.

Tvistelovutkastets regel er en videreføring av gjeldende rett og er antakelig først og fremst myntet på saker om psykisk helsevern. I slike saker kan det være elementer ved den private parts helsetilstand som tilsier at vedkommende ikke skal få kjennskap til visse opplysninger. I barne- og sosialnemnda ville det først og fremst være barn som etter en slik regel kunne nektes dokumentinnsyn eller utelukkes fra forhandlingene. En slik beslutning ville imidlertid bygge på de samme hensyn som vurderingen av hvorvidt vedkommende barn skal gis partsrettigheter, jf barnevernloven § 6-3 annet ledd og Utkast til lov om barne- og sosialnemndene § 10 tredje ledd. Avveiningene bak denne bestemmelsen bygger på overveielser om i hvilken grad barn skal beskyttes ut fra sin lave alder eller modenhetsnivå. Det er derfor ikke naturlig å angi begrensninger i retten til dokumentinnsyn eller til å være til stede under forhandlingene motivert av de samme hensyn. Når et barn er gitt partsrettigheter, bør det ikke gjøres innhugg i disse gjennom andre regler.

Reguleringen av dokumentinnsyn etter gjeldende rett og Fylkesnemndsutvalgets forslag er begrenset til dokumenter i saken for barne- og sosialnemnda. Dette er sagt uttrykkelig i bestemmelsene. For andre dokumenter i barnevern- eller sosialtjenestens besittelse som en privat part ønsker innsyn i vil forvaltningslovens dokumentinnsynsbegrensninger gjelde fullt ut – også forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav c og annet ledd. Begjæring om innsyn i slike dokumenter vil måtte rettes til barnevern- eller sosialtjenesten. Barne- og sosialnemnda kan imidlertid begjære ytterligere dokumenter fremlagt, og da gjelder den utvidede innsynsretten for privat part også for disse. Fylkesnemndsutvalget finner at det, som etter gjeldende rett, er riktig å skille mellom innsynsrett i de dokumenter som er med i saken for barne- og sosialnemnda – og som dermed kan være del av avgjørelsesgrunnlaget til nemnda – og dokumenter som barnevern- eller sosialtjenesten har i sin besittelse, men har valgt ikke å ta med i saken.

15.3 Møteoffentlighet

Det er etter gjeldende rett ingen bestemmelse som uttrykkelig sier at fylkesnemndas møter skal være lukkede. Tvistemålsloven § 479 om lukkede møter er ikke gitt tilsvarende anvendelse for fylkesnemnda. Likevel praktiseres det konsekvent at fylkesnemndas møter er lukkede, og det er allmenn enighet om at det gjelder en slik ubetinget regel. Lukkede møter vil være en nødvendig konsekvens av reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven, samt Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 om retten til privat- og familieliv.

Offentlighetsprinsippet, som offentlighetsloven og reglene om offentlige rettsmøter i domstolloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel art 6 er en følge av, er bygget på tanken om at allmennhetens innsyn i opplysninger vil kunne fungere som en kontroll med prosessen, og på at kunnskapsspredning om prosessen vil bidra til å gi den legitimitet. Det er derfor et paradoks at ved så vidt sterke inngrep som fylkesnemndas vedtak representerer, er prosessen stengt for publikum. Fylkesnemndsutvalget er imidlertid i liten tvil om at hensynet til å beskytte personvernet til de private parter må veie tyngre enn hensynet til åpenhet, og at møtene derfor som en hovedregel må være lukkete.

Siden spørsmålet om lukkete møter i fylkesnemndene ikke er gjenstand for uttrykkelig lovregulering, er det også etter gjeldende rett adgang for fylkesnemnda til å la andre enn sakens parter og nemndmedlemmene være til stede under møtene når de private parter samtykker. Samtykket innebærer en godkjennelse av at de taushetsbelagte opplysningene gjøres kjent for dem samtykket omfatter, jf forvaltningsloven § 13a nr 1.

Fylkesnemndsutvalget finner at det av hensyn til en klar og helhetlig regulering bør lovfestes at nemndas møter er lukkete, og at det bør gis en unntaksbestemmelse i tilfeller der de private parter begjærer eller samtykker til helt eller delvis åpne dører. Åpning av dørene bør i tillegg være betinget av nemndas godkjennelse. Dette er et vilkår også i tvistelovutkastets tilsvarende regel i § 36-7 annet ledd, som gjelder i saker om administrative tvangsvedtak:

”(2) Rettsmøter holdes for lukkete dører. Rettsmøter kan likevel holdes helt eller delvis for åpne dører dersom den private part begjærer det, og retten finner dette ubetenkelig ut fra hensynet til sakens opplysning, til den private part selv og andre.”

Det bør, i likhet med regelen i tvistelovutkastet, være et vilkår for godkjennelse av åpne eller delvis åpne dører i barne- og sosialnemnda at nemnda finner dette ubetenkelig. Hensynet til barnets beste må tillegges stor vekt i nemndas vurdering.

Fylkesnemndsutvalget finner at samtykke fra en privat part bør være et grunnlag for åpne dører, ikke bare begjæring fra privat part, som i tvistelovutkastets regel. Dette har betydning i saker der det er flere private parter og én tar initiativ til åpne dører. Da bør eventuelt samtykke fra de private parter kombinert med barne- og sosialnemndas godkjennelse kunne innebære at dørene åpnes.

Bestemmelsen i tvistelovutkastet § 36-7 annet ledd omtales av Tvistemålsutvalget i merknadene som en sikkerhetsventil som svært sjelden vil medføre offentlighet, og den er ment å angi strengere vilkår enn tvistemålsloven § 479 annet ledd. Etter Fylkesnemndsutvalgets mening bør det også fra barne- og sosialnemndenes side vises stor tilbakeholdenhet med å åpne dørene. Dette gjelder særlig i tilfeller der det er tale om å la pressen eller en videre krets med andre utenforstående få være til stede under forhandlingsmøtene. I saker der det er mindreårige involvert, hvilket er flertallet av sakene i nemnda, bør man være særlig forsiktig. Åpne dører for enhver vil og bør være uaktuelt i de aller fleste sakene, også der det ikke er mindreårige involvert.

Et eksempel der det vil kunne være ubetenkelig å åpne dørene, er når en sak har fått stor medieoppmerksomhet. Dersom sakens sensitive detaljer allerede er gjort kjent gjennom media, og det er de private parter som har sørget for at opplysningene er blitt gjort kjent, kan det være grunn til å vurdere å la pressen være til stede når dette er i samsvar med partenes ønske.

Nemnda bør på den annen side være svært skeptisk til å åpne dørene for pressen i andre enn slike helt spesielle tilfeller som nevnt ovenfor. Det kan være vanskelig for partene å overskue de fulle konsekvensene av mediedekning.

Det må tas i betraktning at mediedekning ikke bare vil kunne innebære en belastning for sakens parter, men også for andre. I første rekke de barn saken gjelder, men også andre, kan ha et berettiget krav på beskyttelse. Dette vil særlig gjelde nær familie, og personer som skal vitne i saken.

I noen tilfeller ønsker en privat part at en nær slektning eller venn skal være til stede som støtte eller av andre aktverdige grunner, men uten at vedkommende ønsker å åpne dørene for andre. Å åpne for dette er normalt langt mindre betenkelig enn åpne dører i vanlig forstand. Fylkesnemndsutvalget foreslår derfor en egen regel for slike tilfeller. Vilkårene er de samme som for åpne eller delvis åpne dører. Det kreves begjæring eller samtykke fra de private parter, og barne- og sosialnemnda må finne det ubetenkelig at de aktuelle personer gis adgang til å overvære forhandlingene. Den separate reguleringen er dermed ikke logisk nødvendig, men er ment å synliggjøre at det er tale om en annen situasjon enn åpning av dørene i tradisjonell forstand, hvilket innebærer at vurderingene ofte vil falle ulikt ut.

En annen problemstilling er når en saksbehandler fra barneverntjenesten eller sosialtjenesten ber om å få følge forhandlingsmøtet i opplæringsøyemed eller at en forsker ønsker å følge forhandlingene og rådslagningene som ledd i sitt arbeid. For domstolenes del gir domstolloven § 127 hjemmel for dette. Bestemmelsen gir retten adgang til å beslutte at utenforstående skal ha adgang til rettsmøter som holdes for lukkede dører ”hvis særskilte grunner taler for det”. Bestemmelsen inneholder ikke noe vilkår om begjæring eller samtykke fra partene. Fylkesnemndsutvalget finner det ikke hensiktsmessig å gi domstolloven § 127 tilsvarende anvendelse for barne og sosialnemndene, men finner i stedet å utforme egne regler for slike tilfeller, med de samme vilkår som for åpne eller delvis åpne dører og adgang for personer med tilknytning til en part. Det gjelder dermed krav om samtykke fra de private partene. Forskere gis imidlertid anledning til å delta ved rådslagningen i tillegg til forhandlingsmøtene, da det kan være av forskningsmessig interesse å få følge hele beslutningsprosessen i nemnda.

Kravet om samtykke fra de private parter også når det er spørsmål om forskere og saksbehandlere under opplæring, vil neppe i særlig grad begrense disse gruppenes mulighet for å få følge saker. I praksis samtykker partene så å si alltid til at forskere og saksbehandlere under opplæring får være til stede under forhandlingsmøtet når det blir bedt om dette, og dersom det unntaksvis skulle være slik at en privat part ikke samtykker, må det være aksept for dette.

Både i regelen om helt eller delvis åpne dører og i reglene om at personer med tilknytning til partene, samt saksbehandlere under opplæring og forskere kan gis adgang til å være til stede, foreslår Fylkesnemndsutvalget at det skal stilles krav om samtykke fra de private parter. Offentlig part har således ikke noen vetorett. Begrunnelsen for dette er at det er de private parter det først og fremst er grunn til å beskytte, og det må dermed legges størst vekt på deres behov. Det offentlige har imidlertid en uttalerett, og begrunnede innvendinger derfra må være med i den helhetsvurdering som barne- og sosialnemnda foretar. Partsrepresentanten på den offentlige siden vil normalt ha bedre kjennskap til familien enn hva nemnda har, og det kan etter omstendighetene være grunn til å legge ikke ubetydelig vekt på dennes synspunkter.

Fylkesnemndsutvalget finner at det må gjelde en hovedregel om taushetsplikt og om referatforbud i barne- og sosialnemnda. Det foreslås at nemnda gis anledning til å gjøre unntak fra dette, hvilket er aktuelt når nemnda tillater pressen å være til stede under saken. Når media er til stede er det normalt partenes ønske og forutsetning at det i en viss utstrekning skal refereres fra saken.

Fylkesnemndsutvalget har, i forlengelsen av diskusjonen omkring spørsmålet om offentlighet ved forhandlingsmøtene, vurdert om det bør gjelde regler om adgangen til filming, fotografering og liknende i barne- og sosialnemnda. For domstolenes del finnes det slike regler i domstolloven §§ 128 flg. Fylkesnemndsutvalget finner det imidlertid så uaktuelt at det skal filmes og fotograferes i nemnda at det anser det som uhensiktsmessig å foreslå regler for dette.

15.4 Publisering av vedtak

Siden barne- og sosialnemndas vedtak i stor utstrekning inneholder taushetsbelagte opplysninger, er vedtakene i utgangspunktet unntatt offentlighet, jf offentlighetsloven § 5a. Imidlertid gir forvaltningsloven § 13a nr 2 hjemmel for offentliggjøring av taushetsbelagte opplysninger ”når behovet for beskyttelse må anses ivaretatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte”.

Med hjemmel i denne bestemmelsen legges i dag hvert femte fylkesnemndvedtak ut på Lovdatas søkebaser i anonymisert form. Denne praksisen bygger på godkjennelse fra Datatilsynet. Tilsynet har understreket viktigheten av at man ikke legger ut saker der det på grunn av medieomtale er fare for gjenkjennelse selv når vedtaket legges ut i anonymisert form.

Formålet med å gjøre vedtakene tilgjengelige er først og fremst å gi offentligheten innsikt i barne- og sosialnemndas avgjørelser og dermed bidra til økt tillit til systemet. Fra et rettskildemessig synspunkt er det ikke avgjørende at nemndvedtakene gjøres tilgjengelig i større grad. På grunn av utformingen av tiltakshjemlene er nemndas vedtak ofte konkrete og skjønnsmessige, hvilket medfører at den rettskildemessige verdien blir tilsvarende liten. I den grad nemndvedtakene drøfter generelle problemstillinger som ikke er avklart i rettspraksis, er det mest hensiktsmessig at departementet og forskningen bidrar til at praksis gjøres kjent og samordnes.