5 Sakstyper, behandlingsmåter og kostnader

5.1 Innledning

Dette kapitlet gir en oversikt over sakstilfang, behandlingsmåter og vedtak i fylkesnemndene, samt over kostnader. Oversikten tar i stor grad utgangspunkt i fylkesnemndenes årsmeldinger.

Det er noen svakheter ved dette utgangspunktet. Statistikken gir ikke sikker kunnskap om hvor mange vedtak som blir fattet etter hvilke paragrafer. Retningslinjer for statistikkføring fra Barne- og familiedepartementet (2002) sier at en sak som kommer fra kommunen med flere spørsmål i seg, føres som én sak og på én paragraf, etter den lovregel som vurderes som hovedparagrafen. Dette betyr eksempelvis at saker om samvær, som ofte blir behandlet i samme sak som spørsmålet om omsorgsovertagelse, blir ”underrepresentert” i statistikken. I statistikksammenheng er ”samværssaker” enten endringssaker som er begrenset til samværsspørsmålet, eller det er saker hvor samværsspørsmålet for en forelder som ikke har del i foreldreansvaret behandles separat i etterkant av vedtak om omsorgsovertagelse. Det er imidlertid unntak fra retningslinjen. Dersom det i samme sak fattes vedtak etter både § 4-12 og § 4-24, skal saken bli ført som to saker.

En annen svakhet ved statistikken er at den ikke gir mulighet for å se hvor mange barn som omfattes av vedtakene. Dette skyldes for det første at en sak som angår flere barn blir ført som én enkelt sak. For det andre skyldes det at en sak om det samme barnet som blir fremmet og eventuelt behandlet to eller flere ganger i samme (eller etterfølgende) år, hver gang blir ført som egen sak.

Statistikken viser likevel at det siden opprettelsen har vært en relativt jevn øking i antall saker som har kommet inn til fylkesnemndene, og i antall saker som har blitt avsluttet med realitetsavgjørelse. Økingen er i tråd med at det i samme periode har vært en relativt jevn øking i antall meldinger til barneverntjenesten og i iverksatte hjelpetiltak.

I løpet av de ti siste årene har det vært nær en fordobling i antall saker som har kommet inn til fylkesnemndene, fra 1 981 i 1994 til 2 954 i 2003. Det økende antall innkomne saker har i sin tur medført en øking både i antallet realitetsbehandlede saker og i antallet saker som har blitt behandlet i full nemnd med forhandlingsmøte. Antallet saker som ble behandlet i full nemnd med forhandlingsmøte økte med åtte prosent fra 2001 til 2002, og med ti prosent fra 2002 til 2003.

5.2 Fordeling på ulike sakstyper

En meget liten andel av fylkesnemndas vedtak er vedtak etter smittevernloven §§ 5-2 og 5-3 (1 sak i 2003). En noe større andel er vedtak etter forvaltningsloven § 42 om utsatt iverksettelse (26 saker i 2003) og etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a (137 saker i 2003). Til sammen utgjør slike vedtak bare 5 % av alle nemndvedtakene i 2003.

Den absolutte hovedtyngden av nemndas vedtak er vedtak etter barnevernloven. Under følger en oversikt over disse vedtakene fordelt på sakstyper. Vedtak etter barnevernloven § 9-2 og § 9-3 er meget lavfrekvente som selvstendig registrerte enkeltsaker og er derfor holdt utenfor tabellen.

Antall saker i hver sakstype vil rimeligvis variere noe fra år til annet. Når antallet i seg selv er lite, kan slike variasjoner slå relativt sterkt ut. For oversiktens og sammenhengens skyld gjengis derfor fordelingen for de tre siste årene. Kommentarene begrenses til tallmaterialet for 2003.

Noen av sakstypene er hyppig forekommende, men relativt lite ressurskrevende. Dette gjelder særlig saker vedrørende foreløpig godkjenning av akuttvedtak etter barnevernloven §§ 4-6, 4-9 og 4-25. Dette er saker hvor fylkesnemndleder alene foretar en vurdering av legaliteten i vedtaket som er fattet av barnevernadministrasjonens leder eller påtalemyndigheten. Sakene er ikke selvstendige saker som nemnda treffer vedtak i. De er derfor utelatt fra prosentberegningene som følger under.

Noen av sakstypene er svært lavfrekvente. I 2003 utgjorde vedtak etter barnevernloven §§ 4-4, 4-10, 4-11, 4-15 og 4-17 til sammen bare snaut to prosent av alle de sakene hvor nemnda fattet vedtak etter barnevernloven, foreløpige godkjenninger av akuttvedtak holdt utenfor. Dette er også saker hvor eventuelle vedtak i tråd med kommunens forslag oftest vil være relativt lite inngripende, og/eller kortvarige og/eller lite endrende på den faktiske situasjon.

Den absolutte hovedtyngden av sakene hvor det ble fattet vedtak etter barnevernloven, er saker hvor nemndas vedtak kan være meget inngripende og få lang varighet. Omsorgsovertagelse, jf §§ 4-12 og 4-8, er de som forekommer hyppigst, og var i 2003 hovedspørsmålet i godt over halvparten (57 %) av vedtakene etter barnevernloven. Tvangstiltak overfor barn med atferdsvansker, jf § 4-24, utgjorde en klart mindre andel (16 %), slik også alenestående vedtak om samvær gjorde (14 %). En ennå mindre andel av sakene (10 %) vedrørte opphevelse av omsorg, jf § 4-21. Saker om adopsjon, jf § 4-20, står i en særstilling, i det de har en meget høy grad av så vel alvorlighet som varighet, samtidig som de er lavfrekvente (1 %) for nemnda.

Tabell 1 gir ikke opplysninger om hvor ofte nemnda behandler klage over barneverntjenestens akuttvedtak. Klageandelen er imidlertid relativt lav: av akuttvedtakene i 2003 ble 167 påklaget. Av disse ble kun 79 realitetsbehandlet, jf også kapittel 19 Endringssaker.

5.3 Behandlingsmåter

Under følger en oversikt over fylkesnemndenes behandling av innkomne saker i 2003.

En tredjedel av de innkomne sakene (34 %) var begjæringer om foreløpig godkjenning av akuttvedtak. Dette er saker hvor fylkesnemndleder alene foretar en legalitetskontroll, og sakene er lite tidkrevende. Disse sakene blir holdt utenfor de prosentberegninger som følger nedenfor.

Av de 1 978 sakene hvor det ble bedt om vedtak, ble hver femte sak (21 %) avsluttet uten realitetsavgjørelse – det vil si at sakene ble trukket, opphevet eller avvist etter administrativ behandling.

I tillegg ble et lite antall andre saker (2 %) administrativt avgjort, uten nemnd og uten forhandlingsmøte. Disse sakene er først og fremst saker hvor barneverntjenesten har bedt om utsatt iverksettelse av vedtak. I svært liten grad er det også saker som nemndleder behandler alene etter reglene i sosialtjenesteloven § 9-11.

Av alle sakene som innkom med begjæring om vedtak, ble tre fjerdedeler (75 %) avsluttet med realitetsavgjørelse etter behandling i begrenset eller full nemnd. De fleste av disse (78 %) ble avgjort etter forhandlingsmøte. Så godt som alle forhandlingsmøtene ble gjennomført med full nemnd. Vel en femtedel (22 %) av sakene som ble behandlet i nemnd ble avgjort uten forhandlingsmøte, og da som en hovedregel av begrenset nemnd.

5.4 Saksbehandlingstid

I det følgende blir det gitt en kortfattet oversikt over gjennomsnittlig antall dager fra en sak kommer inn til fylkesnemnda til forhandlingsmøte er gjennomført, og fra forhandlingsmøtet er gjennomført til vedtak foreligger.

På landsbasis har den gjennomsnittlige tiden det har tatt fra en sak kommer inn til fylkesnemnda til forhandlingsmøtet er holdt variert noe fra år til år: fra 55 dager i 2001 som det minste, til 65 dager i 2003 som det meste. Den gjennomsnittlige tiden har dermed i alle år ligget betydelig over de fire ukene som er den veiledende fristen.

Det har vært relativt store variasjoner nemndene i mellom. I 2003 varierte de ulike fylkesnemndenes gjennomsnitt fra 54 til 82 dager. Etter regionaliseringen av fylkesnemndene høsten 2000 er det en svak tendens til at variasjonen har blitt mindre, men uten at dette har ført til mindre variasjoner mellom de ulike nemndene innen hver region.

Når det gjelder gjennomsnittlig tid fra forhandlingsmøtet er avsluttet til vedtak er sendt partene, har det vært en tilnærmet ubrutt utvikling i retning av at dette har skjedd raskere, fra 17 dager for ni år siden mot 10 dager i 2003. Det er imidlertid betydelige variasjoner fra fylkesnemnd til fylkesnemnd, i 2003 fra 6 til 13 dager. Også her er det en tendens til mindre variasjon etter regionaliseringen av fylkesnemndene.

Samlet behandlingstid i fylkesnemnda var i 2003 på 75 dager, det vil si to og en halv måned, mot drøyt to måneder i de to foregående årene.

For sakene som blir avgjort etter forhandlingsmøte, kommer tid medgått til forhandlingsmøtet i tillegg til den samlede behandlingstiden som er vist i tabell 3. Gjennomsnittlig antall timer i forhandlingsmøte har over årene variert mellom ti og tolv timer; i 2003 elleve timer. Det var imidlertid også her relativt store variasjoner nemndene i mellom; med åtte timer som laveste gjennomsnitt og 13 timer som høyeste.

Det er ikke holdepunkter for at ulikhetene kan forklares med ulikheter i sakstyper som har vært behandlet. At variasjonene er så vidt store antyder ulik praksis med hensyn til saksstyringen fra fylkesnemndledernes side.

Et gjennomsnittlig timeforbruk på ti til tolv timer i forhandlingsmøte impliserer at sakene i gjennomsnitt behandles over to dager. Av dette kan man ikke slutte at de fleste forhandlingsmøtene er av to dagers varighet. Noen er kortere og noen lenger. Gjennomsnittstallet sier derfor lite om hvorvidt tidsbruken i forhandlingsmøter er tilpasset de reelle behov i saken.

5.5 Kostnader ved fylkesnemndene – drift og saksbehandling

På samme måte som saksmengden for fylkesnemnda, har også kostnadene vist en relativt jevn øking.

Tabellen nedenfor viser fylkesnemndenes regnskapstall, fordelt på saks- og driftsutgifter, i årene 2000 til og med 2003.

De totale kostnadene var i 2003 på noe over 82 millioner kroner, fordelt på drøyt 36 millioner til saksutgifter og 46 millioner til driftsutgifter. Det har vært en noe ulik kostnadsøking i de ulike årene, men i løpet av fireårsperioden har de samlede kostnadene økt med 30 %.

I saksutgifter inngår i hovedsak godtgjøring til alminnelige og sakkyndige medlemmer, godtgjøring til talspersoner, samt reise- og diettkostnader til disse. I driftsutgifter inngår i hovedsak lønn til fylkesnemndledere og sekretærer, husleie, reisekostnader til ansatte, kjøp av inventar og utstyr, renholdsutgifter, møtekostnader og kontorrekvisita.

Godtgjøringsutgiftene til barnets talsperson utgjør en liten utgiftspost. I 2003 ble det oppnevnt talsperson for barnet i drøyt tre hundre saker, med en total godtgjøringsutgift på drøyt en halv million kroner.

Godtgjøringsutgiftene til de lege medlemmene er betydelig høyere; drøyt syv og en halv million kroner i 2003. At utgiftene ikke er større, beror på at deres timegodtgjøring er relativt lav, med 150 kroner timen. To lege medlemmer deltar i så godt som alle barnevernsakene som blir realitetsavgjort etter nemndbehandling.

Godtgjøringsutgiftene til de sakkyndige medlemmene er klart høyere enn til de lege, til tross for at de meget sjelden deltar i sakene som blir behandlet forenklet. At utgiftene er høyere forklares med honorarsatsene. Sakkyndige som er registrert som selvstendig næringsdrivende honoreres etter høy takst (750 kroner timen i 2003), de øvrige etter lav takst (400 kroner timen i 2003). I 2003 utgjorde godtgjøringsutgiftene til de sakkyndige medlemmene nesten 20 millioner kroner, fordelt på drøyt 11 millioner til de som ble honorert etter høy sats og drøyt 8 millioner til sakkyndige som ble honorert etter lav sats.

5.6 Kostnader ved fylkesnemndene – dekket av Justisdepartementet

I tillegg til fylkesnemndenes saks- og driftsutgifter kommer utgifter til salær, reise- og oppholdsutgifter og fraværsgodtgjørelse for de aktørene som ikke er lønnet gjennom fylkesnemndenes budsjett, det vil si til de private partenes advokater, sakkyndige vitner og tolker som advokatene bruker under saksforberedelsen. Disse utgiftene dekkes av Justisdepartementet gjennom ordningen med fri rettshjelp, jf Lov om fri rettshjelp § 22 tredje ledd. De utgjør en vesentlig del av kostnadsbildet.

Justisdepartementets utgifter til tolker er beskjedne; i 2003 i underkant av 250.000 kroner. Utgiftene til dekning av salær og reiseutgifter for andre, hvilket i hovedsak må være sakkyndige vitner, var også – i forhold til det totale utgiftsnivået – relativt beskjedne, i underkant av tre millioner kroner.

Det er utgiftene til advokatbistand som utgjør den betydeligste kostnaden. I 2003 var disse nesten 82 millioner kroner, fordelt på salær (i overkant av 76 millioner) og fraværsgodtgjøring (i underkant av 6 millioner).

Advokatkostnadene er betydelige, særlig når de ses i sammenheng med kostnadsbildet ellers. I 2003 var utgiftene til advokat omtrent like store som fylkesnemndenes totale saks- og driftsutgifter. Etter salærsatsen for 2003 på 770 kr i timen, utgjør advokatenes arbeid med saker for fylkesnemnda om lag 60 årsverk. Til sammenligning utgjorde fylkesnemndledernes arbeid totalt 37 årsverk.

Det er mulig at retten til fri sakførsel i saker for fylkesnemndene, uten behovsprøving og begrensninger i form av stykkpris, kan forklare arbeidsomfanget og dermed kostnadsnivået. En vurdering av systemet med fri rettshjelp ligger utenfor Fylkesnemndsutvalgets mandat. Utvalget mener imidlertid at det må vurderes om andre tiltak, eksempelvis større grad av aktiv saksstyring fra nemndleders side, kan bidra til å redusere kostnadene til advokathjelp.

5.7 Kostnader ved fylkesnemndene – kommunenes utgifter

Det foreligger ingen oversikt over kommunenes samlede utgifter til det å fremme og å føre sak for fylkesnemnda. I tillegg til barneverntjenestens saksforberedelse, som det er grunn til å mene ofte er omfattende og tidkrevende, vil utgiftene ved selve det å føre saken kunne bli store.

Utgiftene omfatter kostnader ved egen partsrepresentants fremmøte i forhandlingsmøte, kostnader til egen advokat, og kostnader ved oppnevning av sakkyndige som kommunen selv har engasjert for å utrede saken og sakkyndige som engasjeres av fylkesnemnda i henhold til sosialtjenesteloven § 9-6 annet ledd. I tillegg kommer godtgjøring (eventuell tapt arbeidsfortjeneste og reiseutgifter) til vitner, hva enten disse møter etter innkalling fra kommunen, fra den private part eller fra nemnda selv.