2 Sammendrag

Kulturmomsutvalget legger i denne utredningen fram forslag til en modell for utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Utvalget foreslår også skjermingsløsninger for frivillige virksomheter. Utvalget peker dessuten på mulige måter for å jevne ut provenytapet som oppstår som følge av utvalgets foreslåtte modell. Nedenfor følger en oversikt over hovedpunktene i utvalgets utredning.

I kapittel 1 gir utvalget en omtale av utvalgets oppnevning, sammensetning og arbeid. Det vises også til særmerknadene under avsnitt 1.3.

I kapittel 3 gir utvalget en overordnet beskrivelse av kultur- og idrettssektoren samt frivillig sektor. I beskrivelsen legges det vekt på å få fram økonomiske bakgrunnsdata og faktaopplysninger. Kapitlet er ment å danne et bakteppe for utvalgets vurdering av mulige løsninger for en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet, og er spisset mot aktuelle områder for utvalgets arbeid. For å få fram helheten gis det imidlertid også en omtale av områder innen kultur- og idrettssektoren som ikke berøres av utvalgets forslag.

I kapittel 4 gir utvalget en gjennomgang av skattesystemets hovedoppgaver og merverdiavgiftens plass i et effektivt skattesystem. Videre gjør utvalget rede for hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for et godt merverdiavgiftssystem. Prinsippene som er trukket opp i dette kapitlet, står sentralt ved utarbeidelsen av de kriteriene som er oppstilt i kapittel 9.

I kapittel 5 gir utvalget en oversikt over gjeldende merverdiavgiftsregelverk. Innledningsvis gis det en kort generell beskrivelse av merverdiavgiftssystemet. Deretter beskriver utvalget gjeldende rettstilstand på kulturområdet samt på idrettsområdet. Utvalget gir avslutningsvis en beskrivelse av de særskilte reglene som gjelder for frivillig virksomhet.

I kapittel 6 gir utvalget en beskrivelse av den generelle kompensasjonsordningen av merverdiavgift for kommunesektoren. I tillegg omtales ordningen med kompensasjon til frivillige organisasjoner for merutgifter som følge av merverdiavgiftsreformen i 2001.

I kapittel 7 gir utvalget en oversikt over merverdiavgiftsreglene på kultur- og idrettsområdet samt for frivillige virksomheter i enkelte andre land. Foruten en beskrivelse av EUs merverdiavgiftsdirektiv inneholder kapitlet en beskrivelse av merverdiavgiftsreglene i Sverige og Danmark. Kompensasjonsordningene av merverdiavgift for kommunesektorene i Sverige og Danmark er også omtalt. Avslutningsvis er GST-systemet i New Zealand beskrevet.

I kapittel 8 gir utvalget en omtale av regelverksendringen i 2005 hvor kino- og filmbransjen ble merverdiavgiftspliktig og videre hvordan denne omleggingen har slått ut for de ulike delene av bransjen. I den forbindelse presenterer utvalget et notat utarbeidet av PricewaterhouseCoopers etter oppdrag fra Finansdepartementet. I notatet gjennomgås bl.a. de økonomiske effektene for de ulike delene av kino- og filmbransjen.

I kapittel 9 har utvalget satt opp ulike kriterier som gir uttrykk for hvilke hensyn utvalget har ansett som sentrale ved vurdering av alternative hovedmodeller for utvidelse av merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet. Utvalget mener at hovedmodellene enklest kan sammenliknes dersom de vurderes opp mot de samme kriteriene. Kriteriene som utvalget har satt opp er:

• Enkelhet – Utvalget vil særlig vurdere i hvilken grad de ulike modellene bidrar til å redusere fordelingsproblematikken knyttet til delte virksomheter, og i hvilken grad modellene kan bidra til å redusere avgrensningsproblemer og skape større forutberegnelighet enn det som følger av dagens regelverk på området.

• Konkurransenøytralitet – Utvalget vil ved vurderingen av modellene se hen til i hvilken grad disse bidrar til likebehandling og konkurransenøytralitet.

• Indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet – Som resultat av hvordan offentlige overføringer behandles i merverdiavgiftsregelverket, vil en avgiftsplikt for virksomheter som mottar offentlig overføringer kunne føre til en indirekte støtte til virksomheten gjennom merverdiavgiftssystemet. Utvalget har vurdert i hvilken grad de ulike modellene gir opphav til slik indirekte støtte.

• Robust over tid – En modell som er robust over tid kjennetegnes ved at den baserer seg på legitime avgrensninger, at den i liten grad åpner for uheldige og ikke-ønskelige tilpasninger, og at den kan holde tritt med den utviklingen som ellers skjer på området den skal regulere.

• Økonomiske og administrative kostnader – Utvalget vil se hen til hvilken økonomisk betydning modellene vil ha for staten, virksomhetene som omfattes av modellene og publikum. På samme måte vil utvalget vurdere administrative kostnadene knyttet til modellene, både for avgiftsmyndighetene og de avgiftspliktige.

• EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet– EØS-avtalen omfatter ikke skatter og avgifter, og Norge er ikke bundet av reglene i EUs merverdiavgiftsdirektiv. Utvalget vil likevel vurdere i hvilken grad de enkelte hovedmodellene kan være i strid med EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet.

Videre i dette kapitlet foretar utvalget enkelte nærmere avgrensninger av mandatet. Utvalget peker videre på enkelte særtrekk ved kultur- og idrettsområdet som vil ha betydning for utformingen av ulike modeller, og skisserer dessuten hovedtrekkene i de tre modellene som det redegjøres nærmere for i kapitlene 10, 11 og 12 (breddemodellen, subjektmodellen og aktivitetsmodellen).

I kapittel 10 gir utvalget en nærmere beskrivelse og vurdering av breddemodellen. Modellen innebærer at dagens merverdiavgiftsunntak for adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer samt unntaket for rett til å utøve idrettsaktivitet oppheves. Dette innebærer at det under en breddemodell skal betales merverdiavgift på adgangsbilletter til f.eks. konserter, teater, opera, fornøyelsesparker, fotballkamper og friidrettsstevner. På samme måte skal det eksempelvis betales merverdiavgift på vederlaget for bruk av treningssentre eller for å spille golf eller gå et turskirenn. Samtidig gis det full fradragsrett på anskaffelser til slik virksomhet.

Breddemodellen forutsetter at det skjer en skjerming av frivillige virksomheter for å unngå at små, frivillige organisasjoner blir omfattet av merverdiavgiftsplikten som følge av en forhøyet avgiftspliktig omsetning. Utvalget har skissert tre ulike måter en slik skjerming kan gjennomføres på. En løsning er å øke dagens registreringsgrense på 140 000 kroner for veldedige og allmennyttige organisasjoner. En annen måte å gjennomføre skjerming på, er å innføre et fribeløp for slike organisasjoner knyttet til omsetning av kultur- og idrettstjenester. En tredje skjermingsmåte er å etablere et generelt merverdiavgiftsunntak for slike organisasjoner.

Utvalget har i sin vurdering av breddemodellen kommet til at den vil være en systemteknisk god modell siden den innebærer en betydelig utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Modellen vil videre medføre store forenklinger i forhold til dagens regelverk både når det gjelder fordelingsspørsmål knyttet til delte virksomheter og ikke minst avgrensninger av avgiftsplikten. Få avgrensningsproblemer vil dessuten gi et robust regleverk over tid. Breddemodellen vil som følge av at også virksomheter som mottar offentlige overføringer gjøres avgiftspliktig, innebære at slike virksomheter vil kunne motta indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Dette vil kunne føre til en forskjellbehandling i forhold til virksomheter som ikke mottar slik støtte, og vil dessuten kunne medføre et ikke ubetydelig provenytap for staten. Utvalget mener at en skjerming av frivillig virksomhet mest hensiktsmessig kan gjennomføres ved å forhøye dagens særskilte registreringsgrense for veldedige og allmennyttig organisasjoner. Utvalget ser et behov for en frivillig registreringsordning ved en forhøyning av registreringsgrensen.

I kapittel 11 gir utvalget en nærmere beskrivelse og vurdering av subjektmodellen. Denne modellen innebærer også en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Dette gjøres imidlertid ikke ved at dagens tjenesteunntak oppheves, men ved at de begrenses ut fra hvilke subjekter som omsetter tjenestene.

Subjektmodellen kan gjennomføres ved at kun offentlige virksomheter, tilskuddsberettigede virksomheter med offentlig støtte over et visst nivå samt veldedige og allmennyttige organisasjoner skal være unntatt fra merverdiavgiftsplikt ved omsetning av de aktuelle kultur- og idrettstjenestene. Tilsvarende omsetning fra andre aktører vil være omfattet av merverdiavgiftsplikten.

Subjektmodellen innebærer ikke behov for noen særskilte skjermingstiltak for frivillige virksomheter, ettersom veldedige og allmennyttige organisasjoner er omfattet av den subjektkrets som vil nyte godt av et merverdiavgiftsunntak når de omsetter tjenester innenfor kultur- og idrettssektoren.

Utvalget har i sin vurdering av subjektmodellen konstatert at også denne modellen vil innebære en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet, men ikke i like stor grad som en breddemodell. Videre peker utvalget på at modellen kun vil gi begrensede forenklinger i forhold til dagens regelverk. Når det gjelder fordelingsproblemer for delte virksomheter, vil slike fremdeles være framtredende for de subjektene som omfattes av unntaket. Modellen som skiller mellom avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktige subjekter, vil dessuten gi opphav til nye problemer i avgrensningen av subjektene, og i forlengelsen av dette gi et mindre robust regelverk. Subjektmodellen, som unntar fra merverdiavgift tilskuddsberettigede virksomheter med offentlig støtte over et visst nivå, vil i liten grad gi opphav til indirekte, offentlig støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Som et resultat av dette vil det heller ikke oppstå et tilsvarende provenytap for staten som ved breddemodellen. Subjektmodellen er i stor grad samsvarende med EUs avgrensning av avgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet.

I kapittel 12 gir utvalget en nærmere beskrivelse og vurdering av aktivitetsmodellen. Denne modellen innebærer også en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Dette gjøres imidlertid ikke ved at dagens tjenesteunntak oppheves, men ved at de begrenses ut fra arten av de kultur- og idrettstjenester som omsettes.

På kulturområdet kan aktivitetsmodellen utformes slik at dagens unntak innsnevres til kun å gjelde enkelte av de tjenester som i dag er unntatt. Utvalget skisserer muligheten for fremdeles å unnta adgangsbilletter til opera, teater, museum, ballett og konserter, mens adgangsbilletter til fornøyelsesparker, sirkusforestillinger og opplevelsessentra blir avgiftspliktig. En alternativ utforming av aktivitetsmodellen, vil være at man i tillegg innsnevrer meningsinnholdet i de ovennevnte begreper med sikte på at arrangementer som etter sin art har et større tilsnitt av kommersiell virksomhet, også gjøres avgiftspliktig.

På idrettsområdet kan aktivitetsmodellen hva gjelder unntaket for adgangsbilletter til idrettsarrangementer utformes slik at man positivt regner opp hva slags arrangementer som skal være avgiftspliktig. Dette kan f.eks. være arrangementer med stor publikumstilstrømning eller arrangementer knyttet til nærmere angitte idretter og nivåer innen idretten, f.eks. etter divisjon.

Når det gjelder unntaket for rett til å utøve idrettsaktivitet, kan aktivitetsmodellen utformes slik at man positivt regner opp de aktiviteter som skal være avgiftspliktige. Dette kan f.eks. være trening i treningsstudio, gokartkjøring eller bowling. I tillegg kan det vurderes merverdiavgiftsplikt på tjenester i form av rett til å delta på arrangementer med stor deltakermasse, f.eks. store turskirenn.

Aktivitetsmodellen innebærer i utgangspunktet ikke behov for noen nye særskilte skjermingstiltak for frivillige virksomheter. Dette henger sammen med at de tjenestetypene det er tale om å gjøre avgiftspliktige, er valgt ut fra en forutsetning om at de har et klart kommersielt tilsnitt og der frivillighetselementet i utgangpunktet ikke er framtredende. Dette er dessuten tjenester som i praksis omsettes av veldedige og allmennyttige organisasjoner i mindre grad.

Utvalget har i sin vurdering av aktivitetsmodellen konstatert at også denne modellen vil innebære en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet, men ikke i like stor grad som en breddemodell eller en subjektmodell. Modellen vil uansett utforming medføre en rekke nye avgrensningsspørsmål, og modellen vil dermed ikke innebære noen forenkling i forhold til dagens regelverk på dette området. Utvalget legger videre til grunn at aktivitetsmodellen i liten grad vil avhjelpe dagens problemer knyttet til fradragsretten for delte virksomheter. På samme måte som en subjektmodell vil aktivitetsmodellen i begrenset grad innebære at støtteberettigede virksomheter vil motta ytterlige indirekte, offentlig støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Modellen vil dermed heller ikke gi et like stort provenytap for staten som en breddemodell.

I kapittel 13drøfter utvalget enkelte spørsmål knyttet til frivillig virksomhet. Først tar utvalget opp spørsmålet om frivillighetsregisteret på sikt kan benyttes som et avgrensningskriterium ved utforming av ulike lempningsregler for frivillige virksomheter i merverdiavgiftsloven. Videre drøftes enkelte av dagens lempningsregler i merverdiavgiftsloven. Til slutt vurderes hvordan dagens kompensasjonsordning for frivillige virksomheter kan forbedres med sikte på forenklinger.

I kapittel 14behandler utvalget enkelte temaer som i liten grad er behandlet tidligere i utredningen. Dette gjelder merverdiavgiftsunntaket for utøvende kunstnere og dagens merverdiavgiftsregler knyttet til offentlige tilskudd. Dessuten ser utvalget på enkelte sider av merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommunesektoren.

I kapittel 15 gir utvalget sine konklusjoner. Et enstemmig utvalg anbefaler breddemodellen. Dette er særlig begrunnet i at denne vil gi det bredeste avgiftsgrunnlaget og dermed også den systemmessige beste løsningen av de tre skisserte modellene. Utvalget har videre lagt vekt på at breddemodellen vil gi større og viktigere forenklinger i forhold til dagens regelverk enn de to alternative modellene. Forenklingene knytter seg særlig til fordelingsproblematikken for delte virksomheter som vil avhjelpes i stor grad. Det samme gjelder problemene knyttet til avgrensninger av avgiftsplikten. Breddemodellen innebærer svært få avgrensninger som kan gi opphav til problemer. I forlengelse av dette er det utvalgets oppfatning at breddemodellen også vil være den modellen som er mest robust over tid, og dessuten den modellen som gir de laveste administrative kostnadene for alle aktører. Breddemodellen vil i utgangspunktet medføre et større provenytap for staten enn de alternative modellene fordi den innebærer at enkelte virksomheter vil kunne motta store indirekte offentlige overføringer gjennom merverdiavgiftssystemet. Utvalget har imidlertid ikke funnet å kunne legge avgjørende vekt på dette ved valg av modell for utvidelse av avgiftsgrunnlaget.

Behovet for å skjerme frivillig virksomhet som følge av den utvidelsen av avgiftsgrunnlaget som breddemodellen innebærer, ivaretas gjennom en forhøyelse av den særskilte registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner fra dagens 140 000 kroner til 300 000 kroner. En forhøyet registreringsgrense kan i noen grad føre til vridninger i konkurranseforholdene mellom slike organisasjoner og registrerte næringsdrivende. Som følge av dette anbefaler utvalget at det etableres en tilsvarende konkurransebegrensningsregel som finnes i dagens regelverk knyttet til unntaket for medlemskontingenter i ideelle organisasjoner og foreninger. En slik regel vil gi avgiftsmyndighetene adgang til likevel å pålegge avgiftsplikt i det konkrete tilfellet dersom det skulle vise seg at den forhøyede registreringsgrensen fører til en nærmere angitt kvalifisert konkurransevridning i favør av en veldedig og allmennyttig organisasjon. Utvalget anbefaler videre at det utarbeides en frivillig registreringsordning for organisasjoner som etter forhøyelsen av registreringsgrensen har en avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og 300 000 kroner. Utvalget er av den oppfatning at registreringsgrensen regelmessig bør justeres i tråd med konsumprisindeksen eller annen målestokk.

Et enstemmig utvalg anbefaler videre at de deler av kultur- og idrettsområdet som blir avgiftspliktig ved breddemodellen, innlemmes i merverdiavgiftssystemet som hovedregel med en sats på 8 pst. Det vises imidlertid til særmerknad under avsnitt 15.3. Utvalgets anbefaling innebærer at virksomheter som omsetter de aktuelle kultur- og idrettstjenestene skal legge 8 pst. utgående merverdiavgift på denne omsetningen. Samtidig vil disse virksomhetene som utgangspunkt få fullt fradrag for inngående merverdiavgift.

Som følge av provenytapet ved breddemodellen og en sats på 8 pst., peker utvalget i samsvar med utvalgets mandat på to mulige måter å jevne ut dette. For de deler av kultur- og idrettsområdet som mottar direkte statlige overføringer, peker utvalget på muligheten for å foreta trekk i disse overføringene. For de deler av kultur- og idrettsområdet som ikke mottar slike overføringer, peker utvalget på en mulighet for satsdifferensiering. En slik differensiering kan skje ved at de deler av kultur- og idrettsområdet som bidrar til det største provenytapet for staten ved en sats på 8 pst., i stedet ilegges en sats på 25 pst. Det vises imidlertid til særmerknad under avsnitt 15.4.

I kapittel 16 ser utvalget på enkelte sider av breddemodellen hva angår EØS-avtalens regler om offentlig støtte. I mandatet heter det spesifikt at utvalget må sørge for at forslagene som blir presentert, er i tråd med statsstøtteregelverket. Et tiltak vil være i strid med forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen art. 61(1) dersom følgende vilkår er oppfylt. For det første må støttemottaker bedrive økonomisk aktivitet ved å tilby varer eller tjenester i et marked. For det andre må støtten representere en økonomisk fordel for støttemottaker. For det tredje må støtten være gitt av offentlige midler. For det fjerde må støtten være selektiv, dvs. at den ikke er generell og tilgjengelig for alle, men forbeholdt enkelte markedsaktører eller sektorer i næringslivet. Endelig må støtten ha potensial til å vri konkurransen i EØS-området og påvirke samhandelen.

Utvalget konstaterer at breddemodellen kan ha enkelte problematiske sider til statsstøtteregelverket. Enkelte av virkningene av breddemodellen kan imidlertid forklares ut fra merverdiavgiftssystemets logikk. Utvalget viser også til at breddemodellen ikke i vesentlig grad synes å avvike fra EUs harmoniserte merverdiavgiftslovgivning. Utvalget har heller ingen kjennskap til at Kommisjonen har utfordret bruk av ulike satser på grunnlag av statsstøtteregelverket.

I kapittel 17 gjør utvalget rede for økonomiske konsekvenser av de tre hovedmodellene med hovedvekt på breddemodellen. Utvalget satte i gang tre prosjekter for å kartlegge virksomheter på kultur- og idrettsområdet og beregne provenyvirkninger for staten og økonomiske konsekvenser for berørte virksomheter og publikum. Utvalget har i tillegg gjort beregninger knyttet til en økning i registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner.

De tre prosjektene ga utvalget oversikt over inntekts- og utgiftssiden i de berørte virksomhetene basert på regnskapstall fra 2006. I bearbeidelsen av tallgrunnlaget har utvalget gjort en rekke prinsipielle og tekniske forutsetninger. Det understrekes at det er stor usikkerhet knyttet til beregningene. Usikkerheten er knyttet både til nøyaktigheten i innsamlingen av tallmaterialet og forutsetningene som er benyttet i beregningene.

Utvalget anslår at breddemodellen vil medføre et provenytap for staten på om lag 635 mill. kroner ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst., mens bruk av den ordinære satsen på 25 pst. vil medføre et provenytap anslått til om lag 115 mill. kroner. Dersom innføring av breddemodellen kombineres med en økning i registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner til 300 000 kroner, og frivillig registrering ved omsetning mellom 140 000 og 300 000 kroner, kommer i tillegg et provenytap på om lag 5 mill. kroner.

Utvalget anslår videre at subjektmodellen vil medføre et provenytap for staten på om lag 405 mill. kroner ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst., mens bruk av den ordinære satsen på 25 pst. vil øke statens proveny med om lag 55 mill. kroner.

Aktivitetsmodellen vil medføre et provenytap på om lag 325 mill. kroner ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst., mens bruk av den ordinære satsen på 25 pst. vil medføre en provenyøkning anslått til om lag 75 mill. kroner.

Mandatet gjør det klart at utvalget skal se hen til provenykonsekvenser. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å ta stilling til støttenivået til kultur- og idrettssektoren, og nøyer seg med å gi en overordnet beskrivelse av tilskuddsordninger på kultur- og idrettsområdet samt mulighetene for å redusere disse tilskuddene. Utvalget peker på at hensynet til provenyet også kan sikres gjennom bruk av den ordinære satsen på 25 pst. for enkelte områder eller gjennom begrensninger i fradragsretten.