13 Merverdiavgift og frivillig virksomhet

13.1 Innledning

I kapitlene 10, 11 og 12 redegjør utvalget for tre ulike hovedmodeller for å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Mens breddemodellen forutsetter særskilte skjermingsregler for veldedige og allmennyttige organisasjoner, er disse organisasjonene omfattet av den subjektkretsen som er unntatt etter subjektmodellen. Det er derfor ikke behov for noen særskilte skjermingsregler for denne type virksomhet. Aktivitetsmodellen nødvendiggjør heller ikke gjennomføring av særskilte skjermingstiltak for disse organisasjonene.

I fravær av andre presise definisjoner av frivillig virksomhet har utvalget ved utformingen av de ulike hovedmodellene således valgt å bli stående ved begrepet veldedige og allmennyttige organisasjoner, som er benyttet som et avgrensningskriterium av frivillig virksomhet i merverdiavgiftsloven.

Som beskrevet i avsnitt 3.4, benyttes det ulike begrepet og definisjoner for å avgrense frivillig virke i lover og regelverk. Ved utformingen av frivillighetsregisteret er avgrensningen av frivillig virke sentrert om at aktivitetene ikke er fortjenestebaserte (nonprofit). I NOU 2006:15 Frivillighetsregisteret avsnitt 3.6.3 er det vist til at dette er i samsvar med det som anses som det sentrale element i frivillighetsdefinisjonen i norsk og internasjonal samfunnsforsking. Siden det ikke foreligger en entydig definisjon av begrepet frivillig organisasjon, fant arbeidsgruppen ikke å kunne anvende dette begrepet som et kriterium for om en frivillig aktivitet kunne registrere seg i registeret, se avsnitt 3.6.2 i nevnte utredning.

På denne bakgrunn tar utvalget i avsnitt 13.2 opp spørsmålet om frivillighetsregisteret bør benyttes som et avgrensningskriterium ved utforming av ulike skjermingstiltak for frivillige aktiviteter i merverdiavgiftsregelverket.

Som beskrevet i avsnitt 5.4, er det for organisasjoner og foreninger gitt ulike lempningsregler i merverdiavgiftsloven. Med unntak av den særskilte registreringsgrensen på 140 000 kroner for veldedige og allmennyttig organisasjoner, er disse reglene i liten grad omtalt i beskrivelsen av de ulike hovedmodellene. I avsnitt 13.3 drøfter utvalget derfor enkelte av disse bestemmelsene nærmere.

I avsnitt 13.4 tar utvalget opp spørsmål om hvordan dagens kompensasjonsordning for frivillige virksomheter kan forbedres med sikte på forenklinger.

13.2 Er frivillighetsregisteret et egnet avgrensningskriterium ved utforming av ulike skjermingstiltak for frivillig virksomhet?

13.2.1 Bakgrunn for etablering av frivillighetsregisteret

Loven om register for frivillig virksomhet har som mål å bedre og forenkle samhandlingen mellom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter. Lovens utgangpunkt er at den norske dugnadstradisjonen og de mange ideelle organisasjoner, foreninger, stiftelser, legater og fond gir omfattende bidrag til samfunnsutviklingen. Et nasjonalt register som viser omfanget og sammensetningen av denne aktivitet skal medvirke til en mer effektiv og faktabasert offentlig tilrettelegging for frivillig aktivitet.

Alt i 1934 ble det opprettet et offentlig frivillighetsregister med hjemmel i lov 1. juni 1934 nr. 1 om foreningsregister. Bakgrunnen var særlig Den norske sjømannsmisjonens vanskeligheter ved eiendomsoverdragelser i USA, der en forening måtte ha offentlig autorisasjon for at dens rettshandlinger skulle være bindende. På grunn av liten oppslutning om registeret og manglende rapportering av endringer ble registeret opphevet ved lov 8. januar 1982 nr. 1.

Den nye loven om register for frivillig virksomhet bygger ikke på den tidligere registreringsordningen, men inneholder et nytt sett med regler som avgrenser hvilke frivillige virksomheter som skal ha rett til registrering. Det er en forutsetning i loven at de enheter som skal registreres er knyttet til Enhetsregisteret. Videre inneholder loven administrative bestemmelser, bl.a. om hvilke opplysninger som skal registreres og hvem som skal ha plikt til å innberette og oppdatere disse opplysningene. Det er Brønnøysundregistrene som skal ha ansvaret for arbeidet med etablering og drift av registeret. Loven vil ikke bli iverksatt før registeret er klart for bruk, ventelig i 2009.

Forarbeidene til loven er NOU 2006:15 Frivillighetsregister, Ot.prp. nr. 55 (2006 – 2007) Om lov om register for frivillig virksomhet og Innst.O. nr. 93 (2006 – 2007).

13.2.2 Lov 29. juni 2007 nr. 88 om register for frivillig virksomhet

13.2.2.1 Lovens formål

Et hovedmål med loven er at registeret skal inneholde nødvendige opplysninger om de frivillige virksomheter, slik at innsending og behandling av søknader om offentlig støtte til slike virksomheter blir mindre ressurskrevende. En slik samlet informasjon skal også bedre statistikk og forskning om frivillighet, og gjøre det lettere å utforme den offentlige politikk i forhold til slik aktivitet.

13.2.2.2 Registreringsrett

Registrering i registeret er en rett som tilkommer visse frivillige virksomheter. Med frivillige virksomheter menes aktivitet der det ikke utøves fortjenestebasert virksomhet og der det ikke foretas utdelinger til eierne. Dette framgår av loven § 3.

Det er kun juridiske personer som kan være registrert i registeret. Dette betyr bl.a. at en virksomhet som skal registreres må ha egen kompetanse til å forplikte seg selv, og at det må være fastsatt egne vedtekter og nedsatt et eget styre for virksomheten.

De typer frivillige virksomhet som har registreringsrett etter loven er for det første ikke-økonomiske (ideelle) foreninger. I tillegg kan alminnelige stiftelser, næringsdrivende stiftelser og aksjeselskap bli registrert, hvis disse utelukkende kan foreta utdelinger til frivillig virksomhet. Dette framgår av loven § 4.

Stiftelser eller aksjeselskap som kan foreta utdelinger til enkeltpersoner, f.eks. til alminnelig trengende mennesker eller studenter, kan ikke få plass i registeret. Bestemmelsen skal utelukke at virksomheter gjennom ideelle utdelinger til trengende kan kamuflere utdelinger til eiere som fysiske personer, jf. NOU 2006:15 side 56.

Loven presiserer også visse typer aktiviteter som ikke kan regnes som frivillig virksomhet. Dette gjelder for det første aktiviteter organisert av det offentlige og aktiviteter basert på samvirkeprinsippet, jf. loven § 3 annet ledd. Frivillig virksomhet tilnyttet det offentlige, men som er organisert som selvstendige rettsubjekt (foreninger mv.), vil likevel kunne få rett til å registrere seg dersom de for øvrig fyller vilkårene som følger av loven §§ 3 og 4. For at slik virksomhet skal anses som et selvstendig juridisk person vil det være en forutsetning at det offentlige ikke har organisatorisk kontroll med virksomheten. Virksomheten må bl. a. ha egne vedtekter og et eget styre, jf. Ot.prp. nr. 55 (2006 – 2007) avsnitt 7.3.1. Frivillig virksomhet organisert etter samvirkeprinsippet faller utenfor fordi utbyttet i samvirkeforetak fordeles mellom medlemmene, jf. samvirkeloven § 1.

I tillegg til de overnevnte kriterier for registreringsretten kan registreringsorganet i særskilte tilfeller nekte registrering av frivillig virksomhet som ikke anses allmennyttig. Dette betyr at det kan sies nei til registrering av aktivitet som er samfunnsskadelig eller i strid med prinsippet om at frivillig virksomhet skal være til nytte for samfunnet.

13.2.2.3 Hvilke opplysninger skal registreres

Før en enhet kan bli registrert i frivillighetsregisteret, må den registreres i Enhetsregisteret, med opplysninger som nevnt i enhetsregisterloven §§ 5 og 6. Blant annet skal virksomhetens navn, adresse, organisasjonsform og daglige ledelse registreres, sammen med formål og stiftelsestidspunkt.

Det skal alltid registreres opplysninger om virksomhetens styre. I frivillighetsregisteret skal det i tillegg registreres opplysninger om enhetens kategori og eventuell tilknytning til en gruppe enheter.

Stiftelsesloven og aksjeloven krever at stiftelser og aksjeselskap skal registrere sine vedtekter i henholdsvis stiftelsesregisteret og foretaksregisteret. En forening har ingen tilsvarende registreringsplikt for vedtekter, men kan velge å registrere vedtektene i frivillighetsregisteret. I tilfelle skal vedtektene minst inneholde opplysninger om enhetens navn, formål, årsmøte, styre og valg til styre, vedtektsendringer og opphør.

Registreringsenhet som ikke har innsendelsesplikt til Regnskapsregisteret etter reglene i regnskapsloven § 8 – 2, kan velge å påta seg en slik plikt etter § 7 i frivillighetsregisterloven. For registreringsenhet som har påtatt seg slik innsendelsesplikt, skal registeret inneholde opplysning om dato for sist mottatte regnskapsrapportering i Regnskapsregisteret.

Rapportering av regnskapsopplysninger for stiftelser, aksjeselskap og regnskapspliktige foreninger skjer etter reglene i regnskapsloven kapittel 8. Foreninger som ikke er regnskapspliktige etter regnskapsloven, kan rapportere regnskapsopplysninger til Regnskapsregisteret. Nærmere regler om krav til innhold og form ved rapportering fastsettes av departementet. Om rapporteringsplikten ikke overholdes, vil registerfører kunne slette registreringen.

13.2.2.4 Dokumentasjonsregler mv.

Styre, daglig leder, forretningsføreren eller tilsvarende kontaktperson skal avgi en skriftlig erklæring om at de opplysninger som meldes, er riktige. Registerføreren kan kreve framlagt den dokumentasjon som anses nødvendig for å vurdere om det som meldes er riktig. Ved første gangs registrering av en forening skal foreningen framlegge foreningens vedtekter.

Førstegangsmelding skjer ved at enheten melder de opplysninger som kreves til frivillighetsregisteret. Dersom enheten ikke allerede er registrert i Enhetsregisteret, skal det samtidig inngis melding om registrering i Enhetsregisteret.

Den enkelte registreringsenhet skal innen rimelig tid melde endringer i registrerte opplysninger til frivillighetsregisteret. Registrerte virksomheter plikter å melde fra til frivillighetsregisteret dersom enheten ikke lenger fyller vilkårene i §§ 3 og 4.

Dersom en enhet velger å registrere seg i frivillighetsregisteret, er det styre, daglig leder, forretningsføreren eller tilsvarende kontaktperson som har plikt til å melde opplysningene.

13.2.3 Status i arbeidet med idriftsettelse av frivillighetsregisteret

Regjeringen har i St.prp. nr. 1 (2006–2007) side 32 lagt til grunn at ansvaret for utvikling og etablering av et fremtidig frivillighetsregister skal legges til Brønnøysundregistrene. I samsvar med føringer i Ot.prp. nr. 55 (2006 – 2007) avsnitt 10.3.4 er det besluttet at Brønnøysundregistrene også skal ha ansvar for den daglige driften av Frivillighetsregisteret. Dette er i samsvar med høringsinnspill fra de frivillige organisasjonene og blir regnet som naturlig på grunn av den nære koblingen som er forutsatt mellom Enhetsregisteret og Frivillighetsregisteret. Det legges for øvrig til grunn at denne løsningen vil være den mest kostnadseffektive.

I bestillingsbrev av 17. september 2007 har Brønnøysundregistrene fått i oppdrag å utvikle og etablere et frivillighetsregister. Det er etablert et styringsråd for etableringsprosjektet som er ledet av Kultur- og kirkedepartementet. I styringsrådsmøtet i Brønnøysund 16. oktober 2007 ble det fattet formell beslutning om oppstart av etableringsprosjektet.

Brønnøysundregistrene skal etter planen levere en forstudierapport, hvor kravspesifikasjonen vil inngå som en del av leveransen, i løpet av januar 2008. Formell avtale om etablering av frivillighetsregisteret vil inngås mellom Brønnøysundregistrene og Kultur- og kirkedepartementet når endelig kravspesifikasjon og tidsplan for prosjektets ulike delmål foreligger.

Det er forutsatt at Brønnøysundregistrene i forbindelse med etableringsprosjektet skal etablere en brukergruppe med representanter fra frivilligheten m.fl., som skal bidra med innspill i forhold til selve utformingen av registerfunksjonen.

Det er lagt opp til at Brønnøysundregistrene skal være ferdig med etableringsprosjektet 31. desember 2008 og at registeret skal være klart til drift fra 1. januar 2009.

Parallelt med etableringsprosjektet arbeider Kultur- og kirkedepartementet med å utforme utfyllende forskrifter til lov om register for frivillig virksomhet (frivillighetsregisterloven). Forskriftens innhold vil ha konsekvenser for hvordan registeret skal utformes, og det er derfor viktig å få den vedtatt så tidlig som mulig i løpet av våren 2008. Det legges til grunn at forskriftene skal sendes ut på høring i februar/mars 2008 og at de skal vedtas innen juni 2008. Kultur- og kirkedepartementet har i forbindelse med forskriftsarbeidet etablert en referansegruppe som skal drøfte problemstillinger knyttet til gebyrregler og registrering av opplysninger om kategorisering, relasjonelle forhold og regnskapsopplysninger. Referansegruppen er sammensatt av representanter fra frivilligheten (Frivillighet Norge, Idrettsforbundet, Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner og Norges kulturvernforbund) sammen med KS og Karl Henrik Sivesind fra Institutt for Samfunnsforskning. Brønnøysundregistrene har observatørstatus i referansegruppen.

13.2.4 Utvalgets vurderinger

Lov om register for frivillig virksomhet har bl.a. som formål å bedre og forenkle samhandlingen mellom frivillig virksomhet og offentlige myndigheter. Dette gjøres ved å opprette et eget register som knyttes opp mot enhetsregisteret. Utvalget stiller seg positiv til alle forenklinger som kommer frivillig virksomhet til gode, og antar i tråd med intensjonene at registeret i framtiden vil spare både organisasjonene og det offentlige for unødvendig byråkrati og dobbeltarbeid. I tillegg må det antas at registeret vil sikre informasjon som forenkler det offentliges politikk overfor frivillig virksomhet. Det er bl.a. rimelig å anta at registrert informasjon over slik virksomhet ville ført til en forenkling av dette utvalgets arbeid med kartlegging av frivillig sektor.

Registrering i frivillighetsregisteret forutsetter at aktiviteten ikke er fortjenestebasert. Dessuten må virksomheten være organisert i ikke-økonomisk (ideell) forening, stiftelser eller aksjeselskap. For de sistnevnte organisasjonsformene er det imidlertid en forutsetning at det enten ikke blir foretatt utdelinger eller at utdelinger utelukkende blir foretatt til frivillig virksomhet. Aktiviteter organisert av det offentlige, aktiviteter basert på samvirkeprinsipper, samt virksomhet som ikke anses som allmennyttig blir derimot ikke ansett som frivillig virksomhet. Ved utformingen av hovedmodellene, jf. kapitlene 10, 11 og 12, er utvalget imidlertid blitt stående ved den definisjonen som etter gjeldende rett benyttes i merverdiavgiftsloven, nærmere bestemt en avgrensning på bakgrunn av hvem som anses som veldedig eller allmennyttig organisasjon. Det må antas at denne avgrensningen av frivillig virksomhet er snevrere enn avgrensningen gjort i frivillighetsregisteret.

Begrunnelsen for at utvalget har valgt å videreføre gjeldende avgrensning av frivillig virke i merverdiavgiftsloven er flerdelt. I fravær av andre klare avgrensningskriterier synes for det første dagens begrep i merverdiavgiftsretten å treffe formålet med skjermingsreglene godt. For det andre er begrepet benyttet i merverdiavgiftslovgivningen i lang tid og er derfor godt innarbeidet. Tidligere velfungerende praksis og fortolkninger vil dermed kunne benyttes også ved fremtidig anvendelse av særregler for frivillig virksomhet. Utvalget vil også tilføye at en egen avgrensning av frivillig virksomhet i merverdiavgiftsloven heller ikke vil stride mot intensjonene bak opprettelsen av frivillighetsregisteret. Utvalget viser til NOU 2006: 15 Frivillighetsregisteret kapittel 2 hvor det heter:

«Arbeidsgruppen legger med dette (naturligvis) ikke opp til noen mer direkte føringer for det offentliges politikk i forhold til frivillig virksomhet. Det vil til enhver tid være opp til det offentlige å vurdere om registrering bør tjene som virkemiddel ved fastsettelsen av politikken. Det vil også være mulig for det offentlige å differensiere politikken dels ved å basere tiltak og støtteordninger på registeret og dels ved å la dette være avhengig av skjønn, med grunnlag i andre kriterier enn aktivitetsområder.

På denne bakgrunn ser arbeidsgruppen for seg at registeret kan bli et fleksibelt instrument ved utformingen av politikken på området for frivillig virksomhet. I denne forbindelse skal det bemerkes at det ikke inngår i arbeidsgruppens mandat – og det har ikke vært noen målsetting for arbeidsgruppen – å utforme og tilpasse registeret til spesielle tiltak og støtteordninger, som f.eks. ordningen med merverdiavgiftskompensasjon.»

Selv om utvalget ved utformingen av hovedmodellene har lagt til grunn eksisterende avgrensninger av frivillig virksomhet i merverdiavgiftsloven, er det interessant å diskutere om frivillighetsregisteret på sikt, med nødvendige tilpasninger og justeringer, kan benyttes som et avgrensningskriterium. Utvalget utelukker ikke at en slik avgrensning kan gjøres med utgangspunkt i frivillighetsregisteret, men da etter en grundig analyse av hvilke forenklingsgevinster som kan oppnås veid opp mot ulempene. Et slikt skifte er en forholdsvis omfattende omlegging ved at avgrensninger i merverdiavgiftsloven knyttes til et særskilt register. Manglende erfaringer med å knytte virksomheters merverdiavgiftsrettslige posisjon til et særskilt register gjør det da også vanskelig å overskue alle forhold ved å velge denne løsningen. Utvalget ser imidlertid at det på sikt vil kunne være praktisk mulig å anvende frivillighetsregisteret som et avgrensningskriterium da registeret vil dele frivilligheten opp i ulike kategorier og underkategorier. Utvalget vil i det følgende peke på mulige problemstillinger knyttet til å skifte ut dagens avgrensning i merverdiavgiftsloven med de sett av kriterier som er nedfelt i frivillighetsregisteret.

Et betydelig usikkerhetsmoment ligger i at frivillighetsregisteret vil omfatte flere virksomheter enn dagens avgrensning. Utvalget viser her spesielt til at aksjeselskaper som foretar utdelinger utelukkende til frivillig virksomhet vil ha registreringsrett i frivillighetsregisteret. I merverdiavgiftslovgivningen regnes vanligvis ikke denne type aksjeselskaper som allmennyttig eller veldedig, noe som har sammenheng med at organisasjonsformen har et økonomisk og fortjenestebasert utgangspunkt. Denne vide avgrensningen av frivillig virksomhet kan medføre særskilte omgåelses- og tilpasningsmuligheter ved at enkelte kommersielle aktører tilpasser deler av virksomheten for å kunne nyte godt av ulike skjermingsregler for frivillige aktiviteter. Omgåelsesproblematikken er velkjent innenfor skatte- og avgiftsretten, og det er et mål å utforme reglene slik at omgåelsesmulighetene blir minst mulige.

En avgrensning av frivillig virksomhet i merverdiavgiftsloven som bygger på frivillighetsregisterets kriterier kan medføre at denne type aksjeselskaper kan ha en betydelig vare- og tjenesteomsetning og likevel kunne påberope seg skjermingsreglene. En virkning kan være at disse da får konkurransemessige fordeler sammenlignet med konkurrerende virksomheter som er underlagt merverdiavgiftslovens alminnelige regler. For å oppnå så stor grad av nøytralitet som mulig bør varer og tjenester som er nært beslektet og som oppfattes av etterspørreren som likeverdig ilegges samme merverdiavgiftsplikt.

Av forannevnte diskusjon kan utledes at det i utgangspunktet ikke er ønskelig at virksomheter som er opprettet som aksjeselskaper eller annen sammenslutning med økonomisk formål skal omfattes av merverdiavgiftsloven særregler for frivillig virksomhet.

Motforestillingene forsterkes av at en kobling til frivillighetsregisteret kan medføre at skatteetaten, som har ansvaret for forvaltningen av merverdiavgiften, helt eller delvis mister mulighet til å avgjøre og kontrollere hvilke subjekter som skal nyte godt av skjermingsreglene for frivillig virksomhet.

13.3 Vurdering av dagens lempningsregler for frivillige virksomheter

Både i merverdiavgiftsloven og ved dispensasjonsvedtak gitt i medhold av merverdiavgiftsloven § 70 er veldedige og allmennyttige organisasjoner i gjeldende rett gitt en rekke lempningsregler ved omsetning av varer og tjenester. Dette gjelder f.eks. 140 000 kroners grensen ved registrering, særskilte unntak for omsetning av varer og tjenester fra frivillig sektor, fritak for uttaksberegning for tjenester som ytes vederlagsfritt på veldedig grunnlag, samt særregler for kortvarige arrangement.

De særskilte unntakene for omsetning av varer og tjenester er hovedsakelig nedfelt i merverdiavgiftsloven § 5 samt i vedtak gitt i medhold av § 70. Dette gjelder bl.a. unntak for varer av utbetydelig verdi, varer til betydelig overpris, varer fra bruktbutikker, medlemskontingenter, omsetning av tjenester til ledd innenfor samme organisasjon, omsetning av annonser i medlemsblad og lignende, samt kioskvarer og serveringstjenester under trening eller på arrangementer.

Disse lempningsreglene er hovedsakelig begrunnet i ønske om å frita denne sektoren fra de administrative byrdene en registrering i merverdiavgiftsmanntallet ville medføre. I avsnitt 5.4 er disse særlige merverdiavgiftsregler for frivillig virksomheter nærmere beskrevet.

I dette avsnittet knytter utvalget kommentarer til enkelte av disse særskilte reglene for frivillig virksomhet, bl.a. med sikte på om reglene bør videreføres. Denne gjennomgangen er for øvrig i utgangspunktet løsrevet fra vurderingene i kapitlene 10, 11 og 12, hvor utvalget vurderer hovedmodeller for utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Gjennomgangen her tar kun sikte på en vurdering av om særreglene fungerer etter sin legislative begrunnelse og om de i så tilfelle bør videreføres, uavhengig av om eventuelle hovedmodeller gjennomføres.

I forbindelse med den forestående tekniske revisjonen av merverdiavgiftsloven, er lempningsreglene foreslått videreført. I tillegg er gjeldende fritak gitt som fortolkningsuttalelser og i medhold av merverdiavgiftsloven § 70, vurdert inntatt i en samleforskrift til merverdiavgiftsloven. Skattedirektoratet har for øvrig gitt ut en veiledning, «Mva for veldedige og allmennyttige organisasjoner og institusjoner», hvor særreglene for frivillige virksomheter er gjennomgått og utdypet.

Utvalget stiller seg positiv til bestemmelser med formål å gjennomføre forenklinger og redusere administrative kostnader knyttet til merverdiavgiften. Utvalget kan ikke se at det er behov for å foreslå endringer eller opphevinger av allerede eksisterende lempningsregler. Det synes som om reglene er forholdsvis enkle å praktisere, samt at de i stor grad praktiseres og fungerer etter sin hensikt.

Dette gjelder f.eks. registreringsgrensen på 140 000 kroner som er enkel å praktisere og medfører at en del mindre frivillige organisasjoner med lav omsetning slipper å registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet med den følge at utgående merverdiavgift ved omsetning av varer og tjenester ikke skal beregnes. Motsatsen til dette er at inngående merverdiavgift på anskaffelser ikke kan fradragsføres. Ved innføring av en breddemodell går utvalget inn for at denne grensen økes til 300 000 kroner, uten at dette har betydning for vurderingen her. Generelt sett er erfaringen med en særskilt registreringsgrense for frivillige virksomheter positiv. Grensen er som nevnt enkel å praktisere og det har heller ikke vært knyttet nevneverdige problemer til avgrensningen av subjektkretsen som omfattes av den.

Et annet eksempel på at disse særreglene fungerer i praksis er den særlige fortolkningen av næringsbegrepet for kortvarige salgsaksjoner. Enkeltstående og kortvarige salgsaksjoner som arrangeres av allmennyttige og veldedige organisasjoner og som ikke varer mer enn tre dager, anses ikke som næringsvirksomhet dersom virksomheten ikke har et profesjonelt preg med f.eks. bruk av leiet hjelp. Eksempler på slike arrangementer er loppemarkeder og julemesser. Slike arrangementer kan generere en ikke ubetydelig inntekt for frivillig sektor. Mange organisasjoner ville derfor kommet over registreringsgrensen uten denne fortolkningen av næringsbegrepet i merverdiavgiftsloven. Utvalget finner det heller ikke for framtiden hensiktsmessig eller ønskelig at slike enkeltstående og kortvarige salg fra organisasjonene skal medføre en plikt til registrering i merverdiavgiftsmanntallet.

Også det nylig vedtatte unntaket for frivillige organisasjoners omsetning av tjenester til ledd innenfor samme organisasjon medfører forenklinger for sektoren. I utgangspunktet er det her tale om omsetning mellom selvstendige rettssubjekter som utløste plikt til å beregne avgift på vederlaget som ble oppkrevd. Unntaket vil imidlertid medføre at det juridiske subjektet som yter tjenesten slipper å registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet dersom det ikke har annen type omsetning over registreringsgrensen. Dette medfører at en enhet innad i organisasjonen kan spesialisere seg på oppgaver som er nødvendige for de øvrige leddene, f.eks. regnskapsføring, uten at dette arbeidet vil medføre plikt til registrering i merverdiavgiftsmanntallet.

Den forhøyede registreringsgrensen, samt de særskilte unntakene for omsetning av enkelte varer og tjenester i merverdiavgiftsloven §§ 5, fortolkningsuttalelser om næringsbegrepet, og 70 medfører at allmennyttige og veldedige organisasjoner kan ha en forholdsvis omfattende omsetning av i utgangspunktet avgiftspliktige varer og tjenester uten at dette utløser plikt til å beregne utgående merverdiavgift. I tillegg vil bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 14 annet ledd nr. 4 medføre at næringsdrivende kan yte tjenester vederlagsfritt på veldedig grunnlag uten å måtte beregne uttaksmerverdiavgift. Samlet sett vil dermed frivillig virksomhet nyte godt av en rekke lempningsregler sammenlignet med alminnelige næringsdrivende. Disse bestemmelsene synes som tidligere nevnt å fungere etter sitt formål. Utvalget finner det derfor ikke hensiktsmessig å foreslå endringer på dette området.

13.4 Forbedring av dagens kompensasjonsordning for frivillige virksomheter

Gjeldende kompensasjonsordning ble innført for å kompensere for merutgifter for frivillige organisasjoner som følge av merverdiavgiftsreformen i 2001, da det ble innført generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester. Ordningen med merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner har vært endret flere ganger. Dagens ordning ble utformet av Regjeringen Bondevik II i 2005 og innebærer en modell med to spor. Den enkelte organisasjon må velge å søke på grunnlag av dokumenterte utgifter eller en sjablongordning. Det er en forutsetning at ordningen skulle være bevilgningsstyrt. Det vil si at dersom bevilgningen ikke rekker til full kompensasjon, vil den prosentvise avkortningen være lik for alle organisasjoner, uavhengig av hvilket spor de har valgt. Ordningen er nærmere beskrevet i avsnitt 6.3.

Med sikte på forenklinger er det innenfor rammene av utvalgets mandat å se nærmere på innretning av dagens kompensasjonsordning. Et alternativ er å utvide dagens ordning med merverdiavgiftskompensasjon slik at den i prinsippet omfatter samtlige utgifter til merverdiavgift for frivillige organisasjoner og ikke være begrenset til merverdiavgift på tjenester, men med den begrensning at det skjer en prosentvis avkorting dersom den økonomiske ramme kun rekker til en delvis kompensasjon. I den forbindelse vil utvalget for orden skyld presisere at spørsmålet om full eller delvis kompensasjon av de frivillige organisasjonenes utgifter til merverdiavgift er et spørsmål om støttenivå som ikke tas opp her, se avsnittene 1.3 og 9.2 om avgrensninger av mandatet.

En slik modell vil være en utvidelse og videreutvikling av dagens kompensasjonsordning. Dagens ordning er ikke uten videre enkel å forstå for brukerne. Den blir også oppfattet som rigid, i den forstand at den er knyttet opp mot status for merverdiavgift på tjenester per 1. juli 2001, uavhengig av senere endringer. Det er viktig at en ny modell utformes slik at den blir enkel og effektiv. Den skal ikke medføre unødig administrativ belastning for organisasjonene og børe være enkel å forvalte for staten.

Som nevnt i avsnitt 13.2, skal det opprettes et statlig frivillighetsregister fra 1. januar 2009. Registeret vil gi foreninger, stiftelser og aksjeselskap som er selvstendige rettssubjekter en rett til å registrere seg under forutsetning av at de driver frivillig virksomhet og at virksomheten ikke er fortjenestebasert. Det vil være et eget frittstående register, men noe basisinformasjon vil hentes fra enhetsregisteret, foretaksregisteret og stiftelsesregisteret. Det vil ikke være en registreringsplikt, men registreringsrett. Frivillige foreninger og lag som lar seg registre skal gi opplysninger om aktivitetsområde, vedtekter og regnskap. Registreringen av regnskapsopplysninger er frivillig, og regnskapet skal sendes regnskapsregisteret. I Ot.prp.nr. 55 (2006 – 2007) Om lov om register for frivillig virksomhet er det vist til at det er ønskelig at registreringen i frivillighetsregisteret er lett tilgjengelig, gjennom elektronisk blankett på en egen internettportal og for tradisjonell registrering ved hjelp av blankett per ordinær postgang. Frivillighetsregisteret skal fungere som en inngangsport til flere offentlige registre. De frivillige organisasjonene trekkes inn i arbeidet med forskriftene til loven og i den praktiske utformingen av registeret, se omtalen i avsnitt 13.2.

Etter utvalgets mening bør etableringen av frivillighetsregisteret gi mulighet for administrative forenklinger for en ny og utvidet ordning for merverdiavgiftskompensasjon. Det bør legges opp til at de regnskapsopplysninger som registreres i frivillighetsregisteret kan gjenbrukes under behandlingen av søknader om merverdiavgiftskompensasjon. Det er ikke fullt sammenfall av definisjonene av målgrupper i loven om frivillighetsregister og dagens ordning for merverdiavgiftskompensasjon. Det er derfor behov for å gjennomgå begrepsbruken og foreta nødvendige avgrensninger. Målet bør være i størst mulig grad finne fram til felles begrepsapparat.

En slik løsning vil innebære at søknaden skjer ut fra dokumenterte utgifter til merverdiavgift. Det vil være organisasjoner som er selvstendige rettssubjekter som er registrert i frivillighetsregisteret. Det må vurderes om det fortsatt kan være hensiktsmessig og/eller praktisk mulig at moderorganisasjonene kan søke for sine underledd, slik ordningen er i dagens kompensasjonsordning.

Det må i en slik sammenheng også vurderes om det likevel fortsatt vil være behov for en ordning med sjablongløsning, særlig med sikte på de minste organisasjonene.

Arbeidet med utvikling av frivillighetsregisteret skal sluttføres i løpet av 2008, og det er en rekke problemstillinger som ennå ikke er avklart, f.eks. bruk av regnskapsstandard. Slik utvalget ser det, er det derfor ikke mulig nå å foreslå en konkret utforming av en ny og utvidet ordning for merverdiavgiftskompensasjon. I det videre arbeidet med utforming av frivillighetsregisteret bør det legges til rette for at registeret i størst mulig grad kan bidra til å forenkle og effektivisere en slik ny ordning for merverdiavgiftskompensasjon.