15 Utvalgets konklusjoner

15.1 Innledning

Utvalget har under kapitlene 10, 11 og 12 vurdert tre ulike modeller for en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. De tre modellene inneholder ulik avgrensning av merverdiavgiftsplikten, dvs. en ulik avgrensning av hvem eller hva som skal være avgiftspliktig. Utvalgets anbefaling av modell framgår av avsnitt 15.2. I dagens merverdiavgiftssystem benyttes både en ordinær sats på 25 pst. og dessuten reduserte satser på 8 og 14 pst. I avsnitt 15.3 framgår utvalgets anbefaling av hvilken sats som skal gjelde for de deler av kultur- og idrettsområdet som blir avgiftspliktige i og med valg av modell i avsnitt 15.2. Utvalgets mandat understreker at utvalget som følge av et eventuelt provenytap ved den løsningen som velges, må peke på mulige måter for å jevne ut dette. Utvalgets påpekninger på dette punktet er det redegjort for under avsnitt 15.4. I avsnitt 15.5 gis en kortfattet oppsummering av utvalgets anbefalinger og påpekninger.

15.2 Utvalgets anbefaling av hovedmodell for utvidet merverdiavgiftsplikt

15.2.1 Generelt

Utvalget har på bakgrunn av mandatet vurdert ulike løsninger som kan bidra til å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Utvalget er i mandatet bedt om å:

«(…) foreslå en grense for hvor stor del av kultur- og idrettsområdet som bør innlemmes i merverdiavgiftsområdet. Grensen som foreslås må være administrativt håndterbar og ikke skape konkurransevridninger eller uheldige økonomiske tilpasninger.»

En slik utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget som mandatet gir anvisning på, kan i praksis gjøres på to forskjellige måter, enten ved å oppheve eller ved å begrense de unntakene som i dag finnes på området. Utvalget har på denne bakgrunn lagt fram tre alternative modeller. Breddemodellen innebærer at man opphever unntaket for adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og unntaket for rett til å utøve idrettsaktivitet, mens både subjekt- og aktivitetsmodellen innebærer at de samme unntakene begrenses, men i noe ulik grad.

Et samlet utvalg anbefaler breddemodellen. Modellen innebærer som nevnt at man utvider merverdiavgiftsgrunnlagt på kultur- og idrettsområdet ved å oppheve unntaket for adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og unntaket for rett til å utøve idrettsaktivitet. Dette er etter utvalgets oppfatning den modellen som gir den systemmessige beste løsningen av de tre modellene. Breddemodellen gir det bredeste avgiftsgrunnlaget av de tre modellene. Modellen innebærer at de tjenestearter som er nevnt over og som tidligere var unntatt fra merverdiavgift, nå blir merverdiavgiftspliktige, og dermed følger hovedregelen i merverdiavgiftsloven om generell avgiftsplikt på tjenester.

Ved valg av modell har utvalget lagt vekt på at breddemodellen vil innebære større og viktigere forenklinger i dagens regelverk enn de to alternative modellene. Utvalget viser særlig til forenklingene knyttet til fordelingen av inngående merverdiavgift. Ved en breddemodell vil en rekke virksomheter gå fra å drive delvis merverdiavgiftspliktig virksomhet til å drive utelukkende merverdiavgiftspliktig virksomhet. Dette vil etter utvalgets mening i stor grad kunne fjerne fordelingsproblematikken for inngående avgift som mange virksomheter står overfor etter gjeldende regelverk. Alle anskaffelser vil etter utvalgets anbefalte modell i utgangpunktet kunne henføres til en avgiftspliktig virksomhet, og man vil dermed få fullt fradrag for all inngående avgift. Et merverdiavgiftsregistrert teater eller en merverdiavgiftsregistrert fotballklubb vil eksempelvis som hovedregel kunne trekke fra hele den inngående avgiften på anskaffelser til bygging, vedlikehold og drift av teaterbygninger eller stadionanlegg. En subjekt- eller aktivitetsmodell vil etter utvalgets mening i større grad innebære at en rekke virksomheter fremdeles både vil ha avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning, og vil dermed ikke ha de samme effekter når det gjelder forenklinger på dette området.

Utvalget peker imidlertid på at man med en breddemodell ikke eliminerer alle problemer vedrørende delte virksomheter på kultur- og idrettsområdet. Som beskrevet under avsnitt 9.2, har utvalget eksempelvis valgt ikke å fokusere sitt arbeid på å foreslå endringer med tanke på å fjerne eller begrense unntaket for medlemskontingenter til ideelle organisasjoner og foreninger. Utvalget legger imidlertid til grunn at inntekter fra medlemskontingenter til slike organisasjoner eller foreninger ikke vil begrense fradragsretten hvor kontingenten kun går til å dekke organisasjonens ideelle formål. Bare i tilfeller hvor kontingenten framstår som et vederlag for varer og tjenester som tilbys i konkurranse med andre, og det foreligger et tilbud om individuell bistand til medlemmene, kan etter utvalgets forutsetning en slik begrensning i fradragsretten oppstå. Det vises i denne sammenheng til forarbeidene til merverdiavgiftsreformen i 2001, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000 – 2001), se side l36. Ved en teknisk oppfølging av utvalgets arbeid må denne forutsetningen ivaretas.

Utvalget er av den oppfatning at breddemodellen vil gi opphav til færre avgrensningsproblemer enn de alternative modellene. Mens en subjekt- eller aktivitetsmodell skiller mellom hvilke subjekter eller hvilke aktiviteter som skal være avgiftspliktig ved omsetning av de aktuelle kultur- og idrettstjenestene, slår breddemodellen fast en generell avgiftsplikt for alle subjekter og aktiviteter. Det må således ikke foretas noen avgrensning mot unntatte subjekter eller aktiviteter og dette vil etter utvalgets oppfatning føre til et enklere og mer forutsigbart regelverk for alle aktører på området, både virksomheter og skattetaten.

I forlengelse av ovennevnte er det utvalgets oppfatning at en breddemodell med få avgrensningsproblemer også vil være den modellen som er mest robust over tid. Et avgiftssystem på kultur- og idrettsområdet som i utgangpunktet likebehandler alle virksomheter vil trolig ikke utsettes for et like stort press for endringer som en modell som forskjellsbehandler ulike virksomheter. Videre legger utvalget til grunn at en breddemodell i mindre grad enn de alternative modellene vil åpne for uheldige og uønskede tilpasninger fra virksomhetene som ser seg tjent med den ene eller andre avgiftsrettslige status.

Blant annet på bakgrunn av tilbakemeldinger fra Skattedirektoratet legger utvalget til grunn at en breddemodell vil være noe enklere å administrere og praktisere enn de alternative modellene. Også dette har særlig sammenheng med de få avgrensningsproblemer som modellen vil gi.

Som nevnt ovenfor, har utvalget valgt å ikke fokusere arbeidet i utvalget på å foreslå endringer av unntaket som i dag gjelder for medlemskontingenter til ideelle organisasjoner og foreninger. Utvalget påpeker imidlertid at dette unntaket i kombinasjon med en avgiftsplikt på retten til å utøve idrettsaktivitet som utvalget nå anbefaler, vil kunne skape avgrensningsspørsmål og dessuten gi opphav til uheldige og uønskede tilpasninger. Her vil det uten klare regler gi virksomhetene et incentiv og en mulighet til å kategorisere betalinger til virksomhetene som det ene eller det andre, ut i fra hva de ser seg best tjent med. Utvalget nevner som et eksempel en golfklubb som etter innføringen av en breddemodell, ser seg tjent med å innføre en høy medlemskontingent som ikke skal ilegges merverdiavgift, i stedet for en høy pris på å benytte banen som skal ilegges merverdiavgift.

En slik tilpasning der man søker å kamuflere en avgiftspliktig omsetning som en kontingent, er etter utvalgets oppfatning ikke ønskelig. Utvalget ser derfor behov for klare regler for hva som skal anses som et merverdiavgiftspliktig vederlag for en avgiftpliktig rett til å utøve idrettsaktivitet og hva som skal anses som et unntatt vederlag for et medlemskap. Utvalget har imidlertid ikke nærmere vurdert hvordan en slik grense bør trekkes.

Som vist i kapittel 17, vil en breddemodell i utgangspunktet medføre et større provenytap for staten enn de alternative modellene. Dette er et direkte resultat av at også virksomheter som mottar store offentlige overføringer blir avgiftspliktige under breddemodellen. Slike virksomheter vil gjennom en avgiftsplikt gjennomgående kunne levere negative omsetningsoppgaver ved at inngående merverdiavgift på virksomhetens anskaffelser gjennomgående er høyere enn utgående merverdiavgift på omsetningen av eksempelvis adgangsbilletter. Dette innebærer at slike virksomheter vil motta overføringer fra staten gjennom merverdiavgiftssystemet. En avgiftsplikt vil altså føre til et negativt proveny for staten og dessuten en potensiell forskjellsbehandling i favør av disse virksomhetene i forhold til virksomheter som ikke eller i mindre grad er mottakere av offentlige overføringer. En slik forskjellsbehandling oppstår som et direkte resultat av hvordan offentlige overføringer behandles i merverdiavgiftssystemet. Utvalget har til tross for slike innvendinger anbefalt en breddemodell. Utvalget har vurdert det slik at modellens øvrige kvaliteter som vist til ovenfor må veie tyngre enn de nevnte innvendingene.

Når det gjelder innvendingen om provenytap, viser utvalget til mandatet der det framgår at dersom den løsningen som utvalget foreslår medfører provenytap, skal dette tapet anslås og utvalget skal peke på muligheter for å jevne ut provenytapet. Det vises her til de muligheter som bl.a. ligger i å foreta trekk i de direkte overføringene til disse virksomhetene. Se nærmere om dette i avsnitt 15.4.

Når det gjelder innvendingen om forskjellsbehandling, viser utvalget også til at direkte offentlige overføringer er bevisste tiltak fra det offentlige for å støtte bestemte kultur- eller idrettstjenester. De utslag som vil følge av en avgiftsplikt, kan relativt sett hevdes å være av mindre betydning enn de fortrinn som allerede direkte følger av tilskuddsordningene. Utvalget er på denne bakgrunn av den oppfatning at det kan være grunn til å lempe noe på de vanlige strenge krav som stilles til avgiftens konkurransenøytralitet, særlig fordi disse utslagene er en direkte følge av hvordan offentlige overføringer behandles i merverdiavgiftssystemet.

15.2.2 Særlig om en skjermingsløsning for frivillig virksomhet

Som beskrevet under avsnitt 10.4, er utvalget av den oppfatning at det under en breddemodell er behov for skjermingsregler for frivillige virksomheter. Bakgrunnen for dette er at det er en rekke mindre aktører på kultur- og idrettsområdet som i stor grad baserer sin virksomhet på frivillig ulønnet arbeid, og som ikke bør pålegges de plikter som følger av å bli merverdiavgiftspliktig. Utvalget har på denne bakgrunn skissert tre ulike skjermingsløsninger, og har under avsnitt 10.6 konkludert med at en skjermingsløsning i form av en forhøyet registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner er den beste løsningen. Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at man forhøyer den særskilte registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner fra dagens 140 000 kroner til 300 000 kroner.

Utvalget har ved valg av skjermingsmodell særlig lagt vekt på at en løsning med forhøyet registreringsgrense gir en enkel modell både for organisasjonene og for skatteetaten. Videre har det vært viktig å utforme en modell som i rimelig utstrekning skjermer de organisasjonene som blir berørt av den utvidelsen av avgiftsgrunnlaget som utvalget anbefaler. Utvalget ser også en klar verdi i å beholde den type skjermingsmodell som man har erfaring med, og som har vist seg å fungere etter sin hensikt. Begrunnelsen for at utvalget har forkastet skjermingsmodellen som innebærer etablering av et fribeløp for omsetning av kultur- og idrettstjenester, er i hovedsak at denne modellen vil være for komplisert både for virksomhetene og skattetaten i forhold til hva man greier å oppnå ved den. Begrunnelsen for at utvalget har forkastet skjermingsmodellen som innebærer et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner, er i hovedsak at denne modellen vil unnta en mye større del av frivillig sektor enn den anbefalte utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget gir grunnlag for.

Utvalgets anbefaling av en forhøyet registreringsgrense for veldedig og allmennyttige organisasjoner foreslås å gjelde generelt. Det vil si at registreringsgrensen vil gjelde alle veldedige og allmennyttige organisasjoner, ikke bare de organisasjonene som berøres av den utvidelsen av avgiftsgrunnlaget som en breddemodell innebærer. I praksis vil dette kunne bety at organisasjoner som ikke har omsetning av adgangsbilletter til kultur- eller idrettarrangementer eller omsetning av rett til å utøve idrettsaktivitet, vil kunne øke sin omsetning av andre varer eller tjenester med 160 000 kroner i forhold til i dag uten at registreringsplikt inntrer. Det er altså tale om over en dobling av dagens beløp, og utvalget antar at en rekke veldedige og allmennyttige organisasjoner vil benytte seg av en slik mulighet til økt omsetning som den nye registreringsgrensen åpner for. Utvalget understreker også i denne sammenheng at dagens særskilte lempingsregler for veldedige og allmennnyttige organisasjoner vil videreføres i den form de har i dag ved siden av den forhøyete registreringsgrensen. Dette betyr f.eks. at det fortsatt ikke skal legges merverdiavgift på salg fra loppemarked eller på salg av varer til betydelig overpris. Inntektene fra slik virksomhet vil som nå ikke inngå i vurderingen av om registreringsgrensen er nådd. Det vises for øvrig til utvalgets omtale av disse særskilte lempingsreglene under avsnitt 5.4.

Utvalget anbefaler en registreringsgrense på 300 000 kroner. Beløpet er fastsatt ut fra en forutsetning om at et slik beløp må være høyt nok til i tilstrekkelig grad å skjerme veldedige og allmennyttige organisasjoner fra den utvidelsen av avgiftsgrunnlaget som nå anbefales på kultur og idrettsområdet, men samtidig ikke så høyt at det vil gi store konkurransevridninger i favør av disse organisasjonene. Beløpet 300 000 kroner er ut fra utvalgets vurderinger et rimelig kompromiss mellom disse betraktningene. Utvalget vil dessuten påpeke at grensen som ble fastsatt til 140 000 kroner 1. januar 1998, ikke er prisjustert i etterkant.

Utvalget har under avsnitt 10.4.2.1 vurdert hvorvidt en slik registreringsgrense som her anbefales bør kunne justeres regelmessig i samsvar med konsumprisindeksen eller i samsvar med en annen valgt målestokk. Utvalget peker her på at det finnes gode argumenter for en slik justeringsmulighet, og legger særlig vekt på at en slik justeringsmulighet vil kunne sikre at beløpsgrensen holder tritt med den generelle prisutviklingen. Utvalget har imidlertid ikke tatt stilling til hva som kan være den mest hensiktsmessige målestokken for en slik justering.

En forhøyet registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner vil, slik utvalget har redegjort for tidligere, i noen grad kunne føre til vridninger i konkurranseforholdene mellom slike organisasjoner og registrerte næringsdrivende. Dette skyldes at disse organisasjonene innenfor grensen på 300 000 kroner vil kunne tilby sine varer og tjenester til en lavere pris enn en registrert næringsdrivende. Idrettsklubbens brytegruppe vil f.eks. i konkurranse med det lokale og merverdiavgiftsregistrerte flyttebyrået kunne tilby sine flyttetjenester uten merverdiavgift. Utvalget peker imidlertid på at brytegruppas konkurransefordel forutsetter at kunden selv ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Utvalget antar at en registreringsgrense på 300 000 kroner ikke vil gi betydelige konkurransevridninger. Utvalget anbefaler likevel at det i kombinasjon med en forhøyet registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner også etableres en slik konkurransebegrensningsregel som utvalget har skissert under avsnitt 10.4.2. En slik konkurransebegrensningsregelen åpner for at avgiftsmyndighetene i det enkelte tilfellet likevel kan pålegge en avgiftsplikt dersom det viser seg at registreringsgrensen fører til en nærmere bestemt kvalifisert grad av konkurransevridning. Utvalget har ikke vurdert en nærmere utforming av en slik regel, men viser til at det finnes en tilsvarende regel om konkurransevridninger knyttet unntaket for medlemskontingent i merverdiavgiftsloven § 5 annet ledd.

Under avsnitt 10.4.2 har utvalget vurdert behovet for en frivillig registreringsordning i kombinasjon med den anbefalte forhøyelsen av registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner. En slik frivillig ordning vil innebære at organisasjoner som etter de alminnelige reglene ikke har registreringsrett i merverdiavgiftsmanntallet, fordi de har en avgiftspliktig omsetning lavere enn registreringsgrensen, likevel skal kunne få registrere seg frivillig dersom nærmere angitte vilkår er oppfylt. Utvalget ser et behov for en slik frivillig ordning, særlig for de organisasjonene som i dag er registrert med en avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og 300 000 kroner. Dette er organisasjoner som har innrettet seg med et administrativt apparat for å håndtere en merverdiavgiftsplikt etter dagens regelverk. At disse organisasjonene skal skyves ut av merverdiavgiftssystemet på grunn av en forhøyelse av registreringsgrensen finner utvalget uheldig. Utvalget understreker at en eventuell frivillig registreringsordning kun bør gjelde organisasjoner med en avgiftspliktig omsetning over 140 000 kroner, dvs. at man ikke utvidere registreringsretten i forhold til i dag. Utvalget har imidlertid ikke vurdert en nærmere utforming av en slik frivillig registreringsordning.

15.3 Utvalgets anbefaling av løsning for merverdiavgiftssats

Utvalget har ved anbefalingen av en breddemodell tatt stilling til hvor stor del av kultur- og idrettsområdet som bør innlemmes i merverdiavgiftssystemet. Et annet spørsmål er hvilken avgiftssats som skal gjelde for de deler av området som nå anbefales avgiftspliktig. Om avgiftssats går det fram av utvalgets mandat at:

«Utvalget skal utrede et enklere og mer forutsigbart merverdiavgiftsregelverk på kultur- og idrettsområdet. Arbeidet må ta utgangspunkt i prinsippene for merverdiavgiften og den generelle merverdiavgiftsplikten.

Merverdiavgiftssystemet har tre avgiftssatser: En ordinær sats på 25 pst., en sats på 13 pst. på næringsmidler og en lav sats på 8 pst. på kringkastingstjenester, persontransport, kino, en del transport av kjøretøy og romutleie, samt formidling av de to sistnevnte tjenestene.»

Utvalget har som redegjort for under avsnitt 9.2 tolket disse uttalelsene slik at en eventuell utvidelse av avgiftsplikten må basere seg på allerede eksisterende satser i merverdiavgiftsystemet. Det ligger altså utenfor utvalgets mandat å foreslå bruk av nye satser i merverdiavgiftssystemet.

Siden den reduserte satsen på 14 pst. i utgangpunktet kun er ment som en særlig sats for næringsmidler, har spørsmål om sats for utvalget i praksis vært et spørsmål om de foreslåtte avgiftspliktige tjenestene skal innlemmes i merverdiavgiftsområdet med en ordinær sats på 25 pst., eller om det er grunnlag for å innlemme disse tjenestene i merverdiavgiftsområdet med en redusert sats på 8 pst.

Et enstemmig utvalg har kommet til at man som utgangpunkt vil anbefale at de kultur- og idrettstjenestene som gjøres avgiftspliktig som følge av innføringen av en breddemodell, innlemmes i merverdiavgiftsområdet med en redusert sats på 8 pst.

En avgiftssats på 8 pst. innbærer at alle som omsetter de nå foreslåtte avgiftspliktige tjenestene må legge 8 pst. utgående merverdiavgift på denne omsetningen. Fotballklubben eller teatret må altså f.eks. legge 8 pst. utgående merverdiavgift på adgangsbillettene til sine arrangementer. På den annen side vil disse virksomhetene som et utgangspunkt få fullt fradrag for inngående avgift knyttet til anskaffelser til bruk i virksomheten. For fordelingen av den inngående avgiften er det altså ikke av betydning om virksomhetene må fakturere med 8 eller 25 pst. på sin omsetning. Disse vil uansett få fullt fradrag, og det er altså ikke tale om noen delt virksomhet. Utvalget legger til grunn at de administrative og økonomiske kostnadene forbundet med å måtte fakturere med ulike satser på forskjellige varer og tjenester er små.

Bakgrunnen for utvalgets anbefaling om en redusert sats på 8 pst. har først og fremst vært behovet for å imøtekomme mandatets primære krav om en utvidelse av avgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Tidlig i utvalgets arbeid gjorde enkelte av medlemmer det klart at dersom man skulle kunne enes om en bred modell for utvidelse av avgiftsplikten, måtte dette i så fall skje med en lav sats for de områder som blir avgiftspliktig. Disse medlemmene viste særlig til det de anser som uholdbare økonomisk konsekvenser av en ordinær sats på området, og dessuten til likheten med andre områder som i dag er omfattet av merverdiavgiftsområdet med lav sats, f.eks. kinoforestillinger.

Særmerknad:

Medlemmene Tor Lande, Grete Ness og Ann Lisbet Brathaug støtter utvalgets tilråding om at en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur og idrettsområdet bør skje på bakgrunn av breddemodellen. Når det gjelder hvilken merverdiavgiftssats som skal anvendes, mener disse medlemmene at dette primært går på nivået på støtten og således ikke bør stå sentralt i utvalgets vurderinger. På vanlig måte vil satsen bli bestemt og inngå i de vurderinger som foretas i forbindelse med framleggelsen av de årlige statsbudsjetter.

Disse medlemmenes prinsipielle standpunkt er at merverdiavgiften bør utformes slik at merverdiavgiftsgrunnlaget er bredest mulig og at det benyttes en felles sats. Skatteutvalget uttalte om dette (NOU 2003:9 avsnitt 14.3):

«Formålet med merverdiavgiften bør etter utvalgets vurdering utelukkende være å gi staten inntekter. Dette gjøres mest effektivt ved å ha en mest mulig generell merverdiavgift, hvor alle varer og tjenester skattlegges med samme sats. Dette er også i tråd med anbefalingene i NOU 1993:8 Bør merverdiavgiften differensieres? I den grad en skal ha en differensiering av forbruksavgifter, bør dette etter utvalgets vurdering skje ved at en har særavgifter i tillegg til en generell merverdiavgift.»

Disse medlemmene kan slutte seg til denne uttalelsen. Prinsippet om at merverdiavgiften bør være mest mulig generell hvor alle varer og tjenester skattlegges med samme sats er også i tråd med anbefalingene i en nyere svenske utredning – Mervärdesskattesatsutredningen, som består av de to delutredningene SOU 2005:57 Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? og SOU 2006: 90 På vãg mot en enhetlig mervãrdeskatt.

Fordi det i det norske merverdiavgiftssystemet i dag ikke anvendes en enhetlig sats, er imidlertid disse medlemmene av den oppfatning at det er en bedre løsning å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget med bruk av en lavere sats enn at området fortsatt unntas.

Disse medlemmene kan derfor også støtte utvalgets anbefaling om bruk av breddemodellen, og at dette gjøres med å benytte den reduserte satsen på 8 pst. som en hovedregel.

15.4 Utvalgets påpekninger hva gjelder mulige inndekningsmåter

En breddemodell vil som nevnt foran medføre et større provenytap for staten enn de alternative modellene for utvidelse av avgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Dette er et direkte resultat av at også virksomheter som mottar store offentlige overføringer blir avgiftspliktige under breddemodellen. Utvalgets anbefaling av en hovedregel om 8 pst. sats framfor en ordinær sats på 25 pst. vil dessuten bidra til å gjøre dette provenytapet større.

Som det framgår av kapittel 17, gir en breddemodell med en redusert merverdiavgiftssats på 8 pst. et provenytap for staten på om lag 635 mill. kroner. Av dette står kultursektoren som får støtte av Kultur- og kirkedepartementet (KKD) for 230 mill. kroner, kultursektoren som ikke får støtte fra KKD for 295 mill. kroner, og den delen av idretten med høyest omsetning for 110 mill. kroner. Dersom modellen kombineres med en økning i registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner til 300 000 kroner, og frivillig registrering ved omsetning mellom 140 000 og 300 000 kroner, kommer i tillegg et provenytap på om lag 5 mill. kroner. Dette innebærer at statens samlede provenytap blir på om lag 640 mill. kroner som følge av utvalgets anbefalinger.

Om proveny og inndekningsmåter heter det i mandatet at:

«(…) I tillegg må hensynet til proveny ivaretas.

(…)

Utvalget må se på hvilke eksisterende tilskuddsordninger som kan egne seg for å jevne ut økonomiske og budsjettmessige konsekvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget.»

På bakgrunn av disse formuleringene i mandatet er det altså utvalget oppdrag å peke på hvilke ordninger som kan egne seg for å jevne ut statens provenybortfall fra merverdiavgift som følge av den utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget, som utvalget her anbefaler. Mandatet gjør det klart at dersom den modellen for utvidelse av avgiftsgrunnlaget som foreslås, i seg selv gir et provenybortfall for staten, skal utvalget peke på hvilke inndekningsmåter man har for hånden, og særlig hvilke eksisterende tilskuddsordninger som kan være aktuelt å redusere for å jevne ut provenybortfallet. I avsnitt 17.9 peker utvalget på alternative måter for å jevne ut et provenytap.

Utvalget har under avsnitt 17.9 vist til at det i hovedsak finnes to mulige måter å jevne ut det provenytap som oppstår som følge av en breddemodell med en avgiftssats på 8 pst. For de deler av kultur- og idrettsområdet som mottar direkte statlige overføringer fra KKD eller fra spilleoverskuddet til Norsk Tipping, vil det ikke være uproblematisk, men likevel teknisk og administrativt gjennomførbart å foreta trekk i disse overføringene for å jevne ut provenyvirkningene av en breddemodell. For de deler av kultur- og idrettsområdet som ikke mottar slike overføringer, vil det selvfølgelig heller ikke være mulighet å jevne ut et provenytap gjennom trekk i disse. For denne delen av kultur- og idrettsområdet har utvalget derfor pekt på en mulig inndekningsmåte som baserer seg på en differensiering av sats. Differensieringen innebærer at de deler av området som bidrar til det største provenytapet for staten ved en sats på 8 pst., ilegges den ordinære satsen på 25 pst.

Utvalget har under avsnitt 17.9.3 skissert en mulig nærmere avgrensning av området for en ordinær sats på 25 pst. Denne avgrensningen vil i praksis innebære at opplevelsessentra og fornøyelsesparker, og dessuten deler av idretten med særlig høy omsetning fra adgangsbilletter vil måtte legge 25 pst. merverdiavgift på salg av sine adgangsbilletter. Avgrensningen vil videre innebære at treningssentre vil måtte legge 25 pst. merverdiavgift på sin omsetning av retten til å trene i disse sentrene.

Utvalget vil her ikke komme med noen anbefaling når det gjelder inndekning eller inndekningsmåter. Dette er slik utvalget ser det et spørsmål om politiske prioriteringer og dessuten et spørsmål om støttenivå til ulike deler av kultur- og idrettsområdet som utvalget ikke skal ta stilling til. Utvalget har her pekt på to mulige inndekningsmåter og nøyer seg med å konstatere at de, selv om de ikke er uproblematiske, begge vil være teknisk og administrativt håndterbare. En justering av direkte overføringer synes imidlertid som den minst problematiske måten på de områdene der dette er en praktisk mulighet. På de områdene som ikke er mottaker av offentlige støtteordninger som kan justeres, er imidlertid eneste mulige måte å redusere et provenytap på å innføre en satsdifferensiering.

Særmerknad:

Medlemmene Børre Rognlien og Birgitte Brekke er inneforstått med at utvalget ikke har anbefalt, men har pekt på mulige inndekningsmåter av det provenytap som regneeksemplene viser at staten kan få. Disse medlemmene vil likevel påpeke at det tar prinsipiell avstand fra et eventuelt senere forslag basert på beskrivelsen om at det kan innføres en avvikende sats på 25 pst. på kulturarrangementer i regi av lag og foreninger og lagidretter som har høy omsetning av adgangsbilletter. De idrettslag som oppfyller betingelsene for medlemskap etter Norges idrettsforbunds lover er alle tuftet på frivillighet og ikke-fortjenestebasert virksomhet. NIF kan ikke delta i noe som kan innebære prinsippiell forskjellsbehandling av våre idrettslag basert på størrelse eller omsetning.

Disse medlemmene vil også peke på at et lag i seriespill innenfor et fleridrettslag eller et særidrettslag ikke er en egen juridisk eller økonomisk person. Barn, ungdom og seniorlag vil derfor befinne seg innenfor samme juridiske og økonomiske person. Det ville derfor bli det stikk motsatte av forenkling om det skulle pålegges ulik merverdiavgiftssats for ulike lag innenfor samme idrettslag.

Disse medlemmene vil påpeke at når utvalget har samlet seg om en felles modell og en felles avgiftssats og lagt stor vekt på å finne fram til løsninger som kan innebære forenklinger, er det å beklage at man her beskriver en mulig løsning som vil innebære en sammenblanding av to modeller, nemlig breddemodellen og subjektmodellen. Det provenytap som en slik konstruksjon skulle kunne dekke inn for staten, beregnet til om lag 35 mill. kroner, er etter disse medlemmenes mening et meget beskjedent beløp i forhold til det merarbeide, byråkrati og uoversiktelighet som en slik ordning ville medføre. Dernest vil kostnader på merverdiavgift for frivillige lag som ikke når opp i registreringspliktig omsetning være langt større enn et eventuelt provenytap for staten. Det har sammenheng med at slike mindre lag og foreninger normalt ikke har noe apparat til å søke om å få kompensert merverdiavgiften etter den gjeldende kompensasjonsordningen for veldelige og allmennyttige organisasjoner.

15.5 Oppsummering

Et enstemmig utvalg anbefaler en breddemodell, dvs. en løsning for utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet ved å oppheve unntaket for adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og unntaket for rett til å utøve idrettsaktivitet.

Behovet for å skjerme frivillig virksomhet som følge av denne utvidelsen ivaretas gjennom en forhøyelse av den særskilte registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner fra dagens 140 000 kroner til 300 000 kroner. En forhøyet registreringsgrense kan i noen grad føre til vridninger i konkurranseforholdene mellom slike organisasjoner og registrerte næringsdrivende. Som følge av dette anbefaler utvalget at det etableres en konkurransebegrensningsregel som gir myndighetene adgang til likevel å pålegge avgiftsplikt i det konkrete tilfelle, dersom det skulle vise seg at den forhøyede registreringsgrensen fører til en nærmere angitt kvalifisert konkurransevridning i favør av den veldedige eller allmennyttige organisasjonen. Utvalget anbefaler videre at det utarbeides en frivillig registreringsordning for de organisasjoner som etter forhøyelsen av grensen har en avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og 300 000 kroner. Utvalget er av den oppfatning at registreringsgrensen regelmessig bør justeres i tråd med en indeks eller annen målestokk.

Et enstemmig utvalg anbefaler videre at de deler av kultur- og idrettsområdet som blir avgiftspliktig i og med en breddemodell, innlemmes i merverdiavgiftssystemet som hovedregel med en sats på 8 pst. Det vises imidlertid til særmerknad under avsnitt 15.3. Dette innebærer at omsetning av disse tjenestene skal avgiftslegges med 8 pst. utgående merverdiavgift, og at virksomheten som omsetter tjenestene samtidig får fullt fradrag for inngående merverdiavgift som knyttet seg til anskaffelser til denne avgiftspliktig delen av virksomheten.

Som følge av provenytapet som oppstår ved en breddemodell med en sats på 8 pst., peker utvalget i samsvar med utvalgets mandat på to mulige måter å jevne ut dette provenytapet på. For de deler av kultur- og idrettsområdet som mottar direkte statlige overføringer peker utvalget på muligheten for å foreta trekk i disse overføringene. For de deler av kultur- og idrettsområdet som ikke mottar slike overføringer peker utvalget på en mulighet for en satsdifferensiering. En slik differensiering kan skje ved at de deler av kultur- og idrettsområdet som bidrar til det største provenytapet for staten ved en sats på 8 pst., i stedet ilegges den ordinære satsen på 25 pst. Det vises imidlertid til særmerknad under avsnitt 15.4.