2 Sammendrag

Fylkesnemndsutvalgets innstilling gjelder saksbehandlingen i fylkesnemndene for sosiale saker, herunder særlig effektivitetsfremmende og kostnadsbesparende tiltak. Innstillingen har i alt 23 kapitler, og er vedlagt Utkast til lov om barne- og sosialnemndene og forslag til endringer i andre lover.

Innstillingen er enstemmig.

kapittel 1 og kapittel 2 omhandler oppnevningen, mandatet og utvalgets arbeid, samt sammendrag.

I kapittel 3 redegjøres det først for viktige utgangspunkt og rammer for Fylkesnemndsutvalget. Som det fremgår, er utvalgets mandat og arbeid bygget på fylkesnemndordningen slik den er i dag, ikke minst når det gjelder organiseringen av nemndene og nemndenes avgjørelseskompetanse. Utvalget behandler ikke nemndenes være eller ikke-være, eller relasjonen mellom nemndene og domstolene. Utvalget peker ellers på enkelte særegenheter for de sakstyper som avgjøres av fylkesnemndene, og på at nemndenes karakter av å være hybrider mellom forvaltningsorganer og rettspleieorganer skaper særlige utfordringer.

Utvalget gir videre en fremstilling av de lovtekniske vurderinger utvalgets forslag bygger på. Utvalget har valgt å gi en samlet lov om barne- og sosialnemndene, og denne bygger i stor grad på de saksbehandlingsregler det er forventet etter hvert vil bli vedtatt i ny tvistelov, jf Ot prp nr 51 (2004-2005).

Utvalget foreslår at fylkesnemndene gis et nytt navn: barne- og sosialnemndene. Navneforslaget er begrunnet med at betegnelsen fylkesnemnda for sosiale saker sier lite om nemndenes saklige virkeområde. I tilegg er nemndene i dag organisert administrativt som regionale enheter.

I kapittel 4 gis en oversikt over gjeldende rett. kapittel 5 inneholder en del tallmateriale knyttet til fylkesnemndenes virksomhet. kapittel 6 redegjør for de sentrale, menneskerettslige føringer på utvalgets arbeid, hvor det særlig legges vekt på hensynet til barnets beste, beskyttelsen av privat- og familielivet, og retten til en rettferdig saksbehandling. kapittel 7 trekker frem et utviklingspsykologisk perspektiv, hvor betydningen av kontinuitet og langsiktighet for barnet står helt sentralt.

I kapittel 8 redegjør Fylkesnemndsutvalget for de overordnete krav som må stilles til saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene. Det pekes her på at nemndene skal arbeide i tråd med prinsippene for god saksbehandling ved domstolene, og at det særlig må legges vekt på at saksbehandlingen skal være betryggende, rask, forenlig med barnevernrettens grunnverdier og inngi tillit. Fylkesnemndsutvalget understreker i dette kapittelet videre betydningen av at den pågående moderniseringsprosessen for domstolene også får virkninger for barne- og sosialnemndene. Dette innebærer blant annet at saksbehandlingen også for barne- og sosialnemndene må tuftes på prinsipper om proporsjonalitet, konsentrasjon og aktiv saksstyring. Utvalget peker i denne sammenheng også på viktigheten av at saksbehandlingsreglene er fleksible, og gir nødvendig rom for å tilpasse og begrense saksbehandlingen til det saken fordrer. Det er i tilknytning til drøftelsene i kapittel 8 utarbeidet en fanebestemmelse for barne- og sosialnemndenes saksbehandling som rommer de overordnete hensyn og de viktigste saksbehandlingsprinsipper, og som understreker nemndleders ansvar.

I kapittel 9 behandles sammensetningen i barne- og sosialnemndene. Fylkesnemndsutvalget har som utgangspunkt at nemndene også i fremtiden består av både sakkyndige og alminnelige medlemmer i tillegg til nemndleder. Sammensetningen i den enkelte sak bør imidlertid tilpasses de konkrete behov. I de mest krevende sakene – i første rekke saker om omsorgsovertakelse, om tilbakeføring og om tvangstiltak overfor ungdom med alvorlige atferdsvansker – bør sammensetningen normalt være som i dag; stor nemnd . Utvalget legger imidlertid til grunn at man i de fleste andre tilfeller vil kunne begrense antall medlemmer i barne- og sosialnemnda til tre; vanlig nemnd – leder med tillegg av ett sakkyndig og ett alminnelig medlem. Nemndleder bør dessuten kunne avgjøre saker på egenhånd i større utstrekning enn etter gjeldende rett; liten nemnd . Dette vil særlig kunne være aktuelt for de saker som i dag behandles forenklet.

I kapittel 10 tar utvalget opp en del forhold knyttet til partene, herunder hvem som er parter på henholdsvis den offentlige og private side, barns rettigheter under saksbehandlingen, innkalling til forhandlingsmøtet og uteblivelse, samt spørsmål om forklaringsplikt. Utvalget foreslår at partsstatus i barne- og sosialnemnda fortsatt skal avgjøres ut fra forvaltningslovens partsbegrep, men forsøker å avklare noen spørsmål knyttet til temaet. Utvalget drøfter også spørsmålet om forening av flere saker som berører helt eller delvis de samme barn og parter. Utvalgets konklusjon er at forening bør tilstrebes. For å fremheve dette foreslås det en lovbestemmelse om forening i Utkast til lov om barne- og sosialnemndene.

Fylkesnemndsutvalget foreslår videre regler om innkalling av partene til barne- og sosialnemnda og foreslår videreført regelen om nemndas adgang til å avgjøre saken selv om den private part uteblir. Fylkesnemndsutvalget finner at det fortsatt ikke bør gjelde forklaringsplikt eller plikt til å gi forsikring for de private parter i nemnda.

I kapittel 11 drøftes saksforberedelsen for barne- og sosialnemnda. Sentralt for Fylkesnemndsutvalget er en mest mulig rasjonell grenseflate mellom barneverntjenestens forberedelse av saken og den etterfølgende behandling i barne- og sosialnemnda. Dette må dels skje ved at barneverntjenesten spisser saken slik at fokus kommer på de sentrale tema, og dels ved at nemndene tillates å bygge sin avgjørelse også på det skriftlige materiale i saken, uten at dette må dokumenteres særskilt i forhandlingsmøtet. Utvalget legger videre stor vekt på at det bør skje en planmessig og målrettet saksforberedelse, styrt av nemndleder. Det trekkes i denne forbindelse frem en rekke forhold som – så langt forholdene tillater det – bør søkes avklart allerede under saksforberedelsen. Det forslås videre lovfestet mer omfattende krav til begjæring om tiltak fra barneverntjenesten. Det foreslås også lovfestet de tema som særskilt bør tas med i et eventuelt tilsvar.

I kapittel 12 foreslås det regler om at nemndleder alene skal kunne fatte saksstyrende avgjørelser, samt avgjørelser om avvisning eller heving. Dette er praksis i dag, men det mangler regler.

I kapittel 13 drøfter utvalget hvilke regler om bevis som skal gjelde for barne- og sosialnemnda, og det foreslås at tvistelovens bestemmelser i stor utstrekning skal gjelde tilsvarende – så langt de passer.

I kapittel 14 behandler utvalget enkelte spørsmål knyttet til forhandlingsmøte for barne- og sosialnemndene, herunder spørsmålet om muntlighet og umiddelbarhet og bruk av skriftlige forklaringer. Hovedsynspunktet er at både muntlighet og umiddelbarhet bør inngå som ordinære ledd i barne- og sosialnemndbehandlingen. Det bør videre være frister for gjennomføringen av forhandlingsmøtet, utformet slik at alle møter skal holdes snarest. Gjelder det vedtak hvor det er særlig vesentlig å fatte rask avgjørelse – barnevernloven § 4-8 annet ledd annet punktum, § 4-12 eller § 4-24 – skal forhandlingsmøte så vidt mulig holdes innen fire uker. Det pekes avslutningsvis på viktige føringer for forhandlingsmøtene, herunder betydning av aktiv saksstyring og bruk av tidsrammer.

Avslutningsvis i kapittelet drøfter utvalget hvorvidt nemnda kan velge å fortsette behandlingen av en sak som partene vil trekke, og i hvilken grad nemnda kan fatte vedtak om et annet tiltak enn det barneverntjenesten har foreslått.

I kapittel 15 behandles temaene dokumentinnsyn og offentlighet i barne- og sosialnemndene. Gjeldende regler om dokumentinnsyn i barnevern- og sosialtjenesteloven foreslås videreført, med en felles og noe omformulert bestemmelse i Lov om barne- og sosialnemndene. Det gis en hovedregel om at barne- og sosialnemndas møter – som i dag – skal være lukkede, men med adgang for nemndleder til å gjøre unntak når partene begjærer det eller samtykker, og det er ubetenkelig.

I kapittel 16 behandles ulike spørsmål knyttet til rådslagning og vedtak. Fylkesnemndsutvalget foreslår videreført gjeldende regel om at nemndas vedtak skal begrunnes som dommer, men med en særregel i saker om etterprøving av akuttvedtak. Her presiseres og til dels endres gjeldende frist for å treffe vedtak. Vedtak skal etter utvalgets forslag treffes snarest mulig og senest to uker etter at forhandlingsmøtet ble avsluttet, med mindre dette ikke er praktisk mulig. Fylkesnemndsutvalget foreslår videre regler om en rekke forhold som etter gjeldende rett ikke er lovregulert. Reglene i tvistelovutkastet § 19-3 om rådslagningsmøte og avstemning, samt §§ 19-8 og 19-9 om retting av feil i vedtak og tilleggsvedtak gis tilsvarende anvendelse for barne- og sosialnemnda så langt de passer. Utvalget gir videre en regel om at barne- og sosialnemndas vedtak blir bindende når de er underskrevet av alle nemndas medlemmer, og om forkynning av vedtak. Postforkynning etter domstolloven § 163a er oppstilt som hovedregel, men med adgang til å beslutte forkynning ved stevnevitne når det er nødvendig for å sikre en forsvarlig forkynning. I saker om etterprøving av akuttvedtak hvor det holdes muntlige forhandlinger foreslås det at vedtaket som hovedregel skal forkynnes i møtet.

I kapittel 17 behandler Fylkesnemndsutvalget spørsmålet om det er grunnlag for å søke etter enighet mellom partene gjennom en samtaleprosess i barne- og sosialnemnda. Barnevernssaker er mindre egnet for forhandlingsløsninger enn andre saker, da sakene er uten fri rådighet og da det ikke kan forhandles om et barns beste. Utvalget finner likevel at det kan være grunnlag for å søke etter muligheter for enighet mellom partene. Samtaler mellom partene kan i noen tilfeller bringe frem nye aktuelle løsninger. Samtaler kan også gi private parter innsikt i alvoret i situasjonen, slik at de velger å samtykke til barneverntjenestens forslag til tiltak. Videre kan samtaler bidra til å rydde og forenkle saken. Fylkesnemndsutvalget foreslår derfor regler om slike samtaler i barne- og sosialnemnda. Fylkesnemndsutvalget har valgt å betegne prosessen som ”samtaler med henblikk på avtalebaserte løsninger”, forkortet til ”samtaleprosess”.

I kapittel 18 behandler utvalget spørsmål knyttet til de såkalte akuttvedtak, jf barnevernloven §§ 4-6 annet ledd, 4-9 og 4-25. Det legges til grunn at dagens ordning med foreløpig godkjenning og deretter eventuell klagebehandling i full fylkesnemnd er lite hensiktsmessig. I stedet bør de private parter kunne kreve muntlig forhandling for nemndleder. Hvor dette ikke kreves, blir etterprøvingen begrenset – som i dag – til en legalitetskontroll.

I kapittel 19 behandler Fylkesnemndsutvalget saker hvor det begjæres ny prøving i forhold til det som er fastsatt i tidligere vedtak eller dom – de såkalte endringssaker. Utvalget foreslår at det i slike saker etter forholdene bør være adgang til en enkel behandling, herunder slik at nemndleder treffer avgjørelse alene og utelukkende etter skriftlig behandling. Det bør videre være terskler for slike endringssaker. For saker om tilbakeføring av omsorg etter barnevernloven § 4-21, bør sperrefristen for endringssak etter utvalgets syn forlenges til 24 måneder, mot 12 måneder i dag. I saker der tilbakeføring tidligere er nektet under henvisning til tilknytningskriteriet i § 4-21 første ledd annet punktum, bør det bare være rom for endringssak der det er dokumentert at det har funnet sted vesentlige endringer i barnets situasjon. Fylkesnemndsutvalget mener at det også er behov for sperrefrist for endringssaker i spørsmålet om samvær, og foreslår at en slik frist settes til 12 måneder.

I kapittel 20 drøfter utvalget problemstillingen med tiltak overfor ungdomskriminelle etter barnevernloven § 4-24 om tvangsplassering av ungdom med alvorlige atferdsvansker. Vilkåret for inngrep om alvorlige atferdsvansker ved ”alvorlig eller gjentatt kriminalitet” har i praksis reist problemstillinger knyttet til uskyldspresumsjonen og dobbeltstrafforbudet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Slik Fylkesnemndsutvalget ser det, må man enten endre ordlyden i § 4-24, slik at inngrepsalternativet betegnet som kriminalitetsvilkåret utgår, eller gi prosessen i barne- og sosialnemnda i slike saker karakter av en straffeprosess. Fylkesnemndsutvalget foreslår den førstnevnte løsningen, fordi det anser det uheldig at et tiltak som etter barnevernlovens formål skal være til barnets beste settes inn i et strafferettslig perspektiv. Utvalget foreslår alle de tre alternative vilkårene i § 4-24 tatt ut, slik at vurderingen utelukkende knyttes opp mot ”alvorlige atferdsvansker”.

I kapittel 21 gis det en fremstilling av tvangsvedtak utenfor barnevernet, dvs saker om tvang overfor rusmisbrukere, jf sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a, og tvungent smittevern, jf smittevernloven §§ 5-2 og 5-3. Utvalget drøfter i hvilken grad det bør gjelde særlige saksbehandlingsregler for disse sakstypene. Utvalget konkluderer med at det bare på få punkter er nødvendig med en særskilt og tilpasset regulering. Imidlertid anser utvalget det unødig kompliserende for lovteksten å innta særregulering for smittevernsakene, hvor behovet for dette er størst. Reguleringen for disse sakene bør – som etter gjeldende rett – følge av smittevernloven. Utvalget foreslår at det der inntas en henvisning til Lov om barne- og sosialnemndene, slik at denne loven får anvendelse når ikke annet er bestemt i smittevernloven.

I kapittel 22 trekker utvalget noen konklusjoner for så vidt gjelder mulige kostnadsbesparende effekter av utvalgets forslag. Det understrekes at det knytter seg en rekke usikkerhetsfaktorer til utvalgets beregninger. Utvalget anslår at forslagene vil gi besparelser i direkte kostnader for barne- og sosialnemndene med ca 18 % i forhold til regnskapstallene for 2003 – eller ca 15 millioner kroner årlig. Dette representerer nesten 40 % av de variable saksutgiftene. Til dette kommer antatte besparelser over rettshjelpsbudsjettet på ca 4 millioner kroner årlig.

I kapittel 23 er det korte merknader til de enkelte bestemmelser i Utkast til lov om barne- og sosialnemndene samt til endringer i andre lover.

Som vedlegg til innstillingen følger Utkast til lov om barne- og sosialnemndene, samt til endringer i andre lover.