16 Enkelte sider av breddemodellen hva angår EØS-avtalens regler om offentlig støtte

16.1 Innledning

Norge har gjennom EØS-avtalen folkerettslige forpliktelser som det må tas hensyn til ved utforming av regelverket på ulike områder. Siden nasjonale skatte- og avgiftsbestemmelser ikke omfattes av EØS-avtalens direkte anvendelsesområde, er det ikke noe krav om harmonisering med EUs sekundærlovgivning (forordninger og direktiver) på skatte- og avgiftsområdet. Andre regelsett i EØS-avtalen kan likevel få betydning for utformingen av skatte- og avgiftsregler. Dette gjelder både regelverket om de fire friheter og EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte.

I mandatet heter det spesifikt at utvalget må sørge for at forslagene som blir presentert, er i tråd med statsstøtteregelverket.

Nedenfor gir utvalget en kort omtale av statsstøtteregelverket, se avsnitt 16.2. Utvalget ser deretter kort på spørsmålet om offentlige tilskudd på kultur- og idrettsområdet, se avsnitt 16.3, før utvalget angir hvordan statsstøtteregelverket kan virke inn ved utformingen av merverdiavgiftsregelverket basert på en breddemodell, se avsnitt 16.4. Utvalget har nøyd seg med å påpeke enkelte spørsmål om statsstøtte uten å ha kartlagt dette i detalj.

16.2 Generelt om forbudet mot offentlig støtte

Forbudet mot offentlig støtte er regulert i EØS-avtalen artikkel 61(1). 1 Forbudet er ikke absolutt, se artikkel 61(2) og (3) som inneholder bestemmelser om lovlig statsstøtte på bestemte vilkår. Artikkel 61 som tilsvarer EF-traktatens artikkel 87, er en del av konkurranseregelverket i EØS-avtalen. Reglene har bl.a. som formål å sikre like konkurransevilkår innen EØS-området.

Artikkel 61(1)lyder:

«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.»

Av bestemmelsens ordlyd kan utledes at seks vilkår må være oppfylt for at et tiltak skal anses å være omfattet av forbudet:

1. Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren.

2. Støtten må være gitt av staten eller av statsmidler i enhver form.

3. Mottaker av støtte må drive økonomisk aktivitet.

4. Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester.

5. Støtten må vri konkurransen eller true med å vri konkurransen.

6. Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene.

Når det gjelder støttebegrepet, tolkes dette vidt og omfatter i utgangspunktet alle økonomiske fordeler som tildeles et foretak. Ved støttevurderingen vil det avgjørende være om tiltaket faktisk innebærer en økonomisk fordel for mottaker. Både direkte støtte i form av tilskudd og indirekte støtte eksempelvis i form av unntak fra generelle avgifter for enkelte foretak eller sektorer omfattes av støttebegrepet.

Foretaksbegrepet innebærer et krav om økonomisk aktivitet. Generelt vil tilbud av varer og tjenester i et marked være økonomisk aktivitet. Aktiviteten kan likevel ha en slik funksjon at økonomisk aktivitet ikke foreligger. Organisasjoner, foreninger mv. som ivaretar sosiale eller kulturelle funksjoner, vil som regel ikke anses for å drive økonomisk aktivitet. Eksempelvis vil et idrettslag som organiserer amatøridrett i utgangspunktet ikke drive økonomisk aktivitet. På den annen side vil f.eks. fotball i toppserien kunne anses som økonomisk virksomhet. Selv om en idrettsforening eller kulturinstitusjon ikke har økonomisk virksomhet som sitt kjerneområde, kan det likevel tenkes at de i enkelte tilfeller vil utøve økonomisk aktivitet. En idrettsforening som leier ut næringslokaler for å finansiere sine aktiviteter, vil fort anses å utøve økonomisk aktivitet. Økonomiske fordeler fra det offentlige til et foretak som driver både økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteter som kommer de konkurranseutsatte aktivitetene i foretaket til gode, vil kunne være ulovlig kryssubsidiering fra offentlige midler og dermed kunne komme i konflikt med reglene om offentlig støtte.

Vilkåret om at støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer eller tjenester kalles gjerne for selektivitetskrav. Innen skatte- og avgiftsretten har det særlig vært spørsmål om unntaksbestemmelser utgjør en selektiv fordel for de unntatte sektorer eller foretak. I enkelte tilfeller kan imidlertid en differensiering eller unntak fra en generell regel ikke anses for å være selektiv. Differensieringer eller unntak må i så fall være begrunnet som en naturlig og logisk del av skattesystemet.

Selektivitetskravet henger ofte sammen med vilkåret om konkurransevridning, som kan oppstå ved at støttetildelingen er selektiv. Med tanke på konkurransevridning, er det ikke nødvendig å påvise en faktisk konkurransevridning. Det er tilstrekkelig å påvise at støttetiltaket gir en finansiell fordel som potensielt kan vri konkurransen.

Når det gjelder vilkåret om påvirkning av samhandel, er muligheten for at støtten kan påvirke konkurransen mellom potensielle konkurrenter innen EØS-området tilstrekkelig. Det skal lite til før slik påvirkning anses å foreligge når først konkurransevridning er konstatert. Det går imidlertid en grense ved tiltak som kun har lokal virkning.

Foreligger det først offentlig støtte etter artikkel 61(1) EØS gjelder et iverksettelsesforbud fram til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har godkjent tiltaket. Det finnes noen unntak fra iverksettelsesforbudet (bagatellmessig støtte, gruppeunntak for støtte til små og mellomstore bedrifter mv.). I tillegg har ESA mulighet til å tillate støtte som i utgangspunktet er i strid med artikkel 61(1) EØS. Mulige unntakshjemler fra forbudet i artikkel 61(1) EØS finnes i artikkel 61(2) og (3) EØS som blir nærmere tolket av tilhørende retningslinjer.

16.3 Offentlig tilskudd til kultur- og idrettsformål

Statlige tilskuddsordninger til kultur- og idrettsformål er rettet mot et bredt spekter av aktiviteter. Målet med en tilskuddsordning kan i noen tilfeller være avgrenset til å styrke aktivitetene hos tilskuddsmottakeren. Dette er ofte tilfelle med grunntilskudd til frivillige organisasjoner der støtte til virksomheten blir et mål i seg selv. I andre tilfelle kan tilskuddet være et rent virkemiddel for å nå bestemte sektorpolitiske mål.

De statlige kulturtilskuddene er i første rekke rettet mot det profesjonelle kunst- og kulturlivet. De kulturformålene som mottar årlig støtte gjennom statsbudsjettet omfatter bl. a. billedkunst, kunsthåndverk, arkitektur, design, musikk- og scenekunst, språk-, litteratur- og bibliotekformål, museumsformål, kulturvern, arkivformål, kulturbygg og andre mer allmenne kulturtiltak. Det legges også vekt på den rollen som de frivillige organisasjonene spiller på kultursektoren. Samlet sett blir det over statsbudsjettet for 2008 tildelt nærmere 5 mrd. kroner til slike formål.

I tillegg til den direkte og indirekte støtten det frivillige kulturlivet får over statsbudsjettet og gjennom Kulturrådet, ytes det også betydelig støtte til kulturelt arbeid på fylkeskommunalt og kommunalt nivå. En del aktiviteter får dessuten bidrag fra privat næringsliv og kan ses i nær sammenheng med en bærekraftig lokal og regional utvikling.

Når det gjelder idretten, er det offentliges oppgave i Norge først og fremst å sørge for gode rammevilkår for den frivillige medlemsbaserte idretten og å legge til rette for egenorganisert fysisk aktivitet og trening. Målsettingen er å bidra til at idretten kan bestå og utvikles videre til beste for individ og samfunn. Dette gjøres først og fremst gjennom tilskudd til bygging og rehabilitering av idrettsanlegg, som er det mest sentrale virkemiddelet i den statlige idrettspolitikken. Tilgjengelighet til anlegg er viktig, ikke bare for organisert aktivitet, men også for å stimulere til egenorganisert aktivitet. Det ble gitt totalt 636 mill. kroner til idrettsanlegg i kommunene fra spillemidlene til idrettsformål i 2007.

I tillegg gis det betydelig økonomisk støtte til organisert idrett. NIF ble tildelt 352 mill. kroner fra spillemidlene i 2007. De overordnede målene med dette tilskuddet er å:

• Bidra til å opprettholde og utvikle NIF som en frivillig, medlemsbasert organisasjon

• Bidra til å opprettholde og utvikle et godt aktivitetstilbud gjennom den organiserte idretten

• Bidra til å bevare og sikre NIF som en åpen og inkluderende organisasjon og til at idrettslagene framstår som arenaer for meningsdannelse og verdifulle rammer for sosialt fellesskap

I tillegg har Kultur- og kirkedepartementet en tilskuddsordning med støtte til lokale lag og foreninger som har idrett eller fysisk aktivitet som sitt hovedformål. Målsettingen med tilskuddsordningen er å bidra til aktivitet og deltakelse i medlemsbaserte foreninger som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og ungdom. Det er lagenes primæraktiviteter som skal støttes. Det er et videre mål at ordningen skal understøtte den frivillige innsatsen i lagene.

Selv om forbudet mot offentlig støtte i utgangspunktet kan komme til anvendelse også i forhold til kultur og idrettsorganisasjonene, er mulighetene til å gi såkalt bagatellmessig støtte et praktisk unntak fra de regler som er beskrevet i avsnitt 16.2. Reglene om bagatellmessig støtte innebærer at myndighetene kan tildele mindre beløp til foretak uten å komme i strid med forbudet. Hver organisasjon, selskap, forening mv. som driver økonomisk aktivitet kan motta opp til 200 000 euro i en periode på tre regnskapsår. Det gjelder imidlertid flere prosedyrekrav som må respekteres ved tildeling av slik bagatellmessig støtte.

16.4 Breddemodellen og forbudet mot offentlig støtte

16.4.1 EUs sekundærlovgivning på merverdiavgiftsområdet

En interessant diskusjon for utvalgets formål er å se nærmere på hvilke rammer EUs sekundærlovgivning på merverdiavgiftsområdet setter for medlemsstatene. Utvalget antar at denne sekundærlovgivningen er i samsvar med de fire friheter og EUs statsstøtteregelverk. Siden statsstøtteregelverket er identisk innen EU og EØS, vil EUs merverdiavgiftsdirektiv kunne gi en pekepinn på hvilke rammer norske myndigheter må holde seg innenfor ved utformingen av det norske merverdiavgiftssystemet for ikke å komme i konflikt med forbudet mot ulovlig offentlig støtte.

EF-traktatens kapittel 2 inneholder særskilte bestemmelser om skatter og avgifter, se artiklene 90 – 93. Etter artikkel 93 skal indirekte skatter harmoniseres i det omfang som er nødvendig for å sikre det indre markeds opprettelse og funksjon. Dette betyr bl.a. at medlemslandenes skatteregimer ikke må være til hinder fri bevegelse av varer og tjenester over landenes grenser og ikke virke konkurransevridende. Innen EØS-området foreligger det imidlertid ingen tilsvarende harmonisering av de indirekte skattene.

Innen EU er merverdiavgiften langt på vei harmonisert gjennom et stort omfang av sekundærlovgivning, hvorav det klart viktigste regelverket er merverdiavgiftsdirektivet (Rådsdirektiv 2006/112/EØF). Merverdiavgiftsdirektivet gir bindende anvisninger til medlemslandene om hvordan deres nasjonale lovgivning skal være utformet. Direktivet gir imidlertid ingen uttømmende beskrivelse av et helhetlig merverdiavgiftssystem. Direktivet gir bl. a. valgmuligheter både med hensyn til merverdiavgiftsgrunnlaget og satser, og det er dessuten gitt flere overgangsordninger. Det foreligger derfor flere nasjonale særordninger, både knyttet til merverdiavgiftsplikten og bruk av differensierte satser. I avsnitt er 7.2.3 er det gitt en nærmere omtale av hvilke rammer merverdiavgiftsdirektivet setter på kultur- og idrettsområdet. Når det gjelder bruk av differensierte satser på dette området, vises det til avsnittene 4.2.3 og 7.2.2.

Breddemodellen, slik den er skissert i kapittel 10, medfører i prinsippet en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget sammenlignet med EUs merverdiavgiftsdirektiv ved at alle virksomheter, også offentlige og frivillige, i utgangspunktet blir omfattet av merverdiavgiftsplikten. Breddemodellen har imidlertid omfattende skjermingsregler for frivillig virksomhet, noe som medfører at store deler av frivillig sektor vil være unntatt fra merverdiavgiftsplikten.

I denne sammenheng viser utvalget videre til at EUs merverdiavgiftsdirektiv gir medlemsstatene relativ stor valgfrihet både med hensyn til merverdiavgiftsplikten og satsdifferensiering innen kultur- og idrettsområdet. Dette er da også klart illustrert i tabell 4.2 om bruk av differensierte satser i deler av kultur- og idrettssektoren, inntatt i avsnitt 4.2.3.

Siden det ikke er noen enhetlig behandling og fordi direktivet innen visse rammer gir anvisning på mulighetene til forskjellige valg, er det ikke uten videre enkelt å foreta en sammenligning av breddemodell med EU-statenes merverdiavgiftslovgivning på dette området. Utvalget kan likevel generelt sett konstatere at det ikke synes å være vesentlige forskjeller mellom breddemodellen på kultur- og idrettsområdet og utformingen av merverdiavgiftslovgivningen i flere av EU-landene på dette området. Som et generelt utgangspunkt burde derfor en breddemodell ikke komme i konflikt med statsstøtteregelverket.

16.4.2 En nærmere vurdering av breddemodellen opp mot statsstøtteregelverket i EØS-avtalen

Selv om det legges til grunn at en breddemodell i hovedsak ikke synes å avvike i vesentlig grad fra den harmoniserte merverdiavgiftslovgivning innen EU, krever dette temaet en mer omfattende analyse. Uten å gå inn i en detaljert diskusjon om dette, påpeker utvalget nedenfor enkelte problemstillinger som bør kartlegges nærmere.

Ved en nærmere analyse av breddemodellen hva angår EØS-regelverket om offentlig støtte kan det være nyttig å dele aktørene på kultur- og idrettssektoren inn i følgende grupper:

• Aktører som utelukkende driver økonomisk aktivitet

• Aktører som alene ivaretar sosiale eller kulturelle funksjoner

• Aktører som både bedriver ikke-økonomiske aktiviteter og økonomiske aktiviteter

Når det gjelder virksomheter som utelukkende utøver økonomisk aktivitet, vil statsstøtteregelverket kunne få aktualitet. Generelt sett vil avgiftsreduksjoner som kommer enkelte foretak eller sektorer av næringslivet til gode, utgjøre en fordel som kan rammes av støtteforbudet i artikkel 61(1) EØS. Eventuelle endringer i merverdiavgiftsregelverket som favoriserer økonomiske aktører i kultur- og idrettssektoren framfor økonomiske aktører i andre deler av næringslivet, vil kunne komme i konflikt med regelverket.

Aktører som alene ivaretar sosiale eller kulturelle funksjoner, vil som hovedregel ikke anses å utøve økonomisk aktivitet. Disse aktørene vil gjerne være avhengig av offentlig støtte eller andre bidrag for å bedrive sitt virke. Ikke-økonomiske aktiviteter kommer utenfor forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen art. 61(1), og disse aktørene kan derfor motta ytterligere fordeler uhindret av regelverket om offentlig støtte.

Den tredje gruppen innenfor kultur- og idrettssektoren er aktører som bedriver både ikke-økonomiske (f.eks. en fotballklubbs barneidrett) og økonomiske aktiviteter (f.eks. utleie av idrettsklubbens lokaler). Av de foregående avsnitt framgår det at som utgangspunkt bare de ikke-økonomiske aktivitetene kan motta offentlig støtte uten å komme i konflikt med EØS-avtalen artikkel 61 (1). Regelverket krever likevel at aktørene sikrer at økonomiske fordeler fra offentlige myndigheter til ikke-økonomiske aktiviteter ikke kommer de konkurranseutsatte aktivitetene til gode, siden dette ville vært ulovlig kryssubsidiering fra offentlige midler. Dette innebærer at alle kostnader og økonomiske fordeler som er knyttet til å produsere de konkurranseutsatte produkter eller tjenester, må belastes forretningsdelen av foretaket til markedspris. ESA vil kreve at foretak i denne tredje gruppen med både økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteter innfører et organisatorisk eller regnskapsmessig skille mellom de ulike aktivitetene.

Reglene om offentlig støtte kan vanskeliggjøre en generell ordning som kommer aktørene i alle tre gruppene til gode uavhengig av typen aktiviteter de bedriver. Dette vil etter omstendighetene kunne innebære offentlig støtte til den første og tredje gruppen aktører som nevnt ovenfor.

I avsnitt 10.5.2 er det nærmere gjort rede for at en kombinasjon av merverdiavgiftsplikt og offentlige tilskudd i noen grad kan virke inn på konkurransesituasjonen hvor det bare er noen aktører som mottar slike tilskudd. En slik forskjellsbehandling oppstår imidlertid som et direkte resultat av hvordan offentlige overføringer behandles merverdiavgiftsrettslig både i sekundærlovgivningen i EU og etter norsk rett.

Utvalget viser for øvrig til at skattemessig forskjellsbehandling kan begrunnes som en naturlig og logisk del av skattesystemet (systemlogikkargumentet). I så fall faller den skattemessige forskjellsbehandlingen utenfor forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen art. 61(1) fordi det fjerde vilkåret, vilkåret om selektivitet, ikke vil være oppfylt i disse tilfellene. Det kan hevdes at bruk av differensierte satser er berettiget innenfor merverdiavgiftssystemets logikk. Som nevnt, gir sekundærlovgivningen medlemsstatene en ganske vid skjønnsadgang til å benytte flere satser, og et stort antall av statene benytter seg også av denne muligheten.

I den pågående saken om hvorvidt nullsatsordningen for aviser er forenlig med statsstøtteregelverket er systemlogikkargumentet framført fra norsk side, se avsnitt 5.2.8. I Finansdepartementets brev av 18. september 2007 til ESA er det anført: 2

«To constitute state aid within the meaning of Article 61 (1) EEA the aid measure must be selective in that it favours «certain undertakings or the production of certain goods». In its preliminary assessment CSA has stated that the Norwegian VAT legislation would appear to fulfil this condition to the extent that the favourable rate only applies to certain publications. CSA has however not assessed whether the measure in question can be justified by the internal logic of the VAT system. The Ministry submits that a system of reduced rates and zero-rates is within the nature and logic of the Norwegian VAT system as well the VAT systems of the EU Member States. Different VAT rates on different goods and services cannot therefore constitute state aid according to Article 61(1) EEA.

VAT is an indirect tax on the consumption of goods and services. As a rule, VAT is calculated at all stages of the supply chain and on the import of goods and services from abroad. The ultimate consumer pays VAT as a part of the purchase price without the right to deduct the tax.

Although all sales of goods and services may in principle be liable to VAT, some transactions may be exempt (and as a consequence without a credit for input tax) which means that such supplies are not taxable. Furthermore, some supplies may be exempted with credit for input tax (the supply is zero-rated). As accounted for in the Ministry’s letter of 29 January 2007 a zero-rated supply falls within the scope of the VAT Act, but no output VAT is charged since the rate is zero. The zero-rated goods and services are indicated in sections 16 and 17 of the Norwegian VAT Act. Reference is further made to the second part of this letter where the EU legislation concerning reduced rates and zero rates is outlined.

When assessing the nature and logic of the VAT scheme one must appreciate several integrated aspects of the scheme. A primary objective – or perhaps rather the primary rule – is to tax certain supplies of goods and services. If the logic of the system would be based on this objective – or rule – alone, however, none of the other objectives or aspects of the VAT system would be within its logic. That, the Ministry submits, cannot be correct. On the contrary, the different objectives must be regarded as a whole. In particular, a system of reduced rates and zero-rates is within the nature and logic of the Norwegian VAT system as well the VAT systems of the EU Member States.

Another approach would, as the Ministry sees it, question the legality of large parts of the EU VAT legislation. As outlined above, the Member States have, with the Commission’s approval, adopted numerous modifications from the standard VAT rates. Several of these situations do clearly imply that products that directly or indirectly are competing on the same market are treated differently as regards VAT. As an example, reference is made to the United Kingdom where the supply of food products as such is zero-rated, whilst the supply of pre-cooked dishes is not. The Ministry finds that such a different approach is within the logic of the system. If that would not be the case, this and numerous other examples would very easily constitute incompatible state aid. Thus, a wide assessment of the nature and logic of the system is necessary in order to avoid that the state aid provisions set aside the comprehensive EU VAT legislation. As presented in section two above, a system with reduced VAT rates, including zero rates, is an integral part of the Norwegian VAT Act as well as of the VAT systems of the EU Member States.

As long as the system of zero-rates is within the logic of the system, the same must apply to its adoption to newspapers. It is recalled that media sector and newspapers in particular are treated differently from most other products as regards VAT both in Norway, in the VAT Directive and in nearly all EU Member States. Thus, such a different treatment must be within the internal logic of the VAT system.»

Systemlogikkargumentet bør etter utvalgets mening også kunne anføres knyttet til spørsmålet om den merverdiavgiftsrettslige behandling av offentlige overføringer. En eventuell forskjellsbehandling ved å innføre merverdiavgiftsplikt også for virksomheter som mottar offentlige tilskudd, er som nevnt en direkte følge av at hvordan tilskudd behandles i merverdiavgiftsregelverket både i sekundærlovgivningen innen EU og etter norsk rett.

Av det som er sagt foran, framgår at breddemodellen kan ha enkelte problematiske sider til statsstøtteregelverket. Enkelte av virkningene av breddemodellen kan etter utvalgets syn imidlertid forklares ut fra merverdiavgiftssystemets logikk. Utvalget viser også til at breddemodellen ikke synes i vesentlig grad å avvike fra EUs harmoniserte merverdiavgiftslovgivning. Utvalget har ingen kjennskap til at Kommisjonen har utfordret bruk av ulike satser på grunnlag av statsstøtteregelverket.

Avslutningsvis viser utvalget til at man ikke er sammensatt med tanke på å foreta en detaljert analyse av EØS-regelverket om statsstøtte, og vil derfor anbefale at man ser nærmere på dette ved oppfølgningen av utvalgets utredning.