21 Tvangsvedtak utenfor barnevernet
21.1 Innledning
Fylkesnemndsutvalgets innstilling har så langt hatt hovedfokus på barnevernsakene, og det er disse utvalget har tatt utgangspunkt i ved vurderingen av hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde for barne- og sosialnemndene. Dette er en naturlig konsekvens av at barnevernsakene i antall utgjør den altoverveiende hoveddelen av sakene for barne- og sosialnemnda. Det ble i fylkesnemndene i 2003 fattet om lag 140 vedtak i saker etter sosialtjenesteloven og bare ett vedtak i saker etter smittevernloven, mot om lag 2300 vedtak i barnevernsaker, jf kapittel 5 Sakstyper, behandlingsmåter og kostnader.
I det følgende vil Fylkesnemndsutvalget gjøre kort rede for de øvrige sakstyper i barne- og sosialnemndene og for hvordan disse passer inn i utvalgets lovforslag. Hovedsynspunktet er at Utkast til lov om barne- og sosialnemndene på de fleste punkter passer for alle sakstypene, slik at det kun på få punkter er behov for særlige tilpasninger.
21.2 Om sakstypene
a) Russakene
Fylkesnemndene behandler saker om tvangsinnleggelse av rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a. Etter sosialtjenesteloven § 6-2 kan person som ”utsetter sin fysiske eller psykiske helse for fare ved omfattende og vedvarende misbruk” tas inn på en institusjon ”for undersøkelse og tilrettelegging av behandling, og holdes tilbake der i opptil tre måneder” dersom hjelpetiltak etter § 6-1 ikke er tilstrekkelig. Sosialtjenesteloven § 6-2a gir hjemmel for tvangsinnleggelse av gravide rusmiddelmisbrukere i hele svangerskapet ”dersom misbruket er av en slik art at det er overveiende sannsynlig at barnet vil blir født med skade, og dersom hjelpetiltak etter § 6-1 ikke er tilstrekkelig”.
Etter gjeldende rett er saksbehandlingsreglene i saker etter sosialtjenesteloven og barnevernloven på de fleste punkter sammenfallende, og det vil de også være etter Fylkesnemndsutvalgets forslag.
b) Smittevernsakene
Fylkesnemnda i Oslo og Akershus behandler saker om tvungen legeundersøkelse, innleggelse til undersøkelse og kortvarig isolering etter smittevernloven § 5-2 og tvungen isolering i sykehus etter § 5-3, jf § 7-5 første ledd. Når nemnda behandler slike saker, betegnes den som ”smittevernnemnda”. Vilkåret for denne typen tiltak er at ”det er nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller motvirke at den blir overført”. Det er et krav om at frivillighet er forsøkt først, og for innleggelse gjelder det tilleggsvilkår: For det første må andre tiltak som kan forebygge eller motvirke overføring av sykdommen ha vært forsøkt eller det må være overveiende sannsynlig at slike tiltak ikke vil føre frem. For det andre må tvungen isolering ”etter en helhetsvurdering” være ”den klart mest forsvarlige løsningen i forhold til faren for smitteoverføring og den belastningen som tvangsinngrepet må antas å medføre”, og det må være ”overveiende sannsynlig at andre ellers vil bli smittet”.
Den maksimale varigheten av en tvungen isolering etter § 5-2 er syv dager, jf annet ledd siste punktum. Førstegangsvedtak etter § 5-3 kan ha en varighet på opptil tre uker, og dette kan forlenges med opptil seks uker om gangen inntil et år fra det første vedtaket, jf § 5-3 tredje ledd. Ved forlengelse av isolering etter § 5-3 kan det på visse vilkår vedtas tvungen medikamentell behandling, jf fjerde ledd.
Etter gjeldende rett er saksbehandlingsreglene i saker etter smittevernloven på noen punkter annerledes enn reglene for øvrige sakstyper for fylkesnemnda. Det gjelder blant annet følgende:
Dokumentinnsyn, jf smittevernloven § 5-6 annet ledd.
Nemndas sammensetning, jf § 7-8.
Barns stilling under saken. Det mangler særregler om dette i smittevernloven.
Forhandlingsmøte. I saker etter smittevernloven skal det som hovedregel ikke holdes slikt møte, jf § 5-7.
Frist for å fatte vedtak. I saker etter smittevernloven skal vedtak ”gjøres umiddelbart etter at drøftingene i smittevernnemnda er slutt”, jf smittevernloven § 5-7 annet ledd.
Akuttvedtak. Akuttvedtak etter smittevernloven § 5-2 om tvungen innleggelse til undersøkelse og kortvarig isolering fattes ”av kommunelegen sammen med den legen det regionale helseforetaket har utpekt etter § 7-3 tredje ledd”, uten godkjennelse av smittevernnemnda, jf smittevernloven § 5-8, og det fattes ikke akuttvedtak etter smittevernloven § 5-3 om tvungen isolering i sykehus.
Siden saker om smittevern bare forekommer i fylkesnemnda i Oslo og Akershus og også der er svært sjeldne, finner Fylkesnemndsutvalget det lite hensiktsmessig å komplisere Lov om barne- og sosialnemndene med særregler for smittevernsakene. Det foreslås i stedet at smittevernloven § 7-5 annet ledd gir reglene i Lov om barne- og sosialnemndene tilsvarende anvendelse så langt de passer når ikke annet er bestemt eller følger av loven. Det får så bli en oppgave for departementet å foreslå eventuelle endringer i saksbehandlingsreglene i smittevernloven dersom dette på noen punkter skulle være ønskelig.
I det følgende vil det derfor bare fokuseres på saker om tvang etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a.
21.3 Hovedprinsipper for saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene. Dokumentinnsyn
Reguleringen av hovedprinsipper for saksbehandlingen i fylkesnemnda er svært begrenset etter gjeldende rett, men det er forutsatt i forarbeidene at de grunnleggende prinsipper for domstolsbehandling skal gjelde. Fylkesnemndsutvalget foreslår en bestemmelse om prinsippene for barne- og sosialnemndas saksbehandling i Utkast til lov om barne- og sosialnemndene § 3. Bestemmelsen oppstiller helt overordnede prinsipper for saksbehandlingen som passer for alle sakstyper i barne- og sosialnemnda, jf kapittel 8 Overordnete krav til saksbehandlingen i barne- og sosialnemndene ovenfor.
For dokumentinnsyn gjelder i dag de samme reglene for barnevernsaker og russaker i fylkesnemnda, jf barnevernloven § 7-1 bokstav d og sosialtjenesteloven § 9-5. Av hensyn til en oversiktig regulering foreslår Fylkesnemndsutvalget en felles regel om dokumentinnsyn. Regelen er en videreføring av gjeldende regel, men med en noe endret ordlyd.
21.4 Barne- og sosialnemndas sammensetning
Etter gjeldende rett skal fylkesnemnda i barnevern- og russaker som hovedregel settes sammen av nemndleder, to sakkyndige og to lege medlemmer, jf barnevernloven § 7-1 bokstav e og sosialtjenesteloven § 9-6, jf § 9-2. Dersom partene samtykker til det, kan fylkesnemndleder bestemme at det ikke skal oppnevnes sakkyndige medlemmer.
Fylkesnemndsutvalget legger i lovutkastet opp til nokså fleksible regler om sammensetning i den enkelte sak, jf Utkast til lov om barne- og sosialnemndene § 6. Det er angitt at visse sakstyper etter barnevernloven som hovedregel skal behandles av det utvalget har valgt å betegne som ”stor nemnd”, det vil si at nemnda foruten nemndleder består av to sakkyndige og to lege medlemmer. Andre saker enn disse skal som hovedregel behandles av ”vanlig nemnd”, hvilket etter utvalgets forslag er nemndleder, samt ett legt og ett sakkyndig medlem. Det er imidlertid for alle saker i barne- og sosialnemnda adgang for nemndleder til å beslutte større eller mindre nemnd enn lovens normal der det er henholdsvis påkrevd eller forsvarlig.
Fylkesnemndsutvalgets forslag til regulering innebærer at hovedregelen for russakene blir vanlig nemnd, altså nemndleder, ett sakkyndig medlem og ett alminnelig medlem. Utvalget finner at dette er en riktig normalordning, da russakene gjelder noe mindre inngripende vedtak, og normalt vil være noe mindre krevende å avgjøre, enn de saker etter barnevernloven som etter utvalgets forslag skal behandles med stor nemnd. Imidlertid kan saker om tvangsinnleggelse av gravide rusmisbrukere gjelde frihetsberøvelse over en nokså lang periode, og således representere et betydelig inngrep, og det kan da være grunn for nemndleder til å beslutte behandling i stor nemnd.
Fylkesnemndsutvalget foreslår en felles regel om habilitet for alle sakstyper i nemnda. Domstolloven kapittel 6 gis tilsvarende anvendelse, jf lovutkastet § 7 første ledd, og det presiseres i bestemmelsens annet ledd at deltakelse ”ved tidligere behandling av saker med de samme parter eller i samme sakskompleks” ”ikke i seg selv” medfører inhabilitet.
21.5 Partene, barna og deres representanter
Etter gjeldende rett avgjøres spørsmålet om partsstatus i saker for fylkesnemnda av forvaltningslovens partsbegrep, og Fylkesnemndsutvalget viderefører denne rettstilstanden i sine forslag. Forvaltningslovens partsbegrep er fleksibelt og dynamisk og passer derfor for alle sakstyper i barne- og sosialnemnda.
Fylkesnemndsutvalget foreslår en regel om at partene skal innkalles til forhandlingsmøtet, om nødvendig ved forkynning, jf Utkast til lov om barne- og sosialnemndene § 8. Denne regelen foreslås fordi det i enkelte tilfeller har vist seg å være behov for klarere regler om hvordan innkalling skal skje. Innkallingsregelen vil passe for både barnevern- og russakene.
Fylkesnemndsutvalget foreslår videre videreført adgangen til å behandle saker ved en lovlig innkalt privat parts uteblivelse, og heller ikke her er det grunn til å skille mellom sakstypene.
For advokatoppnevnelse for privat part gjelder det innholdsmessig like regler i barnevernloven § 7-1 bokstav d og sosialtjenesteloven § 9-5 første punktum. Bestemmelsene sier at dersom den private part ikke allerede har engasjert advokat, skal nemndas leder eller sekretariat sørge for at det blir utpekt advokat for ham eller henne. Fylkesnemndsutvalget foreslår en felles og omformulert regel om at barne- og sosialnemndas leder eller sekretariat skal sørge for at det blir oppnevnt advokat for de private parter, se utkastets § 9 første ledd. Grunnen til endringen er at retten til fri rettshjelp forutsetter en formell oppnevnelse av advokat, selv om den private part allerede har en advokat, og dette bør fremgå av bestemmelsen, jf kapittel 10 Partene punkt 10.7 ovenfor.
Det gjelder i dag regler om at den offentlige part normalt skal eller bør være representert ved advokat under saken, jf barnevernloven § 7-2 annet ledd og sosialtjenesteloven § 9-4. Fylkesnemndsutvalget foreslår en felles regel for alle sakstyper, men uten realitetsendringer, se utkastet § 9 annet ledd.
Etter gjeldende rett er barns stilling for fylkesnemnda, herunder partsrettigheter og uttale- og informasjonsrett, undergitt separat og til dels noe ulik regulering i barnevern- og sosialtjenesteloven, jf barnevernloven § 6-3 og sosialtjenesteloven § 8-3. Fylkesnemndsutvalget foreslår en felles regulering bygget på barnevernlovens regel, jf utkastets § 10. Denne felles reguleringen vil neppe medføre noen realitetsforskjell av betydning for russakene, jf kapittel 10 Partene, punktene 10.5 og 10.6 ovenfor.
21.6 Regler om saksbehandlingen i barne- og sosialnemnda
Etter gjeldende rett er det egne og så å si likelydende regler om innledning av saker for fylkesnemnda i henholdsvis barnevernloven § 7-3 første ledd og sosialtjenesteloven § 9-4 første ledd. Den aktuelle offentlige part utarbeider forslag til tiltak etter den aktuelle lovbestemmelsen og skal i dette forslaget gjøre rede for de omstendigheter som legges til grunn for det tiltak som foreslås iverksatt. De skriftlige uttalelser og forklaringer som forslaget bygger på skal vedlegges, og det skal opplyses om hvilke personer som skal gi forklaring for fylkesnemnda.
Fylkesnemndsutvalget foreslår en felles og mer omfattende regulering av innledning av sak for barne- og sosialnemnda, jf kapittel 11 Saksforberedelsen i barne- og sosialnemndene. Bestemmelsen blir § 13 i Utkast til lov om barne- og sosialnemndene og skal regulere begjæring om tiltak og tilsvar. Reguleringen passer for både rus- og barnevernsakene.
Fylkesnemndsutvalget foreslår en egen bestemmelse om saksforberedelsen, jf kapittel 11 Saksforberedelsen i barne- og sosialnemndene og utkastets § 14. Det finnes ingen slik bestemmelse for nemnda etter gjeldende rett. Bestemmelsen gir i hovedtrekk regler om at nemndleder skal foreta de vurderinger og fatte de beslutninger som er nødvendig for å ta stilling til hvordan saken skal behandles videre i nemnda, og om det skal holdes saksforberedende møter eller forsøkes en samtaleprosess mellom partene. Også denne bestemmelsen passer for så vel russaker som barnevernsaker.
Det mangler etter gjeldende rett for alle sakstypene bestemmelser om hvilke avgjørelser nemndleder kan treffe alene under saksforberedelsen. Fylkesnemndsutvalget foreslår i lovutkastet § 15 en bestemmelse om at nemndleder alene kan treffe avgjørelser om saksbehandlingen under saksforberedelsen og at han eller hun kan avvise eller heve saker, jf kapittel 12 Nemndleders kompetanse. Avvisning og heving ovenfor. Også denne bestemmelsen passer for både saker etter sosialtjenesteloven og barnevernloven.
Etter gjeldende rett skal det, med visse unntak, holdes forhandlingsmøte i saker etter sosialtjenesteloven og barnevernloven, jf barnevernloven § 7-1 bokstav g og sosialtjenesteloven § 9-8. Forhandlingsmøtene er i form og innhold i stor grad sammenlignbare med hovedforhandlingsmøter i retten.
Fylkesnemndsutvalget foreslår en bestemmelse om forhandlingsmøtet i lovutkastet § 16. Denne bestemmelsen oppstiller, som etter gjeldende rett, en hovedregel om at det skal holdes forhandlingsmøte, men med visse unntak. Bestemmelsen passer for så vel saker etter sosialtjenesteloven som barnevernloven.
Etter gjeldende rett skal forhandlingsmøte i barnevernsaker holdes snarest, og hvis mulig innen fire uker etter at fylkesnemnda mottok saken, jf barnevernloven § 7-1 bokstav g. I russakene er fristen snarest, og hvis mulig én uke etter at fylkesnemnda mottok saken, jf sosialtjenesteloven § 9-8 første ledd.
Fylkesnemndsutvalget foreslår en bestemmelse om at forhandlingsmøte skal holdes snarest, og at det ved tiltak etter barnevernloven §§ 4-8 annet ledd annet punktum, § 4-12 og § 4-24 skal holdes innen fire uker, jf § 16 første ledd. Begrunnelsen for endringen av regelen er at fireukersfristen svært ofte overskrides, og at det derfor er mest hensiktsmessig bare å ha en slik frist for de sakene som haster mest og dermed bør prioriteres høyest i nemnda. I sosialsakene gjelder det i dag en frist på én uke. Det vil – spesielt i saker om tvangsinnleggelse av gravid rusmisbruker – haste å få en avklaring. Fylkesnemndsutvalget foreslår derfor at forhandlingsmøte i slike saker om mulig skal holdes innen én uke .
Fylkesnemndsutvalget foreslår i lovutkastets § 17 en bestemmelse om gjennomføringen av forhandlingsmøtet. Denne bestemmelsen vil passe like godt i saker etter sosialtjenesteloven som etter barnevernloven.
I lovutkastet § 18 foreslår Fylkesnemndsutvalget en bestemmelse om lukkede dører. En slik bestemmelse mangler etter gjeldende rett. Bestemmelsen angir en hovedregel om lukkede dører, men med adgang for barne- og sosialnemnda til å gjøre unntak på visse vilkår. Denne bestemmelsen har en generell utforming og passer for så vel russakene som for barnevernsakene.
21.7 Bevis, avgjørelsesgrunnlag og vedtak
Etter gjeldende rett gjelder tvistemålslovens regler om vitneplikt, vitneførsel og plikt til å legge frem dokumentbevis for fylkesnemnda, jf barnevernloven § 7-1 bokstav g og sosialtjenesteloven § 9-8 tredje ledd. For øvrig er det forutsatt og praktisert at tvistemålslovens regler om bevis i stor grad anvendes analogisk for fylkesnemndene. Fylkesnemndsutvalget foreslår i Utkast til lov om barne- og sosialnemndene § 19 at bevisreglene i tvistelovutkastet i stor utstrekning skal gjelde tilsvarende for barne- og sosialnemnda så langt de passer, jf kapittel 13 Bevis ovenfor, og det er heller ikke på dette punkt grunn til å skille mellom russaker og barnevernssaker.
I lovutkastets § 20 foreslår Fylkesnemndsutvalget en bestemmelse om hva som skal inngå i barne- og sosialnemndas avgjørelsesgrunnlag. Bestemmelsen er generelt utformet, og passer like godt for saker etter sosialtjenesteloven som for saker etter barnevernloven.
Etter gjeldende rett skal vedtak i barnevernsaker og russaker for fylkesnemnda treffes ”snarest mulig etter forhandlingsmøtet”, jf barnevernloven § 7-1 bokstav g og sosialtjenesteloven § 9-9.
Fylkesnemndsutvalget foreslår i § 21 første ledd en felles – og noe endret – fristregel for å treffe vedtak i barnevern- og sosialsakene. Vedtak skal treffes ”snarest mulig og senest to uker etter at forhandlingsmøtet ble avsluttet, med mindre dette ikke er praktisk mulig”. Hovedpoenget med den nye fristregelen er å angi en klarere ytre grense for hvor lang tid som kan brukes på å treffe vedtak, og å samordne praksis noe bedre på dette punkt, jf kapittel 16 Rådslagning og vedtak. Bestemmelsen passer like godt for saker etter sosialtjenesteloven som for barnevernsakene.
Etter gjeldende rett skal vedtak i fylkesnemnda begrunnes som dommer i så vel russaker som i barnevernsaker, jf sosialtjenesteloven § 9-9 første ledd annet punktum og barnevernloven § 7-1 bokstav h. Fylkesnemndsutvalget foreslår denne regelen videreført i lovutkastet § 21 tredje ledd.
Fylkesnemndsutvalget foreslår regler om en rekke forhold knyttet til rådslagning og vedtak og som i dag ikke er lovregulert:
rådslagning og avstemning, jf § 21 annet ledd
når nemndas vedtak blir bindende, jf § 21 fjerde ledd
retting av feil i vedtak, jf § 22 første ledd
tilleggsvedtak, jf § 22 annet ledd
forkynning av vedtak, jf § 23
Disse reglene passer for alle sakene i barne- og sosialnemnda og er derfor foreslått gitt generell anvendelse.
21.8 Etterprøving av akuttvedtak
I dag gjelder det etter både sosialtjenesteloven og barnevernloven bestemmelser om akuttvedtak. Den aktuelle kommunale instans kan på visse vilkår fatte et foreløpig vedtak som innen en kort frist må sendes fylkesnemnda for foreløpig godkjennelse. Den foreløpige godkjennelsen er etter gjeldende rett en kontorforretning og gjøres av nemndleder alene. Dersom barneverntjenestens akuttvedtak blir foreløpig godkjent kan det klages over det, og ofte vil det gå flere uker før klagesaken blir behandlet av nemnda. Behandlingen av klagesaken vil ofte bli nokså sammenfallende innholdsmessig med den senere hovedsaken om tiltaket i fylkesnemnda.
Fylkesnemndsutvalget foreslår at dagens system med foreløpig godkjenning og eventuell klagesak i nemnda erstattes av en ordning med etterprøving av kommunens akuttvedtak, hvor nemndleder alene – men med anledning for partene til å kreve at det holdes møte – avgjør godkjenningsspørsmålet, jf kapittel 18 Etterprøving av akuttvedtak og lovutkastet §§ 24 flg. Det foreslås for slike saker egne og korte frister for behandling og egne regler om avgjørelsesgrunnlaget og begrunnelse av vedtaket. Systemet med etterprøving av akuttvedtak og de foreslåtte lovregler om dette vil passe for alle akuttvedtak i barnevern- og russaker.