10 Utvalgets beskrivelse og vurdering av breddemodellen

10.1 Innledning

I dette kapitlet gir utvalget en nærmere presentasjon av breddemodellen. Hovedtrekkene i denne modellen er kort omtalt i boks 9.1 i kapittel 9. Først beskrives utformingen av modellen innenfor områdene kultur og idrett, se avsnittene 10.2 og 10.3. Deretter beskrives ulike måter frivillige virksomheter kan skjermes på ved gjennomføring av en slik modell, se avsnitt 10.4. I avsnitt 10.5 vurderes breddemodellen opp mot kriteriene som er oppstilt i kapittel 9, før utvalget i avsnitt 10.6 foretar en samlet vurdering av modellen.

10.2 Beskrivelse av breddemodellen på kulturområdet

Etter gjeldende rett er tjenester i form av rett til å overvære teater-, opera-, ballett- og sirkusforestillinger, konsertarrangement, utstillinger i gallerier og museer, samt adgang til fornøyelsesparker, opplevelsessentra og dansetilstelninger med levende musikk unntatt merverdiavgiftsplikt, jf. merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5. I tillegg er også formidling av slike tjenester unntatt. Unntakene er bl.a. begrunnet i hensynet til positivt proveny, jf. Ot.prp. nr 2 (2000 – 2001), og gjelder generelt for alle aktører. Dette betyr at omsetningen er unntatt uavhengig av om det er det offentlige, tilskuddberettigede aktører, kommersielle virksomheter eller frivillige virksomheter som yter tjenesten. For en nærmere beskrivelse av gjeldende rettstilstand vises det til avsnittene 5.2.4, 5.2.5 og 5.2.6.

Breddemodellen vil innebære en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kulturområdet ved at ovennevnte unntak for inngangspenger til diverse kulturelle arrangement blir opphevet. En slik opphevelse av merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5 i vid forstand vil bety at omsetningen blir avgiftspliktig etter hovedregelen i merverdiavgiftsloven § 13.

Som nevnt i avsnitt 5.2.5, er unntaket for fornøyelsesparker og opplevelsessentra først og fremst begrunnet ut fra et ønske om å unnta reiselivsbaserte næringer fra merverdiavgiftsplikten. Selv om unntaket for fornøyelsesparker og opplevelsessentra ut fra lovhistorikken også har en side til reiselivsbaserte unntak, er det likevel mye som taler for at dette unntaket ved gjennomføring av breddemodellen bør oppheves på lik linje med de andre unntakene i merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5. Begrunnelsen for dette er bl.a. at deler av reiselivnæringene i vesentlig grad konkurrerer innen samme marked og har de samme utfordringene med hensyn til fordeling av inngående merverdiavgift ved delt virksomhet. I tillegg kommer at merverdiavgiftsgrunnlaget innen reiselivsnæringene er blitt utvidet etter merverdiavgiftsreformen i 2001 ved at persontransport og romutleie i hotellvirksomhet mv. nå er avgiftspliktige tjenester.

Nedenfor gis det en nærmere beskrivelse av hvilke aktiviteter innen kulturområdet som blir merverdiavgiftspliktige etter breddemodellen.

Etter breddemodellen vil inngangsbilletten til alle tidligere unntatte forestillinger og arrangement bli avgiftspliktige uavhengig av hvem som tilbyr tjenesten, forutsatt at man driver i næring og har en avgiftspliktig omsetning som overstiger 50 000 kroner i løpet av en periode på 12 måneder. For aktører innen kulturområdet som etter merverdiavgiftsloven anses som veldedige og allmennnyttige organisasjoner vil det først foreligge avgiftsplikt når den særskilte registreringsgrensen er oppnådd, se avsnitt 10.4 om skjermingsalternativer for frivillige virksomheter innen breddemodellen. Etter breddemodellen vil med andre ord alle aktører innen kulturbransjen i utgangspunktet måtte beregne merverdiavgift på inngangsbilletten, så fremt de generelle vilkårene for merverdiavgiftsplikt er oppfylt. Samtidig får de full fradragsrett for anskaffelser til slik virksomhet.

Dette betyr at omsetning av billetter til alle former for scenekunst, teater, ballett, opera og dans vil være avgiftspliktig. Dette vil gjelde både offentlig finansierte scenekunstinstitusjoner samt frie sceniske grupper og amatørteater. Sistnevnte vil antakeligvis i liten grad drive i næring eller ha omsetning over registreringsgrensen, slik at merverdiavgift ikke skal beregnes. Videre må alle arrangører av forskjellige typer danseforestillinger beregne avgift ved omsetning av inngangsbilletter. Det være seg ballett, folkedans og mer moderne kunstformer, som jazzballett og breakdance. Ettersom rett til å overvære teater også blir avgiftspliktig etter breddemodellen, vil det således ikke lenger være behov for å skille mellom teater på den ene side og annen underholdningspreget scenisk opptreden på den andre side. Dette betyr at alle typer scenekunst vil være avgiftspliktige uavhengig av arten av fremføringen, f.eks. teater og strippeshow, men også andre former for scenekunst, slik som trylleshow, stand-up forestillinger, revyer og operetter.

Videre vil billetten til alle musikkarrangement måtte avgiftsberegnes, eksempelvis store utendørs konserter, konserter med lokale band, samt musikkfestivaler, såfremt næringsvilkåret er oppfylt. Inngangsbilletten til et diskotek vil fremdeles være avgiftspliktig, og man slipper etter breddemodellen å ta stilling til om det arrangeres konsert eller diskotek fordi arrangøren av konserten nå også vil være avgiftspliktig. Også rett til å overvære og delta på dansetilstelninger skal avgiftsberegnes. Dette gjelder uansett om det er et danseband som spiller eller om avspillingen gjøres av en diskjockey eller tilsvarende. Videre vil inngangspenger til piano- og karaokebar, som nå, måtte avgiftsberegnes.

Merverdiavgiftsplikten må avgrenses mot unntaket for omsetning av tjenester i form av kunstnerisk fremføring av åndsverk og formidling av slike tjenester, typisk musikere og skuespilleres vederlag ved opptreden. Dersom en artist opptrer på en musikkfestival som selvstendig næringsdrivende, skal han eller hun fakturere sitt vederlag uten merverdiavgift, mens festivalarrangøren etter breddemodellen må beregne merverdiavgift av billettomsetningen. Og videre dersom et orkester eller skuespiller opptrer på TV eller radio, vil vederlaget kunne faktureres uten avgift. Dette vil være omsetning av kunstnerisk fremføring av åndsverk som er unntatt etter merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 14. Dersom artisten selv står som arrangør og selv omsetter billetter til forestillingen, må avgift beregnes av hele vederlaget for billetten. Dette gjelder selv om artisten ikke mottar annen betaling og isolert sett ville vært unntatt for omsetning av sine tjenester dersom omsetningen var til en arrangør. Dette vil også måtte gjelde en internettkonsert eller -teater, hvor artisten tar særskilt betaling for fremføring av konserten eller et teaterstykke på nettet.

Videre medfører breddemodellen at inngangsbilletter til museer og gallerier blir avgiftspliktig. Dette vil gjelde alle offentlige og offentlig støttede museer og gallerier, samt mindre private og lokale, f.eks. en framvisning av en lokal kunstners arbeid, utstilling av lokal krigshistorie mv. Vilkåret er at det faktisk tas vederlag og at dette skjer i næring. Her må det imidlertid også trekkes en grense mot omsetning fra kunstneren selv av egne kunstverk eller av utnyttelse av eget opphavsrettet materiale, jf. unntaket i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd bokstav a. Unntaket gjelder i de tilfeller kunstneren selv eller ved mellommann omsetter eksempelvis malerier. Et galleri vil således ikke være avgiftspliktig dersom det ikke tas vederlag ved inngangen, men kun omsetter malerier på vegne av kunstneren. Her er det kunstneren selv, ved mellommann, som omsetter verket. Dersom galleriet selv har kjøpt inn kunstverk og omsetter disse, skal imidlertid avgift som nå beregnes. Dette er ikke en omsetning som er omfattet av unntaket i § 5 første ledd bokstav a. Det samme gjelder det formidlingshonorar som galleriet beregner seg overfor kunstneren.

Breddemodellen vil også medføre at de tidligere nevnte opplevelsessentra og fornøyelsesparkene vil måtte avgiftsberegne inngangsbilletten. Det samme vil gjelde ved sirkusforestillinger. En fornøyelsespark vil ifølge Finansdepartementets tolkningsuttalelse av 15. juni 2001 omfatte de store faste etablissementene med et mangfold av ulike innretninger for underholdning og atspredelse, som f.eks. familieparker og dyreparker. Begrepet fornøyelsespark må også antas å omfatte tivoli, både omreisende og mer stasjonære innretninger. Opplevelsessenter vil etter tolkningsuttalelsen være innretninger hvor publikum får delta i ulike temaaktiviteter, f.eks. basert på historie, kultur, eventyr og lignende. Betegnelsen vil omfatte både større og mindre anlegg. Ulike badeland vil også omfattes.

Ved å innføre en modell hvor unntaket oppheves, vil det ikke lenger være nødvendig å skille mellom aktivitet som omfattes av nevnte betegnelser og annen lignende tidligere avgiftspliktig aktivitet. Inngangspengene til senteret eller forestillingen må uansett avgiftsberegnes, samtidig som betaling for særskilt underholdning, eksempelvis i form av artistopptreden og attraksjoner på tivoli, også må avgiftsberegnes. Samtidig vil slik virksomhet ha full fradragsrett på anskaffelser til denne virksomheten.

Merverdiavgiftsplikten vil gjelde uavhengig av lokalisering, noe som betyr at aktørene blir avgiftspliktig både i tilfeller hvor næringen drives fra en fast scene/innretning eller hvor omsetningen er basert på omreisende virksomhet. Sistnevnte vil kunne være tilfellet hvor et omreisende teater eller tivoli leier lokaler eller oppstillingsplass på besøksstedet og selv står for billettsalget. Merverdiavgift må her beregnes ved salg av billetten, samtidig som teaterets og tivoliets inngående merverdiavgift kan fradragsføres. Dersom aktørene opptrer i utlandet skal norsk merverdiavgift imidlertid ikke beregnes. Her er det besøkslandets regler som gjelder ved en eventuell beregning av merverdiavgift.

Dersom unntaket oppheves vil de avgiftspliktige i utgangspunktet få fullt fradrag for inngående avgift, uavhengig av om anskaffelsen er knyttet til arrangementet eller til annen avgiftspliktig virksomhet, som kiosk og reklame. Virksomhetene vil dermed unngå vanskelige fordelingsspørsmål vedrørende inngående avgift, og vil således kunne få redusert sine administrative kostnader ved å slippe å måtte ta stilling til slike avgrensninger.

Tidligere unntatte virksomheter vil etter breddemodellen kunne bli avgiftspliktige. Dette gjelder de virksomhetene som per i dag har unntatt omsetning over registreringsgrensen uten å ha annen avgiftspliktig omsetning. Dette vil f.eks. gjelde små festivaler eller opplevelsessentra som har liten eller ingen omsetning av mat- og drikkevarer eller reklame, men hvor billettinntektene overstiger registreringsgrensen. Etter breddemodellen, hvor det aktuelle unntaket oppheves, vil disse måtte registrere seg i avgiftsmanntallet og foreta en innberetting og innbetaling av avgift på sin omsetning, samtidig som de får føre inngående avgift til fradrag på sine anskaffelser.

Etter breddemodellen vil imidlertid merverdiavgiftsplikten som tidligere nevnt ikke omfatte underleverandørenes omsetning til aktørene, f.eks. artisters og skuespilleres vederlag. Merverdiavgiftsplikten vil således kun gjelde billettomsetning til publikum. Det at underleverandører fortsatt vil være unntatt, vil kunne medføre kumulasjon av merverdiavgift. Dette har sammenheng med at eksempelvis en kunstner som leverer en underleveranse til et kulturarrangement ikke vil kunne fradragsføre inngående avgift på sine anskaffelser og må dermed «bake» inn denne i vederlaget som beregnes. En avgiftspliktig kjøper vil heller ikke kunne fradragsføre denne inngående merverdiavgiften ettersom selger ikke fakturerer sitt vederlag med merverdiavgift. I sluttvederlaget til forbruker vil det dermed være innbakt en «skjult» merverdiavgift som innebærer en kumulasjon av avgift mellom næringsdrivende. Dette bryter med prinsippet om at merverdiavgiften ikke skal belastes næringsdrivende og er et uheldig systembrudd. Det vises for øvrig til omtalen i avsnitt 14.2.

En merverdiavgiftsplikt forutsetter som nevnt at virksomheten drives i næring. I praksis er dette blant annet tolket slik at virksomheten må drives for eierens regning og risiko og være egnet til å gå med overskudd, om ikke med en gang så i alle fall over en gitt periode. Når det gjelder aktører som mottar offentlige støtte, vil disse isolert sett ikke drive i næring dersom man ser bort fra støtten. Aktiviteten vil således i utgangspunktet ikke være egnet til å gå med overskudd. Man må likevel ved vurderingen se hen til de offentlige overføringene, slik at næringsvurderingen må ta utgangspunkt i det samlede vederlag, både fra driften og fra det offentlige. Når det gjelder mindre aktører som driver nærmest på hobbybasis, blir det vanligvis en vurdering om registreringsgrensen vil nås i løpet av en 12-måneders periode og om driften er egnet til å gå med overskudd. Denne vurderingen vil være den samme som for andre næringsdrivende. Tilsvarende vil gjelde helt leilighetsvis virksomhet. Eksempelvis er det antatt at loppemarkeder og lignende som et utgangspunkt ikke utøves i næring.

10.3 Beskrivelse av breddemodellen på idrettsområdet

På idrettsområdet er det etter gjeldende rett unntak fra merverdiavgiftsplikten for inngangsbilletter til idrettsarrangement og for rett til å utøve idrettsaktiviteter, se avsnittene 5.3.2 og 5.3.3. Unntakene gjelder uavhengig av om det er det offentlige, frivillige virksomheter eller private aktører som leverer tjenesten, noe som betyr at eksempelvis treningsstudio, idrettslag og private gokartarrangører er unntatt for sin virksomhet. Disse er imidlertid hovedsakelig avgiftspliktige for annen omsetning, slik som salg av reklametjenester og servering. Ettersom det drives både unntatt og avgiftspliktig virksomhet, vil disse virksomhetene etter gjeldende rett måtte foreta fordeling av inngående avgift ved fellesanskaffelser.

Breddemodellen vil innebære en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på idrettsområdet ved at ovennevnte unntak for idrettsarrangement og rett til å utøve idrettsaktiviteter oppheves i sin helhet. Merverdiavgiftsplikten for idrettstjenester vil da framgå av hovedregelen i merverdiavgiftsloven § 13.

Nedenfor gis en nærmere beskrivelse av hvilke aktiviteter innen idrettsområdet som blir merverdiavgiftspliktige etter breddemodellen. Enkelte sentrale avgrensningsspørsmål omtales også.

Etter breddemodellen vil en rekke aktører innen idrett bli omfattet av merverdiavgiftssystemet ved at omsetning av idrettstjenester blir omfattet av den generelle avgiftsplikten. En forutsetning for merverdiavgiftsplikten vil imidlertid være at de generelle vilkårene om at virksomheten skal drives i næring og at omsetningen overstiger registreringsgrensen er oppfylt. Siden idrettssektoren i stor grad består av små idrettslag mv. som har omsetning under registreringsgrensen, vil likevel et stort antall fortsatt være utenfor merverdiavgiftsområdet. Kravet til næringsvirksomhet kan også gjøre at flere aktører innen idretten ikke blir omfattet av merverdiavgiftsplikten. Spørsmålet om dette vilkåret er innfridd må vurderes konkret i det enkelte tilfelle, og det er ikke gitt noen egen definisjon av begrepet næring som kun gjelder for allmennyttig og veldedig virksomhet, herunder idrettslag, se avsnitt 5.4.3. Den virksomhet som f.eks. et idrettslaget driver, må derfor i prinsippet vurderes på samme måte som virksomhet drevet av andre.

All aktivitet som drives av særforbundene til Norges Idrettsforbund og Norges Olympiske komité er etter gjeldende rett blitt ansett som idrett i merverdiavgiftslovens forstand, med den følge at omsetning av rett til å overvære idrettsarrangement og utøve idrettsaktivitet er unntatt. Etter breddemodellen vil det ikke lenger være nødvendig å ta stilling til om det omsettes aktiviteter i tilknytning til idrett eller ikke. Dette har sammenheng med at merverdiavgift i utgangspunktet skal oppkreves uansett hvilken vare eller tjeneste som omsettes. Omsetning av rett til å overvære idrettsarrangement eller rett til å utøve idrettsaktiviteter vil således ikke stå i noen særstilling i forhold til annen omsetning. Det skal imidlertid nevnes at det gjelder en del særskilte regler for frivillige virksomheter, f.eks. ved kiosk- og loppemarkedssalg, se avsnitt 5.4. I avsnitt 10.4 er disse særskilte reglenes betydning for breddemodellen gjennomgått.

En idrettsklubb må etter breddemodellen beregne utgående merverdiavgift av alt salg av billetter til kamper og omsetning av rett til å utøve idrett, f.eks. ved salg av startkontingent til skiløp, utleie av tennisbane, og betaling av greenfee til golfbane. Videre må omsetning av andre varer og tjenester i utgangspunktet avgiftsberegnes etter de ordinære reglene i merverdiavgiftsloven. En idrettsklubb må således etter denne modellen beregne utgående merverdiavgift av all omsetning, uavhengig av om denne knytter seg til omsetning av reklame, inngangsbilletter eller rett til å utøve idrettsaktiviteter.

Merverdiavgiftsplikten vil også gjelde andre aktørers omsetning av idrettstjenester, f.eks. billetter, årskort og timeleie til helsestudio, alpinanlegg, motorsportarrangement, gokartbaner og svømmehaller. All omsetning skal etter breddemodellen avgiftsberegnes, både for rett til å utøve den gitte idrettsaktiviteten og annen omsetning av eksempelvis mat og reklame.

Omsetning skal således i utgangspunktet avgiftsberegnes, uavhengig av om det er stat, kommune, frivillige eller andre virksomheter som omsetter tjenesten.

Motstykket til dette er at all inngående merverdiavgift kan fradragsføres. Ettersom avgift skal beregnes på i utgangspunktet all omsetning, blir det som tidligere nevnt ikke lenger behov for å foreta en vurdering av hvilke aktiviteter som skal betegnes som idrett. En skjerming av veldedige og allmennyttige organisasjoner som beskrevet i avsnitt 10.4, vil imidlertid medføre at enkelte idrettslag fremdeles vil kunne drive delt virksomhet ettersom deler av omsetningen blir foreslått unntatt.

Ved utforming av breddemodellen reises et særskilt avgrensningsspørsmål når det gjelder medlemskontingenter. I henhold til merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav f er ideelle organisasjoner og foreninger unntatt for sin omsetning av medlemskontingenter, når kontingenten dekker varer og tjenester som er ledd i organisasjonens eller foreningens ideelle virksomhet, se avsnitt 5.4.5.5. Mange mindre idrettslag vil ha store deler av inntektene knyttet til medlemskontingenten. Denne kontingenten dekker ofte medlemmenes rett til å bruke idrettslagets baner, treningsrom eller andre fasiliteter. I tillegg vil enkelte treningssenter være ideelle organisasjoner, slik at medlemskontingenten disse oppkrever, vil være omfattet av unntaket.

Ved å oppheve unntaket for rett til å utøve idrettsaktiviteter, vil likevel unntak for denne aktivitetstypen kunne gjøres dersom vederlaget oppkreves i form av medlemskontingent og dersom tjenesteyter er en ideell organisasjon eller forening. Idrettslag og andre ideelle organisasjoner, slik som enkelte treningssenter, vil derfor i noen grad kunne velge om de vil være avgiftspliktige for denne omsetningen ved å fakturere særskilt for hver gang senteret benyttes eller unnta denne omsetningen ved at brukerne oppkreves betaling gjennom medlemskontingent. Slike organisasjoner vil derfor kunne fakturere medlemskontingenten uten merverdiavgift, mens f.eks. treningssenter som driver på forretningsmessig grunnlag må beregne merverdiavgift på medlemskontingenten.

Gjeldende unntak for medlemskontingenter omfatter både allmennyttige og veldedige organisasjoner slik som idrettslag, men også andre aktører som ikke har erverv til formål, f.eks. politiske partier, fagorganisasjoner og yrkesorganisasjoner. Dersom også unntaket for medlemskontingenter blir opphevet ved gjennomføring av breddemodellen, vil rett til å omsette idrettsaktiviteter være avgiftspliktig uavhengig av type betaling, forutsatt at de ordinære vilkårene i merverdiavgiftsloven er oppfylt. Unntaket for ideelle organisasjoners omsetning av medlemskontingent gjelder imidlertid et bredt spekter av aktører, også aktører som ikke naturlig hører hjemme innenfor kategoriene kultur og idrett. Det vil derfor i beste fall ligge i ytterkant av mandatet å vurdere om også dette unntaket skal oppheves. Utvalget vil likevel anføre at et alternativ kan være å oppheve unntaket for medlemskontingent i tilfeller betalingen gjelder de tjenester som er opphevet innenfor idrettsområdet. Vederlag som gjelder den ideelle organisasjonens omsetning av rett til å utøve eller overvære idrettsaktiviteter, må i så tilfelle avgiftsbelegges uansett om vederlaget oppkreves i form av ordinær betaling eller i form av medlemskontingent. Utvalget går imidlertid ikke videre med denne problemstillingen, og forutsetter i den videre drøftelse av breddemodellen at unntaket for medlemskontingenten videreføres.

I den grad unntaket for medlemskontingent medfører konkurransevridninger under breddemodellen, kan Finansdepartementet anvende konkurransevridningsregelen i merverdiavgiftsloven § 5 annet ledd. Etter denne bestemmelsen kan Finansdepartementet bestemme at virksomhet som er unntatt for omsetning av medlemskontingent, likevel skal beregne og betale merverdiavgift dersom unntaket medfører vesentlige konkurransevridninger i forhold til registrert næringsdrivende som omsetter tilsvarende varer og tjenester. Denne bestemmelsen er fram til nå ikke benyttet. Det vil imidlertid være nødvendig å vurdere en økt bruk av bestemmelsen etter breddemodellen dersom det skulle vise seg at avgiftspliktig ideell virksomhet benytter seg av unntaket for å komme i en økonomisk fordelaktig posisjon i forhold til andre aktører på markedet. For eksempel kan dette være aktuelt hvor et ideelt treningssenter konkurrerer med et kommersielt. Et ideelt treningssenter vil som tidligere nevnt ha mulighet til å fakturere medlemskontingenten uten merverdiavgift. Det vil være nærliggende å pålegge et slikt senter merverdiavgiftsplikt for kontingenten dersom det skulle vise seg å oppstå vesentlige konkurransevridninger.

Etter gjeldende praktisering er det akseptert at omsetning av spillerettigheter faktureres uten merverdiavgift, se avsnitt 5.3.2. Dersom unntaket for rett til å overvære idrettsarrangement og rett til å utøve idrettsaktiviteter oppheves, vil det kunne oppstå avgiftskumulasjon ved idrettsklubbens innkjøp av slike tjenester. Dette kan imidlertid hindres ved at man eksempelvis endrer fortolkningen om at spillerettighetene unntas som en del av idrettslagets ideelle virksomhet.

10.4 Beskrivelse av ulike måter å skjerme frivillige virksomheter innenfor breddemodellen

10.4.1 Innledning

I dette avsnittet redegjør utvalget for de mulige skjermingsløsninger man ser for seg for veldedige og allmennyttige organisasjoner under breddemodellen. Utvalget har identifisert tre alternative skjermingsløsninger innad i modellen.

For det første er det en mulig løsning å heve den særskilte registreringsgrensen som i dag gjelder for veldedige og allmennyttige organisasjoner. En slik løsning vil i utgangspunktet skjerme alle veldedige og allmennyttige organisasjoner.

For det andre er det en mulig løsning å etablere en regel om et fribeløp som skal gjelde ved vurderingen av om den særskilte registreringsgrensen er nådd. Fribeløpet kan knytte seg til omsetning av inngangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og til omsetning av rett til å utøve idrettsaktiviteter. Løsningen innebærer at organisasjonene kan ha en slik omsetning inntil fribeløpets størrelse før denne skal regnes med i vurderingen av om den særskilte registreringsgrensen på 140 000 kroner er nådd. En slik løsning vil i utgangspunktet skjerme de veldedige og allmennyttige organisasjonen som har sitt virke innen kultur- og idrettsområdet.

For det tredje er det en mulig løsning å etablere et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner. Resultatet av et slikt subjektunntak innebærer i utgangspunktet at alle slike frivillige virksomheter, uansett omsetningstype eller omsetningstørrelse, holdes utenfor merverdiavgiftssystemet. En slik løsning vil således i utgangspunktet skjerme alle veldedige og allmennyttige organisasjoner.

De tre hovedløsningene kan suppleres med enkelte særskilte regler som skal hindre konkurransevridninger og dessuten en ordning om rett til frivillig registrering. De tre løsningene vil i ulik grad ha behov for ytterligere supplerende skjermingsregler for frivillig virksomhet. De tre løsningene omtales nærmere nedenfor.

10.4.2 Forhøyet registreringsgrense

10.4.2.1 Innledning

Som beskrevet tidligere gjelder det etter merverdiavgiftsloven § 28 i dag en særskilt registreringsgrense på 140 000 kroner for veldedige og allmennnyttige organisasjoner. Registreringsgrensen knytter seg til organisasjonenes avgiftspliktige omsetning og organisasjonene er pliktig til å la seg registrere når denne omsetningen overstiger grensen i løpet av en periode på 12 måneder. En registrering i avgiftsmanntallet innebærer i hovedsak at virksomheten har plikt til å kreve opp og innbetale utgående merverdiavgift. På den annen side har registrerte virksomheter rett til å fradragsføre inngående merverdiavgift på sine anskaffelser til bruk i den avgiftspliktige delen av virksomheten.

Den særskilte registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner er begrunnet i et ønske om å holde denne typen virksomheter utenfor merverdiavgiftsystemet. En merverdiavgiftsplikt vil for disse organisasjonene kunne oppfattes som byrdefull. Små organisasjoner vil ofte ikke ha et administrativt apparat til å håndtere en avgiftsplikt, og det vil i mange tilfeller også være mangel på kunnskap om merverdiavgiftsregelveket. Mange organisasjoner vil dessuten ikke ha økonomi til å bære kostnadene knyttet til regnskapsfører mv.

Kultur- og idrettssektoren består i stor grad av frivillige virksomheter. En utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet vil derfor få direkte konsekvenser for et stort antall slike organisasjoner. En utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet som skissert i avsnittene 10.2 og 10.3 vil f.eks. innebære at mange veldedige og allmennyttige organisasjoner får en større avgiftspliktig omsetning enn det de har i dag. Mange av virksomhetene vil bli registreringspliktig fordi den avgiftspliktige omsetningen dermed overstiger 140 000 kroner.

For eksempel vil et idrettslag som i dag har en samlet omsetning på 150 000 kroner bestående av avgiftspliktige kiosk og sponsorinntekter på 100 000 kroner og ikke-avgiftspliktige billettinntekter på 50 000 kroner ikke være registreringspliktig etter dagens regler. Dersom inngangsbilletter gjøres merverdiavgiftspliktig vil den samme idrettsklubben ha en samlet avgiftspliktig omsetning på 150 000 kroner og vil dermed måtte registrere seg i avgiftsmanntallet med de rettigheter og plikter registreringen medfører.

Eksempelet illustrer meget enkelt den konsekvensen som en utvidelse av merverdiavgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet kan få for en frivillig organisasjon. Organisasjonen vil endre merverdiavgiftsrettslig status fra å være en virksomhet utenfor merverdiavgiftssystemet til å bli en registreringspliktig enhet. Dette skjer uten at organisasjonen som sådan endrer karakter eller egenskaper. En utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget vil ikke gjøre organisasjonen bedre egnet til å håndtere de plikter som følger av en registrering. Organisasjonene vil fremdeles ha et lite administrativt apparat til å håndheve pliktene. De samme hensyn taler altså for at organisasjonen fremdeles holdes utenfor merverdiavgiftssystemet.

På denne bakgrunn skisserer utvalget, som et skjermingsalternativ, å øke den særskilte registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige virksomheter fra dagens 140 000 kroner til 300 000 kroner. En slik skjerming vil komme alle veldedige og allmennyttige organisasjoner til gode, uavhengig av hvilken sektor de har sitt virke innenfor. Resultatet blir altså at man forhøyer registreringsgrensen også for de organisasjonene som ikke blir berørt av en utvidelse av merverdiavgiftsområdet gjennom breddemodellen.

Utvalget har også vurdert behovet for en regelmessig justering av registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner. Dagens registreringsgrense har ikke vært justert siden den ble fastsatt 1. januar 1998, og utvalget finner gode argumenter for en slik justering. Særlig peker utvalget på at en regelmessig justering av registreringsgrensen vil sikre at denne holder tritt med den generelle prisutviklingen. Om en justering av registreringsgrensen bør knyttes opp til konsumprisindeksen eller en annen valgt målestokk har utvalget ikke vurdert nærmere.

10.4.2.2 Mulig løsning for å redusere konkurransevridninger som følge av en forhøyet registreringsgrense

Som utvalget har beskrevet tidligere, bør merverdiavgiften utformes så nøytralt som mulig for å unngå konkurransevridninger. Av denne grunn bør like varer og tjenester gis samme avgiftsmessige behandling uavhengig av hvem som leverer varene eller tjenestene. I motsatt fall kan det oppstå konkurransevridninger mellom de ulike aktørene.

Dagens forhøyede registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner strider i utgangspunktet mot prinsippet om et konkurransenøytralt regelverk. I forbindelse med innføring og senere oppjustering av den særskilte registreringsgrensen ble da også konkurransevridninger vurdert som en aktuell problemstilling, men bl.a. håndhevelseshensynet og de særlige forhold som gjør seg gjeldende ved mindre næringsutøvelse fra frivillige virksomheter ble gitt større vekt ved avveiningen av de ulike hensynene, se avsnitt 5.4.4.

Konkurransevridninger kan oppstå fordi grensen for registrering knytter seg til ordinær avgiftspliktig virksomhet som de frivillige organisasjonene driver. Dette kan f.eks. være flytting eller rengjøring som ledd i dugnadsarbeid i organisasjonen. Slik virksomhet kan i mange tilfeller stå i direkte konkurranse med ordinære næringsdrivende som tilbyr samme type tjenester. Innenfor rammene av dagens registreringsgrense på 140 000 kroner kan derfor resultatet bli at et idrettslag kan tilby flyttetjenester billigere enn et registrert flyttebyrå. På den annen side vil et idrettslag i slike tilfeller ikke ha fradragsrett på anskaffelser til virksomheten. Likevel kan frivillige virksomheter som ikke er registreringspliktige få et konkurransefortrinn sammenlignet med registreringspliktige næringsdrivende.

En heving av grensen for registrering i avgiftsmanntallet for veldedige og allmennyttige organisasjoner kan forsterke ulikhetene mellom registrerte og ikke-registrerte virksomheter. En oppjustering utover 140 000 kroner ble forkastet i lovproposisjonen da beløpet ble øket fra 70 000 kroner til 140 000 kroner med virkning 1. januar 1998, se avsnitt 5.4.4.

I forbindelse med en forhøyelse av registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner for å skjerme frivillig sektor ved gjennomføring av breddemodellen, bør det derfor etter utvalgets mening vurderes tiltak for å hindre mulige forskjellsbehandling.

En mulig løsning for å nøytralisere følgene en økt registreringsgrense kan medføre, er å innføre en egen konkurransevridningsbestemmelse i merverdiavgiftsloven. En slik lovbestemmelse kan utformes slik at organisasjoner som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten fordi den ikke har avgiftspliktig omsetning over registreringsgrensen, likevel skal beregne og betale merverdiavgift dersom unntaket medfører en nærmere definert konkurransevridning i forhold til registrert næringsdrivende som omsetter tilsvarende varer og tjenester.

En slik lovbestemmelse vil altså i utgangspunktet ikke gripe direkte inn i den vurderingen som foretas i forbindelse med spørsmålet om unntak er berettiget som følge av at registreringsgrensen er nådd. I denne vurderingen vil det avgjørende fortsatt være om organisasjonen har en avgiftspliktig omsetning som overskrider registreringsgrensen i løpet av en 12 måneders periode. En lovbestemmelse om konkurransevridninger vil derimot kunne få sin anvendelse der man i ettertid ser at et eventuelt unntak for organisasjonen medfører slike forskjeller at hensynet til å redusere disse må veie tyngre enn hensynet til å holde organisasjonen utenfor merverdiavgiftssystemet.

Som omtalt i avsnittene 5.4.5 og 10.3, kan Finansdepartementet gi pålegg om merverdiavgiftsplikt dersom unntaket for medlemskontingent i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd bokstav f medfører vesentlig konkurransevridninger, se merverdiavgiftsloven § 5 annet ledd. En mulighet kan være å utforme en regel innenfor breddemodellen på tilsvarende måte som nevnte lovbestemmelse. Forarbeidene til denne lovbestemmelsen er imidlertid knappe, se Ot.prp. nr. 2 (2000 – 2001) avsnittene 7.2.8.5 og 7.2.9.5, og bestemmelsen er heller ikke blitt praktisert ennå. Ved utformingen av en slik regel innenfor breddemodellen bør det bl.a. tas uttrykkelig stilling til hvem innenfor skatteforvaltningen som skal ha kompetanse til å gi pålegg om merverdiavgiftsplikt. Videre må det vurderes om denne kompetansen skal benyttes av eget tiltak eller kun etter klage. Det må dessuten vurderes om det enten i loven eller i forskrift skal gis nærmere anvisning på hva som skal anses som kvalifisert konkurransevridning i forhold til registrert næringsdrivende som omsetter tilsvarende varer og tjenester.

10.4.2.3 Mulig ordning med frivillig registrering

En forhøyet registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner er først og fremt begrunnet i et ønske om å skjerme mindre organisasjoner med begrenset administrativt apparat fra de plikter som følger av en merverdiavgiftsregistrering. At disse organisasjonene på denne måten holdes utenfor merverdiavgiftssystemet er i utgangspunktet ønskelig både fra skatteetatens og organisasjonenes side.

Veldedige og allmennyttige organisasjoner er imidlertid ingen enhetlig gruppe. Organisasjonene spenner over et svært bredt spekter av virksomhetsområder og det er store ulikheter i organisasjonenes størrelse og kostnads- og inntektsstruktur. Særlig det siste fører til at organisasjonene også vil ha et ulikt syn på det å være merverdiavgiftsregistrert.

En forhøyet registreringsgrense vil således ikke framstå som gunstig for alle de organisasjonene som grensen vil gjelde for. Det er grunn til å tro at en rekke organisasjoner som i utgangspunktet vil være unntatt fra merverdiavgift som følge av at deres avgiftspliktige omsetning er lavere enn registreringsgrensen, likevel har et ønske om å registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet. Dette har særlig sammenheng med at de som ikke-registrerte virksomheter er avskåret fra å gjøre fradrag for inngående merverdiavgift.

Organisasjoner med planer om store investeringer vil kunne være en gruppe som kan finne det ønskelig å være merverdiavgiftsregistrert til tross for at de i utgangspunktet har en avgiftspliktig omsetning som er lavere enn registreringsgrensen. Fotballklubben som f.eks. ønsker å investere i en ny gressmatte eller nytt tribuneanlegg vil gjennom en merverdiavgiftsregistrering kunne trekke fra merverdiavgift på 25 pst. på anskaffelsene. Dette kan utgjøre store summer og oppveie de ulemper organisasjonen ser ved en registrering.

Uavhengig av det ovennevnte, vil en forhøyelse av registreringsgrensen medføre at en rekke frivillige organisasjoner som i dag er merverdiavgiftsregistrert vil falle utenfor systemet. Dette er organisasjoner som allerede har tilpasset seg en merverdiavgiftsplikt, og det er grunn til å anta at flere av disse organisasjonene vil ønske en fortsatt registrering.

Ved å ha muligheter under nærmere angitte vilkår til å la seg registrere selv om registreringsgrensen ikke er nådd, vil man dessuten åpne for et mer fleksibelt system. I tillegg vil man gjennom en slik ordning i større grad motvirke uheldige terskelvirkninger.

På denne bakgrunn mener utvalget det er gode grunner for å vurdere en ordning med frivillig registrering i tilknytning til innføring av en forhøyet registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner. En slik ordning vil innebære at organisasjoner som i utgangspunktet er unntatt fra merverdiavgiftsplikt fordi de har en for lav avgiftspliktig omsetning, likevel kan søke om å bli registrert. En slik rett til frivillig registrering vil i utgangpunktet tilfalle alle veldedige og allmennyttige organisasjoner, forutsatt at de øvrig generelle vilkårene for registrering er oppfylt. Utvalget finner imidlertid grunn til å begrense en slik mulig rett til frivillig registrering til å gjelde de organisasjonene med en avgiftspliktig omsetning over 140 000 kroner. Utvalget ser ikke behov for å utvide dagens registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner med en rett til frivillig registrering. Retten til frivillig registrering vil dermed tilfalle de organisasjonene som har en avgiftspliktig omsetning i intervallet mellom 140 000 kroner og 300 000 kroner.

En frivillig registrering vil medføre de samme rettigheter og plikter som en ordinær registrering i merverdiavgiftsmanntallet. I hovedsak vil dette bety at den frivillige registrerte plikter å avgiftsberegne sin omsetning og at han eller hun på den annen side er berettiget til å fradragsføre sin inngående merverdiavgift.

En frivillig registreringsordning vil uten utfyllende regler kunne resultere i at organisasjonene kun velger å la seg registrere i de periodene dette synes gunstig med tanke på fradrag. En slik praksis er ikke ønskelig og ikke i tråd med hensynene bak registreringsordningen. En rett til frivillig registrering bør derfor kombineres med et krav om at organisasjonen skal forbli registrert i merverdiavgiftsmanntallet i minst to år etter registrering. Dette innebærer at organisasjonen i hele denne perioden må legge utgående merverdiavgift på sine varer og tjenester samtidig som den får fradrag for sin inngående merverdiavgift på sine anskaffelser til virksomheten.

En tilsvarende regel finnes i dag i merverdiavgiftsloven § 28 og knytter seg til ordinær registrering. En registrert næringsdrivende skal etter denne bestemmelsen som hovedregel stå i merverdiavgiftsmanntallet i to hele kalenderår etter at omsetningen og avgiftspliktig uttak er sunket under registreringsgrensen. Bestemmelsen er i første rekke av praktisk karakter, da bakgrunnen for bestemmelsen var å forhindre unødig arbeid med stadige inn- og utmeldinger i merverdiavgiftsmanntallet.

10.4.2.4 Behovet for supplerende unntak for frivillig virksomhet

Som nevnt i avsnitt 5.4 finnes det for frivillig organisasjoner i dag en rekke mindre og enkeltstående unntak som dels framkommer ulike steder i merverdiavgiftsloven og dels følger av vedtak fattet av Skattedirektoratet eller Finansdepartementet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70. Disse unntakene knytter seg særlig til ulike inntektskategorier som frivillig virksomheter vanligvis har. For eksempel er det i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd bokstav e gitt unntak for omsetning fra veldedige og allmennyttige organisasjoner, av varer fra bruktbutikker når overskuddet helt ut anvendes til veldedige eller allmennyttige formål.

En løsning med forhøyet registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner vil trolig gjøre disse unntakene mindre sentrale for frivillig sektor som sådan. Dette har sammenheng med at en forhøyet registreringsgrense i den størrelsesorden som nå foreslås, vil innebære at mange frivillige organisasjoner aldri vil ha en omsetning i nærheten av registreringsgrensen. Det er derfor ikke så viktig for disse om den omsetningen de driver etter sin art er avgiftspliktig eller ikke avgiftspliktig. For organisasjoner med omsetning i nærheten av registreringsgrensen eller over registreringsgrensen vil imidlertid unntakene fortsatt ha sin betydning. Unntakene kan være utslagsgivende for om organisasjonen har en avgiftspliktig omsetning under eller over registreringsgrensen, og dermed om organisasjonen skal være merverdiavgiftspliktig eller ikke. Utvalget har på dette grunnlag lagt til grunn at de særskilte unntakene som gjelder for frivillige organisasjoner bør opprettholdes under denne løsningen.

Under en løsning der man velger å beholde disse mindre og enkeltstående unntakene, ser utvalget imidlertid et klart behov for å samle disse på en hensiktsmessig måte. I dagens regelverk følger unntakene dels av ulike bestemmelser i merverdiavgiftsloven og dels av ulike vedtak fattet av Skattedirektoratet eller Finansdepartementet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70. Dette gir et lite oversiktelig regelverk som kan være vanskelig å forholde seg til for de frivillige organisasjonene.

Utvalget viser i denne forbindelse til Finansdepartementets pågående arbeid med en teknisk revidert merverdiavgiftslov der det allerede er foreslått enkelte forenklinger i forhold til dagens regelverk. Forslag til ny teknisk revidert lov har vært på høring og Finansdepartementet arbeider per i dag med oppfølging av høringsrunden.

10.4.3 Etablering av et fribeløp knyttet til omsetning av adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og omsetning av rett til å utøve idrettsaktivitet

10.4.3.1 Innledning

Som beskrevet i avsnittene 10.2 og 10.3 vil en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet under breddemodellen innebære at man i hovedsak opphever de unntakene som i dag finnes på dette området. En opphevelse av unntakene vil i utgangspunktet kun få virkning for de veldedige og allmennyttige organisasjonene som har sitt virke innen kultur- og idrettsområdet. En rekke av disse organisasjonene vil få en økt avgiftspliktig omsetning som følge av utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget. For organisasjoner med en forholdsmessig liten avgiftspliktig omsetning kan en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget i tillegg innebære at disse vil endre status fra å være en virksomhet utenfor merverdiavgiftssystemet, til å bli en registreringspliktig enhet fordi deres avgiftspliktige omsetning øker til over 140 000 kroner. Dette skjer uten at organisasjonene som sådan endrer karakter eller egenskaper, og dermed uten at organisasjonene blir bedre egnet til å håndtere de plikter som følger av en registrering.

Utvalget har på dette grunnlag vurdert en skjermingsløsning som i utgangpunktet kun vil komme de organisasjoner til gode som vil påvirkes av utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget. Det er her altså tale om en meget målrettet skjermingsløsning. Dette i motsetning til skjermingsløsningen som innebærer en forhøyet registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner, se avsnitt 10.4.2, og skjermingsløsningen som innebærer et generelt unntak for disse organisasjonene, se avsnitt 10.4.4. Disse skjermingsløsningene vil i utgangspunktet komme alle veldedige og allmennyttige organisasjoner til gode uavhengig av om de påvirkes av utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget eller ikke.

Utvalget ser for seg en løsning der man i utgangspunktet beholder dagens registreringsgrense på 140 000 kroner for alle veldedige og allmennyttige organisasjoner. Ved vurderingen av om registreringsgrensen er nådd innføres det imidlertid et fribeløp knyttet til omsetning av adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og omsetning av rett til å utøve idrettsaktivitet, dvs. omsetning av de varer og tjenester som omfattes av unntakene som utvalget foreslår å oppheve. Sett i lys av løsningsalternativet om heving av registreringsgrensen til 300 000 kroner, se avsnitt 10.4.2, kan et alternativ være å sette fribeløpet til 160 000 kroner.

For organisasjoner som allerede på grunnlag av annen avgiftspliktig omsetning overskrider registreringsgrensen på 140 000 kroner kan ordningen utformes slik at fribeløpet ikke får noen praktisk betydning. Disse vil allerede på dette grunnlag være registreringspliktig, og hele deres eventuelle omsetning knyttet til adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og rett til å utøve idrettsaktiviteter må i så fall avgiftsberegnes fullt ut.

Fribeløpet forutsettes som nevnt å gjelde for de organisasjoner som ikke har annen avgiftspliktig omsetning som allerede overstiger registreringsgrensen på 140 000 kroner. For disse organisasjonene vil fribeløpet innebære at de i tillegg til annen avgiftspliktig omsetning under 140 000 kroner, kan ha en omsetning inntil 160 000 kroner knyttet til adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og rett til å utøve idrettsaktiviteter uten at dette skal ha betydning i vurderingen av om registreringsgrensen er nådd. Dersom denne typen omsetning overstiger 160 000 kroner skal imidlertid hele beløpet likevel regnes med ved vurderingen av om registreringsgrensen er nådd.

10.4.3.2 Mulig ordning for å hindre konkurransevridning

Et fribeløp for veldedige og allmennyttige organisasjoner knyttet til omsetning av varer og tjenester på kultur- og idrettsområdet vil i utgangspunktet innebære at disse organisasjonene vil kunne tilby denne type aktiviteter til en lavere pris enn registrerte virksomheter.

Det skal likevel nevnes at en ordning med et fribeløp for denne sektoren vil medføre mindre konkurransevridninger enn ved en generell forhøyelse av registreringsgrensen, slik som beskrevet i avsnitt 10.4.2.2. Dette har sammenheng med at en generell forhøyelse av registreringsgrensen vil omfatte alle varer og tjenester som omsettes fra veldedige og allmennyttige organisasjoner, mens et fribeløp som foreslått i dette kapitlet kun vil gjelde de tjenestene innenfor kultur- og idrettsområdet som blir avgiftspliktige ved en eventuell innføring av breddemodellen. Dette innebærer eksempelvis at et idrettslags omsetning av flyttetjenester ikke vil omfattes av det omtalte fribeløpet, og det vil således ikke oppstå ytterligere konkurransevridninger mellom veldedige og allmennyttige organisasjoner og andre ordinært avgiftspliktige virksomheter enn etter dagens regelverk. Dersom man likevel finner at ordningen med et fribeløp medfører konkurransevridninger, vil det være mulig å innføre en egen bestemmelse i merverdiavgiftsloven som motvirker dette. Denne kan utformes på samme måte som gjengitt i avsnitt 10.4.2.2.

10.4.3.3 Mulig ordning med frivillig registrering

En løsning som skissert her, vil innebære en skjerming av veldedige og allmennyttige organisasjonene som har sitt virke på kultur- og idrettsområdet, og som i utgangspunktet har en avgiftspliktig omsetning lavere enn registreringsgrensen på 140 000 kroner. Det er disse organisasjonene som vil nyte godt av fribeløpet knyttet til omsetning av adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og rett til å utøve idrettsaktiviteter. De organisasjonene som etter dette i utgangspunktet har en avgiftspliktig omsetning under 140 000 kroner og i tillegg har en omsetning knyttet til adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangement og rett til å utøve idrettsaktiviteter under 160 000 kroner vil verken ha rett eller plikt til å registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet.

Utvalget har imidlertid vurdert en ordning med frivillig registrering for disse organisasjonene.

Som gjengitt i avsnitt 10.4.2.3 kan det være flere grunner til at en virksomhet ønsker å bli registrert i merverdiavgiftsmanntallet, eksempelvis dersom man står overfor større investeringer.

Det kan derfor også for denne ordningen være hensiktsmessig å innføre en mulighet for frivillig registrering i merverdiavgiftsmanntallet. Denne kan utformes som i nevnte avsnitt 10.4.2.3. Den frivillige registreringsordningen bør imidlertid kun gjelde i tilfeller hvor den ordinære avgiftspliktige omsetning og omsetning knyttet til adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og rett til å utøve idrettsaktivitet samlet ligger mellom 140 000 og 300 000 kroner.

10.4.4 Et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner

10.4.4.1 Innledning

Som et alternativ til en løsning med en forhøyet registreringsgrense eller en løsning med etablering av et fribeløp, kan tenkes en løsning der det etableres et generelt unntak for frivillige organisasjoner. Et generelt unntak vil på samme måte som de andre skisserte løsningene kunne benyttes til å skjerme de frivillige organisasjonene som følge av utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Et generelt unntak vil imidlertid i motsetning til de to andre skisserte løsningene omfatte alle frivillige organisasjoner. En løsning med forhøyet registreringsgrense vil i utgangpunktet kun komme små frivillige organisasjonene til gode, og en fribeløpsløsning vil komme en enda mindre krets av organisasjoner til gode.

Et generelt unntak for frivillige organisasjoner vil innebære en avgrensning av unntaket som går på subjektet og ikke arten av varen eller tjenesten som omsettes eller størrelsen på den avgiftspliktige omsetningen. Det må derfor foretas en avgrensning av hvilke frivillige organisasjoner som skal omfattes av et slikt unntak. Utvalget har her valgt å legge til grunn at et generelt unntak vil gjelde for veldedige og allmennyttige organisasjoner. Begrepet skal forstås på samme måte som ellers i merverdiavgiftsloven.

Et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner innebærer at ingen av disse organisasjonene skal beregne utgående merverdiavgift av sin omsetning. Motstykket er at organisasjonene vil være avskåret fra å fradragsføre inngående merverdiavgift.

10.4.4.2 Mulig løsning for å hindre konkurransevridninger som følge av et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner

Som nevnt i avsnitt 10.4.2.2 er allerede dagens ordning med en særskilt registreringsgrense for frivillige organisasjoner egnet til å gi disse organisasjoner et konkurransefortrinn i forhold til registrerte virksomheter som omsetter samme type varer eller tjenester. Et generelt merverdiavgiftsunntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner vil på samme måte som en forhøyet registreringsgrense, forsterke disse konkurransefortrinnene. Et generelt unntak innebærer at enhver veldedig og allmennyttig organisasjon uansett omsetningsstørrelse vil kunne tilby sine tjenester uten merverdiavgift og således i mange tilfeller til en lavere pris enn en registrert virksomhet. På dette grunnlag vil det i likhet med en løsning med forhøyet registreringsgrense kunne være et behov for løsninger som nøytraliserer slike konkurransevirkninger.

Som utvalget har skissert i avsnitt 10.4.2.2 om en forhøyet registreringsgrense, kan en mulig løsning for å hindre konkurransevridninger mellom frivillige organisasjoner og registrerte næringsdrivende være å etablere en egen konkurransevridningsbestemmelse. En slik bestemmelse kan også tenkes i tilknytning til et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner. En konkurransevridningsbestemmelse vil innebære at organisasjoner som i utgangspunktet er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, likevel kan måtte beregne og betale merverdiavgift dersom unntaket medfører en nærmere definert konkurransevridning i forhold til registrert næringsdrivende som omsetter tilsvarende varer og tjenester. Hvor stor grad av konkurransevridning som skal kreves for at unntaket ikke lenger skal kunne benyttes, kan defineres på mange ulike måter. Utvalget vil imidlertid foreslå at det oppstilles et krav om at konkurransevridningene må være vesentlige for at konkurransevridningsregelen skal komme til anvendelse. Dette er i samsvar med den konkurransevridningsbestemmelsen som i dag finnes i merverdiavgiftsloven § 5 annet ledd. Følgen av at det oppstår en vesentlig konkurransevridning som følge av unntaket, vil være at den frivillige organisasjonen pålegges å registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet. Organisasjonen vil da måtte beregne utgående merverdiavgift på sin omsetning. På den annen side vil organisasjonen få fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten.

10.4.4.3 Mulig ordning med frivillig registrering

I likhet med en løsning med forhøyet registreringsgrense kan det være et behov for å supplere et generelt unntak for frivillige organisasjoner med en ordning med frivillig registrering. Mange av de samme hensyn vil gjøre seg gjeldende her som utvalget har skissert i avsnitt 10.4.2.3. Utvalget peker på at det også under denne skjermingsregelen kan finnes frivillige organisasjoner som står foran store investeringer, eller organisasjoner som baserer sin virksomhet på salg av fritatte varer. For disse vil en registreringsmulighet i merverdiavgiftsmanntallet være ønskelig da dette åpner for en fradragsrett for inngående merverdiavgift. Utvalget peker også på at mange av de her nevnte organisasjonene i dag vil være registrert for merverdiavgift, og etableringen av et generelt unntak vil kunne føre til at disse faller utenfor merverdiavgiftssystemet. Disse organisasjonene har gjennom sin nåværende registrering måttet tilegne seg kunnskap om merverdiavgiftssystemet og dessuten måttet etablere et administrativt apparat som kan håndtere merverdiavgiften. Mange av de hensyn som taler for å holde mindre frivillige organisasjoner utenfor merverdiavgiftssystemet slår derfor ikke til i disse tilfellene.

På dette grunnlag bør det åpnes for en ordning med frivillig registrering også som supplement til en løsning med generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner. På samme måte som utvalget har skissert i avsnitt 10.4.2.3, bør imidlertid den frivillige registreringsordningen ikke gjelde for virksomheter med en avgiftspliktig omsetning lavere enn dagens registreringsgrense på 140 000 kroner. Inntil denne grensen er nådd finnes det altså ingen mulighet for registrering i merverdiavgiftsmanntallet.

En frivillig registrering vil medføre de samme rettigheter og plikter som en ordinær registrering i merverdiavgiftsmanntallet. I hovedsak vil dette bety at den frivillige registrerte plikter å avgiftsberegne sin omsetning og at han eller hun på den annen side er berettiget til å fradragsføre inngående merverdiavgift.

En frivillig registreringsordning vil uten utfyllende regler kunne resultere i at organisasjonene kun velger å la seg registrere i de periodene dette synes gunstig med tanke på fradrag. En slik praksis er ikke ønskelig og ikke i tråd med hensynene bak registreringsordningen. En rett til frivillig registrering bør derfor kombineres med et krav om at organisasjonen skal forbli registrert i merverdiavgiftsmanntallet i minst to år etter registrering. Dette innebærer at organisasjonen i hele denne perioden må legge utgående merverdiavgift på sine varer og tjenester samtidig som den får fradrag for sin inngående avgift på sine anskaffelser til virksomheten.

10.4.4.4 Behovet for supplerende unntak for frivillig virksomhet

I motsetning til en løsning med forhøyet registreringsgrense legger utvalget til grunn at det ikke lenger vil være behov for å opprettholde de små og enkeltstående unntakene som følger av merverdiavgiftsloven og av vedtak fattet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70 ved innføringen av et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner. Et generelt unntak vil gjelde for de frivillige organisasjonene som sådanne, og vil innebære at all omsetning som organisasjonene har vil være unntatt. Omsetningens karakter eller størrelse har ingen betydning.

Et generelt unntak vil på denne bakgrunn konsumere alle andre særskilte unntak, og utvalget legger til grunn at det derfor ikke vil være behov for disse i tillegg til det generelle.

10.5 Beskrivelse av breddemodellen i forhold til utvalgets kriterier

10.5.1 Enkelhet

Breddemodellen vil i flere sammenhenger innebære forenklinger sammenlignet med dagens regelverk på kultur- og idrettsområdet.

For det første vil breddemodellen medføre forenklinger for så vidt gjelder fordeling av inngående merverdiavgift. Som nevnt under kapittel 9, fører gjeldende rett til at en rekke aktører innen kultur og idrettsområdet driver delt virksomhet. Dette skyldes at de både har avgiftspliktig omsetning, f.eks. av kioskvarer eller reklametjenester, og ikke-avgiftspliktig omsetning, f.eks. av adgangsbilletter til sine arrangement. For anskaffelser til begge virksomhetsområdene, fellesanskaffelser, skal det foretas en fordeling av inngående merverdiavgift. Regelverket for denne fordeling er krevende å praktisere både for forvaltningen og for de næringsdrivende, og det verserer for tiden en rekke saker om dette for domstolene.

Den fordelingsproblematikk som foreligger etter gjeldende rett, vil i stor grad bli fjernet ved at det innføres merverdiavgift på adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangement og på retten til å utøve idrettsaktivitet. Merverdiavgiftsregistrerte virksomheter innen kultur og idrettsområdet vil etter dette i stor grad kun ha avgiftspliktig omsetning, og fordelingsproblematikken knyttet til inngående avgift vil reduseres betydelig. Alle anskaffelser skal i utgangpunktet henføres til en avgiftspliktig virksomhet, og man vil dermed få fullt fradrag for inngående avgift. Et merverdiavgiftsregistrert teater eller en merverdiavgiftsregistrert fotballklubb vil eksempelvis kunne trekke fra hele den inngående avgiften på anskaffelser til vedlikehold og drift av bygninger eller stadionanlegg.

For det andre vil breddemodellen medføre forenklinger i forhold til de avgrensninger som i dag må gjøres mellom avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige tjenestene på kultur- og idrettsområdet. Som nevnt under avsnitt 5.2, er gjeldende rett utformet slik at f.eks. adgangsbilletter til konserter, teater, dansetilstelninger med levende musikk og opplevelsessentra er unntatt fra merverdiavgift. Dette er begreper uten et klart definert innhold, og det kan i praksis være vanskelig å avgjøre om et arrangement omfattets av et av disse begrepene eller ikke. Slike avgrensningsproblemer vil ikke lenger eksistere dersom man opphever unntakene som i dag gjelder på området. Ved en opphevelse av unntakene vil registrerte virksomheter måtte avgiftsberegne sine adgangsbilletter til alle typer arrangement.

For det tredje vil breddemodellen medføre forenklinger i form av et ryddigere og mer enhetlig merverdiavgiftsregelverk. Ved å oppheve unntakene på kultur- og idrettområdet vil man få færre særskilte bestemmelser i regelverket og dermed flere tjenester som følger lovens hovedregel om avgiftsplikt.

Breddemodellen, slik den er beskrevet foran, inneholder tre mulige skjermingsløsninger for veldedig og allmennyttige virksomheter. De tre skjermingsløsningene vil i ulik grad tilfredsstille kriteriet om enkelhet. I det følgende gjøres det kort rede for utvalgets syn på de tre ulike løsningene i forhold til dette kriteriet.

Skjermingsløsningen som går på å heve registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner vil ikke innebære noen forenkling sammenlignet med dagens regelverk. Utvalget legger til grunn at det i utgangspunktet vil være like enkelt for avgiftsmyndighetene som de veldedige og allmennyttige organisasjonene å forholde seg til en registreringsgrense på 300 000 kroner som en grense på 140 000 kroner.

Skjermingsløsningen som innebærer at det etableres et fribeløp knyttet til omsetning av kultur- og idrettstjenester vil være noe mer komplisert enn dagens regel. Løsningen innebærer at man i vurderingen av om registreringsgrensen er nådd må se særskilt hen til omsetning av kultur- og idrettstjenester. Aktørene må altså forholde seg til en avgrensning av hva som anses som kultur og idrettstjenester og dessuten en ny grense på 300 000 kroner som omsetning av slike tjenester ikke skal overstige.

Skjermingsløsningen som innebærer at det etableres et generelt unntak for veldedige og allmennnyttige organisasjoner vil i utgangpunktet være forholdsvis enkel å praktisere. Løsningen innebærer at alle virksomheter som tilfredsstiller kravene til å være en veldedig og allmennyttig organisasjon skal være unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Dette betyr at man verken trenger å se hen til type omsetning eller omsetningsstørrelse i vurderingen av om avgiftsplikt foreligger. Resultatet av dette vil være at det ikke lenger vil være behov for noen særskilt registreringsgrense eller særskilte unntak for veldedig og allmennyttige organisasjoner.

10.5.2 Konkurransenøytralitet

Et av prinsippene som ligger til grunn for et godt merverdiavgiftssystem, er at systemet bør virke nøytralt. Dette betyr i utgangspunktet at naturlige sammenlignbare ytelser og ytelser som står i nært konkurranseforhold til hverandre bør behandles mest mulig likt. Breddemodellen vil i stor grad være utformet i samsvar med dette prinsippet.

Modellen innebærer at man opphever unntakene for omsetning av adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og for omsetning av rett til å utøve idrettsaktivitet slik at disse tjenestene i utgangspunktet følger hovedreglene i merverdiavgiftsloven om generell avgiftsplikt. På denne måten skal det f.eks. ikke lenger skilles mellom avgiftspliktige og avgiftsunntatte arrangement slik man gjør i dag. Etter gjeldende regelverk vil f.eks. adgangsbilletter til en teateroppsetning, en konsert eller en dansetilstelning med levende musikk være unntatt fra avgiftsplikt, mens adgangsbilletter til f.eks. en pianobar, et diskotek eller et chippendale-show vil være avgiftspliktige. At slike avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige underholdningstilbud vil være sammenlignbare og konkurrerende ytelser, og at en ulik avgiftsmessig behandling vil kunne være styrende for sluttbrukerens valg av tjeneste og dermed være konkurransevridene, finner utvalget lite tvilsomt. Det samme må gjelde på idrettsområdet. Utvalget finner det trolig at idrettsaktiviteter konkurrerer med andre fritidsbeskjeftigelser som etter dagens regelverk er avgiftspliktige, og at en avgiftsplikt på retten til å utøve idrettsaktivitet kan bidra til en konkurransenøytralisering mellom de ulike tjenestene. På denne bakgrunn vil altså breddemodellen kunne redusere noen av de eksisterende konkurransevridninger som dagens regelverk gir opphav til.

At like ytelser bør behandles likt for å hindre konkurransevridninger, er likevel bare et utgangspunkt. I enkelte tilfeller vil nettopp en avgiftsmessig likebehandling av naturlig sammenlignbare ytelser og ytelser som står i nært konkurranseforhold til hverandre, kunne være det som fører til forsterkede konkurransevridninger. Særlig vil dette kunne være tilfelle der man avgiftslegger tjenestetyper som tilbys av både virksomheter som mottar offentlig støtte og virksomheter som ikke mottar offentlig støtte.

Som nevnt under kapittel 9, består kultur- og idrettsområdet av en rekke virksomheter som mottar betydelig offentlige tilskudd. En avgiftsplikt for disse virksomhetene vil, som følge av fradragsretten for inngående avgift og på grunn av den måten offentlige tilskudd behandles etter merverdiavgiftsregelverket, bety at de kan motta store beløp i avgiftsrefusjoner. Innføring av merverdiavgift på kultur- og idrettsområdet vil derfor kunne føre til økt offentlig støtte til slike virksomheter i form av indirekte støtte via merverdiavgiftssystemet. Slik økt offentlig støtte vil i sin tur kunne innebære konkurranseulikhet i forhold til virksomheter som ikke er mottaker av offentlig støtte.

Kombinasjonen av avgiftsplikt og offentlig tilskudd vil særlig virke inn på konkurransesituasjonen på områder hvor det bare er noen aktører som mottar slike tilskudd. Typisk her er teatersektoren, hvor man har store teatre som er helt avhengig av offentlige tilskudd samtidig som andre driver på helt kommersiell basis. Utvalget legger således til grunn at det innen slike områder vil kunne oppstå forskjellsbehandling som følge av en avgiftsplikt på kultur- og idrettstjenester. Det kan heller ikke utelukke at en avgiftsplikt vil føre til en ren subsidiering av enkelte institusjoner. I andre deler av kultursektoren, f.eks. når der gjelder konsertvirksomhet, vil man ikke få de samme utslagene av eksisterende støtteordninger. Dette fordi det kan være tale om ganske få støtteberettigete i forhold til det store antall kommersielle aktører.

I prinsippet vil avgiftsplikt alltid medføre ulik behandling på felt hvor slike offentlige støtteordninger foreligger, gitt at dagens behandling av støtte i merverdiavgiftsregelverket ikke endres. Den skjevhet som tilskuddene skaper vil øke ved innføring av avgift på området. Det er på dette grunnlag utvalgets oppfatning at breddemodellen, slik den er beskrevet ovenfor, vil kunne føre til ulik behandling i favør av virksomheter som er mottakere av offentlige tilskudd. Dette vil i enda større grad gjelde dersom det innføres en redusert merverdiavgiftssats på disse områdene. Utvalget peker imidlertid her på den mulighet som ligger i å nøytralisere disse virkningene gjennom å redusere de direkte offentlige tilskuddene. Det vises i denne sammenheng til avsnitt 17.9.3. Et alternativ kan være å innføre en begrensning i retten til å fradragsføre inngående merverdiavgift, se avsnitt 17.9.4.

Breddemodellen, slik den er beskrevet foran, inneholder tre mulige skjermingsløsninger for veldedig og allmennyttige organisasjoner. De tre skjermingsløsningene vil som beskrevet kunne føre til ulik grad av forskjellsbehandling i favør av de skjermede organisasjonene. Det vil også kunne oppstå uheldige terskelvirkinger knyttet til om man omfattes av skjermingsreglene eller ikke.

Utvalget peker på at konkurranseaspektene ved de ulike skjermingsmodellen er nærmere redegjort for under beskrivelsen av disse. På samme måte er det under beskrivelsen redegjort for hvilke mulige virkemidler som utvalget vil foreslå. Det vises til denne omtalen.

10.5.3 Indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet

Breddemodellen vil som tidligere nevnt medføre at en rekke aktører vil få støtte både ved offentlige overføringer og gjennom merverdiavgiftsregelverket ved å kunne levere negative omsetningsoppgaver. Dette vil særlig gjelde større kulturelle institusjoner som opera, teater og museer som hovedsakelig har inntektene sine fra diverse støtteordninger. Men også andre aktører som mottar slik støtte og som blir avgiftspliktig vil kunne nyte godt av de muligheter fradragsretten gir. Offentlig støtte bør som tidligere nevnt ideelt sett ikke komme gjennom merverdiavgiftsregelverket, men gjennom ordinære overføringer.

10.5.4 Robust over tid

Dagens unntaksbestemmelser på kultur- og idrettsområdet har vært under stadig press etter at de ble innført ved merverdiavgiftsreformen i 2001. Dette har vist seg ved at bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr 5 er blitt utvidet, både gjennom fortolkning og ved lovendring, til å gjelde nye typer tjenester innenfor kulturområdet. Eksempler på dette er dansetilstelning med levende musikk og strippeshow (selv om sistnevnte nå er avgiftspliktig). Kinoene ble imidlertid avgiftspliktige for omsetning av kinobilletter etter at de opprinnelig var omfattet av unntaket. Ved å innføre breddemodellen får man et regelverk som er ment å være enkelt praktiserbart uten for mange vanskelige fortolkningsproblemer. Dette har sammenheng med at unntakene oppheves, slik at det ikke lengre vil være avgrensningsspørsmål knyttet til avgiftsplikten. I tillegg er skjermingsreglene utformet slik at de skal være enkle å håndheve.

Det vil imidlertid kunne oppstå terskelvirkninger dersom det innføres en forhøyet registreringsgrense eller bunnfradrag for allmennyttig og veldedige organisasjoner. Dette har sammenheng med at registreringsgrensen vil være høyere enn etter dagens regler, og en avgiftsplikt for aktøren vil samlet sett få større avgiftsmessige konsekvenser enn hva som er tilfellet i dag. Denne effekten vil imidlertid reduseres dersom det innføres en ordning med mulighet for frivillig registrering.

10.5.5 Økonomiske og administrative kostnader

De økonomiske konsekvensene av å innføre en breddemodell er utredet i kapittel 17. I beregningene av provenyeffekten har utvalget vurdert effekten både med 25 pst. og 8 pst. merverdiavgiftssats. Ved 25 pst. merverdiavgiftssats er det i beregningene lagt til grunn at billettprisene vil øke med 10 pst. Videre er det lagt til grunn at publikums etterspørsel ikke vil reduseres som følge av de økte prisene. Innføres det 8 pst. merverdiavgiftssats forutsettes det i beregningene at prisene ikke vil endres. Totalt anslår utvalget at innføring av en breddemodell med den reduserte satsen på 8 pst. vil gi staten et provenytap på om lag 635 mill. kroner, mens bruk av den generelle satsen på 25 pst. vil redusere statens provenytapet til om lag 115 mill. kroner. Ved å øke registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner til 300 000 kroner, kombinert med en frivillig registreringsrett, vil statens provenytap økes med om lag 5 mill. kroner. Utvalget påpeker at beregningene er svært usikre. Usikkerheten er bl.a. knyttet til datakvaliteten, forutsetningene som legges til grunn i beregningene og aktørenes tilpasning til nye merverdiavgiftsregler.

Breddemodellen innebærer at man opphever unntaket som i dag gjelder for adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og unntaket som gjelder for utøvelse av idrettsaktivitet. Resultatet av modellen vil altså være at omsetning av disse tjenestene skal følge merverdiavgiftslovens hovedregel om avgiftsplikt. Modellen vil som følge av dette gi en omfattende merverdiavgiftsplikt, og utvalget legger til grunn at dette vil føre til flere registreringspliktige subjekter enn i dag. Skattedirektoratet opplyser at etatens systemer og tilgjengelig personalressurser vil kunne håndtere det tekniske arbeidet med nyregistreringer uten særlige ekstra administrative kostnader. Det opplyses videre at en modell med færre avgrensningsspørsmål enn i dag vil redusere skatteetatens administrative kostnader ved å besvare henvendelser og utarbeide informasjon omkring regelverket.

Under breddemodellen skisseres det tre alternative løsninger for å skjerme veldedige og allmennyttige organisasjoner, og de administrative kostnadene ved breddemodellen som sådan vil i liten grad påvirkes av hvilken av disse skjermingsløsningene som velges. Skattedirektoratet antar imidlertid at dersom det etableres frivillige registreringsordninger og/eller konkurransevridningsbestemmelser under disse skjermingsløsningene, vil dette forutsette en saksbehandling av skatteetaten som vil gi noe ekstra administrative kostnader.

For de næringsdrivende vil en breddemodell innebære reduserte administrative kostnader da modellen i utgangspunktet vil redusere omfanget av delte virksomheter og dermed fordelingsproblemene som knytter seg til inngående merverdiavgift.

10.5.6 EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet

Utvalget har vurdert hvorvidt og i hvilken grad de enkelte modellene kan være i strid med de rammene EUs regelverk setter for medlemslandene på merverdiavgiftsområdet. Merverdiavgiftdirektivet setter krav til og rammer for medlemslandenes regelverk på området, men gir ikke noen uttømmende beskrivelse av et helhetlig merverdiavgiftssystem. Direktivet gir også valgmuligheter på enkelte områder. Det foreligger derfor flere nasjonale særordninger på merverdiavgiftsområdet, f.eks. i forhold til bruk av satser. I tillegg er det etablert flere overgangsordninger, eksempelvis for unntakene, se avsnitt 7.2.

Omsetning av visse kulturelle tjenester er unntatt dersom tjenestene leveres av offentligrettslige organer eller andre kulturelle organer som er godkjent av det enkelte medlemsland, jf. artikkel 132 nr. 1 bokstav n. Unntaket omfatter også omsetning av varer med nær tilknytning til disse tjenestene.

Omsetning av visse former for tjenester med nær tilknytning til utøvelse av idrett eller fysisk trening er unntatt dersom tjenestene omsettes av frivillige organisasjoner («non-profit-making organisations») til fordel for personer som deltar i idrett eller fysisk trening, jf. artikkel 132 nr. 1 bokstav m. Unntaket omfatter ikke omsetning av varer eller tjenester som omsettes av kommersielle aktører. Det framgår videre av artikkel 371, jf. vedlegg X del B, som gjelder for de landene som var medlemmer per 1. januar 1978, at de kan fortsette med å anvende enkelte unntak i den utstrekning slike tjenester på det tidspunktet var unntatt i det enkelte medlemsland. Et av disse unntakene er oppkreving av inngangsbilletter ved idrettsarrangementer, jf. del B nr. 1.

Merverdiavgiftsdirektivet artikkel 132 nr. 1 bokstav l unntar frivillige organisasjoners («non-profit-making organisations») omsetning av tjenester til sine medlemmer dersom vederlaget mottas i form av medlemskontingent.

Breddemodellen medfører i utgangspunktet en utvidelse av merverdiavgiftsplikten også i forhold til EUs merverdiavgiftdirektiv ved at alle aktører, også offentlige og frivillige, i utgangspunktet blir omfattet av merverdiavgiftsplikten. Modellen har imidlertid, slik det framgår i avsnitt 10.4, omfattende skjermingsregler for frivillig virksomhet, noe som medfører at denne sektoren i stor grad faller utenfor avgiftsområdet.

10.6 Utvalgets vurderinger

Breddemodellen vil, slik også navnet indikerer, gi et meget bredt avgiftsgrunnlag på kultur- og idrettsområdet. Utvalget er derfor av den oppfatning at dette kan være en systemteknisk god løsning for utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Modellen ivaretar et sentralt merverdiavgiftsrettslig prinsipp om et bredest mulig avgiftsgrunnlag.

Breddemodellen vil også i stor grad innebære en løsning av de problemene knyttet til fordeling av inngående avgift som skisseres i utvalgets mandat. Ved en breddemodell vil en rekke virksomheter gå fra å drive delvis merverdiavgiftspliktig virksomhet til å drive utelukkende merverdiavgiftspliktig virksomhet. Dette vil etter utvalgets mening i stor grad kunne fjerne den fordelingsproblematikken i forhold til inngående avgift som mange virksomheter står overfor etter gjeldende regelverk. Alle anskaffelser vil etter utvalgets anbefalte modell i utgangpunktet henføres til en avgiftspliktig virksomhet, og man vil dermed få fullt fradrag for all inngående avgift.

En breddemodell vil medføre store forenklinger sammenlignet med dagens regelverk, når det gjelder avgrensningen av hva som skal være avgiftspliktig. Modellen innebærer f.eks. at adgangsbilletter til alle typer kultur- og idrettsarrangementer blir avgiftspliktig, og det vil altså ikke lenger være nødvendig i merverdiavgiftssammenheng å skille mellom ulike arrangementer. Utvalget peker imidlertid på at det som følge av en breddemodell kan oppstå enkelte nye avgrensningsspørsmål. For eksempel vil det bli nødvendig å skille mellom en avgiftspliktig omsetning av retten til å utøve idrettsaktivitet og en ikke- avgiftspliktig medlemskontingent. Denne avgrensningen vil etter utvalgets oppfatning kunne by på enkelte problemer, men samlet sett synes avgrensningsproblemene ved en breddemodell atskillig mindre enn de man står overfor i dag. Et eksempel på museers merverdiavgiftsplikt etter breddemodellen er gitt i boks 10.1.

Forenklinger i forhold til avgrensninger vil etter utvalgets oppfatning og dessuten etter det man har fått opplyst fra Skattedirektoratet også gjøre merverdiavgiftsregelverket på dette området billigere å administrere enn dagens regelverk. Færre avgrensningsproblemer vil dessuten gi et mer robust og forutsigbart regelverk. Det er grunn til å tro at et regelverk som i større grad enn tidligere likebehandler alle typer tjenester innenfor samme område, vil bli utsatt for mindre press fra ulike grupper som ønsker regelverket endret i den ene eller andre retning.

Breddemodellen vil i utgangpunktet gi et negativt proveny for staten. Dette er et direkte resultat av at også virksomheter som mottar offentlige overføringer blir avgiftspliktige under breddemodellen. Slike virksomheter vil gjennom en avgiftsplikt gjennomgående kunne levere negative omsetningsoppgaver ved at inngående merverdiavgift på virksomhetens anskaffelser er høyere enn utgående merverdiavgift på omsetningen av eksempelvis adgangsbilletter. Dette innebærer at slike virksomheter vil motta overføringer fra staten gjennom merverdiavgiftssystemet. Som følge av disse mer indirekte overføringene gjennom merverdiavgiftssystemet, vil det dessuten oppstå en potensiell forskjellsbehandling i favør av disse virksomhetene i forhold til virksomheter som ikke eller i mindre grad er mottakere av offentlige overføringer.

En breddemodell vil i sin rene form innbære at også veldedige og allmennyttige organisasjoner som omsetter kultur- og idrettstjenester får en høyere avgiftspliktig omsetning enn tidligere, og på grunn av dette vil kunne bli registreringspliktig fordi de når registreringsgrensen. Disse organisasjonene er imidlertid ofte små og baserer sin virksomhet på frivillig arbeid. De vil dessuten sjelden ha et administrativt apparat som kan håndtere de plikter som følger av en merverdiavgiftsregistrering. På denne bakgrunn har det derfor vært et ønske fra utvalget om å skjerme slike organisasjoner. Utvalgets utfordring har her vært å finne en hensiktsmessig skjermingsmåte for disse organisasjonene.

Utvalget legger til grunn at en skjerming i form av en forhøyet registreringsgrense til 300 000 kroner er den mest hensiktsmessige måten å skjerme små veldedige og allmennyttige organisasjoner. Denne løsningen er enkel å praktisere og er dessuten kjent fra dagens regelverk. Erfaringer fra gjeldende rett tilsier også at en slik løsning fungerer etter sin hensikt. Utvalget er videre av den oppfatning at en forhøyet registreringsgrense i rimelig utstrekning vil skjerme de organisasjonene som blir berørt av den utvidelsen av avgiftsgrunnlaget som breddemodellen innebærer. En frivillig registreringsordning bør vurderes ved en forhøyelse av registreringsgrensen.

Utvalget anser skjermingsmåten som innebærer en etablering av et fribeløp for omsetning av kultur- og idrettstjenester som mindre egnet til å skjerme veldedige og allmennyttige organisasjoner. Dette vil etter utvalgets mening være en komplisert løsning som vil være arbeidskrevende å praktisere både for organisasjonene og avgiftsmyndighetene. I tillegg til å måtte forholde seg til flere beløpsgrenser må aktørene dessuten måtte forholde seg til en avgrensning av hvilke tjenester som skal regnes med i vurderingen av om fribeløpet er fylt opp.

Utvalget anser også skjermingsmåten som innebærer et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner som mindre egnet til å skjerme veldedige og allmennyttige organisasjoner. Denne løsningen vil innebære at alle slike organisasjoner vil være unntatt fra merverdiavgiftsplikt uavhengig av hvordan omsetning de driver og dessuten størrelsen på denne omsetningen. Utvalget legger til grunn at en slik løsning vil kunne gi betydelige konkurransevridninger i favør av disse organisasjonene på bekostning av registrerte næringsdrivende.