12 Utvalgets beskrivelse og vurdering av aktivitetsmodellen

12.1 Innledning

I dette kapitlet gir utvalget en nærmere presentasjon av aktivitetsmodellen. Hovedtrekkene i denne modellen er kort omtalt i boks 9.1 i kapittel 9. Først beskrives utformingen av modellen innenfor områdene kultur og idrett, se avsnittene 12.2 og 12.3. Deretter beskrives modellen i forhold til frivillig sektor, se avsnitt 12.4. I avsnitt 12.5 vurderes aktivitetsmodellen opp mot kriteriene som er oppstilt i kapittel 9, før utvalget i avsnitt 12.6 foretar en samlet vurdering av modellen.

12.2 Beskrivelse av aktivitetsmodellen på kulturområdet

Utvalget har valgt å skissere tre ulike modeller for å utvide merverdiavgiftsplikten på kultur- og underholdningsområdet. I kapittel 10 beskrives breddemodellen hvor unntaket for rett til å overvære diverse kulturelle arrangement oppheves, mens i kapittel 11 beskrives subjektmodellen hvor unntaket begrenses ut fra hvilke subjekter som omsetter tjenestene.

I dette kapitlet fremmer utvalget et alternativ, aktivitetsmodellen, hvor unntaket for rett til å overvære kulturelle arrangement begrenses etter tjenestetype (tjenestens art), uavhengig av hvem som er tjenesteyter. I motsetning til subjektmodellen vil det ikke ha betydning hvem som omsetter tjenestene. Omsetningen vil med andre ord være unntatt uansett hvem som er tjenesteyter så fremt den kommer innenfor aktivitetsbegrensningen (artsbegrensningen). Gjeldende merverdiavgiftsregelverk er utformet på denne måten ettersom unntak er gjort for rett til å overvære diverse kulturelle arrangement uavhengig av hvem som tilbyr tjenesten, se merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5. I aktivitetsmodellen vil utvalget skissere en utvidelse av merverdiavgiftsplikten sammenlignet med gjeldende rett.

Ved utforming av aktivitetsmodellen vil det være en utfordring å trekke grensen for hvor stor del av kulturområdet som bør innlemmes i merverdiavgiftsområdet. Slik unntaket er utformet i dag, omfattes svært mange forskjellige arrangement. Unntaket er da også mye mer omfattende enn hva som er tilfelle f.eks. i Sverige. Det vil være i strid med EUs merverdiavgiftsdirektiv å ha et slikt omfattende unntak som følger av norsk rett i dag. Et sentralt spørsmål ved utformingen av et nytt, mindre omfattende unntak, vil være hvilke kriterier som skal legges til grunn ved avgrensningen. Et siktemål er at grensen skal trekkes slik at den framstår administrativ håndterbar, er forutsigbar for aktørene og i minst mulig grad skaper konkurransevridninger. Det må også tas med i betraktningen at aktørene innenfor området i stor grad retter seg mot samme publikum og konkurrerer i det samme marked.

Aktivitetsmodellen kan utformes på flere måter. En framgangsmåte kan være at man ser hen til de hensyn som ble trukket fram i NOU 1990:11 og Ot.prp. nr. 2 (2000 – 2001). Unntaket ble her begrunnet hovedsakelig ut fra hensynet til positivt proveny og konkurransemessige hensyn, se avsnitt 5.2.4. I forannevnte utredning ble det særlig framhevet at kulturtjenester teknisk sett vil være godt egnet for merverdiavgiftsplikt, men at de offentlige støtteordningene på området kunne begrunne unntak fra merverdiavgiftsplikten. Ut fra disse betraktningene kan en tilnærming derfor være at man gjør unntak for de aktivitetene som tradisjonelt mottar store tilskudd. Ved en slik tilnærming vil kun disse aktivitetene bli omfattet av unntaket, mens andre aktiviteter som finansieres gjennom egeninntekter vil være omfattet av den generelle merverdiavgiftsplikten.

På bakgrunn av innhentet tallmateriale, se avsnitt 17.4, kan aktivitetsmodellen etter denne framgangsmåten utformes slik at det gjøres unntak for omsetning av rett til å overvære opera, teater, museum, ballett og konserter. Avgrensningene av disse aktivitetene kan gjennomføres på samme måte som er gjort etter gjeldende rett. Dette vil f.eks. si at begrepet teater tolkes på samme måte etter aktivitetsmodellen som etter gjeldende rett. Dette vil i så fall medføre at en rekke kulturarrangement som drives på mer eller mindre kommersielt grunnlag vil omfattes av unntaket, noe som har sammenheng med dagens vide forståelse av unntaket.

Denne tilnærmingen bygger som nevnt på en vid fortolkning av de kulturarrangement som skal være unntatt, og tilsvarer langt på vei unntaket slik det er fortolket etter gjeldende rett. Etter gjeldende rett er det lagt til grunn at det må tas utgangspunkt i begrepene og hva som er den naturlige forståelse av disse. Både opera, teater, ballett, konsert og museum har en fast kjerne, hvor det ikke vil være tvil om den avgiftsmessige vurderingen. Yttergrensen av begrepene kan imidlertid by på fortolkningsproblemer. Ved vurderingen av om aktiviteten skal anses omfattet av unntaket er det etter gjeldende forvaltningspraksis i noen grad blitt lagt vekt på om aktivitetstypen som sådan tradisjonelt sett mottar offentlige overføringer. Gjør den ikke det, faller hovedbegrunnelsen for unntaket bort, og det kan hevdes at merverdiavgiftsplikt bør foreligge. Etter Borgarting lagmannsrett dom av 4. desember 2006, se avsnitt 5.2.4, er det imidlertid slik at etter gjeldende rett i heller liten grad vil bli lagt vekt på dette hensynet ved fortolkningen av unntaket.

Nedenfor gjennomgås de ulike unntatte arrangement (aktivitetstyper) og det beskrives kort hvilke fortolkninger som gjelder.

For det første må det antas at operetter og lignende vil omfattes av operaunntaket.

Videre legges det til grunn at musikaler, revy-, kabaret- og stand-up-forestillinger vil komme inn under teaterunntaket. I utgangspunktet innebærer dette alternativet at all scenisk kunst omfattes av unntaket. Inngangsbilletter til trylleforestillinger, fyrverkeri eller strippeshow (som følge av lovendring) er imidlertid antatt å være avgiftspliktig etter gjeldende rett.

En konsert kan betegnes som en offentlig framføring av musikk – komponert eller improvisert. Konsertrepertoaret kan tilhøre ulike musikksjangere og formidles til publikum på ulike konsertsteder og arenaer, fra store symfoniske verk med over 100 utøvere til rockekonserter på utendørsarenaer med publikumstall på flere tusen,og fra solofremføringer for få tilhørere til fremføringer med større besetning. Kvalitet er sjanger- og formuavhengig, og slik vil alle musikksjangere omfattes av konsertunntaket. Som unntatt konsert regnes således bl.a. fremføringer av store symfoniske verk, utendørs rockekonserter og mindre konserter på utesteder, festivaler og messer. Siden det ved vurderingen av konsertunntaket er retningsgivende om musikkfremføringen er hovedelementet i forestillingen, vil eksempelvis pianobarer på et utested i utgangspunktet ikke kunne anses som en konsert. Dette gjelder også inngangspenger til en karaokebar og diskotek. Dansetilstelning med levende musikk er imidlertid etter lovendring omfattet av unntaket.

Et museum har ansvar for innsamling, dokumentasjon, forskning og formidling innen sitt ansvarsområde. Gallerier omfattes så fremt det er en ren kunstutstilling uten salgsformål.

Ved en slik utforming av aktivitetsmodellen bør aktivitetstyper som ikke eller i svært liten grad mottar offentlig støtte fjernes fra unntaket. Sammenlignet med gjeldende rett vil derfor tjenester som rett til å overvære tivoli, sirkusforestillinger, fornøyelsesparker og opplevelsessentra bli avgiftspliktige dersom aktivitetsmodellen utformes etter dette mønster.

Det er kun tjenester i form av rett til å overvære eller omsetning som gjelder adgang til de angitte arrangementene som vil være unntatt fra merverdiavgiftplikten. Det skal dermed ikke beregnes utgående merverdiavgift på billettsalg foretatt av arrangør eller andre som omsetter inngangsbilletter til nevnte arrangement. Annen virksomhet som drives av arrangøren vil derimot ikke være omfattet av unntaket, f.eks. varesalg, servering og garderobebetjening, som vil være avgiftspliktig etter de alminnelige regler. Dersom det betales et samlet vederlag for både avgiftspliktige og unntatte tjenester, må dette splittes i en unntatt og en avgiftspliktig del.

Også for aktivitetsmodellen vil unntaket knytte seg til innholdet i de unntatte forestillingen, ikke til etablissementene eller lokalene som sådanne, noe som betyr at billettene til f.eks. en opera kan beregnes uten avgift selv om forestillingen ikke blir satt opp på en operascene.

For arrangementer hvor det betales både for ikkeavgiftspliktige og avgiftspliktige tjenester, f.eks. messer, må inngangspengene splittes, slik at deler av inngangsbilletten beregnes med merverdiavgift, mens den resterende del beregnes uten.

Ved delt virksomhet, må det videre foretas en fordeling av inngående merverdiavgift på tilsvarende måte som ellers for delte virksomheter.

I det foregående har utvalget skissert en aktivitetsmodell som begrenser unntaket sammenlignet med gjeldende rett i svært liten grad, ved at omsetning av rett til å overvære adgang til fornøyelsesparker, sirkusforestillinger og opplevelsessentra, samt utstillinger i gallerier skal beregnes med merverdiavgift. Fortolkningen av de øvrige aktivitetene som foreslås unntatt etter denne tilnærmingen gjøres imidlertid på samme måte som etter gjeldende rett.

En alternativ måte å utforme en aktivitetsmodell på er ved å benytte de samme begrepene som ovenfor, nemlig opera, teater, ballett og museum, men hvor meningsinnholdet innsnevres med sikte på at arrangementer som etter sin art har et større tilsnitt av kommersiell virksomhet skal avgiftsberegnes. Under dette alternativet skisseres at omsetning av rett til å overvære konserter blir avgiftspliktig. Dette har sammenheng med at det på dette aktivitetsområdet ofte drives på mer kommersielt grunnlag, f.eks. konserter med kjente internasjonale artister og festivaler. Det kan derfor hevdes at denne aktivitetstype er bedre egnet for merverdiavgiftsplikt. Dette ble også lagt til grunn i NOU 1990:11. En slik utvidelse betyr i utgangspunktet at alle former for konserter blir avgiftspliktige etter dette alternativet, eksempelvis inngangspenger til konserter uavhengig om det utøves av et symfoniorkester eller et rockeband.

Ved en slik utforming av aktivitetsmodellen vil man kunne reversere den stadige utvidelsen av unntaket, se avsnitt 5.2.4, samtidig som unntaket i større grad kun vil omfatte de aktivitetene som mottar offentlig støtte. Retningsgivende for fortolkningen vil være at unntaket for teater, opera, ballett og museum tolkes snevert på bakgrunn av hvilke aktiviteter som tradisjonelt mottar store deler av sine inntekter fra offentlige overføringer. Det er først da unntakets begrunnelse slår til. Det har imidlertid ikke betydning om aktørene mottar offentlig støtte. I motsetning til subjektmodellen vil det avgjørende være, at selve aktiviteten som sådan er unntatt fra merverdiavgiftsplikten.

En tilnærming hvor det tas utgangspunkt i en snever og tradisjonell fortolkning av aktivitetsområdene teater, opera, ballett og museum innebærer at fremføringer som ikke direkte faller innenfor disse begrepene vil være avgiftspliktige. Det vil imidlertid kunne oppstå særlige avgrensningsspørsmål ved bedømmingen av hvilke aktiviteter innenfor det enkelte området som bør være unntatt etter en slik utforming av aktivitetsmodellen.

Etter gjeldende rett omfattes musikaler, revy-, kabaret- og stand-up-forestillinger av teaterunntaket . Dette begrepet er således undergitt en utvidende fortolkning der også framvisninger som i uttrykk og framtoning ligner på et teaterstykke er omfattet av gjeldende unntak. For å få et bredere merverdiavgiftsgrunnlag kan denne fortolkningen innsnevres slik at det kun er de scenefremføringene som tradisjonelt anses som teater som omfattes av unntaket. Ettersom mange fremføringer vanskelig lar seg kategorisere, vil det kunne oppstå en del grensespørsmål dersom en slik variant av aktivitetsmodellen innføres. Det vil da være opp til arrangøren å vurdere om forestillingen skal anses som teater eller ikke, noe som igjen vil medføre at en rekke aktører vil drive både avgiftspliktig og unntatt virksomhet. Det må imidlertid forutsettes at et flertall av de aktiviteter som faller utenfor unntaket etter en slik tilnærming, likevel ikke vil omfattes av merverdiavgiftsplikten fordi det vil være snakk om enkeltstående opptredener som ikke drives i næring. Dette vil f.eks. gjelde skoleteater og amatørforestillinger. Kommersielle aktører som eksempelvis setter opp en musikal eller kabaret vil derimot i vesentlig grad omfattes av merverdiavgiftsplikten ved en slik snevrere fortolkning av teaterbegrepet. Det samme gjelder annen scenisk opptreden som stand-up-forestillinger og ulike show fra scenen.

Når det gjelder unntak for rett til å overvære opera, vil operetter også etter denne utformingen av aktivitetsmodellen omfattes. Dette er en type fremføring som i form og innhold ligger tett opp til en operafremføring. Det kommersielle tilsnittet synes i liten grad å være framtredende på dette aktivitetsområdet.

Et museum har ansvar for innsamling, dokumentasjon, forskning og formidling innen sitt ansvarsområde. Dette er den tradisjonelle avgrensingen av et museum og utvalget finner det lite hensiktsmessig å gjøre en annen og snevrere fortolkning enn hva som er gjort etter gjeldende rett.

Også andre former for dans enn tradisjonell ballett er etter gjeldende rett omfattet av ballettunntaket. Vanligvis er det kun ballett i tradisjonell forstand som mottar store tilskudd. Andre danseformer kan etter det utvalget forstår drives på mer kommersiell basis, f.eks. omreisende internasjonale dansegrupper. Begrepet ballett kan dermed tolkes slik at det kun er den tradisjonelle balletten som omfattes av unntaket. Inngangspenger til all annen form for dans blir således avgiftspliktig. Eksempelvis danseoppvisninger av typen riverdance eller ulike forestillinger med folkedans vil da bli avgiftspliktige etter sin art. Men også for slike forestillinger må det forutsettes at merverdiavgiftsplikten kun vil inntre i et fåtall tilfeller ettersom danseframstillinger i vesentlig grad vil være amatørpreget og eller ikke være egnet til å gi et økonomisk overskudd.

12.3 Beskrivelse av aktivitetsmodellen på idrettsområdet

I de senere år har man gradvis gått mot en utvikling hvor idretten på enkelte områder framstår som mer kommersiell. Dette har gjort at flere benytter seg av ulike idrettsaktiviteter gjennom ordinær betaling, slik at vederlaget fullt ut dekker utgiftene virksomheten har for å tilby tjenesten. Dette gjelder f.eks. bowlinghaller, gokart og treningssentre. For å fange opp disse aktørene kan det være aktuelt med en modell – aktivitetsmodellen – hvor enkelte definerte arrangement og idrettsrelaterte tjenester blir avgiftspliktige. Modellen kan utformes slik at lovverket gir uttrykk for hvilke arrangement som skal være avgiftspliktige, mens alle andre arrangementstyper skal være utenfor avgiftsområdet. Man vil da kunne fange opp de arrangementene og tjenestetypene innen idretten med særlig høy omsetning og som vil egne seg for en fremtidig merverdiavgiftsplikt.

Ved den nærmere utforming av aktivitetsmodellen vil det være en utfordring å trekke grensen for hvor stor del av idrettsområdet som bør innlemmes i merverdiavgiftsområdet. Et sentralt spørsmål vil være hvilke kriterier som skal legges til grunn ved denne avgrensningen.

Når det gjelder rett til å utøve idrettsaktiviteter kan aktivitetsmodellen utformes ved en oppregning av de aktiviteter man mener skal være avgiftspliktige, f.eks. treningssentre, bowling, gokart og andre mer spillaktige aktiviteter. I tillegg kan det vurderes merverdiavgiftsplikt på arrangement med stor deltakermasse, slik som f.eks. store turskirenn. All annen aktivitet skal være unntatt fra merverdiavgiftsplikten. Aktivitetsmodellen vil føre til en merverdiavgiftsplikt for de aktørene med særlig høy omsetning, samtidig som idrettsklubber i vesentlig grad unntas.

Ordningen bør under denne modellen imidlertid gjøres generell i den forstand at også idrettslag og offentlig virksomhet som driver denne type aktiviteter omfattes av merverdiavgiftsplikten. Dette fordi denne type aktiviteter i stor grad ligger utenfor kjerneområdet til idrettslag som frivillig forening og hvor driften uansett er rettet utad mot et betalende publikum. Merverdiavgiftsplikten vil dermed ikke ramme de idrettslag som ikke driver aktiviteter som har dette tilsnittet. Ettersom merverdiavgiftsplikten bør gjelde for alle aktører, vil faren for konkurransevridninger reduseres.

Utvalget antar som nevnt at kun et fåtall idrettslag driver den typen aktiviteter som skisseres avgiftspliktig her. De idrettslag som driver denne type virksomhet må likevel i utgangspunktet avgiftsbehandles på lik linje med andre næringsdrivende med de ulemper og fordeler dette medfører. Igjen må imidlertid de særlige reglene for veldedige og allmennyttige organisasjoner og reglene om krav til næringsvirksomhet nevnes. Disse reglene medfører at idrettslag i mindre grad må beregne merverdiavgift av sin omsetning enn andre næringsdrivende, noe som medfører at den avgiftsmessige belastningen blir begrenset selv om merverdiavgiftsplikten for disse aktivitetene gjelder for alle tjenesteytere.

Ved innføring av en slik modell vil det by på utfordringer å finne fram til hvilke aktiviteter som skal være avgiftspliktige. Oppregningen må ta utgangspunkt i de tjenestetypene med mulighet for særlig høy omsetning som vanligvis drives av næringsdrivende og som i mindre grad tradisjonelt drives av idrettslag. Oppregningen ovenfor kan derfor være et utgangspunkt for merverdiavgiftsplikten. Andre og nye idrettsaktiviteter vil dukke opp i framtiden og det må åpnes for muligheter til utvidelse av merverdiavgiftsplikten for andre aktiviteter som i vesentlig grad kan sammenlignes med de nevnte.

For rett til å overvære idrettsarrangement kan et avgrensningskriterium under aktivitetsmodellen være at arrangementer med stor publikumstilstrømming med billettinntekter av en viss størrelse anses avgiftspliktig, mens mindre arrangementer holdes utenfor avgiftsplikten. En slik tilnærming ble skissert i NOU 1990:11, se innstillingens avsnitt 7.17.6. Ved bruk av et slikt avgrensningskriterium må det nærmere kartlegges hvilke typer idrettsarrangementer som har jevnlig publikumstilstrømning med billettinntekter over en viss størrelse. Videre må det tas stilling til på hvilket nivå billettinntektene gjennomsnittlig skal ligge på for at det skal foreligge merverdiavgiftsplikt etter et slikt kriterium. Som ledd i den nærmere avgrensningen etter en slik tilnærming, kan man bl.a. hente informasjon fra tallinnhenting som er gjennomført for topplagene innen lagidrettene og for større arrangementer som f.eks. fridrettsstevner for eliten og større arrangement innen ski, se kapittel 17. Utvalget antar imidlertid at det vil by på store utfordringer å identifisere hvilke arrangementer som hhv. skal være unntatt og avgiftspliktige etter en slik tilnærming.

En annen avgrensning under aktivitetsmodellen kan tenkes gjennomført ved å definere aktører med særlig høy omsetning etter hvilken type idrett som arrangeres og etter hvilken divisjon arrangøren opererer i. Her vil man for det første kunne plukke ut hvilke idrettstyper som egner seg for merverdiavgiftsplikt. Dette vil f.eks. gjelde fotball, håndball, ishockey, motorsport samt større arrangementer innen ski. Dette er arrangementer som i mange sammenhenger samler et betydelig antall tilskuere og hvor en merverdiavgiftsplikt er egnet. En ytterligere avgrensning kan skje ved at disse idrettene skilles ut ved en divisjonsinndeling. For eksempel kan dette for herrefotball gjennomføres ved at det kun er Tippeligaen og Adeccoligaen i herrefotball som skal være avgiftspliktige for billettinntektene.

I stedet for å knytte merverdiavgiftsplikten til divisjonsinndeling kan en mulighet også være å knytte den til om man har profflisens eller ei. Ved en slik tilnærming overlater man i stor grad til idrettens egne organer å avgjøre hvilke aktører som skal omfattes av unntaket. På den annen side må de klubbene som har profflisens i stor grad antas å være egnet for merverdiavgiftsplikt.

Etter dansk merverdiavgiftsrett er det satt som et avgrensningskriterium for å avgjøre arrangørens merverdiavgiftsrettslige posisjon om det deltar profesjonelle utøvere eller ikke, se avsnitt 7.4.3.2. Et slikt avgrensningskriterium kan også være et alternativ ved gjennomføring av en aktivitetsmodell etter norsk merverdiavgiftsrett.

12.4 Beskrivelse av aktivitetsmodellen i forhold til frivillige virksomheter

I likhet med subjektmodellen, som er presentert i kapittel 11, vil aktivitetsmodellen innebære en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet ved at man begrenser de unntak som i dag finnes på området. Måten man begrenser unntakene på er imidlertid forskjellige under de to modellene. Under aktivitetsmodellen begrenses unntakene ved å innsnevre den krets av aktiviteter som omfattes av unntakene.

Når det gjelder spørsmål om en eventuell skjerming av frivillig virksomhet, peker utvalget på at dette i utgangpunktet skal skje som en konsekvens av utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget for kultur og idrett. På denne bakgrunn må det altså ses hen til i hvilken grad aktivitetsmodellen slik denne er framstilt under avsnittene 12.2 og 12.3 vil få konsekvenser for frivillig virksomhet før man kan ta standpunkt til om det er behov for eventuelle skjermingsløsninger.

Aktivitetsmodellen skiller ikke på subjekt, og modellen vil derfor i utgangpunktet gjelde likt for alle, herunder veldedige og allmennyttige organisasjoner. På kulturområdet innebærer dette på den ene side at slike organisasjoner ikke skal avgiftsberegne sin eventuelle omsetning av adgangsbilletter til blant annet teater og museer. Dette er samsvarende med rettstilstanden i dag. På den annen siden innebærer modellen i motsetning til i dag at så vel veldedige og allmennyttige organisasjonen som andre aktører, må avgiftsberegne sin eventuelle omsetning av adgangsbilletter til andre kulturarrangement. Spørsmålet blir om denne endringen i forhold til dagens regelverk for veldedige og allmennyttige organisasjoner skal gi grunnlag for skjermingsregler. Utvalget er i utgangpunktet ikke av en slik oppfatning. Det er her tale om tjenestetyper med høy omsetning som er godt egnet for merverdiavgiftsplikt, og som i prinsippet bør avgiftsbergenes uansett hvem som omsetter disse. Avgjørende for utvalget har imidlertid vært at dette er tjenestetyper som i liten grad omsettes av veldedige og allmennyttige organisasjoner, og utvalget har derfor ikke funnet tilstrekkelig grunn til å foreslå noen skjerming av disse organisasjonene. Utvalget legger de samme vurderinger til grunn uavhengig av hvilken av de to variantene av aktivitetsmodellen som vil gjelde.

På idrettsområdet vil aktivitetsmodellen i utgangspunktet innebære at også veldedige og allmennyttige organisasjoner må avgiftsberegne slike tjenester som opplistes som avgiftspliktig. Dette vil f.eks. kunne være adgangsbilletter til kamper i eliteserien i fotball, eller betaling for å kunne spille bowling, kjøre gokart eller delta i et større turskirenn.

I utgangpunktet ser ikke utvalget heller her noe stort behov for skjermingsløsninger for veldedige og allmennyttige organisasjoner. De tjenestetypene det her er tale om å gjøre avgiftspliktig er valgt ut fra en forutsetning om at de egner seg for en merverdiavgiftsplikt. Det er tale om tjenester med høy omsetning og der frivillighetselementet i utgangpunktet ikke er framtredende. Dette er dessuten tjenester som i praksis i mindre grad omsettes av veldedige og allmennyttige organisasjoner. Utvalget antar på dette grunnlag at veldedige og allmennyttige organisasjoner i liten grad vil påvirkes av den utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget på idrettsområdet som aktivitetsmodellen representerer.

På enkelte områder innen idretten kan det imidlertid tenkes veldedige og allmennyttige organisasjoner som omsetter slike tjenester som utvalget under aktivitetsmodellen har foreslått som avgiftspliktige. Dette vil f.eks. kunne være omsetning av retten til å trene på helsestudio. Slike tjenester omsettes i hovedsak av rene kommersielle aktører, men det finnes også veldedige og allmennnyttige organisasjoner som omsetter slike tjenester i ikke ubetydelig grad. Dersom det er et ønske om å skjerme disse virksomhetene vil det kunne være en mulig skjermingsløsning å etablere et subjektunntak som innebærer at slike tjenester som listet opp som avgiftspliktige likevel ikke skal være avgiftspliktig dersom de omsettes fra veldedige og allmennyttige organisasjoner. Utvalget går imidlertid ikke nærmere inn på utformingen av en slik løsning eller hvem en eventuell skjermingsløsning kan omfatte.

Aktivitetsmodellen, slik den er framstilt her og under avsnittene 12.2 og 12.3, vil i utgangpunktet innebære at det ikke gjøres andre endringer i regelverket for veldedige og allmennyttige organisasjoner.

12.5 Beskrivelse av aktivitetsmodellen i forhold til kriteriene

12.5.1 Enkelhet

Aktivitetsmodellen innebærer en avgrensning av avgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet etter hvilken aktivitet som drives. Det vil si at avgiftsplikten avhenger av arten av ytelser som omsettes, og ikke som under subjektmodellen der avgiftsplikten avhenger av hvem som omsetter ytelsen.

Et slikt artsbestemt unntak innebærer at ingen som omsetter de unntatte tjenester skal avgiftsberegne denne omsetningen. Tilsvarende vil ingen av virksomhetene ha fradragsrett for inngående avgift betalt på anskaffelser til bruk i denne unntatte virksomheten. Modellen innebærer altså at alle som omsetter kultur- og idrettstjenester som defineres som unntatt fra merverdiavgift etter denne modellen i stor grad fremdeles vil drive delt virksomhet. I forhold til kriteriet om enkelhet vil man altså gjennom en aktivitetsmodell ikke oppnå særlig forenklinger for slike virksomheter. Virksomheter som omsetter kultur- og idrettstjenester og dessuten andre avgiftspliktige varer og tjenester vil fremdeles måtte foreta en ofte vanskelig og ressurskrevende fordeling av den inngående merverdiavgiften på henholdsvis den ikke avgiftspliktige og den avgiftspliktige delen av virksomheten. For de virksomhetene som ikke omfattes av unntaket slik det foreslås etter denne modellen, vil det imidlertid oppstå forenklinger fordi disse da vil få full fradragsrett.

Som beskrevet foran finnes det mange måter å avgrense avgiftplikten på under aktivitetsmodellen. Avgiftsplikten kan avgrenses vidt slik at den omfatter mange typer tjenester og dermed innebærer at en rekke tjenester som er unntatt etter dagens regelverk blir avgiftspliktige. Alternativt kan den avgrenses snevrere, slik at avgiftsplikten omfatter tilnærmet de samme tjenester som er avgiftspliktige etter dagens regelverk. Hvilken avgrensing som velges vil kunne ha betydning for om en gitt virksomhet driver delt virksomhet eller ikke. Hvilken avgrensing som legges til grunn vil dermed kunne ha betydning for i hvilken grad modellen vil bidra til å redusere de fordelingsproblemene som finnes i dag.

Aktivitetsmodellen vil gi opphav til nye avgrensningsproblemer. Som nevnt er det i beskrivelsen av modellen skissert en rekke alternative avgrensningskriterier for hvilke typer tjenester som skal være avgiftspliktige. Felles for de alternative løsningene er at det er tale om avgrensninger som i større eller mindre grad avviker fra den avgrensning av avgiftsplikten som gjelder i dag. Aktivitetsmodellen vil dermed, uavhengig av hvilken løsning som velges, innebære nye avgrensningsproblemer. Avgrensningsproblemene vil imidlertid variere i styrke avhengig av hvilken løsning som velges.

På kulturområdet vil avgrensningskriteriene som er skissert i utgangpunktet være basert på dagens avgrensning av unntatte tjenester dersom den vide forståelsen av unntakene legges til grunn, og derfor i liten grad gi opphav til nye tolkningsproblemer. Begreper som opera, ballett, konsert og teater er etablerte og innarbeidede uttrykk i merverdiavgiftsretten og har derfor i praksis fått et klart definert innhold, særlig som gruppe. Enkelte avgrensningsproblemer vil imidlertid kunne oppstå dersom man velger en snevrere avgrensning av unntakene som f.eks. skiller mellom avgiftpliktig konsert på den ene side og ikke avgiftspliktig opera på den annen side. På samme måte vil det kunne oppstå nye avgrensingsproblemer dersom man velger en avgrensning av avgiftsplikten som baseres på en ny og snevrere fortolkning av de begreper som beskriver de unntatte aktivitetene.

På idrettsområdet er de skisserte løsningene for avgrensning av avgiftplikten etter denne modellen av svært ulik karakter og baserer seg på kriterier som ikke finnes i dagens regelverk. Dette i seg selv vil føre til nye avgrensningsproblemer uavhengig av hvilke løsning som velges. Avgrensningsproblemene vil imidlertid variere i styrke ut fra hvilke kriterier som skal gjelde.

Utvalget antar f.eks. at en avgiftsplikt for adgangsbilletter knyttet opp mot nærmere avgrensede idretter og dessuten nærmere avgrensede nivåer innen idretten vil kunne være forholdsvis enkel å praktisere. Det skal i utgangpunktet ikke skape store problemer å slå fast om f.eks. en fotballklubb spiller i 1. divisjon eller 2. divisjon eller har profflisens eller ikke. Motsatt antar utvalget at en avgrensing av avgiftsplikten som basere seg på hvorvidt arrangementet har stor publikumstilstrømning vil kunne skape avgrensningsproblemer og være vanskelig å praktisere. I en mellomstilling står en avgrensning av avgiftsplikten etter kriteriet om at det må være minst en profesjonell spiller på banen for at avgiftsplikt for adgangsbillettene skal inntre.

12.5.2 Konkurransenøytralitet

Et artsbestemt merverdiavgiftsunntak innebærer ingen direkte forskjellsbehandling av ulike virksomheter, men vil likevel kunne føre til konkurransevridninger mellom dem. Dette skyldes at virksomhetene kan være leverandører av sammenlignbare tjenester som får ulik avgiftsmessig behandling. Det er imidlertid ikke alltid slik at en konkurransevridning vil skje i favør av virksomheter som omsetter de unntatte tjenestene. På samme måte som beskrevet under avsnitt 11.5.2, vil det kunne forekomme konkurransevridninger i favør av virksomheter som omsetter de avgiftspliktige tjenester. Dette fordi fradragsretten som følger med avgiftsplikten kan være svært verdifull for enkelte virksomheter. En eventuell redusert merverdiavgiftssats på den avgiftspliktige omsetningen vil ytterligere forsterke slike konkurransevridninger.

Under beskrivelsen av aktivitetsmodellen er det på kulturområdet skissert to alternative løsninger for å avgrense avgiftsplikten. Den første løsningen som i noen grad samsvarer med den avgrensning som ble forslått i Ot.prp.nr. 2 (2000 – 2001) unntar adgangsbilletter til opera, teater, museum, ballett og konserter. Omsetning av adgangsbilletter til øvrige kulturaktiviteter som f.eks. sirkus, gallerier og fornøyelsesparker gjøres avgiftspliktig. Utvalget antar at en slik avgrensning ikke vil føre til store konkurransevridninger. Begrunnelsen for å unnta den førstnevnte gruppen av aktiviteter er nettopp å hindre konkurransevridninger som kan oppstå når slike offentlig støttede virksomheter gjøres avgiftspliktig. For sirkus, gallerier, fornøyelsesparker osv. som drives på mer forretningsmessig basis og uten særlige støtteordninger, vil ikke den samme begrunnelsen for unntak foreligge. Konkurransenøytralitet i markedet for øvrig tilsier derfor en likebehandling med annen avgiftspliktig virksomhet.

Den andre løsningen for hvordan avgiftsplikten kan avgrenses på kulturområdet er noe snevrere formulert. Her legger man opp til en snevrere forståelse av de begreper som beskriver de unntatt tjenestene, og man gjør dessuten konserter avgiftspliktig ut fra den forutsetning om at det her er tale om arrangementer som etter sin art har et større kommersielt tilsnitt enn de unntatte aktivitetene. Utvalget antar at heller ikke en slik snevrere avgrensning av avgiftsplikten vil gi opphav til særlige konkurransevridninger

På idrettsområdet skisseres det under aktivitetsmodellen en rekke alternative løsninger for å avgrense avgiftsplikten. Når det gjelder rett til å utøve idrettsaktivitet, innebærer modellen en avgrensning gjennom en eksplisitt oppregning av hvilke idrettsaktiviteter som skal avgiftsberegnes. I beskrivelsen av modellen er særskilt nevnt f.eks. bowling og gokart. En slik avgrensning vil etter utvalgets oppfatning kunne føre til enkelte konkurransevridninger. Det er grunn til å tro at de opplistede aktivitetene vil stå i direkte konkurranse med andre underholdningsrettede idrettsaktiviteter som ikke vil være omfattet av avgiftsplikten

Når det gjelder adgangsbilletter skisseres det under aktivitetsmodellen en avgrensning av avgiftsplikten gjennom kriteriet om publikumstilstrømning. Kun de arrangementer med stor publikumstilstrømning skal avgiftsberegne sine adgangsbilletter. Utvalget antar at en slik løsning vil kunne virke konkurransevridende i forhold til mindre idrettsarrangementer, som retter seg mot den samme publikumskretsen og som konkurrere i det samme markedet. En alternativ avgrensning på dette området knytter avgiftsplikten til type idrett og dessuten nivået innad i idretten. For eksempel vil man kunne tenke seg en avgiftsplikt på adgangsbilletter til fotballkamper i 1. divisjon, men ikke i 2. divisjon. Utvalget antar at et slik avgrensningskriterium vil gi et lite konkurransenøytralt merverdiavgiftsregelverk. En slik grense vil kunne framstå som tilfeldig og lite rettferdig. Avgrensningen vil f.eks. innebære at et bunnlag i 1. divisjon vil kunne få fullt fradrag for inngående avgift betalt ved oppføring av sitt nye stadionanlegg, mens toppklubben i 2. divisjon ikke vil ha noen tilsvarende fradragsrett ved oppføring av sitt anlegg, og merverdiavgiften vil dermed bli en endelig belastning på denne klubben. På den annen side er det kun laget i 1. divisjon som må legge utgående merverdiavgift på sine adgangsbilletter. Disse avgiftsmessige ulikhetene oppstår til tross for at det i realiteten vil være svært liten forskjell på de to fotballklubbene bortsett fra at de spiller i ulike divisjoner. Tilsvarende vil en avgrensing av avgiftsplikten etter kriteriet om profflisens kunne innebære en avgiftsmessig forskjellsbehandling av klubber som i realiteten er svært like. En slik avgrensning vil altså også kunne føre til vridninger i konkurranseforholdene mellom klubber med og uten profflisens.

12.5.3 Indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet

Aktivitetsmodellen har i likhet med subjektmodellen til hensikt å holde de aktiviteter som vanligvis mottar store offentlige overføringer utenfor merverdiavgiftsområdet. Dette har sammenheng med at slik virksomhet i utgangspunktet ikke er egnet for merverdiavgiftsplikt ettersom denne plikten i realiteten vil bety økt offentlig støtte til slik virksomhet. På kulturområdet vil aktivitetsmodellen ta høyde for dette ved at aktivitetsområder som opera, teater, museum og til dels konserter ikke skal beregne avgift ved omsetning av billetter til arrangementene. Disse aktivitetsområdene er nettopp holdt utenfor avgiftsområdet for å hindre støtte både gjennom overføringer og gjennom merverdiavgiftsregelverket. Det vil derfor ikke være mulig for disse arrangørene å levere negative merverdiavgiftsoppgaver.

Aktiviteter som tradisjonelt ikke mottar store offentlige tilskudd skal imidlertid være merverdiavgiftspliktige etter aktivitetsmodellen. Dette gjelder blant annet tidligere unntatt virksomhet som fornøyelsesparker, opplevelsessenter, sirkus og gallerier, men også omsetning som er avgiftspliktig etter gjeldende rett, som diskotek, karaoke og stripping. Disse avgiftspliktige aktørene mottar kun i mindre grad offentlige overføringer, slik at den indirekte støtten gjennom merverdiavgiftsregelverket ikke i vesentlig grad vil være framtredende. Dette har sammenheng med at disse virksomhetstypene vanligvis drives på kommersiell basis, hvor den utgående merverdiavgiften gjennomgående er høyere enn den fradragsførte inngående merverdiavgift. Dersom det innføres lav sats for hele eller deler av denne kategorien, vil imidlertid muligheten for indirekte støtte økes.

12.5.4 Robust over tid

Unntakene på kulturområdet er etter merverdiavgiftsreformen i 2001 utvidet en rekke ganger. En modell som unntar kun aktiviteter som mottar vesentlige offentlige støtteordninger, vil lettere la seg begrunne enn gjeldende unntak. Annen kulturell virksomhet, hvor inntektene inntjenes på vanlig forretningsmessig måte, vil være avgiftspliktig. Aktivitetsmodellen innebærer således at man har et mer velbegrunnet skille mellom unntatt og avgiftspliktig aktivitet. Det må derfor antas at det ikke vil oppstå slikt press på bestemmelsen som er tilfellet etter dagens regler.

Det må imidlertid antas at det vil oppstå flere fortolkningsproblemer ved anvendelse av aktivitetsmodellen på kulturområdet. Dette gjelder spesielt dersom meningsinnholdet i unntaket innsnevres i forhold til gjeldende rett. Det vil da oppstå en rekke grensetilfeller ved vurderingen av det enkelte arrangement, f.eks. om fremføringen kan betegnes som en unntatt teaterforestilling eller avgiftspliktig kabaret eller revy. Videre vil det kunne oppstå kompliserte avgrensingsspørsmål dersom konsertarrangement blir avgiftspliktig, mens rett til å overvære teaterforestilling unntas. Et eventuelt skille mellom teater- og konsertvirksomhet ble kommentert i Ot.prp. nr. 2 (2000 – 2001), hvor det ble konkludert med at slikt skille ville medføre kompliserte avgrensingsspørsmål.

For rett til å utøve idrettsaktiviteter innbærer aktivitetsmodellen at bestemmelsen utformes slik at det kun er de aktiviteter som er nærmere oppregnet som blir avgiftspliktige. Dette innebærer at eventuelt nye aktiviteter som er egnet til avgiftsplikt, unntas fordi de ikke faller inn under oppregningen i bestemmelsen. En endring av denne kategoriens avgiftsmessige status krever derfor en lovendring. Dette innebærer at regelverket vil være lite robust og lite egnet til å møte utviklingen i samfunnet for øvrig. I tillegg vil det være en utfordring å utforme unntaket slik at det blir et naturlig skille mellom avgiftspliktige idrettsaktiviteter med høy omsetning på den ene siden, typisk helsestudio, og unntatte aktiviteter som typisk drives i regi av idrettslag på den annen.

For rett til å overvære idrettsarrangement er det foreslått flere alternativ, bl.a. en modell hvor det gjøres unntak for arrangementer med stor publikumstilstrømning, og en modell som unntar arrangement etter hvilken type idrett arrangementet gjelder og hvilken divisjon denne idretten utøves i. I tillegg er det gjort rede for modeller hvor avgiftsplikten er gjort avhengig av om idrettsaktiviteten er knyttet til arrangementer hvor utøverne har profflisens eller om det deltar profesjonelle utøvere på arrangementet. Under framstillingen i avsnitt 12.3 er det vist til at disse modellene har en rekke svakheter, bl.a. at det vil oppstå store avgrensnings- og kontrollproblemer. Modellene vil derfor ikke være forankret i klare og robuste avgrensinger og det må antas at det vil oppstå et vesentlig press på bestemmelsene. I tillegg vil modellene åpne for tilpasninger ved at unntakene på flere områder knyttes til forhold som arrangøren til en viss grad selv vil ha kontroll over, f.eks. om publikumstilstrømningen skal være stor, om det deltar profesjonelle aktører på arrangementet osv.

12.5.5 Økonomiske og administrative kostnader

Aktivitetsmodellen innebærer at kun nærmere avgrensede kultur- og idrettstjenester skal være unntatt fra merverdiavgift. Modellen er således snevrere enn breddemodellen. For å anslå provenykonsekvensene av aktivitetsmodellen tar en derfor utgangspunkt i provenytallene for breddemodellen (de økonomiske konsekvensene av å innføre en breddemodell er utredet i kapittel 17), men ser bort fra de aktivitetene som holdes utenfor avgiftsgrunnlaget i aktivitetsmodellen. Provenyberegningene for aktivitetsmodellen er gjengitt i avsnitt 17.8.

Totalt anslår utvalget at innføring av en aktivitetsmodell med den reduserte satsen på 8 pst. vil gi staten et provenytap på om lag 325 mill. kroner, mens bruk av den ordinære satsen på 25 pst. vil gi staten en provenygevinst på om lag 75 mill. kroner. Utvalget påpeker at beregningene er svært usikre. Usikkerheten er bl.a. knyttet til datakvaliteten, forutsetningene som legges til grunn i beregningene og aktørenes tilpasning til nye merverdiavgiftsregler.

Ettersom aktivitetsmodellen innebærer at kun nærmere avgrensede kultur- og idrettstjenester skal være unntatt fra merverdiavgift, vil modellen gi opphav til flere nye avgrensningsproblemer. Slike avgrensningsproblemer vil generere arbeid for skatteetaten i form av at man må besvare flere henvendelser vedrørende forståelsen av regelverket og dessuten i form av behov for utarbeidelse av informasjonsmateriell omkring regelverket. Det antas at aktivitetsmodellen ikke vil gi store utslag i antall registreringspliktige virksomheter, og modellen vil på dette området derfor ikke påvirke det administrative kostnadsnivået for skatteetaten.

For de næringsdrivende vil trolig kostnadene ved aktivitetsmodellen være noe større enn ved breddemodellen da modellen er lite forutsigbar og fordi flere næringsdrivende vil drive delt virksomhet, noe som gir større administrative byrder gjennom fordelingsproblematikken.

12.5.6 EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet

Utvalget har også for aktivitetsmodellen vurdert hvorvidt og i hvilken grad de enkelte modellene kan være i strid med de rammene EUs regelverk setter for medlemslandene på merverdiavgiftsområdet.

Omsetning av visse kulturelle tjenester er unntatt fra avgiftsplikt dersom tjenestene leveres av offentligrettslige organer eller andre kulturelle organer som er godkjent av det enkelte medlemsland, jf. artikkel 132 nr. 1 bokstav n. Omsetning av visse former for tjenester med nær tilknytning til utøvelse av idrett eller fysisk trening er unntatt dersom tjenestene omsettes av frivillige organisasjoner («non-profit- organisations») til fordel for personer som deltar i idrett eller fysisk trening, jf. artikkel 132 nr. 1 bokstav m.

Aktivitetsmodellen gjør derimot unntak for enkelte kulturelle aktiviteter uavhengig av hvem som omsetter tjenestene. Det er således ikke et vilkår for unntak at tjenesten ytes av en frivillig organisasjon eller lignende. Modellen vil derfor i utgangspunktet stride mot de rammene EU-regelverket setter. Det må imidlertid nevnes at medlemslandene er tilgodesett med en rekke overgangsordninger på kulturområdet, noe som kan tyde på at det enkelte medlemslands særordninger i stor grad er blitt godtatt.

12.6 Utvalgets vurderinger

I motsetning til subjektmodellen, avgrenses avgiftsplikten i aktivitetsmodellen ikke etter hvem som omsetter tjenesten, men etter tjenestens art eller aktiviteter som unntas. De skisserte unntakene vil dermed gjelde for alle aktører uavhengig av om det er kommersielle, offentlige eller frivillige organisasjoner som tilbyr tjenesten. Gjeldende rett på kultur- og idrettsområdet er utformet på denne måten, men aktivitetsmodellen utvider merverdiavgiftsområdet ved å innskrenke gjeldende unntak. Dette innebærer at mandatets forutsetning for et bredere merverdiavgiftsgrunnlag også vil gjøre seg gjeldende for aktivitetsmodellen. Utvalget vil imidlertid bemerke at utvidelsen av avgiftsgrunnlaget etter modellen er mindre omfattende enn utvidelsens som gjøres etter breddemodellen og subjektmodellen. Dette har sammenheng med at unntakene i aktivitetsmodellen er generelle, slik at alle aktører vil være omfattet av unntaket.

På kulturområdet unntar aktivitetsmodellen typisk de tjenestetyper som mottar store tilskudd, noe som medfører at aktørene som omsetter slike tjenester ikke vil ha mulighet til å få støtte både gjennom overføringer og indirekte støtte gjennom merverdiavgiftsregelverket. Dette gjelder f.eks. teater, opera og ballett. Utvalget vil imidlertid påpeke at enkelte aktører som omsetter slike tjenester ikke nødvendigvis vil motta støtte fra det offentlige, slik at unntakets legislative begrunnelse ikke alltid vil være like treffende. Dette gjelder eksempelvis teaterforestillinger som ikke mottar støtte fra offentlige overføringer, men som har alle sine inntekter fra billettomsetningen.

Dersom man på kulturområdet velger en avgrensning av aktivitetsmodellen som tilsvarer dagens avgrensning, med unntak av sirkus, teater, fornøyelsesparker og gallerier, vil unntaket i stor grad kunne praktiseres som etter gjeldende rett. Avgrensningene vil være de samme og kan bygge på gjeldende uttalelser og praktisering. Ulempen med en slik fortolkning er at den generelle merverdiavgiftsplikten kun i liten grad vil bli utvidet, samt at man ikke vil få løst problemene etter gjeldende rett knyttet til fordeling av inngående merverdiavgift.

Dersom den snevre fortolkningen av unntakene velges på kulturområdet, vil merverdiavgiftsgrunnlaget imidlertid utvides. Dette er en tilnærming som utvalget mener ligger nærmere opp til generelle merverdiavgiftsfaglige prinsipper enn det ovenfor nevnte fortolkningsalternativet, ved at en større andel av de subjekter som driver på kommersiell basis omfattes av merverdiavgiftsplikten. En slik tilnærming vil føre til en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget og en reduksjon av antall virksomhet som driver både innenfor og utenfor merverdiavgiftsområdet. Utvalget vil imidlertid påpeke at denne siste fortolkningen vil kunne medføre til dels store avgrensingsspørsmål, f.eks. ved vurderingen av om enkelte forestillinger skal anses som teater eller ikke. Selv om det i avsnitt 12.5.2 er konkludert med at modellen ikke i vesentlig grad vil skape konkurransevridninger, vil den likevel medføre at aktører som tilbyr tilnærmet like tjenester innad i det samme markedet har forskjellig avgiftsbelastning. Dette vil f.eks. gjelde alle scenefremføringene som har likhetstrekk med teater, men som ikke vil omfattes av en snever definisjon av teater. Dersom en bestemmelse gir rom for slike forskjeller, vil den også være utsatt for press fra aktører som hevder at merverdiavgiften slår urettferdig ut. Det må derfor forventes at aktivitetsmodellen ikke vil være like robust over tid som spesielt breddemodellen må antas å være.

Utvalget mener på denne bakgrunn at aktivitetsmodellen har mange svakheter på kulturområdet. Dette vil i utgangspunktet gjelde begge fortolkningsalternativene, men det må antas at det første alternativet enklere vil la seg gjennomføre i praksis ettersom dette ligger tettere opp til dagens unntak, som er praktisert over flere år og hvor det foreligger til dels omfattende praksis.

For å skille ut idrett som er egnet for avgiftsplikt, har utvalget skissert flere alternative undermodeller til aktivitetsmodellen, hvor enkelte arrangementer og idrettstjenester pekes ut som avgiftspliktige uavhengig av hvem som tilbyr tjenestene. Dette er gjort bl.a. ved å liste opp de tjenestetyper man antar er egnet for merverdiavgiftplikt eller ved å plukke ut lagidretter hvor billetter omsettes i et vesentlig omfang. Ved en slik utvelgelse vil merverdiavgiftsgrunnlaget bli bredere enn dagens, samtidig som det blir færre aktører med delt virksomhet og fordelingsproblematikk.

En fordel med modellen og dens undermodeller er at tjenestene som er foreslått avgiftspliktige i liten grad tilbys av veldedige og allmennyttige organisasjoner, slik at det ikke vil være nevneverdig behov for nye skjermingsregler for denne sektoren.

En ulempe med aktivitetsmodellen på idrettsområdet er imidlertid at enkelte varianter vil kunne gi vesentlige konkurransevridninger aktørene imellom. Dette gjelder bl.a. inndelingen etter divisjon og publikumstilstrømning, hvor aktørene har samme type omsetning, men uten at de samme kravene til avgiftsplikt gjelder. Dette vil igjen kunne gi vesentlig rom for avgiftsplanlegging, f.eks. i tilfeller hvor et fotballag planlegger å bygge ny stadion, men venter til en eventuell avgiftsplikt inntrer slik at man kan fradragsføre oppføringskostnadene.

Det er videre en stor utfordring å finne fram til gode avgrensningskriterier for aktivitetsmodellen på idrettsområdet. For rett til å utøve idrettsaktivitet er det foreslått en konkret utvelgelse, slik at bl.a. treningssentre, bowling og gokart omfattes av merverdiavgiftsplikten. For rett til å overvære idrettsarrangement er det foreslått en utvelgelse enten på bakgrunn av publikumstilstrømming, hvilken type idrett som arrangeres, hvilken divisjon arrangøren opererer, om man har profflissens eller om det deltar profesjonelle utøvere. Utvalget innser at disse avgrensningene i varierende grad vil kunne medføre en del problemer både for arrangører og skatteforvaltningen ved fortolkningen og praktiseringen av regelverket, blant annet ved fordeling av inngående merverdiavgift. Avgrensningsproblemene vil dermed antageligvis være større for denne modellen enn for de andre to modellene. Utvalget vil også vise til at modellen ved rett til å utøve idrettsaktivitet antageligvis ikke vil ha den nødvendige dynamikken i seg, ved at nye idrettsgrener ikke blir omfattet av merverdiavgiftsplikten.

Aktivitetsmodellen vil dessuten både for kultur- og idrettsområdet være den av de tre modellene som ligger lengst fra EUs merverdiavgiftsdirektiv på området. Selv om de tjenestene som foreslås merverdiavgiftspliktige etter modellen i liten grad omsettes av veldedig og allmennyttig virksomhet, gir modellen i motsetning til nevnte direktiv ikke særlige skjermingsregler for denne sektoren.

Samlet sett har aktivitetsmodellen med dens undermodeller en rekke svakheter på sentrale punkter, bl.a. med hensyn til konkurransenøytralitet, avgrensingsproblemer og egnethet. Svakhetene synes å være flere og mer omfattende enn for de andre to modellene.