19 Endringssaker
19.1 Innledning
Et særskilt tema som Fylkesnemndsutvalget i mandatet uttrykkelig er blitt bedt om å drøfte er de såkalte endringssakene. Situasjonen er her at det allerede foreligger et vedtak i nemnda, hvorpå en part – etter utløpet av fristen for å reise sak ved tingretten – ønsker saken vurdert på nytt, med sikte på en endring. En nokså parallell situasjon oppstår der saken har vært behandlet ved domstolene, gjerne i flere instanser. I begge tilfellene hører saken – endringssaken – i første omgang under fylkesnemndene, sml utkast til tvistelov § 36-1 tredje ledd hvor det heter at ny rettslig prøving bare kan skje etter at saken på nytt er behandlet administrativt – det vil si i nemnda.
For vedtak om omsorgsovertakelse er det uttrykkelig hjemmel for å reise endringssak for fylkesnemnda i § 4-21 om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse fordi foreldrene nå kan gi barnet forsvarlig omsorg. Barnevernloven inneholder ellers ingen alminnelig regulering av adgangen til å kreve endring. Det er imidlertid antatt at det gjelder en slik rett i forhold til enkelte vedtakstyper. Særlig viktig i praksis er – ved siden av saker etter § 4-21 – endringssaker om tidligere fastsatt samvær. Det finnes ikke sikre tall for årlige endringssaker. Utvalget legger til grunn at det er tale om minst 200 saker årlig, hvorav ca 130 gjelder tilbakeføring av omsorg etter barnevernloven § 4-21, og de resterende gjelder spørsmål om samvær. For tidsbegrensete vedtak – eksempelvis tvangsmessig institusjonsplassering etter barnevernloven § 4-24 – er det antatt at det ikke gjelder noen alminnelig adgang til reise endringssak.
Verken barnevernloven eller sosialtjenesteloven inneholder noen generell regulering av saksbehandlingen i forbindelse med endringssaker. Utgangspunktet er derfor behandling i full nemnd, på linje med ordinære saker etter barnevernloven § 7-1 bokstav b, jf sosialtjenesteloven § 9-2. Adgangen til forenklet behandling uten at det holdes muntlig forhandling og uten sakkyndige medlemmer er åpen der partene samtykker til dette, jf barnevernloven § 7-1 bokstav e, jf sosialtjenesteloven § 9-6.
Loven inneholder imidlertid én særregel for endringssakene: Dersom det ikke legges frem nye opplysninger av betydning for saken, kan fylkesnemndleder etter barnevernloven § 7-1 bokstav j, jf sosialtjenesteloven § 9-11 avgjøre saken alene, uten forhandlingsmøte. Denne summariske behandlingsmåten krever ikke partenes samtykke. I praksis treffes det forholdsvis sjelden vedtak i endringssaker etter slik summarisk behandling. Noe eksakt tall fremgår ikke av statistikkene, men det er i alle tilfelle tale om en helt ubetydelig mengde (mindre enn 10 i 2003). En slik begrenset bruk er i tråd med ordlyd og forutsetninger, idet summarisk behandling er utelukket dersom det foreligger en rimelig mulighet for at opplysningene eller bevisene vil være av betydning dersom saken behandles på ordinær måte. Summarisk behandling er utelukket der endringssaken reises av den offentlige part.
I det følgende redegjøres det først for noen mer overordnete hensyn som gjør seg gjeldende i endringssaker (punkt 19.2). Deretter drøftes saksbehandlingen i endringssaker (punkt 19.3) og om det bør gjelde sperrefrister eller lignende skranker for å reise endringssak (punkt 19.4).
19.2 Overordnete hensyn i endringssaker
Fylkesnemndenes vedtak har ikke rettskraftsvirkninger, verken negative eller positive: Vedtak stenger ikke for ny sak for nemnda om samme forhold og mellom de samme parter, og det som måtte være bestemt om et forhold i ett vedtak i fylkesnemnda må ikke legges uprøvd til grunn i senere saker der dette måtte ha betydning. Fylkesnemndenes vedtak står i så henseende i samme stilling som andre administrative vedtak.
Dommer i saker om administrative tvangsinngrep – herunder altså i saker etter barnevernloven – har i og for seg rettskraftsvirkninger, men i den foreliggende konstellasjonen er også disse begrensete: Dommen stenger ikke for at det reises endringssak for fylkesnemnda, og vedtak i endringssaken kan uhindret av den første doms rettskraftsvirkninger bringes inn for domstolene for rettslig prøving.
Fylkesnemndene treffer vedtak ut fra en nåtidsvurdering. Det samme gjør domstolene. Fortiden vil rett nok alltid spille tungt inn, og prognoser om fremtiden inngår også i større eller mindre grad. Når vedtak skal treffes eller dom avsies ut fra situasjonen på avgjørelsestidspunktet, innebærer imidlertid dette at avgjørelsen treffes på grunnlag av de faktiske forhold så langt man da kjenner dem.
Mennesker, miljø og relasjoner er kontinuerlig i endring. Barn og voksne utvikler seg, og omsorgsbehov og omsorgsevne skifter over tid. Dette avspeiler seg også i den materielle barnevernretten, hvor mulighetene for både positiv og negativ utvikling stadig holdes åpen. Det ligger egentlig langt på vei i sakens natur at barnevernretten må ha en dynamisk åpning: Endrete forhold må kunne trekkes inn etter at det er truffet vedtak, og det må ad prosessuell vei være rom for at det nå fastsettes andre løsninger enn opprinnelig. Som allerede pekt på er gjeldende prosessregler langt på vei også tilpasset dette, i hvert fall for de tiltakstyper der endringssaker fremstår som aktuelle i praksis.
Hensynet til dynamikk og tilpasning til endrete forhold råder imidlertid ikke grunnen alene. Barn har behov for avklaring, stabilitet og langsiktighet, jf ovenfor i kapittel 7 Utviklingspsykologisk perspektiv. Holdes døren vid åpen for stadig evaluering og nye løsninger, vil barnets behov i så henseende meget raskt bli satt til side. Skadevirkninger vil dels henge sammen med barnets opplevelse av midlertidighet, uro og konflikt – for så vidt litt uavhengig av utfallet i endringssaken. Skadevirkninger for barnet vil også kunne bero på at barnet takler endringer dårlig, eller ved at det på nytt opplever atskillelse og tap, typisk i forhold til fosterfamilie, venner og nærmiljø, der det kan være aktuelt med tilbakeføring av omsorg, med tilhørende flytting. Skadepotensialet for barn i forbindelse med endringssaker er åpenbart størst for spørsmålet om omsorg, men det er også til stede i saker om samvær.
I det som her er trukket frem ligger etter Fylkesnemndsutvalgets syn at det av hensyn til barna bør være terskler for å treffe nye vedtak, jf også understrekningen av dette ovenfor i kapittel 7 Utviklingspsykologisk perspektiv.
Slike terskler er det også av andre grunner viktig å ha. Åpnes det først opp for endringer i forhold til tidligere vedtak, vil det umiddelbart også oppstå et press for å oppnå slike, da særlig fra foreldre eller andre omsorgspersoner. Som nevnt ovenfor i kapittel 3 Utgangspunkt og rammer for Fylkesnemndsutvalget, har partene ingen økonomisk prosessrisiko, og mange vil oppleve at de heller ikke på andre måter har noe å tape på ”omkamp”. Det sier seg selv at det i en slik situasjon kan bli atskillige grunnløse endringssaker. Foruten de allerede nevnte menneskelige kostnader – da særlig for barnet dette involverer – har grunnløse endringssaker også en økonomisk side: Det brukes krefter, tid og ressurser på saker hvor det materielt sett ikke er noe å hente, og hvor alle involverte nøkternt sett ville være best tjent med at det ikke kom til noen endringssak. Dette er dårlig prioritering og uforsvarlig bruk av offentlige midler.
Terskler i endringssaker kan være materielle . Tilknytningsregelen i barnevernloven § 4-21 første ledd annet punktum – som stenger for tilbakeføring der barnet har etablert slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet – er ett eksempel på en slik materiell terskel. I forhold til en rekke av tiltakshjemlene i barnevernloven er det ikke foreskrevet noen slike terskler, for eksempel for spørsmålet om samvær. Det ligger utenfor Fylkesnemndsutvalgets mandat å vurdere den materielle barnevernretten. Spørsmålet om det burde innføres ytterligere materielle terskler som nevnt, drøftes derfor ikke.
Terskler for å reise endringssak kan også være prosessuelle , for eksempel ved at endringssak bare kan reises der det kan påvises vesentlig endrete forhold, eller ved at det settes uttrykkelige sperrefrister for ny prøving. Et eksempel på det siste gir barnevernloven § 4-21 annet ledd som bestemmer at partene ikke kan kreve at en sak om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse skal behandles av fylkesnemnda dersom saken har vært behandlet av fylkesnemnda eller domstolene de siste tolv måneder.
Endelig kan man søke å begrense konsekvensene av ny prøving ved å anvise forenklet saksbehandling der endringssaken er uten substans, eller av andre grunner i hvert fall bør underlegges en mindre omfattende behandling enn det som er ordinært. En slik regel er sosialtjenesteloven § 9-11, som foreskriver at krav fra privat part om endringer i fylkesnemndas vedtak kan avgjøres av nemndas leder uten muntlig forhandling dersom det ikke er lagt frem nye opplysninger av betydning. Dette avdemper i første rekke de rent økonomiske sider, ved at ressursinnsatsen begrenses der en endringssak uten videre kan konstateres å være uten substans. En behandling uten forhandlingsmøte og bevisførsel er også atskillig mer skånsom mot de involverte. Eksistensen av en regel om forenklet behandling kan i tillegg virke dempende på tilbøyeligheten til å begjære endringsvedtak, og slik sett også ha en positiv effekt i forhold til barnets behov for ro og stabilitet.
Spørsmålet om hvilke grep som er de beste, beror i noen utstrekning på hvilken saksbehandling som utløses dersom endringssak gjennomføres. Før utvalget ser på mulige terskelmekanismer for endringssaker, redegjøres det derfor først for utvalgets syn på den saksbehandling som bør følges i endringssaker.
19.3 Saksbehandlingen i endringssaker
Slik Fylkesnemndsutvalget ser det, vil alle de generelle hensyn som gjør seg gjeldende for saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene være virksomme også i endringssaker. Særlig viktig å trekke frem her er imidlertid behovet for en sakstilpasset behandling, hvor ressursbruken avpasses det saken reelt sett fordrer. I tillegg bør den alminnelige behandlingsform som foreskrives være den som gjennomgående avspeiler disse fordringene. Det er Fylkesnemndsutvalgets syn at dagens regler også på dette punkt er for lite fleksible, og at normalordningen – behandling i full nemnd – er ute av proporsjoner.
Ved utformingen av reglene for saksbehandlingen i endringssaker, er det i første rekke to sentrale spørsmål som må besvares.
Det første spørsmålet er hvordan barne- og sosialnemndene skal sammensettes i den konkrete endringssak. For så vidt gjelder Fylkesnemndsutvalgets generelle syn på sammensetningen i barne- og sosialnemndene, vises til kapittel 9 Barne- og sosialnemndenes sammensetning. Som det der fremgår, legges det opp til en smidig reguleringsmodell, hvor sammensetningen av nemnda i størst mulig grad skal avspeile hva saken krever.
Det ligger i dagen at de regler som der er funnet anvendelige for saker i sin alminnelighet, også bør anvendes for endringssaker. Det pekes særlig på at utvalgets lovskisse åpner for at nemndleder avgjør alle sakstyper alene der dette er ubetenkelig hensett til sakens tema, vanskelighetsgrad, om det er vesentlig uenighet, behovet for sakkyndighet og hensynet til en forsvarlig behandling. Slik vil situasjonen meget ofte kunne ligge an i endringssaker, og man vil derfor kunne forvente at mange av disse – atskillig flere enn etter sosialtjenesteloven § 9-11 – da blir avgjort av nemndleder alene. Endringssaker synes også å ligge særlig godt til rette for behandling i vanlig nemnd etter § 6 annet ledd, der saken etter vedtakstype som et utgangspunkt skulle gå for stor nemnd i henhold til § 6 første ledd.
Det andre sentrale spørsmålet for saksbehandlingen i endringssaker er om det skal gjennomføres muntlige forhandlinger. Fylkesnemndsutvalget viser i denne sammenheng til kapittel 14 Forhandlingsmøte. Som det fremgår, er det utvalgets generelle syn at det normalt bør være forhandlingsmøte i saker for barne- og sosialnemndene. Utvalget har imidlertid åpnet for utelukkende skriftlig behandling der de private parter samtykker til dette, og nemndleder finner det ubetenkelig.
Spørsmålet er om det også bør åpnes for utelukkende skriftlig behandling der saken gjelder krav om endring i forhold til tidligere vedtak eller dom, slik § 9-11 åpner for etter gjeldende rett. Fylkesnemndsutvalget peker her på at partene alltid vil kunne samtykke til at forhandlingsmøte ikke holdes. Spørsmålet er derfor om nemndleder skal gis myndighet til å bestemme at saken skal avgjøres på denne måten.
Fylkesnemndsutvalget peker her på at behovet for en slik regel blir noe mindre under utvalgets ordning enn etter gjeldende system, i det nemndleder etter utvalgets forslag uansett kan gjennomføre forhandlingsmøte uten at det deltar verken sakkyndige eller alminnelige medlemmer. Det kan med andre ord også for endringssakene oppnås betydelige besparelser uten at man behøver å ta bort ethvert innslag av muntlighet.
Dagens regel i sosialtjenesteloven § 9-11 fyller imidlertid et visst behov, og utvalget ser ikke grunn til å foreslå opphevet nemndleders mulighet for å avgjøre endringssaker uten at det holdes forhandlingsmøte. For sammenhengens del foreslås regelen inntatt sammen med de øvrige regler om barne- og sosialnemndas sammensetning. Det foreslås videre at kriteriet endres noe, slik at det avgjørende er om hensynet til en betryggende behandling tilsier at det holdes muntlige forhandlinger. Omfanget og betydning av det som er nytt i forhold til det opprinnelige vedtaket vil selvsagt være sentralt i så henseende. Fylkesnemndsutvalget forutsetter at flere endringssaker kan avgjøres etter regelen i utvalgets forslag enn hva tilfellet er i dag i forhold til sosialtjenesteloven § 9-11.
19.4 Terskelmekanismer i endringssaker
Med dette som bakgrunn er spørsmålet om det også bør være ytterligere terskelmekanismer i endringssaker. Det vises her til utvalgets mandat, hvor det er fremhevet at utvalget skal vurdere ”mulighetene for å innføre begrensninger i de private parters adgang til fornyet behandling i enkelte sakstyper, for eksempel ved at det innføres nye eller endrede tidsfrister for slik behandling”.
Etter Fylkesnemndsutvalgets syn er behovet for å begrense endringssaker ikke fullt ut ivaretatt gjennom de regler som foreslås for saksbehandlingen i endringssaker. Selv om man rett nok vil kunne avbøte atskillig av de økonomisk uheldige sider grunnløse endringssaker reiser gjennom fleksible og til dels enkle saksbehandlingsregler, vil allerede den mulighet at endringssak kan kreves kunne skape uro og midlertidighet i en situasjon hvor man mest av alt bør tilstrebe ro, særlig da av hensyn til barnet, jf ovenfor i kapittel 7 Utviklingspsykologisk perspektiv.
Det er i første rekke i to grupper av saker at det synes nærliggende å drøfte slike terskler; omsorgssakene og samværssakene.
For så vidt gjelder omsorgssakene gjelder det i dag en karantenetid på 12 måneder fra vedtak eller dom. I denne mellomliggende perioden kan de private parter ikke kreve endringssak behandlet i fylkesnemndene. På bakgrunn av mandatet og Fylkesnemndsutvalgets overveielser slik de er redegjort for, er det uaktuelt å vurdere en oppmykning av denne regel. Spørsmålet er om sperrefristen bør utvides, generelt eller for noen tilfeller.
Fylkesnemndsutvalget tar her som utgangspunkt at omsorgsovertakelse bare besluttes i tilfeller der det foreligger kvalifisert omsorgssvikt, og/eller hvor prognosene for vesentlig bedring i foreldrenes omsorgsevne er dårlige. Når barnet på dette grunnlag flyttes, er det i første rekke barnets situasjon man må ha for øyet, herunder betydningen av at flyttingen for barnet oppleves som varig og stabil, ikke midlertidig eller usikker. I sistnevnte tilfelle er barnets prognoser markert dårligere, jf ovenfor i kapittel 7 Utviklingspsykologisk perspektiv.
Fylkesnemndsutvalget mener at en generell ramme på 12 måneder gjennomgående er for snau om man tar hensynet til barnets beste fullt ut på alvor. Utvalget mener at fristen bør utvides til 24 måneder etter vedtak i barne- og sosialnemnda eller etter dom. Det skaper en annen tidshorisont for barnet, og øker også mulighetene for at det er en realitet når endringssak først reises. Utvalget peker på at barneverntjenesten vil kunne be om endring uhindret av sperrefristen og etter forholdene også vil ha plikt til dette der det har skjedd en utvikling som tilsier at tilbakeføring skal skje. Poenget med sperrefristen er at de private parter ikke har krav på behandling og avgjørelse i endringssak som reises før utløpet av sperrefristen.
Slik utvalget ser det, er det for enkelte vedtak i saker om omsorgsovertakelse også grunn til å introdusere en ytterligere terskelmekanisme. Der tilbakeføring er nektet under henvisning til at barnet nå har etablert slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet, er situasjonen mer enn vanlig låst opp til status quo for barnet, med tilsvarende små utsikter til at en senere endringssak om tilbakeføring skal kunne føre frem. I slike tilfeller bør det i tillegg til sperrefristen på 24 måneder være et krav at det dokumenteres vesentlige endringer i barnets situasjon siden forrige vedtak eller dom, og at disse endringer gjør det ønskelig med en ny vurdering. Utvalget viser i denne forbindelse til betydningen av – og sammenhengen med – barnevernloven § 4-15 tredje ledd. Her heter det at allerede ved omsorgsovertakelsen skal barneverntjenesten vedta en plan for barnets omsorgssituasjon. Senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal barneverntjenesten vedta en plan for barnets framtidige omsorgssituasjon som ikke skal endres uten at forutsetningene for den er falt bort. Hensikten med bestemmelsen om omsorgsplan var å bidra til at barnet skulle oppleve forutsigbarhet, det vil si stabilitet og kontinuitet.
Fylkesnemndsutvalgets endringsforslag på dette punkt foreslås innarbeidet i barnevernloven § 4-21 annet ledd.
For spørsmål om samvær gjelder etter dagens system ingen sperrefrister eller andre prosessuelle begrensninger for endringssaker. De materielle reglene om samvær inneholder heller ikke noe som er egnet til å begrense tilbøyeligheten til å kreve endring. Tvert om er reglene om samvær så åpne og skjønnsmessige at en privat part så å si alltid vil kunne ha i hvert fall et visst håp om å vinne frem i en endringssak, om enn marginalt. Dette taler alt sammen for at det vurderes innført begrensninger også for samværssakene. Den uro og konfliktmekanisme som ligger i en barne- og sosialnemndsak eller rettssak om samvær, vil for barnet kunne oppleves som både destabiliserende og invaderende, nokså uavhengig av hvor store eller små endringer det konkret er aktuelt å foreta i den samværsordning som er fastsatt. Forutsetninger for samvær endres rett nok atskillig raskere enn forutsetninger for omsorg, hvilket isolert sett kan tale mot begrensninger i de private parters adgang til å kreve endringssak. Fylkesnemndsutvalget er imidlertid blitt stående ved at det også i samværssakene bør oppstilles en eller annen form for begrensning.
En mulighet kunne være å stille som vilkår for å åpne endringssak at det kunne vises til endrete forhold av en slik art at det var egnet til å fastsette en ny samværsordning som på vesentlige punkter avviker fra den opprinnelige. På denne måten ville man på den ene siden skrelle bort en hel del endringssaker der tvistegjenstanden reelt er begrenset til noen få timers samvær mer eller mindre i løpet av et år. På den andre siden ville velgrunnete begjæringer om endring slippe til. Fylkesnemndsutvalget finner imidlertid at en slik regel – hvor det for nemndleder ville bli påkrevd å vurdere saken i to trinn – blir for tungvint og ressurskrevende. Endringssaker som gjelder samvær vil kunne behandles meget enkelt allerede innenfor de alminnelige rammer som utvalget har foreslått. Hvor endringssaken er helt uten substans kan den avgjøres av nemndleder alene, etter forholdene sågar uten at det holdes forhandlingsmøte, jf Utkast til lov om barne- og sosialnemndene § 6 tredje ledd sammenholdt med § 16 annet ledd bokstav c. En silingsordning i samværssaker ville også ha den svakhet at den reelt sett ikke er egnet til ivareta de hensyn som begrunner at det bør være begrensninger i adgangen til å kreve endringssak i spørsmålet om samvær. Allerede begjæringen vil utløse uro for barnet, arbeid i barneverntjenesten og utgifter til advokatbistand. Til dette kommer at om det foreligger substansielle endringer i forutsetningene for samvær som bør lede til endringer, må dette uansett fanges opp av barneverntjenesten som kan øke samværsomfanget.
På denne bakgrunn foreslår Fylkesnemndsutvalget at det også i saker om samvær settes en sperrefrist for endringssak, og at denne settes til 12 måneder etter vedtak eller dom. Fristen innarbeides i den generelle regel om samvær i barnevernloven § 4-19, for så vidt etter mønster av § 4-21.