1 Oppnevning, mandat og arbeid
1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning
Fylkesnemndsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 18. juni 2004. Utvalget fikk følgende sammensetning:
lagdommer – nå lagmann/avdelingsleder – i Gulating lagmannsrett, dr. juris Arnfinn Bårdsen (leder)
fylkesnemndleder i Oslo og Akershus Marianne Grimsø
forskningsleder ved Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet, spesialist i klinisk psykologi Toril Havik
sorenskriver i Jæren tingrett Jon Høyland
fylkesnemndleder i Rogaland Alf Bjarne Høyvik
Grunnet travel arbeidssituasjon fratrådte Jon Høyland som utvalgsmedlem før utvalgsarbeidet begynte. I hans sted ble 29. september 2004 oppnevnt
tingrettsdommer i Trondheim tingrett Hilda Gerd Kolbjørnsen
Utvalgets sekretær har vært førstekonsulent Camilla Bernt-Hamre. Underdirektør Lise Gundersby fra Barne- og familiedepartementet har fulgt utvalgets arbeid og har vært til stede på en del av utvalgets møter.
1.2 Bakgrunn og mandat
Bakgrunn og mål for utvalgets arbeid er beskrevet i den kongelige resolusjon om oppnevnelsen. Det heter her:
”Fylkesnemndene for sosiale saker er uavhengige forvaltningsorganer som ble opprettet med virkning fra 1. januar 1993. Fylkesnemndene er hjemlet i lov om sosiale tjenester kapittel 9 og administreres av Barne- og familiedepartementet. Fylkesnemndene er vedtaksmyndighet i de såkalte tvangssakene etter barnevernloven og i saker som gjelder tvangsplassering av rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenesteloven. Videre er nemndene klageinstans over visse avgjørelser som gjelder bruk av tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede. Sakene etter barnevernloven utgjør den vesentligste andel av fylkesnemndenes arbeidsoppgaver.
Fylkesnemnda arbeider etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Både forvaltningsloven, tvistemålsloven, domstolsloven og barnevernloven kommer til anvendelse i tillegg til de særreglene som oppstilles i sosialtjenesteloven kapittel 9. Siden det er mange ulike regelsett som kommer til anvendelse for saksbehandlingen har fylkesnemndene noe ulik praktisering av hvilke regler som gjelder på ulike områder. Fylkesnemndenes vedtak kan bringes inn for domstolene til rettslig overprøving. Det har ikke vært gjort vesentlige endringer i det regelverket som gjelder fylkesnemndenes saksbehandling siden de ble opprettet.
Forskning og evaluering har vist at fylkesnemndssystemet ivaretar rettssikkerheten på en svært god måte. Samtidig legger ordningen beslag på store økonomiske og til dels knappe personellressurser, der partene også kan tynges med lang saksbehandlingstid.
På denne bakgrunn mener Barne- og familiedepartementet at det bør oppnevnes et utvalg som skal foreta en helhetlig og samlet utredning av fylkesnemndenes saksbehandling og rutiner i et ressursperspektiv der samtidig hensynet til berørte parters rettssikkerhet blir ivaretatt.
Utredningen skal ha to formål. Det ene er å vurdere mulighetene for kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende forenklinger. Det andre er å utrede og komme med forslag til hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for å sikre en mer enhetlig saksbehandling i fylkesnemndene på landsbasis. Det tas sikte på at den første delen av utredningen skal foreligge 1. desember 2004, og at den andre delen av utredningen skal foreligge 1. juni 2005.
Utkast til mandat følger vedlagt.
Utvalget skal bestå av personer med kunnskap om og erfaring fra arbeid i domstol og fylkesnemnd. Videre skal utvalget være representert med en person som har erfaring med å prosedere barnevernsaker for domstol og fylkesnemnd og med en person som har erfaring fra sakkyndighetsarbeid i disse instansene.”
Utvalgets mandat er som følger:
”Forskning og evaluering har vist at fylkesnemndssystemet ivaretar rettssikkerheten på en svært god måte. Samtidig legger ordningen belag på store personellressurser, samtidig som partene kan tynges med lang saksbehandlingstid på grunn av tidkrevende rutiner. Det er i tilknytning til dette reist spørsmål om forenklinger i fylkesnemndssystemet, herunder om delvis skriftlig saksbehandling, endringer i dagens ordning med to sakkyndige medlemmer i alle forhandlingsmøter og spørsmålet om hvor ofte en privat part skal kunne reise ny sak for fylkesnemnd/domstol. Enkelte slike spørsmål ble tatt opp i St.meld. nr. 40 (2001-2002) om Barne- og ungdomsvernet.
Utvalget skal på denne bakgrunn foreta en enhetlig og samlet vurdering av fylkesnemndenes saksbehandling og rutiner i et ressursperspektiv der samtidig hensynet til berørte parters rettssikkerhet blir ivaretatt. Utredningen har to formål:
Utvalget skal utrede og komme med forslag til effektivitetsfremmende og kostnadsbesparende forenklinger i fylkesnemndssystemet, herunder forslag til lovendringer.
Utvalget skal utrede og ta stilling til hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for fylkesnemnda og komme med et helhetlig forslag til regler for å sikre en mer enhetlig saksbehandling på landsbasis. Utvalget skal herunder utarbeide forslag til lovendringer.
Utvalget skal ta utgangspunkt i at fylkesnemnda skal opprettholdes som et forvaltningsorgan som skal arbeide etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Utvalget skal ikke vurdere spørsmål som gjelder den rettslige overprøvingen av fylkesnemndas vedtak.
Utvalget skal bl.a. utrede:
fylkesnemndas sammensetning, generelt og i den enkelte sak, herunder vurdere muligheten for å redusere bruken av antallet sakkyndige og alminnelige medlemmer generelt og/eller i forhold til ulike sakstyper
om fylkesnemndsleder alene kan avgjøre visse sakstyper uten bruk av sakkyndige og alminnelige medlemmer
mulighetene for større grad av skriftlighet i saksbehandlingen og i hvilke sakstyper dette kan være aktuelt
mulighetene for å innføre begrensninger i de private parters adgang til fornyet behandling i enkelte sakstyper, for eksempel ved at det innføres nye eller endrede tidsfrister for slik behandling
Utredningens første del som gjelder forslag til effektivitetsfremmende og kostnadsbesparende forenklinger skal foreligge innen 1. desember 2004. Forslag om kostnadsbesparende tiltak må i størst mulig grad tallfestes.
Utredningens andre del som gjelder hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for å sikre en mer enhetlig saksbehandling i fylkesnemndene på landsbasis skal foreligge innen 1. juni 2005.”
1.3 Utvalgets arbeid
Fylkesnemndsutvalget har som et utgangspunkt inndelt arbeidet i tråd med mandatets opplegg med to delinnstillinger. Delinnstilling I ble avgitt ultimo november 2004. Det uttales i denne at utvalgets konklusjoner og forslag så langt har et visst foreløpig preg, og vil bli tatt opp til ny og samlet vurdering i forbindelse med delinnstilling II. Utvalget avgir imidlertid ingen særskilt delinnstilling II. Herværende innstilling er utvalgets samlete forslag, og inneholder også de aktuelle elementer fra delinnstilling I.
Fylkesnemndsutvalgets første møte ble holdt 27. august 2004. Utvalget har hatt møter over i alt 15 hele dager. I tillegg deltok utvalgsleder og to av utvalgets øvrige medlemmer på møte i Barnevernjuridisk forum i Advokatforeningen. På dette møtet var advokater som arbeider med barnevernssaker, fylkesnemndledere og personer som opptrer som sakkyndige i fylkesnemndene invitert til debatt omkring ulike sider ved fylkesnemndsordningen.
Fylkesnemndsutvalget har ikke funnet tid eller behov for studiereiser i forbindelse med arbeidet. Utvalget har heller ikke redegjort for komparative studier. Den norske modellen med fylkesnemnder er etter det utvalget kjenner til så særegen at sammenlignende studier gir lite i forhold til de tema som dekkes av mandatet.
Fylkesnemndsutvalget har, til bruk ved kartleggingen av kostnader og ressursbruk i fylkesnemndene, samlet inn og bearbeidet diverse statistisk materiale og annet tallmateriale fra fylkesnemndene. Materialet er hentet inn i samarbeid med Barne- og familiedepartementet. En del av materialet forelå i bearbeidet form, mens annet var ubearbeidet.
I hovedtrekk er det innhentet følgende tallmateriale og opplysninger:
fylkesnemndregionenes årsrapporter for årene 2002 og 2003
diverse tallmateriale om kostnader, saksmengde og saksbehandlingstid i fylkesnemndene, samt om advokatkostnader
Det gis i kapittel 5 en nærmere fremstilling av de vesentligste funn i dette materialet.
Fylkesnemndsutvalget har i arbeidet også hatt tilgang til annet materiale. Her nevnes spesielt sluttrapport av september 2004 fra en arbeidsgruppe oppnevnt av Barne- og familiedepartementet om saksbehandlingen i forbindelse med akuttvedtak, og en manual for Kvalitetssikring av saksbehandlingen i fylkesnemnda for sosiale saker fra 2002 utarbeidet av en intern arbeidsgruppe i fylkesnemndene – heretter omtalt som Kvalitetssikringshåndboken .