9 Valg av kriterier og drøfting av mandat som grunnlag for valg av hovedmodeller

9.1 Kriterier for vurderinger av hovedmodeller

Utvalget har identifisert tre ulike hovedmodeller for nytt merverdiavgiftsregelverket innen kultur- og idrettssektoren samt frivillig sektor. Utvalget mener at hovedmodellene enklest kan sammenliknes dersom de vurderes opp mot enkelte sentrale kriterier.

I kapittel 4 har utvalget beskrevet prinsipper som bør ligge til grunn for et godt merverdiavgiftssystem. Merverdiavgiftssystemets hovedoppgave er å skaffe staten inntekter, og det bør utformes slik at inntektene blir stabile og sikre. Samtidig bør systemet være mest mulig nøytralt og gi opphav til minst mulig uheldige tilpasninger. De administrative kostnadene knyttet til innkreving og innbetaling bør være lavest mulig både for skatteetaten og de næringsdrivende. Disse prinsippene står, sammen med føringer fra mandatet, helt sentralt i utarbeidelsen av kriteriene som hovedmodellene skal vurderes opp mot. Nedenfor gis det en nærmere omtale av disse kriteriene.

Enkelhet

Det følger av mandatet at et hovedmål med utredningen er å legge til rette for et enklere merverdiavgiftsregelverk. Som nevnt i kapittel 4 er det i dag over 300 000 registrerte næringsdrivende som innkrever merverdiavgift og betaler denne til statskassen. Med så mange aktører som må forholde seg til merverdiavgiftssystemet, er det viktig at reglene er enkle og lett forståelige. I forlengelsen av dette vises det til mandatets beskrivelse av hvordan unntakene fra merverdiavgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet medfører et komplisert og lite forutsigbart regelverk. Mandatet går langt i å slå fast at en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget innen kultur og idrett kan bidra til å løse problemene med dagens regelverk. Det kommer da også klart fram at utvalgets oppgave er å vurdere hvordan en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget kan bidra til et enklere og mer effektivt regelverk på kultur- og idrettsområdet og frivillig sektor.

Forenklinger av merverdiavgiftsregelverket har flere sider. For det første vil utvalget vurdere hvorvidt de ulike hovedmodellene kan bidra til å redusere problemene knyttet til virksomheter som har delt merverdiavgiftsplikt. Delt merverdiavgiftsplikt oppstår der samme virksomhet både har avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning. Et typisk eksempel på dette vil være en fotballklubb som ved siden av den ikke-avgiftspliktige delen av virksomheten (inngangspenger til fotballkamp mv.) også har avgiftspliktige reklame- og sponsorinntekter. Dette medfører kompliserte fordelinger av anskaffelser og omsetning innenfor og utenfor merverdiavgiftsområdet. Særlig når det gjelder omfanget av fradragsretten for inngående merverdiavgift, kan delte virksomheter være problematisk. Virksomhetens anskaffelser må ut fra antatt bruk henføres til hhv. den avgiftspliktige og den ikke-avgiftspliktige delen av virksomheten. Det vil i mange tilfeller være vanskelig å fastsette riktig fradragsprosent for virksomheten samlet. På kultur- og idrettsområdet finnes i dag en rekke delte virksomheter. Fordelingsproblematikken krever mye ressurser både hos skatteetaten og de avgiftspliktige.

For det andre vil utvalget legge vekt på i hvilken grad hovedmodellene kan bidra til å redusere avgrensningsproblemer knyttet til dagens regelverk. I dagens regelverk kan det være vanskelig å avgjøre om en virksomhets omsetning er innenfor eller utenfor loven. På samme måte vil det være viktig for utvalget at modellene ikke gir opphav til nye vanskelige avgrensningsspørsmål.

Endelig vil det være av betydning for utvalget hvorvidt modellen som vurderes, kan bidra til et ryddigere og mer oversiktlig merverdiavgiftsregelverk på området. Særlig for frivillig virksomhet finnes det i dag en rekke mindre og enkeltstående unntak som dels framkommer ulike steder i merverdiavgiftsloven, og dels følger av vedtak fattet av Skattedirektoratet eller Finansdepartementet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70. Utvalget viser imidlertid her til Finansdepartementets pågående arbeid med en teknisk endring av merverdiavgiftsloven der det allerede er foreslått enkelte forenklinger sammenlignet med dagens lovverk. Forslag til ny teknisk revidert lov har vært på høring, og Finansdepartementet arbeider per i dag med oppfølgning av høringsrunden.

Konkurransenøytralitet

I mandatet står det at de mange unntakene fra merverdiavgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet medfører konkurransevridninger mellom aktører i samme bransje ved at noen er unntatt mens andre ikke er det. I vurderingen av konsekvensene av å innlemme kultur- og idrettsområdet i merverdiavgiftssystemet bes utvalget om å vektlegge likebehandling av sammenliknbare aktiviteter.

For å unngå konkurransevridninger bør merverdiavgiften i utgangspunktet, jf. omtale i avsnitt 4.2.2, utformes så nøytralt som mulig. I et helt nøytralt merverdiavgiftssystem er alle varer og tjenester ilagt merverdiavgift. Virksomheter som er avhengig av leveranser fra andre virksomheter, vil få fradragsrett, og merverdiavgiften rammer normalt i stor grad det endelige forbruket. En slik avgift virker nøytralt i den forstand at den ikke påvirker valget mellom vare- eller tjenesteinnkjøp og egenproduksjon. I praksis er det ikke mulig med et helt nøytralt merverdiavgiftssystem. Det kan skyldes at enkelte varer og tjenester vanskelig kan ilegges merverdiavgift, eller at virksomheter har så lav omsetning at de skal skjermes for den administrative byrden det medfører å være avgiftspliktig.

I tidligere utredninger om merverdiavgiften, f.eks. NOU 1990:11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester og NOU 2003:3 Merverdiavgiften og kommunene – Konkurransevridninger mellom kommuner og private, var vurderinger rundt konkurransevridninger og nøytralitet viktige for konklusjonene. I forbindelse med merverdiavgiftsreformen i 2001 ble det i Ot.prp. nr. 2 (2000 – 2001) bl. a. vist til konkurransenøytralitet ved vurderingene av rekkevidden av merverdiavgiftsplikten på kulturområdet. Utvalget vil vurdere om de forskjellige hovedmodellene bidrar til likebehandling og konkurransenøytralitet.

Indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet

I kultur- og idrettssektoren ytes enkelte tjenester med en stor del av offentlig tilskudd. Ofte kreves det ikke betaling for tjenesten, eller betalingen er lavere enn kostnaden for å framskaffe tjenesten. Innføring av merverdiavgiftsplikt for slike tjenester kan i realiteten bety økt offentlig støtte til virksomheter som tilbyr disse tjenestene. Det skyldes at virksomhetene vil ha større inngående enn utgående merverdiavgift, og dermed vil innlevere negative merverdiavgiftsoppgaver. Negative oppgaver innebærer en netto statlig utbetaling til virksomheten. I motsetning til direkte støtte over budsjettets utgiftsside som er synlig, innebærer denne type overføringer en indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet som ikke synliggjøres på samme måte som direkte støtte på utgiftssiden. Som beskrevet i avsnitt 4.2.3 kan det at enkelte tjenester ilegges lavere sats enn den generelle satsen, også innebære en støtte til virksomheten som er gitt indirekte gjennom merverdiavgiftssystemet. Graden av indirekte støtte vil avhenge av hvor stor andel tilskuddene utgjør av total omsetning, og i hvilken grad avgiftssatsen avviker fra den generelle satsen på 25 pst.

I tidligere utredninger er det lagt vekt på at man ved utformingen av merverdiavgiftssystemet bør begrense indirekte støtte i størst mulig grad. Utvalget viser til NOU 2003:9 Skatteutvalget – Forslag til endringer i skattesystemet og NOU 1993:8 Bør merverdiavgiften differensieres? Begrunnelsen for å begrense indirekte støtte er at dersom man ønsker å støtte en bestemt aktivitet, sektor el.l., er det mer effektivt å gjøre det via direkte støtte gjennom utgiftssiden i budsjettet enn indirekte gjennom merverdiavgiftssystemet. Dette henger bl.a. sammen med at indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet vil være knyttet til merverdiavgiftspliktige omsetning av varer og tjenester, mens det kan tenkes at det finnes andre, og kanskje bedre kriterier for støtte. Jo mer målrettet man ønsker at støtten skal være, desto mindre egnet vil merverdiavgiftssystemet normalt være sammenlignet med dirkete støtte over budsjettets utgiftsside. Støtteordninger på utgiftssiden medvirker også til å synliggjøre den støtten som faktisk gis. I tillegg kommer at indirekte støtte som gis gjennom ulike særordninger i merverdiavgiftssystemet, kan medføre et mer komplisert regelverk. Dette kan gi økte administrative kostnader.

Mandatet gjør det klart at utvalget i sine forslag skal se hen til proveny. Utvalget vil vurdere i hvilken grad de enkelte hovedmodellene bidrar til indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet.

Robust over tid

Utvalget vil vurdere i hvilken grad hovedmodellene vil være robuste over tid. Etter utvalgets oppfatning vil en robust modell for det første kjennetegnes ved at den baserer seg på avgrensninger som kan opprettholdes over tid. Dagens merverdiavgiftsregelverk, og særlig unntaksbestemmelsene på kultur- og idrettsområdet, baserer seg på avgrensninger som har vært under et stadig press siden de ble innført. Unntakene er som følge av dette blitt utvidet en rekke ganger. På den annen side er også enkelte unntak fjernet, eksempelvis for kinoforestillinger og filmproduksjon. Stadig nye avgrensninger anses uheldig ut i fra hensynet til regelverkets legitimitet og troverdighet. Det er derfor viktig for utvalget at modellene baserer seg på klare og robuste avgrensninger.

En robust modell vil for det andre kjennetegnes ved at den i liten grad åpner for uheldige tilpasninger. Kostnader eller besparelser knyttet til en merverdiavgiftsplikt er ikke ubetydelige for den enkelte avgiftspliktige, og en rasjonell aktør vil derfor søke å tilpasse seg regelverket på en slik måte at kostnadene blir lavest mulig. Dette kan både innebære at virksomheter prøver å bli avgiftspliktige for å oppnå fradragsrett, eller at de forsøker å unngå å bli avgiftspliktige for å slippe å beregne utgående avgift på virksomhetens omsetning. En slik tilpasning kan være lovlig, men likevel uheldig, og vil i realiteten innebære en omgåelse av regelverket. Utvalget vil ved vurderingen av de ulike modellene ta hensyn til i hvilken grad de motiverer til slike uheldige tilpasninger.

En robust modell vil for det tredje kjennetegnes ved at den kan fange opp dynamikken i kultur- og idrettssektoren som er i utvikling når det gjelder organisasjonsformer og eierskap. Særlig innen idretten ser man en utvikling i retning av andre organisasjonsformer enn tidligere. Mange tradisjonelle idrettslag har f.eks. i dag skilt ut deler av virksomheten og lagt dette i et aksjeselskap. I Sverige synes denne trenden å være enda sterkere. Modellene som utvalget vurderer bør kunne håndtere en slik utvikling.

Økonomiske og administrativ kostnader

I mandatet står det at utvalget skal utrede effektive omlegginger av merverdiavgiftssystemet på kultur- og idrettsområdet, herunder frivillig sektor, og beregne provenyvirkningene av dette. Mandatet angir videre at utvalget må sørge for at hensynet til proveny ivaretas. Dette innebærer at utvalget også må se på hvilke eksisterende tilskuddsordninger som kan egne seg for å jevne ut økonomiske og budsjettmessige konsekvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Det vises for øvrig til kriteriet om indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet og kapittel 17 om provenyberegninger.

I tråd med mandatet legger utvalget videre vekt på de administrative kostnadene hovedmodellene vil medføre både for skatteetaten og de avgiftspliktige. I beskrivelsen av de administrative kostnadene for skatteetaten har utvalget basert seg på innspill fra Skattedirektoratet. Som nevnt i avsnitt 4.2.2 innebærer differensierte satser betydelige administrative kostnader for de næringsdrivende.

EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet

Utvalget har dessuten vurdert i hvilken grad de enkelte hovedmodellene kan være i strid med de rammene som EUs regelverk setter for medlemslandene på merverdiavgiftsområdet. Siden EØS-avtalen ikke omfatter skatter og avgifter, er ikke Norge bundet av reglene i EUs merverdiavgiftsdirektiv. Norge er likevel forpliktet til å respektere EU-rettens bestemmelser om markedsfriheter slik disse er inkorporert i EØS-avtalen og fortolket av EU-domstolen og regelverket om statsstøtte. På denne måten setter EØS-avtalen også visse rammer for utformingen av det norske skatte- og avgiftsregelverket.

Blant annet på denne bakgrunn vil, etter utvalgets mening, de løsninger som EU har lagt seg på, også være viktige å forholde seg til ved vurderingen av hvordan regelverket bør utformes i Norge. Et annet forhold er at det norske merverdiavgiftsregelverk er bygget opp på samme måte som EUs merverdiavgiftsdirektiv. Mange av de samme problemstillingene gjør seg derfor gjeldende både i Norge og i EU-landene. Etter utvalgets mening er det også på bakgrunn av de systemmessige likhetene mellom Norges og EUs merverdiavgiftsregelverk, viktig å vurdere regelverket i EU ved utformingen av norske løsninger.

9.2 Enkelte avgrensninger av mandatet

Utvalgets mandat er gjengitt i avsnitt 1.1. Ved valg av ulike hovedmodeller er det nødvendig å knytte enkelte kommentarer til mandatet. Enkelte temaer anser utvalget enten for å ligge utenfor mandatet eller at det av andre grunner ikke er naturlig å fokusere på disse i denne utredningen. Dette vil også i en viss grad være styrende for utvalgets arbeid med de ulike hovedmodellene.

Som omtalt i avsnitt 1.3, har Finansdepartementet presisert at det ligger utenfor mandatet å ta stilling til nivået på statens økonomiske bidrag til kultur- og idrettssektoren, herunder frivillig sektor. Av denne grunn anses det å være utenfor utvalgets oppgave å vurdere et generelt merverdiavgiftsfritak for frivillig organisasjoner mv. (nullsats) eller andre regelverksendringer som gir tilsvarende økonomiske virkninger.

Som ledd i arbeidet med å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget, skisserer utvalget muligheten for å anvende ordinær sats på 25 pst. og redusert sats på 8 pst. Utvalget mener at det ligger utenfor mandatet å vurdere andre satser enn de eksisterende. Som nevnt, kan det at enkelte tjenester ilegges lavere sats enn den ordinære satsen, innebære støtte til virksomheten og dermed en indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Slik støtte har sitt motstykke i et provenytap for staten. Ved å skissere bruk av den reduserte satsen på 8 pst. har utvalget ikke ment å ta stilling til nivået på statens økonomiske bidrag til sektorene, men kun sett på hvilke virkemidler som kan være aktuelle for å oppnå målsettingen om et bredere merverdiavgiftsgrunnlag. I den grad de enkelte hovedmodellene bidrar til økt indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet, har utvalget pekt på hvordan statens provenytap kan dekkes inn.

Spørsmålet om å utvide merverdiavgiftsplikten innen kultur og idrett har en viktig side til den avgiftsmessige behandling av offentlige overføringer. Etter norsk merverdiavgiftsrett skal det som hovedregel ikke beregnes merverdiavgift ved offentlige overføringer og tilskudd fordi det som oftest vurderes at denne støtten ikke innebærer et konkret vederlag fra det offentlige for en tjeneste. Det generelle vilkår for merverdiavgiftsplikt er at det foreligger en gjensidig bebyrdende transaksjon mellom partene. Regelverket i EU praktiseres i hovedsak tilsvarende. Som nevnt i avsnitt 7.5, opererer imidlertid New Zealand med et merverdiavgiftssystem som omfatter tilnærmet alle varer og tjenester, og hvor offentlig sektor også er omfattet av avgiftsplikten. I dette ligger bl.a. at bevilgninger til en offentlig enhet, eller tilskudd til en privat virksomhet, anses som vederlag for en ytelse selv om bevilgningene/tilskuddene ikke er knyttet til antall omsatte enheter eller det offentlige har krav på en konkret gjenytelse. I mandatet heter det at utvalget bør vurdere systemet i New Zealand. Utvalget vil understreke at en eventuell merverdiavgiftsplikt på tilskudd som f.eks. ytes til kultursektoren, bl. a. krever en grundig gjennomgang av tilskuddsordningene med sikte på å etablere større grad av prising av offentlige tjenester. Utvalget har ikke hatt muligheter til å foreta en slik gjennomgang av tilskuddsordningene, men har begrenset seg til å trekke opp noen utfordringer og problemstillinger knyttet til dette temaet, se avsnitt 14.3. I utvalgets valg av hovedmodeller er det derfor lagt til grunn at det ikke foretas endringer av dagens merverdiavgiftsregelverk knyttet til offentlige overføringer.

På kulturområdet vil merverdiavgiftsunntaket for rett til å overvære ulike kulturelle arrangement bli underlagt den grundigste vurderingen. Det har sammenheng med at mandatet fokuserer på problemer med fordeling av inngående merverdiavgift og utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget. Disse problemstillingene er mer aktuelle for arrangører av kulturelle aktiviteter enn for utøvende kunstnere. Unntakene som gjelder utøvende kunstnere, anses derfor å være i ytterkant av mandatet og utvalgets arbeid. Også innen EU er det lignende unntak som i Norge for utøvende kunstnere. Ut fra sammenhengen i regelverket og tidligere annonsert gjennomgang av bestemmelsene, se bl. a. Ot.prp. nr. 1 (2001 – 2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 – lovendringer kapittel 9, vil det likevel bli gitt en kort gjennomgang av hvilke alternativer til gjeldende rett som kan være relevante for de bestemmelsene som gjelder utøvende kunstnere. Denne gjennomgangen er foretatt i avsnitt 14.2.

Utvalget har heller ikke valgt å fokusere spesielt på unntaket for ideelle organisasjoners medlemskontingenter. Dette henger bl.a. sammen med at unntaket for medlemskontingenter gjelder et bredt spekter av aktører, også aktører som ikke naturlig hører hjemme innenfor kategoriene kultur og idrett.

Det er utenfor mandatet å vurdere den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren. Utvalget finner imidlertid grunn til å knytte enkelte kommentarer til kompensasjonsordningen. Ordningen er omtalt i avsnitt 6.2, mens det for utvalgets kommentarer vises til avsnitt 14.4.

Utvalget har ikke utarbeidet konkrete lovforslag i tråd med anbefalingene gitt i denne utredningen, herunder lovendringer for å gjennomføre de ulike hovedmodellene. Utvalget påpeker at mandatet ikke krever en slik detaljeringsgrad. Sett i lys av ressursene og tiden som har stått til rådighet, har det også vært nødvendig å begrense seg til å trekke opp de større linjene. En stor del av utvalgets arbeid har for øvrig gått med til innhenting av tallmateriale som har dannet grunnlag for beregninger av økonomiske og administrative konsekvenser.

9.3 Utvalgets valg av ulike hovedmodeller

I samsvar med utvalgets mandat er hovedformålet med utredningen å legge til rette for et mer oversiktlig og helhetlig merverdiavgiftsregelverk som gir mindre byråkrati og lavere administrative kostnader for aktører innen kultur og idrett, herunder frivillig sektor. Som ledd i arbeidet er utvalget særskilt bedt om å vurdere en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget innen kultur- og idrettssektoren. Utvalget mener det er gode argumenter for dette. En utvidelse vil bl.a. medføre at flere vanskelige avgrensningsproblemer forsvinner og vil gjøre merverdiavgiften lettere å administrere både for virksomhetene og for skatteetaten. Hovedlinjen i utvalgets forslag vil derfor være endringer som utvider merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Dette kan rent lovteknisk gjennomføres ved å oppheve eller begrense merverdiavgiftsunntakene som i dag gjelder på disse områdene.

Det er imidlertid enkelte særtrekk ved kultur- og idrettssektoren som gjør at ønsket om å ha et bredest mulig merverdiavgiftsgrunnlag må veies opp mot andre hensyn. Slike hensyn kan trekke i retning av at enkelte grupper av aktører innen kultur og idrett likevel ikke bør være omfattet av merverdiavgiftsplikten. Valg og utforming av ulike hovedmodeller må derfor tilpasses dette. Nedenfor går utvalget gjennom enkelte av forholdene som kan påvirke valg og utforming av hovedmodeller. I noen grad innebærer det gjentakelser av omtalen som er gitt av kriteriene under avsnitt 9.1.

Et forhold som kan påvirke valg av løsninger, henger sammen med at kultur- og idrettsområdet omfatter et bredt spekter av aktører med ulik struktur, økonomi og finansieringsmåte. Aktører innen kultursektoren og underholdning spenner fra de rent ideelle virksomhetene som i stor grad baserer seg på frivillig ulønnet arbeid og offentlig støtte, til de rent kommersielle virksomhetene som blir drevet fullt ut på forretningsmessig grunnlag. På tilsvarende måte finner man innen idretten et vidt spenn i organisering, størrelse, inntektsnivå og finansieringskilder fra idrettslag som baserer sine aktiviteter på frivillig innsats, til den delen av idretten med særlig høy omsetning. Frivillig sektor er videre kjennetegnet ved et mangfold av aktiviteter, omfang og organisering innenfor de fleste samfunnssektorer, herunder idrett og den frivillige delen av kulturlivet. Som en konsekvens av ulikhetene med hensyn til struktur, størrelse og økonomi mellom aktørene vil en merverdiavgiftsplikt kunne slå forskjellig ut fra virksomhet til virksomhet.

Innføring av merverdiavgift for aktører som i stor grad finansierer sine aktiviteter gjennom offentlige tilskuddsordninger, kan innebære at disse kommer gunstig ut, og at staten får redusert sine inntekter tilsvarende. Som følge av tilskuddene blir verdien av de tjenester som omsettes høyere enn det vederlaget som faktisk oppkreves fra publikum. De offentlige tilskuddene er ikke gjenstand for avgiftsberegning. Når inntektene fra egen omsetning (som er den omsetning som vil være gjenstand for avgiftsberegning ved en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget) utgjør en mindre del av virksomhetens inntekter, kan dette medføre at virksomhetens inngående merverdiavgift gjennomgående overstiger utgående merverdiavgift. Virksomhetene får da krav på tilbakebetaling av merverdiavgift fra staten istedenfor å måtte innbetale merverdiavgift. På denne måten taper staten inntekter på at merverdiavgiftsgrunnlaget utvides.

En utvidet merverdiavgiftsplikt kan derfor medføre at det ytes indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemets mulighet til fradrag for inngående merverdiavgift. I en diskusjon om utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget må denne effekten kartlegges nærmere. I hvilken grad en utvidet merverdiavgiftsplikt vil innebære en ytterligere støtte gjennom skattesystemet beror bl.a. på størrelsen på tilskuddene, altså hvor mye tilskuddene utgjør av de totale inntektene, størrelsen på inntektene som skriver seg fra mer kommersialiserte aktiviteter, og omfanget av fradragsretten. I vurderingen må det også ses hen til hvilke tiltak som kan gjennomføres for å motvirke at det skjer en ytterligere indirekte støtte. I hovedsak vil dette være et spørsmål om å innføre merverdiavgiftsplikt på offentlige tilskudd, innføre en begrensning i fradragsretten for virksomheter som mottar tilskudd fra det offentlige, velge et høyere satsnivå eller gjennomføre trekk i de offentlige overføringene som gis til sektoren.

Et viktig spørsmål i denne sammenheng knytter seg også til bruk av redusert merverdiavgiftssats ved en utvidelse av merverdiavgiftsplikten innen kultur og idrett. Selv om det har skjedd en gradvis utvidelse ved at bl.a. NRK-lisensen og kinobransjen nå er innenfor merverdiavgiftssystemet med en sats på 8 pst., er merverdiavgiftsgrunnlaget forholdsvis snevert i Norge innen kultur og idrett sammenlignet med f.eks. EU-landene. Mange land har inkludert en rekke av disse tjenestene i merverdiavgiftssystemet, men ofte med reduserte satser. Merverdiavgiften bør være mest mulig generell med få unntak og særordninger, og det bør som et prinsipielt utgangspunkt ikke benyttes differensierte satser. Bruk av redusert sats kan innebære indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Det er vanligvis bedre å gi direkte og målrettet støtte enn å benytte særordninger gjennom merverdiavgiftsystemet som generelt er et lite treffsikkert virkemiddel. I tillegg vil redusert sats kreve at det lages avgrensninger med tilsvarende administrative kostnader, tilpasningsmuligheter og kontrollproblemer. I vurderingen av en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget må imidlertid slike hensyn vurderes opp mot hensynet om å ha en mest mulig generell forbruksavgift. Bruk av redusert sats kan være et mulig virkemiddel for å oppnå et bredere avgiftsgrunnlag.

En annen sentral problemstilling knytter seg til at en utvidelse av merverdiavgiftsplikten innen kultur og idrett kan medføre at en rekke frivillige organisasjoner blir registreringspliktige i merverdiavgiftsregisteret fordi de etter en slik utvidelse vil komme til å overstige omsetningsgrensen på 140 000 kroner for veldedige og allmennyttige organisasjoner. Mange av disse organisasjonene er kjennetegnet ved å være små med bl.a. stort innslag av frivillig ulønnet innsats, ha beskjedne inntekter fra omsetningsvirksomhet og ha et begrenset administrativt apparat. Det er nærliggende å anta at slike små organisasjoner vil oppleve pliktene som følge av registrering i merverdiavgiftsregisteret som byrdefulle. Et viktig siktemål ved utvalgets forslag vil derfor være å innføre skjermingsregler for å lette de administrative byrdene hos små frivillige organisasjoner. Som ledd i disse vurderingene vil et tema for utvalget være mulighetene for å øke registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner.

Med utgangspunkt i disse mer generelle forutsetningene konstaterer utvalget at en utvidet merverdiavgiftsplikt innen kultur- og idrettsområdet kan gjennomføres i ulik grad. Som det framgår av kapittel 7 varierer da også utformingen av andre lands merverdiavgiftssystemer på disse tjenesteområdene både med hensyn til merverdiavgiftsplikten og bruk av reduserte merverdiavgiftssatser. Det foreligger heller ingen enhetlig behandling av frivillige virksomheter, og bildet preges av en rekke særordninger.

Etter utvalgets syn står man overfor tre hovedalternativer. Det første alternativet kan betegnes som breddemodellen. Breddemodellen innebærer en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget ved at tjenesteunntakene for rett til å overvære kultur- og idrettsarrangement og utøve idrettsaktiviteter i sin helhet oppheves. Breddemodellen forutsetter at det skjer en særskilt skjerming av frivillige virksomheter for å unngå at slike virksomheter med liten omsetning skal bli omfattet av merverdiavgiftssystemet.

Det andre alternativet, subjektmodellen, innebærer også en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget, men det gjøres ved at nevnte unntak begrenses ut fra hvilke subjekter som omsetter tjenestene. Det tredje alternativet, aktivitetsmodellen, innebærer også en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget ved at man begrenser de unntak som i dag finnes på området. Under aktivitetsmodellen begrenses unntakene ved å innsnevre den krets av aktiviteter som omfattes av unntakene. I boks 9.1 gis det en oversikt over hovedtrekkene i de tre ulike hovedmodellene.

I kapitlene 10, 11 og 12 har utvalget beskrevet og vurdert de ulike hovedmodellene nærmere. Utvalget har i sine vurderinger foretatt en nærmere avveining av hvordan den enkelte modell tilfredsstiller kriteriene som er oppstilt i avsnitt 9.1. Utvalget har i kapittel 15 vurdert modellene opp mot hverandre og trukket sine konklusjoner.