17 Provenyeffekten av utvalgets anbefaling

17.1 Innledning

I mandatet står det at utvalget skal utrede effektive omlegginger av merverdiavgiftssystemet på kultur- og idrettsområdet samt i frivillig sektor og beregne provenyvirkninger av dette. Det står videre at det per i dag finnes lite tallmateriale som kan danne grunnlag for beregninger av inntekter til staten eller virkninger for næringer som følge av en utvidelse av merverdiavgiften til også å omfatte kultur- og idrettsområdet. Utvalget må kartlegge kultur- og idrettsområdet, herunder antall aktører fordelt på sektorer, tall for omsetning og anskaffelser med mer.

Utvalget satte i gang tre prosjekter for å kartlegge kultur- og idrettsområdet og for å beregne proveny slik det er bedt om i mandatet. I det første prosjektet kartla utvalget virksomheter i kultursektoren som får tilskudd av Kultur- og kirkedepartementet (KKD). Kultursektoren består av mange virksomheter i tillegg til dette. Telemarksforsking-Bø fikk i oppdrag å lage et register over aktører som opererer i kultursektoren (ut over virksomhetene som får støtte av KKD) samt å gjennomføre en utvalgsundersøkelse. Utvalgsundersøkelsen skulle danne grunnlag for beregninger av statens inntekter og økonomisk virkning for virksomhetene. På idrettsområdet fikk Østlandsforskning et liknende oppdrag, men kartleggingen ble begrenset til delen av idrettsområdet der det kommersielle innslaget er størst. De tre prosjektene er nærmere beskrevet i avsnittene 17.4, 17.5 og 17.6. Foruten en oversikt over økonomiske virkninger ved å utvide merverdiavgiftsplikten, har utvalget gjort beregninger knyttet til en økning i registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner. Dette er beskrevet i avsnitt 17.7. Utvalget gjør oppmerksom på at tallgrunnlaget gjennomgående er basert på regnskapstall fra 2006, og at alle provenyvirkninger er i 2006-kroner.

17.2 Generelt om merverdiavgiftsberegninger

Det kan by på utfordringer å beregne økonomiske virkninger av å ta en sektor inn i merverdiavgiftssystemet. Merverdiavgiften er en generell avgift som skal oppkreves i alle ledd (utgående merverdiavgift), samtidig som det er fradragsrett for inngående merverdiavgift for registerte virksomheter. Utgående merverdiavgift ilegges avgiftspliktig omsetning fra en virksomhet. For eksempel er det i utgangspunktet merverdiavgift på salg av varer i en kiosk. Inngående merverdiavgift er avgift som betales på anskaffelser til bruk i virksomheten, og er helt eller delvis fradragsberettiget i virksomhetens oppgave til avgiftsmyndighetene hvis anskaffelsen helt eller delvis brukes i avgiftspliktig virksomhet. For eksempel kan eieren av kiosken trekke fra det han betalte i merverdiavgift på vareinnkjøp til kiosken. Prinsippet med fradragsrett for inngående avgift medfører at inntekter til staten først opptjenes ved omsetning til ikke-avgiftspliktige virksomheter og private personer. Omsetning mellom registerte næringsdrivende kan trekkes fra og gir ikke inntekter til staten. I beregninger er en avhengig av å ha tallmateriale for både omsetning og anskaffelser i den aktuelle sektoren. Samtidig må en ha informasjon om omsetning til ikke-avgiftspliktige.

Kultur- og idrettsektoren har i dag inntekter både fra avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning. Billettinntekter og medlemskontingenter er eksempler på omsetning som ikke er avgiftspliktig. Gaver og tilskudd er heller ikke gjenstand for avgift fordi slike overføringer ikke er omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Eksempler på omsetning som i dag er avgiftspliktig, er reklame og kiosksalg. Ved opphevelse av dagens unntak for kultur- og idrettssektoren vil inngangspenger til kultur- og idrettsarrangementer bli avgiftspliktig. Samtidig vil inngangspenger for rett til å utøve idrettsaktiviteter bli avgiftspliktig, f.eks. inngang til svømmehall eller treningsstudio.

På grunn av dagens unntak har aktører innen denne sektoren ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift ved anskaffelser til den unntatte delen av virksomheten. Dette gjelder f.eks. vare- og tjenesteinnsats og investeringer. Ved en eventuell avgiftsplikt på kultur- og idrettssektoren vil inngående avgift betalt på slike utgifter bli fradragsberettiget i aktørenes merverdiavgiftsoppgave.

17.3 Forutsetninger i beregningene

17.3.1 Prinsipielle forutsetninger

Graden av overveltning dreier seg om i hvilken grad virksomheter som kommer inn i merverdiavgiftssystemet, velter gevinsten eller tapet de får ved avgiftsplikt over på kunden. Det er vanlig å legge full overveltning til grunn, og dette ble gjort i beregninger i forbindelse med i merverdiavgiftsreformen i 2001. De fleste virksomhetene fikk økt avgiftsbelastning som følge av omleggingen, og det ble lagt til grunn at kostnadsøkningen ble veltet over i økte priser til kundene. Selv ved full overveltning ble imidlertid prisøkningen på tjenestene gjennomgående lavere enn 25 pst. fordi virksomhetene også fikk lavere kostnader gjennom fradragsretten. I forbindelse med merverdiavgiftsreformen ble netto provenyanslag for staten positivt. Provenyøkningen motsvares av høyere priser for kundene under forutsetningen om full overveltning.

Generelt vil prisøkningen ved full overveltning være avhengig av forholdet mellom størrelse på fradraget som oppnås og merverdiavgift som ilegges omsetningen. I kultur- og idrettssektoren har flere virksomheter store inntekter fra tilskudd. Omsetningen som skal ilegges merverdiavgift, blir dermed gjennomgående mindre enn kostnadene som er ilagt merverdiavgift og kan fradragsføres. Netto vil dermed virksomhetene få en overføring gjennom merverdiavgiftssystemet ved innføring av merverdiavgift. Dette innebærer at virksomhetene ofte vil ha negative merverdiavgiftsoppgaver og dermed få utbetalt merverdiavgift fra staten. Under forutsetningen om full overveltning vil dette medføre at prisene til publikum reduseres.

Utvalget mener det er realistisk at prisene til publikum ikke vil endre seg hvis det innføres avgiftsplikt med redusert sats (8 pst.), i det minste på kort sikt. Det kan ha sammenheng med konkurranseforholdene i markedet, bl.a. det at nyetableringer skjer relativt tregt i disse markedene. Uendrede konsumentpriser betyr at virksomhetene som berøres, sitter igjen med en lavere pris (inntekt per enhet) enn i utgangspunktet. Siden de samtidig får fradrag for merverdiavgift på kjøp av varer og tjenester, og disse normalt er høyere enn inntektene, får virksomhetene et økt overskudd, og staten et tilsvarende provenytap. Ved uendrede priser vil publikum også etterspørre samme kvantum som før.

Ved innføring av avgiftsplikt med generell sats (25 pst.) mener utvalget at det er naturlig å anta en viss økning av konsumentprisene, samtidig som overskuddet i virksomhetene øker noe mindre enn ved bruk av den reduserte satsen. Hvor mye prisene øker, er avhengig av hvor mye overskudd virksomhetene kan sitte igjen med. Utvalget har som en teknisk forutsetning lagt til grunn en prisøkning på 10 pst. Etterspørselen forutsettes å være relativt ufølsom ved små prisendringer, og det er som en praktisk tilnærming sett bort fra virkninger på omsatt kvantum. Det er også sett bort fra endringer i virksomhetenes kjøp av varer og tjenester.

I mandatet er utvalget bedt om gi en vurdering av hvilke tilskuddsordninger som kan egne seg for å jevne ut økonomiske og budsjettmessige konsekvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget. Utvalget understreker at hvordan virksomhetene reagerer på en avgiftsutvidelse vil være avhengig av om tilskudd trekkes inn eller ikke. I sine beregninger har utvalget i forutsetningene om hvordan virksomhetene vil reagere ikke tatt hensyn til at eventuelt tilskudd skal trekkes inn.

Utvalget har dessuten lagt til grunn at tjenestene som avgiftslegges, i sin helhet selges til sluttbrukere uten fradragsrett.

17.3.2 Tekniske forutsetninger

Utvalgets forslag til endringer er utførlig beskrevet i kapittel 10, 11 og 12. Opphevelsen av unntakene på idretts- og kulturområdet innebærer at billettinntekter og inntekter knyttet til utøvelse av trening blir avgiftspliktig. Tilskudd, medlemskontingenter, honorarer og gaver vil ikke bli påvirket av utvalgets endringsforslag. Andre inntekter som i dag ikke er avgiftspliktige, f.eks. inntekter fra loppemarked, vil for registrerte virksomheter heller ikke påvirkes. For ikke-registrerte virksomheter kan en utvidelse av avgiftsplikten imidlertid føre til at virksomheter som tidligere ikke var registrerte, vil komme over registreringsgrensen. I så tilfelle må de avgiftsberegne både billettinntekter og andre inntekter fra avgiftspliktig omsetning. Når utvalget har gjort beregninger, har en sett på virksomheter som er registerte i dag, samt de ikke-registerte som med utvalgets forslag antas å få omsetning over registreringsgrensen. 1 Utvalget har regnet på to eksempler, ett der den generelle satsen på 25 pst. innføres, og ett der den reduserte satsen på 8 pst. innføres.

På utgiftssiden vil fradragsretten utvides. Virksomhetene vil få fradrag for utgifter til kjøp av varer, tjenester og investeringer som er knyttet opp mot omsetningen som avgiftslegges. Utvalget har lagt til grunn at slike utgifter vil bli fullt ut fradragsberettiget ved opphevelse av unntaket for salg av billetter. Dette kan innebære en overestimering av fradragsberettiget beløp, ettersom noen av disse utgiftene, selv etter utvidelsen av avgiftsgrunnlaget, kan være knyttet til omsetning av ikke-avgiftspliktige varer og tjenester som ikke kan fradragsføres. 2Full fradragsføring betyr en kostnadsbesparelse på 20 pst. av disse utgiftene. Som vist i tabellene over sammensetning av inntekter og utgifter i avsnittene 17.4, 17.5 og 17.6 utgjør fradragsberettigede varer, tjenester og driftskostnader etter dagens regelverk en relativt liten andel av de totale kostnadene til virksomhetene.

I tillegg til kjøp av varer og tjenester slik de framgår av virksomhetenes driftsregnskap, har utvalget også valgt å ta med investeringskostnader. Investeringer vil i mange tilfeller ha stor betydning for merverdiavgiften fordi fradragsberettigede investeringer fradragsføres umiddelbart i merverdiavgiftsregnskapet. Investeringsnivået vil imidlertid variere betydelig fra år til år. Utvalget har kun informasjon om investeringer som er foretatt i 2006, og i tabellene over sammensetning av inntekter og utgifter i avsnittene 17.4, 17.5 og 17.6 framgår det at de er relativt lave dette året. 3

Husleie kan inngå i virksomhetenes regnskap både på utgiftssiden (virksomheter som betaler husleie) og inntektssiden (virksomheter som leier ut eget lokale). I utgangspunktet er ikke husleie avgiftspliktig, men dersom det leies ut til registrert virksomhet, kan utleier velge å fakturere med merverdiavgift ved å benytte en adgang til frivillig registrering som følger av forskrift nr. 117 til merverdiavgiftsloven. Fordelen for utleier er at han eller hun da kan trekke fra merverdiavgift på utgifter til oppføring, vedlikehold og drift av utleieobjektet. For leietaker er det pris eksklusiv merverdiavgift som er interessant siden virksomheten kan trekke fra merverdiavgiften på husleien. Dersom merverdiavgiftsgrunnlaget blir utvidet i tråd med utvalgets forslag, vil flere virksomheter i kultur- og idrettssektoren bli merverdiavgiftspliktige. Det må forventes at flere utleiere som leier ut til virksomheter i kultur- og idrettsektoren, går over til å fakturere husleie med merverdiavgift slik at de får fradrag for inngående merverdiavgift knyttet til byggekostnader, vedlikehold mv. Dersom dette fører til lavere leiepriser, kan det komme virksomhetene i kultur- og idrettssektoren til gode. En slik eventuell effekt har en sett bort fra her. En har også sett bort fra virkninger av den eventuelle utvidede fradragsretten utleier får som følge av registrering, men den vil isolert sett bety et provenytap for staten. 4 For de kultur- og idrettsvirksomhetene som leier ut, vil merverdiavgift på husleien ikke ha betydning for statens totale merverdiavgiftsinntekter. Dette skyldes at leietaker kan trekke fra husleien som inngående avgift.

Beregningene i avsnittene 17.4, 17.5 og 17.6 er basert på breddemodellen beskrevet i kapittel 10. Subjektmodellen og aktivitetsmodellen er beskrevet i henholdsvis kapittel 11 og 12. Provenykonsekvensene for subjekt- og aktivitetsmodellen er basert på de samme beregningene som for breddemodellen, men ettersom både subjekt- og aktivitetsmodellen er snevrere enn breddemodellen, er enkelte sektorer holdt utenfor beregningene. Dette er beskrevet nærmere i avsnitt 17.8.

17.4 Virksomheter som får tilskudd fra KKD – beregninger av proveny og økonomiske konsekvenser

En har i disse beregningene tatt utgangspunkt i alle virksomheter som får støtte fra KKD, med unntak av virksomheter innenfor biblioteksektoren og arkiv. En har også inkludert virksomheter som får mest støtte gjennom Kulturrådet. I tråd med inndelingen i KKDs budsjett har en delt virksomhetene inn i fem sektorer: museer, festivaler, kunst, musikk og scenekunst (scene, teater, opera). For mer informasjon om de ulike sektorene vises det til avsnitt 3.2.

Alle virksomhetene mottok brev med vedlagt spørreskjema der de ble bedt om å fylle ut inntekter og utgifter fra regnskapet for 2006 fordelt på avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning og fradragsberettigede og ikke-fradragsberettigede utgifter. Totalt ble det sendt ut brev til 299 støttemottakere. Etter den ordinære utsendelsesrunden og to runder med purringer kom det svar fra 255 virksomheter, herav 132 registrerte og 123 ikke-registerte. Svarprosenten var altså 85 pst. Tabell 17.1 viser antall utsendte skjemaer fordelt på ulike sektorer, antall besvarte skjemaer fordelt på registrerte og ikke-registrerte og svarprosenten. Tabellen viser også hvor mye hver sektor har mottatt i ordinært driftstilskudd fra staten, og hvor stor andel av dette virksomhetene som har besvart skjemaet, mottar. En kan se at totalt får virksomhetene som har besvart skjemaet, 93 pst. av det ordinære, statlige driftstilskuddet.

Tabell 17.2 viser sammensetning av inntekts- og utgiftssiden i de ulike sektorene. Tabellen viser bl.a. at sektorene i gjennomsnitt mottar store tilskudd, og at lønnskostnader er en viktig post på utgiftssiden. Utvalget har korrigert for virksomheter som ikke har besvart spørreskjemaene, ved å bruke informasjonen om tilskuddene. Tallene i tabell 17.2 representer derfor hele populasjonen av virksomheter som får tilskudd fra KKD.

Resultater av beregningene

Utvalget understreker at det er stor usikkerhet knyttet til beregningene. Usikkerheten er knyttet både til nøyaktigheten i de utfylte skjemaene og forutsetningene som er benyttet. I tabell 17.3 viser utvalget anslag på endring i statens inntekter som følge av utvidet avgiftsplikt. Anslagene er foretatt med merverdiavgiftssatser på både 8 pst. og 25 pst. En kan se at staten taper proveny i alle sektorene og i begge scenariene. Tabellen indikerer en total nedgang i statens inntekter på om lag 170 mill. kroner ved bruk av den generelle satsen på 25 pst. og om lag 230 mill. kroner ved bruk av lav sats på 8 pst. Fradragsretten knyttet til inngående avgift er like stor i de to scenariene.

Utvalgets forutsetninger ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst. medfører at publikum vil bli upåvirket av endringene i merverdiavgiftssystemet. Statens provenytap har sitt motstykke i økte inntekter (reduserte kostnader) for virksomhetene i sektorene. Ved innføring av den generelle satsen på 25 pst. medfører utvalgets forutsetninger at virksomhetenes overskudd øker noe mindre enn ved 8 pst. samt at publikum vil møte noe høyere priser. Ved innføring av 25 pst. avgiftssats, og en antakelse om en prisøkning på 10 pst., vil publikum totalt få økte kostnader på om lag 45 mill. kroner, mens virksomhetene vil få et økt overskudd på om lag 215 mill. kroner. Nettoen svarer til statens provenytap på 170 mill. kroner. Dersom prisøkningen blir mer enn 10 pst. vil publikum bli møtt med høyere priser og dermed få økte kostnader.

17.5 Kultur, idrett og trening som ikke får tilskudd fra KKD – beregning av proveny og økonomiske konsekvenser

Telemarksforsking-Bø (TF) ble i et oppdrag fra utvalget bedt om å lage et register over virksomheter innenfor nærmere avgrensede sektorer på kulturområdet. Utvalget ønsket at arrangører av større konsertarrangementer, herunder festivaler, større dansetilstelninger med levende musikk, teater-, danse- og operaforestillinger, samt sirkus, fornøyelsesparker, opplevelsessentra, idrett og sport, trening og gallerier skulle omfattes av registeret. Basert på registeret skulle TF gjennomføre en utvalgsundersøkelse og levere et tallmateriale av et slikt format at utvalget senere kunne bruke det for beregninger av statens inntektsendringer og økonomiske virkninger for sektorene som følge av endringer i merverdiavgiftsregelverket.

Metode for å definere utvalget

Metoden TF valgte er basert på kombinasjoner av datamaterialet fra bedrifts- og foretaksregisteret, regnskapsregisteret og merverdiavgiftsregisteret innenfor nærmere angitte bransjekoder. De tre databasene bruker organisasjonsnummer som entydig identifiserer virksomhetene, og informasjon fra de ulike databasene kan kobles. Nedenfor følger en beskrivelse av metoden TF har brukt for å definere utvalget. For nærmere detaljer vises det til vedlegg 3.

I merverdiavgiftsregisteret oppgir virksomhetene både samlet omsetning og omsetning innenfor merverdiavgiftsområdet. Virksomheter som har en differanse mellom disse størrelsene, har omsetning utenfor merverdiavgiftssområdet. Denne omsetningen kan være kulturtjenester, men den kan også være omsetning knyttet til andre områder som er utenfor merverdiavgiftsregelverket i dag, f.eks. fast eiendom. Innenfor relevante bransjekoder trakk TF ut virksomheter som har en differanse mellom samlet omsetning og merverdiavgiftspliktig omsetning over 20 000 kroner. For også å få tak i de som kun har ikke-avgiftspliktig omsetning, og dermed ikke er registrert i merverdiavgiftsregisteret, ble virksomheter med omsetning over 50 000 kroner i regnskapsregisteret, men som ikke er registrert i merverdiavgiftsregisteret, også trukket ut.

Kvaliteten på dataene for total omsetning i merverdiavgiftsregisteret er varierende. Ifølge TF fører virksomhetene opp for lave tall. Ettersom tallene for total omsetning er brukt for å identifisere virksomheter med omsetning utenfor merverdiavgiftsområdet, kan for lave tall føre til at en mister virksomheter som egentlig burde være med. For å korrigere for dette har TF tatt med foretak der samlet omsetning ifølge regnskapene er minst 20 000 kroner høyere enn samlet omsetning ifølge merverdiavgiftsoppgavene.

Totalt fikk TF et utvalg på 3 907 virksomheter og sendte brev og spørreskjema til alle. 5 Utvalget representerer virksomheter som ikke har avgiftspliktig omsetning, men en visste ikke om dette var omsetning innen kultur- eller idrettsområdet eller annen omsetning utenfor merverdiavgiftsområdet. Spørreskjemaet som ble sendt ut til virksomhetene, åpnet derfor med spørsmål om virksomheten hadde billettinntekter fra kultur- eller idrettsarrangement i 2006. Av alle besvarte skjema var det om lag 20 pst., totalt 391 virksomheter, som oppga at de hadde billettinntekter. På bakgrunn av innsendte skjema antas det at i underkant av 800 virksomheter av det totale utvalget på 3 907 har billettinntekter. Av disse skjemaene var 249 av en slik kvalitet at de ble godkjent.

Tabell 17.4 nedenfor viser hvordan disse tallene fordeler seg på de ulike kategoriene. Godkjente skjema er skjema som er fullstendig utfylt. Alle skjema er de som har svart, og oppgitt at de har billettinntekter, og alle i utvalg er de av det totale utvalget som en har antatt at har billettinntekter. Tabellen viser også en kolonne for estimert antall virksomheter i totalpopulasjonen (alle i landet) og en verdimultiplikator. 6

Et viktig moment er at tallmaterialet fra TF kun representerer virksomheter som, innen visse bransjekoder, enten er registrert i merverdiavgiftsregisteret eller i regnskapsregisteret. Regnskapspliktige foretak er de som har regnskapsplikt etter regnskapsloven § 1 – 2, og det gjelder bl.a. foreninger, aksjeselskap, stiftelser, statsforetak og enkeltpersonsforetak.

Utvalget vil peke på at en totalpopulasjon på 271 virksomheter innen idrett og sport synes lite. En mulig forklaring på det lave tallet er at det kun er regnskapspliktige virksomheter som inngår i utvalget. Ifølge Norges Idrettsforbunds lover er alle organisasjonsledd innenfor Norges Idrettsforbund regnskaps- og revisjonspliktige. Det er imidlertid kun organisasjoner med omsetning over 5 mill. kroner som er pliktige til å følge regnskapsloven, og dermed er registrert i regnskapsregisteret. Denne bestemmelsen medfører at flere idrettslag ikke er registrert i regnskapsregisteret, og dermed ikke er med i utvalget fra TF. En velger likevel å legge til grunn det beregnede tallet for idrett og sport. Dette begrunnes dels med at en ikke har konkrete anslag som gir et annet resultat, og dels med at metoden for å framskaffe tallet er konsistent med hvordan tallene for de andre virksomhetene er framskaffet. Det er også grunn til å understreke at det bare er idrettslag som har billettinntekter av en viss størrelse, som er interessant for utvalgets arbeid. Mindre lag og klubber med lave eller ingen billettinntekter blir uansett ikke påvirket av utvalgets forslag.

Utvalget vil også peke på at tallgrunnlaget for gruppen trening kan synes tynt ettersom det kun er ni godkjente skjema i denne kategorien. Verdimultiplikatoren for denne gruppen er stor, og TF påpeker at tallene for gruppen trening er mest usikre, se vedlegg 3. Utvalget har sjekket tallene fra TF opp mot tall fra Statistisk sentralbyrås statistikk for den aggregerte næringsgruppen treningsstudio, solstudio og massasjeinstitutt. Denne gruppen er ikke helt overlappende med gruppen trening hos TF, men en ser at tall for omsetning, lønnskostnader og kjøp av varer og tjenester i rimelig grad er sammenfallende. Utvalget legger derfor tallene fra TF til grunn i beregningene.

Om utvalget og estimert total populasjon

TF har korrigert for ikke-besvarte skjema, ikke-godkjente skjema og eventuelle feilkilder ved metoden og presenterer tall for hele populasjonen innenfor hver kategori. Tabell 17.5 viser sammensetning av inntekts- og utgiftssiden i de ulike sektorene. Tabellen viser bl.a. at sektorene i gjennomsnitt mottar langt lavere tilskudd enn virksomhetene som får støtte av KKD, selv innenfor sektorene museum og teater som her mottar størst tilskudd. Billettinntekter utgjør også en større del av inntektene.

Resultater av beregningene

Utvalget understreker at det er stor usikkerhet knyttet til beregningene. Usikkerheten er knyttet til nøyaktigheten i de utfylte skjemaene og forutsetningene i beregningene. I tabell 17.6 viser utvalget anslått endring i statens inntekter som følge av utvidet avgiftsplikt. Tabellen indikerer en total økning i statens inntekter på om lag 90 mill. kroner ved bruk av den generelle satsen på 25 pst. og et provenytap på om lag 295 mill. kroner ved bruk av redusert sats på 8 pst. Fradragsretten knyttet til inngående avgift er like stor i de to scenariene.

Utvalgets forutsetninger ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst. medfører at publikum vil bli upåvirket av endringene i merverdiavgiftssystemet. Statens provenytap har sitt motstykke i økte inntekter (reduserte kostnader) for virksomhetene i sektorene. Ved innføring av den generelle satsen på 25 pst. medfører utvalgets forutsetninger at virksomhetenes overskudd øker noe mindre enn ved bruk av den reduserte satsen på 8 pst. samt at publikum vil møte noe høyere priser. Ved innføring av 25 pst. avgiftssats, og en antakelse om en prisøkning på 10 pst., vil publikum totalt få økte kostnader med 265 mill. kroner, mens virksomhetene vil få et økt overskudd på om lag 175 mill. kroner. Netto svarer dette til statens provenyøkning på 90 mill. kroner. Dersom prisøkningen blir mer enn 10 pst. vil publikum bli møtt med høyere priser og dermed økte kostnader.

17.6 Den delen av idretten med størst omsetning – beregning av proveny og økonomiske konsekvenser

Østlandsforskning (ØF) ble i et oppdrag fra utvalget bedt om å innhente tallmateriale for idretten og levere tallmaterialet på et slikt format at utvalget kan bruke det for beregninger av statens inntektsendringer og økonomiske virkninger for sektorene som følge av endringer i merverdiavgiftsregelverket. Det er mange aktører på idrettsområdet, og for å begrense oppdraget ble kartleggingen begrenset til den delen av idretten med størst omsetning, som også er egnet for avgiftsplikt. Masseidretten, f.eks. mindre klubber og lag, er ikke egnet for avgiftsplikt. ØF ble også bedt om å kartlegge større arrangementer som f.eks. friidrettsstevner for profesjonelle utøvere og skirenn med bred deltakelse.

Metode for å definere utvalget

Utvalget foreslo i kravspesifikasjonen til ØF at en del av oppdraget kan løses gjennom kontakt med de store særforbundene for lagidrett og individuell idrett. For lagidrettene er det gjerne klubbene som får de store inntektsstrømmene, mens det for de individuelle idrettene er særforbundene. Særforbundene har gjennom søknader om profflisens detaljerte regnskap for den profesjonelle delen av klubbene. Gjennom utsending av skjema og utstrakt møtevirksomhet har ØF hentet inn det øvrige tallgrunnlaget

Om utvalget

Utvalget har fått tall for åtte særforbund: ishockeyforbundet, skiforbundet, håndballforbundet, golfforbundet, friidrettsforbundet, fotballforbundet basketforbundet og volleyballforbundet. ØF fant at det også på regionalt nivå er relativt stor omsetning i fotball, håndball og basketball. Utvalget har derfor fått tall for alle kretser i fotball (18 stykker) og håndball (7 stykker) og de 3 største kretsene innen basketball. For lagidrettene har utvalget fått tall for håndball (toppserie kvinner og menn), basket (toppserie menn), ishockey (toppserie), fotball (Tippeligaen og deler av Adeccdoligaen). 7 I tillegg er det hentet inn tall for golf. 8 Utvalget har også fått tall for store arrangementer. Tallgrunnlaget fra ØF dekker en stor andel av de største breddearrangementene og arrangementer for den profesjonelle delen av idretten. For nærmere beskrivelse av ØFs oppdrag vises det til vedlegg 2.

For særforbundene varierer omsetningen fra i underkant av 12 mill. kroner til om lag 600 mill. kroner. De fleste særforbund har lave inntekter fra billetter, og også lave inntekter fra treningsavgift og deltakeravgift. Trenings- og deltakeravgiften utgjør i stor grad serieavgifter og forsikringspremie eller lisens. Noen særforbund, f.eks. hockeyforbundet, arrangerer imidlertid idrettsskoler og treningsleire der de får inn relativt store inntekter. Dette er også klassifisert under idrettsaktiviteter. De fleste særforbund, kanskje med unntak av basket og volleyball, har relativt store inntekter fra sponsorer og gaver. For kretser og regioner ser en at inntektene fra treningsavgift og deltakeravgift er høyere enn hos særforbundene. Her utgjør trenings- og deltakeravgiften, f.eks. spillerutviklingstiltak og egenandeler ved dommersamlinger, en stor del. Kretskontingenten utgjør også en større andel av de samlede inntektene sammenliknet med særforbundenes forbundskontingent. Totalt sett har de fleste særforbund, med unntak av fotball og basket, mest avgiftsfrie inntekter. De avgiftspliktige inntektene er i stor grad sponsorinntekter. Slik er det også på regionalt nivå, men i enda større grad. Mellom 97 og 100 pst. av inntektene er avgiftsfrie. Tilsvarende er dermed en liten andel av utgiftene fradragsberettiget, både på regionalt nivå og i særforbundene. Tabell 17.7 viser en fordeling av inntekts- og utgiftssiden for særforbundene og regionene.

Tabell 17.8 viser sammensetningen av inntekts- og utgiftssiden for basketball, ishockey, håndball og golf. For disse organisasjonene er sponsorinntekter, gaver og mediainntekter de største inntektspostene, mens for golf utgjør medlemskontingentene hele 50 pst. av totale inntekter. Denne medlemskontingenten er dels betaling for bruk av anleggene. På utgiftssiden er lønnsinntekter den største posten. Generelt kan en også se at toppklubbene etter dagens regelverk i hovedsak har lavere fradragsberettigede utgifter enn ikke-fradragsberettigede utgifter.

Tabell 17.9 viser inntekts- og utgiftssiden for fotballagene i Tippeligaen og 13 av 16 lag i Adeccoligaen. En kan se at i disse ligaene utgjør billettinntekter en forholdsvis stor andel av de samlede inntektene. I tillegg er reklame-, media- og sponsorinntekter samt salg og utleie av spillere også store inntektsposter. Den største utgiftsposten er knyttet til lønnskostnader. Tallene viser også at det har vært gjennomført betydelige investeringer i 2006.

Tabell 17.10 viser inntekter og utgifter for breddearrangementene og arrangementene for profesjonelle. Av tabellen ser en at idrettsaktiviteter utgjør en stor post for breddearrangementer, mens for arrangementene for de profesjonelle er billettinntekter viktigere. Sistnevnte får også en langt større andel inntektene fra sponsorinntekter og gaver. Dette motsvares på utgiftssiden av at breddearrangementene har mindre fradrag. En viktig kostnadspost for begge typer arrangement er arrangementkostnader.

Resultater av beregningene

Utvalget understreker igjen at det er stor usikkerhet knyttet til beregningene. Usikkerheten er knyttet både til nøyaktigheten i tallmaterialet som ØF har samlet inn, og forutsetningene i beregningene. I tabell 17.11 viser utvalget anslått endring i statens inntekter som følge av utvidet avgiftsplikt. Tabellen viser at kretsene og regionene i liten grad blir påvirket av utvalgets forslag. Det er fordi kretsene har lite inntekter som blir avgiftspliktige, og utvalget har dermed lagt til grunn at fradragsretten heller ikke vil økes vesentlig. Sett under ett har særforbundene også lave inntekter som vil bli avgiftspliktige. Ved innføring av avgiftsplikt vil likevel fradragsretten utvides noe, og staten får et provenytap, både ved innføring av avgiftsplikt med generell og redusert sats. Staten vil også få et provenytap knyttet til toppklubbene og golfen. Totalt taper staten 35 mill. kroner med avgiftssats på 25 pst. og 110 mill. med en avgiftssats på 8 pst.

Utvalgets forutsetninger ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst. medfører at publikum vil bli upåvirket av endringene i merverdiavgiftssystemet. Statens provenytap har sitt motstykke i økte inntekter (reduserte kostnader) for sektorene. Ved innføring av den generelle satsen på 25 pst. medfører utvalgets forutsetninger at virksomhetenes overskudd øker noe mindre enn ved 8 pst. samt at publikum vil møte noe høyere priser. I beregningen legges det til grunn at prisene vil øke med 10 pst. Ved innføring av merverdiavgiftsplikt med 25 pst., og en prisøkning på 10 pst., vil publikum tape totalt 50 mill. kroner, mens virksomhetene vil få et økt overskudd på om lag 85 mill. kroner. Nettoen svarer til statens provenytap på 35 mill. kroner. Dersom prisøkningen blir mer enn 10 pst. vil publikum bli møtt med høyere priser og dermed få økte kostnader.

17.7 Endringer i registreringsgrensen

I tillegg til å vurdere kostnadene knyttet til utvidelse av merverdiavgiftsplikten, har utvalget sett på effekten av å øke merverdiavgiftsgrensen for allmennyttige og veldedige organisasjoner fra 140 000 kroner til enten 300 000 eller 500 000 kroner. I den sammenheng ønsker en også å få en oversikt over kostnaden ved å gi mulighet til frivillig registrering for organisasjoner med avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 kroner og den nye øvre grensen.

Det har vist seg vanskelig å identifisere de allmennyttige og veldedige organisasjonene. Som en tilnærming er Skattedirektoratet (SKD) bedt om å gjøre et utrekk fra merverdiavgiftsregisteret. SKDs trekk er avgrenset til aktive enheter registrert i næringskode 91 eller 92 (interesseorganisasjoner, fritidsvirksomhet, kulturell tjenesteyting og sport). En ytterligere avgrensing er at kun virksomheter med avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og 500 000 kroner er tatt med i utvalget. Videre er enheter registrert som enkeltmannsforetak, ansvarlig selskap, selskaper med begrenset eller delt ansvar, norskregistrerte utenlandske foretak og aksjeselskap holdt utenfor utvalget. Dette skyldes at allmennyttige og veldedige organisasjoner antagelig i liten grad er registreres som slike enheter. Etter disse avgrensingene sitter en igjen med et utvalg på 471 organisasjoner.

Ifølge SKD er det flere mulige feilkilder i dette utvalget. For det første har ikke registrering av næringskode direkte betydning for merverdiavgiftsbehandlingen, og er følgelig ikke gjenstand for kontroller og oppfølging. Det er derfor mulig at allmennyttige og veldedige organisasjoner er registrert under andre næringskoder enn 91 eller 92, og således er utelatt fra utvalget. For det andre utelates organisasjoner med avgiftspliktig omsetning under 140 000 kroner i 2006. Det er mulig enkelte organisasjoner tilfeldigvis har lav omsetning dette året, og derfor burde vært med i tallene. I tillegg kan utvidelse av merverdiavgiftsplikten, slik utvalget foreslår, medføre at enkelte aktører passerer grensen for 140 000 kroner i avgiftspliktig omsetning, og dermed burde vært inkludert i beregningene. Med bakgrunn i disse mulige feilkilde vil utvalget poengtere at provenyberegningene i dette avsnittet er svært usikre.

Av de 471 organisasjonene som framkommer etter SKDs trekk, hadde 263 avgiftspliktig omsetning under 300 000 kroner. Disse oppkrevde samlet sett en utgående avgift på 12 mill. kroner, og hadde i tillegg fradragsberettiget inngående avgift på 15 mill. kroner. Staten fikk dermed et tap på 3 mill. kroner på denne gruppen. Hvis registreringsgrensen økes til 300 000 kroner, vil ingen av de 263 organisasjonene være pliktige til å registrere seg. Utgående og inngående avgift ville i så fall vært null, og staten ville spart et provenytap på 3 mill. kroner. Effekten for staten av å øke registreringsgrensen til 300 000 kroner er vist i første rad, fjerde kolonne i tabell 17.12. Som det framgår av tabellen vil en øking av grensen til 500 000 kroner gi en provenygevinst for staten på om lag 5 mill. kroner. Provenyvirkningene av å heve grensen til opp mot 500 000 kroner ser dermed ut til å være små.

En del organisasjoner vil tape på at grensen for merverdiavgiftspliktig omsetning økes til 300 000 eller 500 000 kroner. Dette kan kompenseres for ved å gi de som faller ut av systemet som følge av ny grense, mulighet til en frivillig registrering i merverdiavgiftsregisteret. Isolert sett kan statens kostnader knyttet til frivillig registrering for organisasjoner med avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og 300 000 kroner anslås til om lag 8 mill. kroner. Dette er vist i nest siste kolonne i tabell 17.12. Kombinerer man økt registreringsgrense til 300 000 kroner (provenygevinst for staten på 3 mill.) med frivillig registrering (provenytap 8. mill. kroner) kan totalt tap for staten anslås til 5 mill. kroner. Totaleffekten for staten er vist i siste kolonne i tabellen.

Hvis en i stedet velger å øke grensen for merverdiavgiftspliktig omsetning til 500 000 kroner, vil staten som nevnt over i første omgang spare om lag 5 mill. kroner. En frivillig registrering for alle organisasjoner med avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og 500 000 kroner kan isolert sett gi et provenytap på om lag 18 mill kroner. En kombinasjon av økt grense til 500 000 og frivillig registrering vil dermed gi staten et anslått tap på om lag 13 mill. kroner.

17.8 Totale provenyanslag

Breddemodellen

I beregningene av provenyeffekten ved å innføre en breddemodell har utvalget vurdert effekten både ved innføring av den generelle satsen på 25 pst. og den reduserte satsen på 8 pst. Det er gjennomført separate provenyberegninger for kulturinstitusjoner som får støtte av KKD, kulturinstitusjoner, idrett og trening som ikke får støtte av KKD og for den delen av idretten med størst omsetning. Ved 8 pst. merverdiavgiftssats er det i beregningene lagt til grunn at prisene til publikum ikke vil endre seg. Ved 25 pst. merverdiavgiftssats er det lagt til grunn at billettprisene vil øke med 10 pst. Det er videre lagt til grunn at publikums etterspørsel ikke vil reduseres som følge av økte priser. Resultatene av beregningene er vist i tabell 17.13. Som det framgår av tabellen vil bruk av den reduserte satsen på 8 pst. gi staten et provenytap anslått til om lag 635 mill. kroner, mens bruk av den generelle satsen på 25 pst. vil redusere provenytapet til om lag 115 mill. kroner. Utvalget vil igjen påpeke at beregningene er usikre. Usikkerheten er bl.a. knyttet til datakvaliteten og forutsetningene som legges til grunn i beregningene.

I forbindelse med innføringen av breddemodellen kan det være aktuelt å øke grensen for avgiftspliktig omsetning fra 140 000 til enten 300 000 eller 500 000 kroner. Samtidig åpnes det for frivillig registrering for organisasjoner med avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og den nye, øvre grensen. Kombinasjonen av økt avgiftspliktig grense på 300 000 kroner og frivillig registrering gir staten et anslått provenytap på om lag 5 mill. kroner. Økes grensen til 500 000 kan provenytapet anslås til om lag 13 mill. kroner.

Subjekt- og aktivitetsmodellen

Subjekt- og aktivitetsmodellen er beskrevet i kapitlene 11 og 12. Disse modellene unntar virksomheter som ikke driver på forretningsmessig grunnlag, fra avgiftsplikt. Tilnærmingen i de to modellene er ulik, og avgiftsgrunnlaget vil bli forskjellig i de to modellene. Ettersom subjekt- og aktivitetsmodellen er snevrere enn breddemodellen, kan en anslå provenykonsekvensene av disse modellene ved å se bort fra beregningene for virksomheter som holdes utenfor avgiftsgrunnlaget i de to modellene. Utvalgets tallgrunnlag er ikke tilstrekkelig detaljert, og en må gjøre enkle tilnærminger for å anslå hvilke virksomheter som skal holdes utenfor.

Utvalget legger til grunn av virksomheter som får støtte av KKD, ikke vil bli avgiftspliktige verken under subjekt- eller aktivitetsmodellen. En kan derfor se bort fra provenytapet fra kulturvirksomheter som får tilskudd fra KKD (avsnitt 17.4), under de to modellene. Videre vil det være enkelte virksomheter i tallgrunnlaget fra TF (avsnitt 17.5) som mottar store tilskudd, og som derfor ikke vil bli avgiftspliktig under subjektmodellen. Dette gjelder særlig virksomheter innenfor sektorene museum og teater. Ettersom tallgrunnlaget fra TF ikke er tilgjengelig på virksomhetsnivå, har en valgt å se bort fra dette. Under aktivitetsmodellen kan en legge til grunn at konserter og museer uansett ikke vil bli avgiftspliktige, og en kan derfor se bort fra beregningene for disse.

Når det gjelder den delen av idretten med størst omsetning (avnitt 17.6), antar utvalget at denne gruppen vil bli avgiftspliktig under både subjekt- og aktivitetsmodellen. Provenykonsekvensene for disse virksomhetene vil dermed være like som under breddemodellen. Også når det gjelder gruppen sport og idrett under avsnitt 17.5 antar utvalget at disse vil blir avgiftspliktig under subjekt- og aktivitetsmodellen. Dette henger sammen med at en har plukket ut de største enhetene.

Verken subjekt- eller aktivitetsmodellen forslår lempninger for frivillig sektor. En kan derfor også se bort fra bergningene om økt registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner (avsnitt 17.7).

Totalt vil innføring av subjektmodellen bidra til en provenyøkning på om lag 55 mill. kroner ved innføring av den generelle satsen på 25 pst. Ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst. blir provenytapet om lag 405 mill. kroner. Aktivitetsmodellen vil bidra til en provenyøkning på om lag 75 mill. kroner ved innføring av den generelle satsen på 25 pst., mens provenytapet anslås til om lag 325 mill. kroner ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst.

17.9 Tiltak for å kompensere for statens provenytap

17.9.1 Innledning

Mandatet gjør det klart at utvalget i sine forslag skal se hen til provenyet. Nedenfor går utvalget derfor gjennom ulike virkemidler som kan tenkes gjennomført for å dekke inn det anslåtte provenytapet for staten ved innføring av breddemodellen (provenynøytralitet). Utvalget understreker at hvordan virksomhetene reagerer på en avgiftsutvidelse vil være avhengig av om tilskudd trekkes inn eller ikke. I sine beregninger har utvalget ikke tatt hensyn til at eventuelt tilskudd skal trekkes inn.

Utvalget er i mandatet eksplisitt bedt om å se på hvilke eksisterende tilskuddsordninger som kan egne seg for å jevne ut økonomiske og budsjettmessige konsekvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget. Utvalget presiserer at det er utenfor utvalgets oppgave å ta stilling til støttenivået til kultur- og idrettssektoren. Av denne grunn nøyer utvalget seg med å gi en overordnet beskrive av offentlige tilskuddsordninger på kultur- og idrettsområdet og mulighetene for å gjennomføre trekk i disse ordningene, se avsnitt 17.9.2.

Valg av merverdiavgiftssats påvirker provenyanslaget ved innføring av breddemodellen. Et mulig virkemiddel for i større grad å sikre provenynøytralitet er derfor å benytte den ordinære satsen på 25 pst. på flere områder. Dette er diskutert i avsnitt 17.9.3. Provenynøytralitet kan alternativt sikres ved å innføre en fradragsbegrensning for inngående merverdiavgift. Dette alternativet er kort omtalt i avsnitt 17.9.4.

17.9.2 Dagens tilskuddsordninger

17.9.2.1 Spilleoverskuddet til Norsk Tipping AS

Spilleoverskuddet til Norsk Tipping AS et enkelt år fordeles påfølgende år til kultur- og idrettsformål, iht. pengespilloven § 10. Før fordelingen av spilleoverskuddet skjer, avsettes inntil 0,5 pst. av overskuddet til tiltak mot pengespillproblemer. Det samlede spilleoverskuddet fra 2006 som var til fordeling i 2007, utgjorde 2,5 mrd. kroner. Med gjeldende tippenøkkel fordeles overskuddet slik at en halvpart går til kulturformål og en halvpart til idrettsformål. Alle midlene som går til idrettsformål fordeles ved kongelig resolusjon. Fra 2004 til 2007 har disse midlene blitt delt mellom bl.a. idrettsanlegg i kommunene, antidopingarbeid, Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité, forsknings- og utviklingsarbeid, samt nasjonale og spesielle anlegg.

I forbindelse med forbudet mot spilleautomater som inntrådte 1. juli 2007, og innføring av monopol for spilleautomater i regi av Norsk Tipping AS f.o.m. 1. januar 2008, har Stortinget ved behandlingen av Ot.prp. nr. 44 (2002 – 2003) Om lov om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen vedtatt en ny fordeling av tippemidlene fra 1. januar 2009. Den nye fordelingen innebærer at også samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner vil få en del av overskuddet til Norsk Tipping som kompensasjon for noe av bortfallet av automatinntekter. Med den nye tippenøkkelen vil 45,5 pst. av spilleoverskuddet fra året før gå til idrettsformål, 36,5 pst. til kulturformål og 18 pst. til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner. I årene 2008 og 2009 vil de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene i tillegg tilføres samlet 1 mrd. kroner fra Norsk Tippings investeringsfond som kompensasjon for tapte inntekter fra spilleautomater fram til den nye tippenøkkelen trer i kraft.

Hvis det er ønskelig å å jevne ut provenytapet forbundet med innføring av avgiftsplikt for idretten, kan idrettssektorens andel av Norsk Tippings overskudd reduseres og statens andel økes tilsvarende. Fordelingen av Norsk Tippings overskudd er fastsatt i lov, se lov om pengespill mv. av 28. august 1992 § 10. En endring i fordelingsprosenten mellom formålene, slik at idrettssektorens andel reduseres og statens andel økes, krever således lovendring.

17.9.2.2 Tilskuddsposter på Kultur- og kirkedepartementets budsjett

Kultur- og kirkedepartementet (KKD) har for 2008 et samlet budsjett på om lag 7,7 mrd. kroner. Fordelingen av de forskjellige kostnadsartene er vist i tabell 17.14.

Som det framgår av tabellen, utgjør bevilgninger til tilskuddsmottakere (f.eks. akjeselskaper, stiftelser, faste tiltak, kulturbygg etc.) om lag 4,6 mrd. kroner. Dette utgjør nærmere 60 pst. av KKDs samlede budsjett for 2008. De viktigste tilskuddspostene til kulturformål på KKDs budsjett er gjengitt i vedlegg 4.

KKDs tilskuddsposter til kulturformål er de postene som først og fremst vil bli berørt av en motregning og som teknisk sett kan reduseres for å kompensere et forventet provenytap for statskassen ved innføring av merverdiavgiftsplikt på kulturområdet. Post 01 (driftsutgifter) til statlige virksomheter, vil i mindre grad bli berørt.

Regionale tilskudd til kultur

Det gis omfattende støtte til kultur på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Det er imidlertid ikke uten videre enkelt å gi en noenlunde presis beskrivelse av hvilke regionale tilskudd som bevilges. På grunn av tidsbegrensning ser derfor ikke utvalget seg i stand til å gi en uttømmende oversikt over totale tilskudd som bevilges over kommunale og fylkeskommunale budsjetter. Tallmateriale på dette området må eventuelt kunne hentes fra Kostra (Kommune-Stat-Rapportering). Generelt vil det være mulig å jevne ut statens provenytap som følge av avgiftsomleggingen ved å gjennomføre et trekk i kommunenes frie inntekter.

For å peke på noen muligheter til å dekke inn et provenytap for staten, gir utvalget i vedlegg 5 en beskrivelse av tiltak som får tilskudd over KKDs budsjett, men hvor forutsetningen er at også regionene selv må bidra med tilskudd.

17.9.3 Differensierte merverdiavgiftssatser

Som det framgår av avsnitt 17.8, gir en breddemodell med lav merverdiavgiftssats på 8 pst. et provenytap for staten på om lag 635 mill. kroner. Av dette står kultursektoren som får støtte av KKD for 230 mill. kroner, kultur, idrett og trening som ikke får støtte fra KKD for 295 mill. kroner, og den delen av idretten med størst omsetning for 110 mill. kroner.

For den delen av kultursektoren som får støtte fra KKD vil det være mulig å kompensere statens provenytap ved å redusere tilskuddene. Det samme vil være mulig for de deler av kultur- og idrettsområdet som mottar støtte fra spilleoverskuddet til Norsk Tipping, jf. avsnitt 17.9.2 For andre deler av kultur- og idrettsområdet som ikke mottar noen slik form for støtte, må en eventuelt finne andre måter for å jevne ut et provenytap. En mulig løsning kan være å ilegge den delen av sektoren med særlig høy omsetning den generelle merverdiavgiftssatsen på 25 pst. i stedet for den reduserte satsen på 8 pst.

Utvalget understreker at det ikke er utvalgets oppgave å angi støttenivået til kultur- og idrettssektoren. I hvilken utstrekning en skal dekke inn provenytapet som følge av innføring av en breddemodell, vil bli bestemt som ledd i behandlingen av de årlige budsjetter. Bruk av satsdifferensiering for denne sektoren innebærer isolert sett en forvanskning av merverdiavgiftssystemet og kan skape et lite forutsigbart regelverk. Fordi en slik satsdifferensiering likevel er en alternativ måte å dekke inn provenytapet på, har utvalget valgt å gi en beskrivelse av en mulig avgrensning, men understreker at det gjenstår en rekke uavklarte spørsmål. Dette gjelder særlig når en skal skille ut deler av idretten.

På kulturområdet kan det på denne bakgrunn vurderes om adgangsbilletter til reiselivsbaserte næringer som opplevelsessentra og fornøyelsesparker skal avgiftslegges med ordinær sats. Dette vil i så fall endre statens proveny fra et tap på 5 mill. kroner med redusert sats, til en provenygevinst på om lag 25 mill. kroner med generell sats.

For øvrig er det særlig den profesjonelle idretten og treningssentrene som gir det største provenybortfallet for staten ved bruk av redusert sats, hhv. et tap på 50 og 80 mill. kroner. På denne bakgrunn, og for å oppfylle mandatet, er en mulig løsning at den profesjonelle idretten og treningssentrene ilegges den generelle satsen.

Innad i den profesjonelle i dretten er det de store ballidrettene som bidrar til størstedelen av tapet. Det kan derfor være aktuelt at kun de øverste divisjonene i de største lagidrettene samt de største arrangementene for profesjonelle ilegges den generelle satsen.

En mulig metode for å avgrense området for full sats kan være å benytte en gjennomsnittsberegning av omsetningstall hos idrettslag som hvert år spiller i den samme divisjonen/ligaen/serien e.l. Det er kun omsetningstall knyttet til billetteinntekter som skal regnes med i denne vurderingen, og utvalget peker på at en mulig beløpsgrense kan være 1 mill. kroner i året. Det vil innebære at dersom man ut fra en gjennomsnittsberegning f.eks. finner at lagene i tippeligaen for herrer har en omsetning fra billettinntekter som overstiger 1 mill. kroner, skal alle lagene i denne divisjonen legge 25 pst. merverdiavgift på adgangsbillettene til alle sine kamper. Dette vil gjelde uavhengig av om lagets motstander er et annet toppserielag, en Champions League motstander eller et lite idrettslag i en tidlig cupkamp. Så lenge dette laget står som arrangør, og billettinntektene tilfaller laget/klubben skal billettene avgiftsberegnes med full sats. Utvalget påpeker at avgiftplikten knyttes til laget og ikke til klubben. Dette vil innebære at dersom den samme idrettsklubben også har et juniorlag, rekrutteringslag, eller lignende skal adgangsbilletter til disse lagenes kamper faktureres med 8 pst. sats med mindre de ut i fra en selvstendig vurdering i forhold den divisjon de spiller også skal legge full sats på sine billetter. Utvalget legger til grunn at den samme beløpsgrensen og framgangsmåten for å avgrense området for generell sats skal benyttes i alle idretter. I praksis antar utvalget at en slik avgrensingen av området for generell sats som skissert her vil innebære at lag i de to øverste divisjonene i fotball for herrer og toppdivisjon i ishockey samt store arrangementer for profesjonelle skal avgiftslegge sine kampbilletter med 25 pst. merverdiavgiftssats. Totalt vil en slik avgrensning med generell merverdiavgiftssats redusere statens provenytap med om lag 35 mill. kroner.

Provenytapet fra gruppen treningoppstår i all hovedsak som følge av at det foreslås 8 pst. sats. Virksomhetene i denne gruppen, i hovedsak treningssentre, har i praksis ingen omsetning av adgangsbilletter. Som det framgår i tabell 17.6 står gruppen alene for et provenytap for staten på om lag 80 mill. kroner med en sats på 8 pst. Ved en ordinær sats viser utvalgets beregninger at provenyet forbedres med om lag 200 mill. kroner, til en provenygevinst på om lag 120 mill. kroner. Utvalget har av provenyhensyn valgt å peke på at det er mulig å innføre den generelle satsen for denne gruppen.

17.9.4 Begrensninger i fradragsretten for inngående merverdiavgift

Et alternativ virkemiddel for å dekke inn provenytap ved gjennomføring av en breddemodell kan være å innføre en begrensning i fradragsretten for inngående merverdiavgift. En slik løsning innebærer at det foretas en prosentmessig fradragsbegrensning ut fra omfanget av mottatt støtte fra det offentlige. På denne måten begrenses den indirekte støtte som skjer gjennom merverdiavgiftssystemet ved å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte virksomheter som i stor grad baserer sine aktiviteter på offentlige tilskudd. Denne tilnærmingen bygger på den løsning som tidligere gjaldt i svensk merverdiavgiftsrett, se avsnitt 7.3.2.4.

Utvalget har imidlertid valgt ikke å vurdere en slik fradragsbegrensning nærmere. Begrunnelsen for dette er først og fremst at en slik regel bør ses i sammenheng med den mer generelle diskusjonen om merverdiavgift og offentlige overføringer, se omtalen i avsnitt 14.3.3.