9 Bedre bruk av innvandreres medbrakte kompetanse

9.1 Innledning

Inkluderingsutvalget skal som en del av sitt mandat vurdere utfordringer og peke på aktuelle tiltak for at samfunnet bedre kan benytte de ressursene mange personer med innvandrerbakgrunn besitter, både med tanke på økonomisk vekst og samfunnsmessig utvikling.

Innvandrere vil i mange tilfeller ha medbrakt utdanning eller yrkeserfaring som må godkjennes for å kunne anvendes i Norge. Dersom fagopplæring eller eksamen fra høyskole- eller universitet ikke kan godkjennes, kan det være nødvendig med tilleggsutdanning eller kvalifisering. Mangel på effektive godkjennings- og suppleringsordninger gjør at norsk arbeidsliv ikke greier å bruke innvandreres medbrakte kompetanse fullt ut. Dette er én av årsakene til at innvandrere i større grad enn andre har jobber hvor de ikke får brukt sin kompetanse.

Et sentralt mål i norsk integreringspolitikk er at alle innvandrere skal bidra med sine ressurser i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig.1 Inkluderingsutvalget vil understreke at en bedre bruk av innvandreres ressurser i arbeidslivet forutsetter effektive godkjenningsordninger og tilgang på arbeid hvor arbeidstakeren får uttelling for sin medbrakte kompetanse.

9.1.1 Sentrale begreper

I dette kapitlet brukes følgende definisjoner og avgrensinger:

Kartlegging av medbrakt kompetanse innebærer at det foretas en kartlegging av nyankomne innvandreres utdanning (grunnskole og videregående opplæring og høyere utdanning), samt arbeidserfaring fra utlandet. På bakgrunn av kartleggingen føres opplysningene inn i et registreringssystem.

Godkjenning av medbrakt kompetanse innebærer at innvandrere med utdanning fra utlandet får utdanningen sin godkjent og likestilt med tilsvarende utdanning i Norge. Det finnes flere former for godkjenning.

Tilpasningskurs er kurs som skal tilpasse innvandreres utdanning fra utlandet til norske forhold, utdanningen gjøres relevant til en norsk kontekst. Det er ikke krav om utvidet tilleggsutdanning. Tilpasningskurs gjennomføres ofte som en del av en godkjenningsprosess, og inngår blant kravene, før endelig godkjenning kan gis.

Tilleggsutdanning brukes som et samlebegrep for utdanninger som påplusser, kompletterer eller supplerer gjennomført utdanning fra utlandet for å tilfredsstille norske krav til tilsvarende utdanning. Tilleggsutdanning skiller seg fra tilpasningskurs ettersom utdanningen ikke bare skal tilpasses norske forhold, men i tillegg skal gi mer utvidet opplæring innenfor det aktuelle fagområdet.

Personkretsen som omtales i dette kapitlet er innvandrere, dvs. personer som er født i utlandet av to utenlandsfødte foreldre og som på et tidspunkt har innvandret til Norge, er registrert i Det sentrale folkeregisteret og har lovlig opphold i landet.

Målgruppen for de mål, strategier og tiltak som foreslås i dette kapitlet, er innvandrere som har en registrert botid i Norge på minst 6 måneder.

9.2 Godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskompetanse

I Norge er det hittil ikke etablert et system for løpende registrering av medbrakt kompetanse når innvandrere ankommer landet. Derfor mangler det systematisk informasjon om hvilken utdanning og arbeidserfaring innvandrere bringer med seg. OECD har foreslått overfor norske myndigheter at det utvikles en datainfrastruktur som kan fange opp medbrakt kompetanse for alle innvandrere ved ankomst til Norge2.

SSB gjennomførte i 1999 en spørreundersøkelse om utdanningsnivå blant innvandrere. Undersøkelsen baserer seg på selvrapporterte data fra et representativt utvalg innvandrere, og gir en indikasjon på omfanget av medbrakt kompetanse. SSB planlegger å gjennomføre en liknende undersøkelse i løpet av 2011 og 2012.3

¹ Om lag 75 prosent av totalt 93 000 norskfødte med innvandrerforeldre var på dette tidspunktet i aldersgruppen 0-15 år og 20 prosent var i aldergruppen 16-29 år. Bare en liten andel er i en alder der de har kunnet fullføre høyere utdanning.

Kilde: Utdanningsstatistikk, SSB

Figur 9.1 viser at 41 prosent av befolkningen i Norge fra 16 år og over hadde fullført en videregående utdanning i 2009, og over 25 prosent hadde fullført universitets- og høgskoleutdanning. Blant innvandrere i samme aldersgruppe hadde 17 prosent videregående utdanning, og 18 prosent hadde høyere utdanning. Blant norskfødte med innvandrerforeldre hadde 30 prosent videregående utdanning, mens 17 prosent hadde universitets- og høgskoleutdanning. Blant innvandrere varierer utdanningsnivået i sammenheng med landbakgrunn. Høyest andel med videregående utdanning finner vi blant innvandrere i alderen 16 år og over fra Norden, med 22 prosent. Lavest andel har innvandrere fra Øst-Europa, 13 prosent. Innvandrere fra Nord-Amerika og Oseania hadde høyest andel med universitets- og høgskoleutdanning 31 prosent, sammenlignet med 13 prosent blant innvandrere fra Øst-Europa. En videre tolkning av tallene for innvandrernes utdanningsnivå er problematisk fordi SSB manglet per 1. oktober 2009 opplysninger om fullført utdanning for rundt 190 000 personer på 16 år og over. Det mangler opplysninger om utdanning fra utlandet for fire av ti personer i denne gruppen. Tabell 9.1 viser personer 16 år og over bosatt i Norge uten oppgitt utdanning for enkelte landgrupper.

Det finnes flere ordninger for godkjenning av utenlandsk kompetanse i Norge, avhengig av hvilken kompetanse det er tale om og hva den skal brukes til. Det skilles normalt mellom godkjenning av medbrakt kompetanse på grunnskole/videregående nivå og på høyere nivå. Innenfor disse to nivåene er det ytterligere en inndeling ut fra hvilken kompetanse en har og hva godkjenningen skal brukes til. Dette gir følgende inndeling av ulike former for godkjenning av medbrakt kompetanse:

Grunnskole/videregående

• Realkompetansevurdering

• Vurdering av generell studiekompetanse

• Godkjenning av uregulert yrkesfaglig utdanning

• Autorisasjon for lovregulerte yrker (fag- og svennebrev)

Høyere utdanning

• Generell godkjenning

• Faglig godkjenning

• Godkjenningsordning for flyktninger med mangelfull dokumentasjon

• Autorisasjon for lovregulerte yrker

Ordningene for godkjenning av medbrakt kompetanse, både for grunnskole/videregående opplæring og høyere utdanning er mangelfulle.4 Voksnes rett til å bli realkompetansevurdert er regulert i opplæringsloven, og innvandrere er en viktig målgruppe. Det er utfordringer knyttet til språkkravet i norsk ved gjennomføring, mangelfull informasjon om ordningen og ulik praksis i fylkeskommunene. Dette kan være noe av forklaringen på hvorfor det er et underforbruk av ordningen blant innvandrere.5

Ved godkjenning av høyere utdanning tatt i utlandet, er det utfordringer særlig knyttet til generell, faglig godkjenning og godkjenning av regulerte yrker. Økt søknadsvolum av generelle godkjenninger vanskeliggjør en rask og effektiv saksbehandling ved NOKUT.6 Ved faglig godkjenning er det en omfattende og tidskrevende prosess, og det er vanskelig å orientere seg blant ulike rutiner blant de ulike lærestedene. En kartlegging fra Rambøll Management peker på flere utilsiktede hindringer for godkjenning av lovregulerte yrker, både på systemnivå og på individnivå.7 Informasjon og kommunikasjon med søkere fra godkjenningsinstansene kan utgjøre en barriere og det samme gjelder trekk ved selve saksbehandlingen. For innvandrere som trenger faglig påbygning av medbrakt utdanning for å få arbeid i Norge, kan det være vanskelig å få relevant utdanningstilbud i universitets- og høgskolesektoren. For innvandrere som trenger praksis fra norsk arbeidsliv for å få godkjent sin medbrakte utdanning, er det også vanskelig å få relevante praksisplasser.

Det er om lag 4 prosent av befolkningen med utdanning fra universitet eller høgskole som er ansatt i yrker som ikke krever slik utdanning. I 2009 hadde for eksempel innvandrere fra Afrika, Asia mv. med høyere utdanning over fire år om lag tre ganger større (15 prosent) andel overkvalifiserte enn befolkningen i alt. For innvandrere fra EU- og EFTA land m.v. er det om lag 6 prosent med høyere utdanning som er ansatt i yrker som ikke krever slik utdanning.8

Nedenfor presenteres de ulike godkjenningsordningene for medbrakt utdanning; kompetanse på grunnskole/videregående nivå etterfulgt av godkjenningsordninger for utdanning og kompetanse ervervet gjennom høyere utdanning i utlandet. Ettersom autorisasjon av lovregulerte yrker kan erverves både innenfor videregående opplæring og høyere utdanning, redegjøres det for denne ordningen samlet i avsnitt 9.4.4 Autorisasjon av lovregulerte yrker.

9.3 Godkjenning av utdanning og kompetanse på grunnskole/videregående nivå

9.3.1 Realkompetansevurdering

Med realkompetansevurdering menes en vurdering av både den formelle og uformelle kompetanse vedkommende har tilegnet seg gjennom utdanning, lønnet eller ulønnet arbeid, fritidsaktiviteter, organisasjonserfaring eller på en annen måte.

Alle voksne i Norge med rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring har rett til å bli realkompetansevurdert. Retten til å bli realkompetansevurdert er regulert i opplæringsloven § 4A-3 og forskrift til opplæringsloven § -13.

Ved søknad om realkompetansevurdering på grunnskolenivå er kommunen pliktig til å foreta en vurdering av voksne i forbindelse med kartlegging av hvilken grunnskoleopplæring den voksne skal gis. Hensikten med realkompetansevurderingen er at grunnskoleopplæringen skal tilpasses den enkeltes behov. Dersom vedkommende allerede har tilfredsstillende kompetanse i et fag, skal det ikke være nødvendig å følge opplæring i det aktuelle faget. Den enkeltes kunnskaper og ferdigheter blir vurdert opp mot kompetansemålene i læreplan for fag i læreplanverket.9

Retten til å bli realkompetansevurdert på videregående nivå gjelder både for de som ønsker videregående opplæring, og for de som kun ønsker å dokumentere sin kompetanse på videregående nivå. Vedkommendes kompetanse blir vurdert opp mot aktuell læreplan i videregående opplæring. Realkompetansevurdering kan også føre til avkortet skole-/studietilbud.

Voksne som blir realkompetansevurdert og får godkjent sin kompetanse, har rett til å få utstedt et kompetansebevis. Kompetansebeviset skal inneholde informasjon om hvilke deler av læreplanen som er godkjent. Det skal ikke framkomme i kompetansebeviset de delene av læreplanen som ikke blir godkjent. Kompetansebeviset er en formell dokumentasjon som kan brukes i arbeidsmarkedet.

En kan søke om realkompetansevurdering både ved søknad om godkjenning av fag- eller svennebrev og godkjenning av utdanning knyttet til et konkret yrke. En vanlig forutsetning er at vedkommende ikke har formell dokumentasjon som kvalifiserer til opptak eller fritak for aktuelt fag/studie.

Voksne uten rett til videregående opplæring kan bli realkompetansevurdert dersom de er henvist fra en offentlig instans, for eksempel av kommunen. Fylkeskommunen og henvisende instans dekker, etter avtale, kostnadene for realkompetansevurderingen mellom seg. For voksne som ikke har rett til videregående opplæring, og som ikke er henvist av en offentlig instans, dekkes kostnadene etter avtale mellom den enkelte og fylkeskommunen.

9.3.2 Vurdering av generell studiekompetanse

For å studere på høyskole og universitet er det krav om fullført videregående skole med generell studiekompetanse. I tillegg til generell studiekompetanse stilles det krav om dokumenterte kunnskaper i norsk og engelsk. Personer med videregående utdanning fra utlandet kan søke om vurdering av generell studiekompetanse i forbindelse med opptak/ søknad om studieplass til høyere utdanning. Det er derfor ikke nødvendig med forhåndsvurdering av utdanningen. Det er imidlertid mulig å søke Samordna opptak om en forhåndsvurdering av utdanningen og om det oppfyller kraven om generell studiekompetanse. En kan søke om en vurdering uavhengig om den enkelte skal søke om opptak til høyere studier eller ikke. Noen ønsker kun et vedtak som viser at vedkommende har en utdanning som tilfredsstiller kravet til generell studiekompetanse i Norge.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ved Samordna opptak er på om lag åtte måneder.10 Det er utarbeidet en egen oversikt «Generell studiekompetanse og tilleggskrav for søkere med utenlandsk utdanning» (GSU-listen), som skal være til hjelp i arbeidet med vurdering av generell studiekompetanse. Det er også mulig å få anbefaling om generell studiekompetanse gjennom NOKUT (se avsnitt 9.4.1 Generell godkjenning), som henviser videre til Samordna opptak for en konkret behandling.

9.3.3 Vurdering av uregulert yrkesfaglig utdanning

Det finnes en relativ stor andel personer med fagutdanning fra utlandet for å utøve yrker som ikke er fagregulerte.11 Det er ikke nødvendig med formell godkjenning av yrkeskvalifikasjoner i Norge for å utøve yrket. Dersom en imidlertid ønsker å få sin utdanning godkjent i tråd med kravene til den aktuelle norske utdanningen kan en søke om formell godkjenning for å få fagbrev eller mesterbrev. En formell godkjenning kan ha betydning for arbeids- og lønnsforhold. Ved søknad om godkjenning av uregulert yrkesfaglig utdanning er det fylkeskommunene som har ansvar for å behandle saken.

Yrkesprøving er en ordning som kan benyttes for en vurdering av fagutdanningen. Yrkesprøvingen innebærer en prøving av kunnskaper med sikte på godkjenning av hele eller deler av en utdanning.12 Det er en metode som er spesielt utviklet for yrkesutøvere som ikke behersker norsk. Det skal være mulig å få godkjent sin kompetanse uten å måtte gå opp til norskspråklige prøver.

Gjelder søknaden regulerte yrker, behandles den av egne fagspesifikke godkjenningskontor, se avsnitt 9.4.4 Autorisasjon av lovregulerte yrker.

9.3.4 Tilrådninger fra andre utvalg

Formålet med voksnes rett til videregående opplæring basert på realkompetansevurdering, er å gi dem et tilpasset tilbud slik at de får en ønsket sluttkompetanse, og sikre at de ikke må ta fag på nytt som de allerede har tilstrekkelig kompetanse i. Realkompetansevurdering vil kunne ha en avgjørende betydning for deltakerens økonomi og mulighet til å gjennomføre opplæringen. Retten til realkompetansevurdering vil kunne bety et avkortet opplæringsløp for mange. Det betinger, imidlertid god veiledning som sikrer at deltakerne får et riktig opplæringsløp og for å unngå at deltakerne bruker unødvendig lang tid på opplæringen. Samtidig som Østbergutvalget understreker at minoritetsspråklige voksne er en sentral målgruppe for voksenopplæring, og dermed også realkompetansevurderingen, pekes det på flere utfordringer med dagens ordning.13 For det første er det en utfordring for minoritetsspråklige at realkompetansevurdering forutsetter språkkompetanse i norsk. Videre vises det til mangelfullt informasjonsarbeid i flere fylkeskommuner, samt at fylkeskommunene har ulik praksis når det gjelder forståelse og praktisering av voksnes rett til realkompetansevurdering og videregående opplæring. Østbergutvalget viser i den forbindelse til at Utdanningsdirektoratet er gitt i oppdrag å arbeide for at fylkeskommunene utvikler en mer lik praksis når det gjelder realkompetansevurdering av voksne som har rett til videregående opplæring.

9.4 Godkjenning av høyere utdanning fra utlandet

Innvandrere med høyere utdanning fra utlandet som ønsker å studere videre ved en norsk utdanningsinstitusjon, eller søker ett yrke med krav til tilhørende tittel, må søke om faglig godkjenning av høyere utdanning. Godkjenningsområdet innenfor høyere utdanning er komplekst, og det er mange aktører involvert. Prinsipielt fins det tre typer godkjenning: generell godkjenning, godkjenning av faglig innhold (herunder kan flyktninger med mangelfull kompetanse søke om godkjenning) og autorisasjon av lovregulerte yrker.

9.4.1 Generell godkjenning

I 2003 ble Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) opprettet som et faglig uavhengig organ. Generell godkjenning av utdanning fra utlandet utføres av NOKUT, og er begrenset til en vurdering av studiepoeng og eventuelt en grad (bachelorgrad, mastergrad og doktorgrad) som er likestilt med en norsk. Den generelle godkjenningsordningen er primært ment for arbeidsmarkedet. For at NOKUT skal kunne vurdere om en utdanning tatt i utlandet er likestilt med en akkreditert norsk høyere utdanning, må søknaden være tilstrekkelig dokumentert og verifisert fra studiestedet eller (utdannings)myndighetene i opprinnelseslandet.14 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er 2,8 måneder.

Volumet av generelle søknader har økt jevnt siden ordningen ble etablert, og for 2011 forventes om lag 4 500 individuelle søknader.

¹ En sak i NOKUT er enten råd til læresteder/arbeidsgivere eller andre aktører, eller søknad om generell godkjenning fra en privatperson. Nyregistrerte søknader omfatter også råd til læresteder, mens individuelle søknader er søknad om generell godkjenning.

Kilde: NOKUT

Figur 9.2 viser at NOKUT har fra 2009 til 2010 hatt en økning på om lag 25 prosent i antall søknader, fra 2008 til 2009 var økningen på 17 prosent, og i tidsperioden fra 2006 til 2009 var økningen på hele 59 prosent. Økningen skyldes først og fremst at ordningen er blitt bedre kjent blant personer med utenlandsk utdanning, men også at arbeidsgivere stadig oftere krever en slik godkjenning. Økt fokus på falske kvalifikasjoner bidrar også til at NOKUTs godkjenningsdokument fungerer som et kvalitetsstempel på kompetanse fra utlandet. De største søkergruppene er fra de typiske arbeidsinnvandringsland som Polen, Russland og Filippinene, og med fortsatt stor arbeidsinnvandring forventes det også at søknadsmengden vil holde seg høy. For at en slik ordning skal fungere tilfredsstillende er det nødvendig at ressurstilgangen står i forhold til behovet.

9.4.2 Godkjenningsordning for flyktninger med mangelfull dokumentasjon

Flyktninger som har mangelfull dokumentasjon og som har utdanning fra et land der den politiske situasjonen per i dag gjør det umulig å få utdanningsdokumenter verifisert, vil få avslag fra NOKUT.15 Søkeren vil imidlertid få informasjon om muligheten for å få utdanningen vurdert gjennom en flyktningprosedyre som er en skreddersydd godkjenningsordning ved lærestedene.16

Godkjenningsordningen bygger på en kartleggings- og vurderingsfase.17 I forbindelse med en skriftlig søknad, kombinert med påkrevd skjema blir søkeren innkalt til et faglig intervju. Formålet med intervjuet er for å vurdere vedkommendes faglige kunnskaper og nivå innenfor det aktuelle fagområdet. På bakgrunn av dette skrives en rapport. Med grunnlag i rapporten foretas det en faglig vurdering, av den enkelte institusjonen, hvorvidt søkeren kan få utdanningen sin godkjent som jevngod med en norsk grad eller del av en grad. Dersom søkeres utdanning ikke oppfyller kravet fordi utdanningen skiller seg fra den norske kan NOKUT vurdere å gi generell godkjenning for hele eller deler av utdanningen.

Flere institusjoner har innført ordningen, men det foreligger ikke tall på hvor mange som faktisk benytter seg av den.18 Kostnadene i forbindelse med godkjenningsordningen forutsettes i dag dekket innenfor gjeldende økonomiske rammer av lærestedene.

9.4.3 Faglig godkjenning

Evaluering av utdanningens faglige innhold utføres av universiteter og høyskoler. Dette gjøres primært i forbindelse med opptak til videre studier ved det aktuelle lærestedet. En faglig godkjenning er i motsetning til NOKUTs generelle godkjenning, spesifikk. Utdanningen blir direkte sammenlignet med den aktuelle utdanningen ved en norsk høyskole eller universitet. En faglig vurdering blir gjort i forbindelse med saksbehandlingen som baserer seg på søkeres kursbeskrivelser, pensumlister og ev. skriftlige avhandlinger. Hvorvidt søknaden godkjennes eller ikke er avhenging av den enkelte institusjonen som vurderer om utdanningen oppfyller deres spesifikke krav til dybde og bredde i studiene/gradene.19

Det skilles normalt mellom to typer faglig godkjenninger, jevngodhet og godkjenning av studieperioder.20 Godkjenningsordningen for jevngodhet gjelder kun for fullførte studier fra utlandet. Dersom utdanningen vurderes som jevngod med tilsvarende norsk utdanning får den enkelte rett til å bruke tittelen som er fastsatt for den norske utdanningen. Godkjenning av studieperioder benyttes når det er søkere som ønsker opptak til videre studier ved en institusjon i Norge på bakgrunn av påbegynt eller fullført utdanning fra utlandet. Den aktuelle institusjonen vurderer om utdanningen fra utlandet oppfyller de faglige kravene. Søkere kan enten få innpassing i en grad slik at studietiden kan avkortes eller så kan utdanningen danne grunnlag for opptak til høyere studier.

Søknad om faglig godkjenning er kostnadsfri for søkere, og høyskoler og universiteter forventes å dekke kostnadene for en vurdering av faglig godkjenning innenfor sine eksisterende ressursrammer.

9.4.4 Autorisasjon av lovregulerte yrker

Autorisasjon er en offentlig godkjenning som gir personer rett til å praktisere et av i alt ca 170 lovregulert yrker i Norge, hvorav godkjenningsmyndighet er delegert til 16 godkjenningsinstanser for lovregulerte yrker.21 Det er ulike regler for godkjenning for borgere innenfor og utenfor EU/EØS.22 Dette har bakgrunn i EU-direktiv 2004/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner som EU vedtok 7. september 2005.23 Norge innlemmet direktivet i EØS-avtalen i 2008. Direktivet er en modernisering av systemet for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner tatt i en annen EU-stat. Formålet med direktivet er å gjøre prosessen enklere slik at EU-borgere lettere kan få autorisasjon for å utøve yrket. Norske myndigheter er ikke bundet av EU-direktivet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for tredjelandsborgere.

Det er innenfor helseyrkene, fortrinnsvis yrkene hjelpepleier, sykepleier og lege, og elektrofagsyrkene som mottar flest søknader om godkjenning.24 Utover disse yrkene er det en svært liten søkning om godkjenning innenfor de andre lovregulerte yrkene. Et flertall av godkjenningsinstansene mottar mindre enn 20 søknader i året. Det er flere søknader fra EØS-land enn fra tredjeland. Søknadsprosessen for de ulike lovregulerte yrkene fortoner seg forskjellig. For autorisasjon innenfor noen yrker er det krav om beståtte ferdighetstester, og andre krever at en gjennomgår og består kurs i særskilte fag/emner, se avsnitt 9.5 Tilpasning av medbrakt kompetanse og tilleggsutdanning. Slike krav er vanlige for borgere fra tredjeland. Disse kursene (tilpasningskurs) er ofte begrenset til opplæring i noen uker.

Det finnes flere utilsiktede konsekvenser av godkjenningsordningene for lovregulerte yrker som skaper barrierer, det gjelder både på systemnivå og på individnivå. Det er mangel på informasjon og kommunikasjon overfor søkere. Det er vanskelig å forstå hva en søknad skal inneholde og det oppleves som utfordrende med kommunikasjon med godkjenningsinstansene underveis i saksbehandlingsprosessen.25

Det er videre enkelte trekk ved saksbehandlingen som utgjør en hindring på systemnivå for søkere. Generelt er det kapasitetsproblemer som kan gi lang saksbehandlingstid ved enkelte godkjenningsinstanser. Det er videre utfordringer med verifisering av utdanningsdokumenter fra søkeres opprinnelsesland og det kan forsinke saksbehandlingen. Det er også mangel på tilgang på faglig tilpassningskurs i universitets- og høgskolesektoren for de som pålegges å gjennomføre og bestå slike kurs.26 Kartleggingen peker også på at det er mangel på tilgang til praksisplasser for de søkere som pålegges å gjennomføre arbeidspraksis for å kompensere på mangler i utdanningen.

9.4.5 Tilrådninger fra andre utvalg

I 2007 leverte Brautasetutvalget sin innstilling om utfordringer knyttet til godkjenning og godskriving av utenlandsk høyere utdanning i Norge. Utvalget hadde bl.a. blitt bedt om å foreslå særskilte tiltak som kan gjøre saksbehandlingen av søknader om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning enklere, raskere og mer brukervennlig og samtidig sikre at den er rettferdig. Tiltakene skulle danne grunnlag for en nasjonal handlingsplan for å forbedre prosessene knyttet til godkjenning av utenlandske kvalifikasjoner fra høyere utdanning i tråd med Norges forpliktelser i Bolognaprosessen.27 Spesielt fikk utvalget i oppdrag å vurdere behov for endringer som ville bidra til bedre integrasjon av innvandrerbefolkningen i det norske arbeidsmarkedet.

Brautasetutvalget viste til at det er ulike rutiner for hvordan godkjenning av faglig innhold gjennomføres av hver enkel utdanningsinstitusjon, hvilket medfører at det er vanskelig å få en samlet oversikt over framgangsmåte. Det er derfor også vanskelig å danne seg et bilde om hvorvidt ordningen fungerer hensiktsmessig. Godkjenningsprosessen beskrives uansett som omfattende og tidskrevende. Saksbehandling forutsetter komplett dokumentasjon med kursbeskrivelser, pensumlister og eventuelle skriftlige avhandlinger. Denne dokumentasjonen må ofte oversettes fra opprinnelseslandets språk. OECD anser det som uheldig for saksbehandlingstiden at universitetene og høyskolene ikke har noen økonomiske insentiver for å gjennomføre slike godkjenninger og må selv stå for utgiftene det medfører.28

En forutsetning for en effektiv saksbehandlingsprosess er en sentral oversikt i form av en database over all godkjent utdanning. Brautasetutvalget anbefalte bl.a. å opprette en arbeidsgruppe for gjennomgang av Nasjonal database for godkjenning av høyere utdanning (NAG). Arbeidet med revisjon og oppgradering av NAG ble igangsatt 2007, men er foreløpig ikke fullført. Dette utgjør en betydelig flaskehals i det administrative arbeidet med søknader. Databasen skal gi oppdatert informasjon om hvordan utenlandsk høyere utdanning er blitt godkjent ved ulike utdanningsinstitusjoner i Norge. Den skal være et verktøy for saksbehandlere som arbeider med godkjenning for å effektivisere godkjenningen og bidra til mer åpne prosedyrer og sikre likebehandling i godkjenningsarbeidet. På anbefaling fra Brautasetutvalget ble det satt ned en egen arbeidsgruppe for å vurdere videreutviklingen av NAG. Gruppen leverte i 2009 en delt innstilling. Flertallet går inn for å utvikle en offentlig godkjennings/informasjonsdatabase. Mindretallet anbefaler at NAG nedlegges og at lærestedene står ansvarlig for erfaringsakkumulasjon. Det er NOKUT som administrerer NAG.

Brautasetutvalget påpekte utfordringer forbundet med å gi rask tilgang på god informasjon om godkjenningsordninger. Som et svar, opprettet myndighetene i 2010 et nytt nasjonalt informasjonssenter: INVIA. Senteret skal være felles ansikt utad for NOKUT, høyskoler, universiteter og sektormyndigheters autorisasjonskontorer, og skal informere om de norske godkjenningsordningene og veilede og henvise videre til riktig instans. Målgruppen er primært personer som søker om godkjenning, arbeidsgivere og det offentlige hjelpeapparatet (NAV, asylmottak, voksenopplæring mm). Utvalget vil, på et generelt grunnlag, bemerke at det er viktig at den instansen som møter innvandrere i en tidlig fase, er i stand til å fange opp behov for, og henvise mulige søkere til rett instans.

Brautasetutvalget framhevet videre behovet for en avklaring av kapasitet og opplegg for norskopplæring for personer som ønsker å ta, eller har med høyere utdanning fra utlandet.

På oppdrag fra Riksrevisjonen i Sverige er det utført en analyse som skal belyse økonomiske konsekvenser av en effektivisering av søknadsprosessen på arbeidsmarkedet som fører til at arbeidsledighetstiden hos akademikere med utenlandsk utdanning reduseres. Analysen viser at dersom ca 700 akademikere med utenlandsk utdanning (som utregningen er basert på) hadde etablert seg på arbeidsmarkedet innenfor sitt yrke en måned tidligere, så skulle den samfunnsøkonomiske gevinsten bli tilnærmet 40 millioner kroner.29

9.5 Tilpassing av medbrakt kompetanse og tilleggsutdanning

Det er i dag mangel på tilgang på kurs både for faglig tilpasning og for tilleggsutdanning i universitets- og høgskolesektoren. En betydelig andel personer med utenlandsk utdanning får avslag på sin søknad om godkjenning fordi de må ta faglig tilleggsutdanning innenfor enkelte emner som de mangler i sin utdanning.30 Dette gjelder bl.a. andre helseyrker som tannlege, lege og sykepleier. Manglende ressurser medfører at universitets- og høgskolesystemet ikke har mulighet til å utforme tilpassede tilleggsutdanning og eksamener overfor disse søkerne. En konsekvens av dette er at mange søkere må gå igjennom lengre opplæringsløp enn de i utgangspunktet har behov for, fordi opplæringen som de har gjennomgått i utlandet er organisert annerledes i Norge. Dette kan være både tids- og kostnadskrevende for søkere som avkreves faglig tilleggsutdanning, samtidig som utarbeiding og iverksetting av tilpassede tilleggsutdanninger for personer med utenlandsk utdanning vil være meget kostnadskrevende for universitets- og høgskolesektoren. Dersom sektoren skal få ansvar for å utarbeide tileggsutdanning for sentrale lovregulerte yrker som det er mangel i, er det en forutsetning at det bevilges økte midler. Hvis tilpassede tilleggsutdanninger skal lages for personer med utenlandsk utdanning vil det trolig være nødvendig med videre utredning.31

For utenlandske sykepleiere, ingeniører, fysioterapeuter, lærere, førskolelærere og andre som ikke får godkjent sin utenlandske utdanning, vil tilleggsutdanning i Norge være avgjørende for at de skal få arbeid i samsvar med sine kvalifikasjoner. Brautasetutvalget avgrenset seg mot godkjenningsordninger for de regulerte yrkene. Stjernøutvalget påpekte imidlertid i 2008 problemer med lang saksbehandlingstid, og ba i sin innstilling departementet legge fram forslag om hvordan innvandrere med høyere utdanning fra andre land kan få supplert sin utdanning i Norge for å få godkjenning og tilgang til arbeid. Forslaget ble fulgt opp av Østbergutvalget, som tilrår en kartlegging av det de, generelt, anser som et stort behov for supplerende studietilbud for personer med utenlandsk utdanning. Rambøll Management påpeker at det er mangel på kurs for faglig tilleggsutdanning i universitets- og høgskolesektoren, samtidig som mange pålegges å gjennomføre slike kurs for å få godkjent autorisasjon i Norge. Det finnes ikke en tilstrekkelig god oversikt over hvilke kurs som tilbys i dag. Det et derfor behov for å kartlegge bedre hvilke sentrale fagområder som det er hensiktsmessig å lage relevante tilleggsutdanninger for. Rambøll Management anbefaler bl.a. å styrke studietilbudet i universitets- og høgskolesektoren når det gjelder særskilte fag/emner.32

Det finnes imidlertid flere tilpasningskurs for søkere som får sin søknad om autorisasjon godkjent under forutsetning at utdanningen tilpasses norske forhold. For eksempel må leger, sykepleiere, tannleger og farmasøyter utdannet i land utenfor EØS fullføre og bestå kurs i nasjonale fag (tilpasningskurs) som et ledd i å oppnå autorisasjon i Norge.33

9.6 Overkvalifisering

Utdanning er ingen garanti for arbeid. Det er lett å argumentere for at folk bør ha arbeid i tråd med deres kvalifikasjoner, men vanskeligere å måle hvorvidt dette skjer.34 Overkvalifisering er et resultat av at innvandrere ikke får sin medbrakte kompetanse godkjent, eller at de ansettes i jobber som har lavere utdanningskrav selv når deres medbrakte kompetanse er godkjent, eller etter fullført norske utdannelse. Sysselsatte innvandrere er oftere i jobber de er overkvalifiserte for enn den øvrige befolkningen, særlig gjelder det innvandrere fra ikke-vestlige land. En registerbasert undersøkelse for perioden 2007-2009 foretatt av SSB på oppdrag fra IMDi, viser at blant innvandrere med høyere utdanning over fire år var 56 prosent i yrker med relevante utdanningskrav, mens tallet var 85 prosent for resten av befolkningen.35 Overkvalifisering forekommer oftere innen tekniske fag, og mindre i helse og omsorgsarbeid. Innvandrere som har fullført en utdanning i Norge er i mindre grad overkvalifisert enn innvandrere med utdanning fullført i utlandet.36 SSBs undersøkelse viser at overkvalifisering reduseres med økende botid i Norge og arbeidserfaring. Det kan tolkes som at arbeidsgiver oppfatter norsk utdanning som mer relevant for norsk arbeidsliv enn utdanning tatt i utlandet, og det kan også tyde på at det å ha fullført en utdanning i Norge blir brukt som en indikator på norskspråklig kompetanse.37 For en nærmere omtale om overkvalifisering i arbeidslivet vises det til kapitel 6 Arbeid og sysselsetting.

9.7 Samfunnsøkonomisk analyse38

Inkluderingsutvalget har fått utført en analyse av det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering blant innvandrere, og nytte- og kostnadsvirkningene av å tilby påbyggingskurs.

Omfanget av overkvalifisering er større blant innvandrere enn i befolkningen for øvrig, og dette gjelder særlig innvandrere fra Afrika, Asia mv.3940 Overkvalifisering forstås som å ha (kortere eller lengre) høyere utdanning, men være tilsatt i en jobb som kun krever utdanning på videregående skoles nivå eller lavere. For eksempel var det i 2009 kun 55 prosent av innvandrerne fra Afrika, Asia mv. som hadde høyere utdanning over fire år, som også var tilsatt i jobber som krevde slik utdanning – mot 74 prosent i befolkningen for øvrig.41 22 prosent av disse innvandrerne var i stedet tilsatt i jobber som krevde utdanning på videregående skoles nivå eller lavere, mot 5 prosent i befolkningen for øvrig.

Dette kapitlet tar for seg følgende problemstillinger:

1. Det samfunnsøkonomiske tapet ved formell overkvalifisering blant innvandrere, forstått som at de har medbrakt formell høyere utdanning, men i Norge blir tilsatt i jobber som ikke krever slik utdanning. Dette problemet kan for noen skyldes at de ikke får kartlagt og godkjent sin høyere utdanning i Norge.

2. Nytte- og kostnadsvirkninger av tiltak som skal gjøre at flere innvandrere med medbrakt høyere utdanning blir tilsatt i jobber som krever slik utdanning, konkret påbyggingskurs som skal tilpasse og komplettere innvandrernes kompetanse slik at den oppfyller norske krav.

Problemstillingene henger sammen, i den forstand at det samfunnsøkonomiske tapet en kommer fram til under pkt. 1), vil bli brukt som et anslag på nytten av tiltakene foreslått under pkt. 2).

Det foreligger ingen god oversikt over hvem de overkvalifiserte er, for eksempel hvilke utdanningsgrupper de tilhører. Analysen har derfor ikke ambisjoner om å gi et fullstendig bilde av de samfunnsøkonomiske kostnadene ved overkvalifisering mv., men vil heller gi en del typeeksempler. De utdanningsgruppene som det ses på er ingeniør, sykepleier, lege og farmasøyt. I tillegg vurderes kostnadene ved overkvalifisering for de utdanningsgruppene det ikke er sterk etterspørsel etter, jf. at en betydelig andel av de overkvalifiserte vil befinne seg innenfor slike grupper.

Generelt forutsettes det at overkvalifiserte er ansatt innenfor den næringen de har utdanning for. Dvs. at en som er utdannet sykepleier men ikke får jobb som dette, jobber i et helseforetak.

9.7.1 Det samfunnsøkonomiske tapet ved formell overkvalifisering

Det samfunnsøkonomiske tapet ved formell overkvalifisering kan være knyttet til flere komponenter. Følgende vil uansett være relevant:

1. Den mindre-produksjonen av varer og tjenester som følger av at personen har en mindre krevende jobb enn han eller hun er kvalifisert for. Forskjellen i produksjon som kommer ut av en mindre kvalifikasjonskrevende jobb (den jobben personen faktisk har) og en jobb som samsvarer med personens kvalifikasjoner, kan måles ved differansen mellom faktisk og hypotetisk lønn over de år vedkommende er ansatt i en mindre kvalifikasjonskrevende jobb.

Hvis det ikke er arbeidsledighet i den utdanningsgruppen innvandreren tilhører, vil det at én innvandrer ikke får brukt sine kvalifikasjoner, medføre at det må utdannes én flere enn hva behovet hadde vært ellers. Dersom dette ikke løses ved ytterligere innvandring, innebærer dette en kostnad for det norske utdanningssystemet. Også denne kostnaden vil inngå i det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering:

• b. Kostnaden ved å utdanne en ekstra person med den kompetansen som innvandreren har, men ikke får brukt.

I tillegg kommer den overkvalifiserte innvandrerens subjektive tap ved å være tilsatt i en mindre krevende jobb enn de er kvalifisert for. Denne komponenten har man ikke grunnlag for å tallfeste.

9.7.2 Forutsetninger

Det forutsettes hele veien at samfunnet faktisk har bruk for den kompetansen innvandreren besitter. I mange tilfeller vil det allerede være et betydelig tilbud av den aktuelle kompetansen blant de som allerede er i landet. Dette gjelder også høyt utdannede. Eksempler på slike yrkesgrupper kan være samfunnsvitere, filologer og arkitekter. Dersom den overkvalifiserte innvandreren har en kompetanse som allerede er dekket opp, vil kostnadene ved overkvalifisering være begrenset til pkt. a) over. Det presenteres et eget talleksempel for dette.

Det forutsettes hele tiden at innvandrerens faktiske kompetanse er gitt ved utdanningsnivået fra hjemlandet. I dette ligger både at opplysningene er korrekte, og at ikke manglende norskkunnskaper tilsier at vedkommende har en lavere produktivitet enn ikke-innvandrere med en tilsvarende utdanning. Dersom denne forutsetningen ikke er oppfylt, vil selv et tap målt ved differansen i lønnsinntekt i pkt. a) gi et høyere anslag på det samfunnsøkonomiske tapet enn det som er reelt. Sett at innvandreren er utdannet sykepleier i hjemlandet, men at vedkommende har betydelige språkproblemer slik at det er begrenset hvilke oppgaver han eller hun kan utføre. Det å sette den potensielle inntekten lik gjennomsnittsinntekten for sykepleiere ville da gi et for høyt anslag for hvilken inntekt personen «egentlig» skulle hatt.

Det ses også bort fra at det for enkelte utdanningsgrupper kan være gode grunner til at det normalt stilles krav om utdanning fra Norge. Et eksempel på dette er jurist. Den lavere produksjonen ved lønnsinntekten over yrkeslivet blir tallfestet. Denne lønnsinntekten avhenger av årslønn og antall år som sysselsatt. Dersom en legger til grunn at det å ha en mindre kvalifikasjonskrevende jobb enn man er kvalifisert for ikke har konsekvenser for antall år som sysselsatt, er det årslønn som er den relevante størrelsen.42 Man ser for seg at variasjon i årslønn her skyldes variasjon i timelønn og at det å være overkvalifisert ikke påvirker arbeidstiden, men dette har egentlig ikke noe å si.

Det antas at innvandreres lønn ikke skiller seg fra lønnen i befolkningen for øvrig, slik at vi kan bruke lønnstall for befolkningen generelt. Denne antakelsen er ikke nødvendigvis oppfylt. Samtidig er det ikke kjennskap til studier som viser hvordan lønnsforskjellene mellom majoritetsbefolkningen og innvandrere faktisk er i de ulike delene av lønnsskalaen, så dermed ses det bort fra dette.

Det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering regnes ut per person over yrkeslivet. For å finne det samlede tapet ved overkvalifisering, er det nødvendig med tall for antall overkvalifiserte. For å finne det samlede tapet ved manglende kartlegging og godkjenning, er det nødvendig med tall for antall innvandrere som har høyere utdanning som ville blitt godkjent, men som ikke får kartlagt og godkjent denne. Produktivitetsveksten anslås til 3 prosent per år, dvs. at vi forutsetter at lønningene stiger reelt med 3 prosent i alle de årene personen arbeider.

For å kunne si noe om verdien i dag av inntektene over det yrkesaktive livet, må man ta innover seg at en krone tjent «i dag» er mer verdt enn en krone opptjent senere i livet. Vi regner dermed ut nåverdien (verdien i dag) av de framtidige inntekter. For å gjøre beregningen enkel, men samtidig realistisk, antar vi at renten som vi bruker for å gjøre to inntekter sammenliknbare (kalkulasjonsrenten) er på 3 prosent per år.

Det betyr at en årslønn på kr X i dag er sammenliknbar med en inntekt som er 3 prosent høyere neste år (produktivitetsveksten), men som også teller 3 prosent mindre enn i dag pga. en rente på 3 prosent. Men da oppveier produktivitetsveksten på 3 prosent nøyaktig det forhold at en krone er 3 prosent mindre verdt neste år enn en krone i dag. Dette betyr at nåverdien av en årsinntekt på kr X i dag og som vokser med 3 prosent per år, er lik denne årsinntekten på kr X multiplisert med antallet yrkesaktive år.

For å finne tapet ved overkvalifisering må man vite hvor mange år personen er overkvalifisert. En kjenner ikke til at det finnes tall for dette, og legger til grunn ti år.

9.7.3 Overkvalifisering blant de som ikke er sterkt etterspurt

Denne gruppen omfatter innvandrere som

• har høyere utdanning fra utlandet og er tilsvarende produktive som norske med slik utdanning, men som likevel ikke får en jobb som krever slik kompetanse

• har en kompetanse som allerede er godt dekket opp av de som allerede er i Norge, slik at det ikke er behov for å utdanne en ekstra selv om denne personen er overkvalifisert

Som nevnt over vil da den samfunnsøkonomiske kostnaden være begrenset til

• Den mindre-produksjonen av varer og tjenester som følger av at personen har en mindre krevende jobb enn han eller hun er kvalifisert for.

For hver person vil dermed det samfunnsøkonomiske tapet være gitt ved følgende:

(Lønn i jobb som samsvarer med kvalifikasjonene – lønn i nåværende jobb)*antall år som sysselsatt i mindre kvalifikasjonskrevende jobb.

Her brukes det lønnsstatistikk fra Statistisk sentralbyrå som viser lønn etter utdanningsnivå, over alle utdanningsgrupper. Som nevnt forutsetter man at lønnen for innvandrere er lik den til befolkningen generelt, gitt altså at de får brukt utdanningen sin. Det utarbeides da heller ikke lønnsstatistikk etter innvandringsbakgrunn.

De siste lønnstallene fra SSB er for 2009. SSB oppgir månedslønn, som regnes om til årslønn.43 Årslønnen regnes så om til 2010-kroner for å samsvare med kostnadstallene i avsnitt 4.2.44 For 2009 varierte månedslønn med utdanningsnivå som vist i tabell 9.2. Tabellen omfatter begge kjønn og både heltid og deltid, der lønn for deltidsansatte er regnet om til det den hadde vært hvis det arbeidet heltid, jf. SSBs hjemmesider for nærmere om dette. Dette er så regnet om til årslønn.

Det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering avhenger av hva slags overkvalifisering det gjelder, dvs. av gapet mellom kvalifikasjoner og jobb. Det legges til grunn at innvandreren har lengre høyere utdanning, dvs. universitets- eller høgskoleutdanning på mer enn fire år, og er tilsatt i en jobb som kun krever videregående skole og lønner deretter. Som nevnt over antas det at innvandreren er overkvalifisert i ti år.

Det samfunnsøkonomiske tapet per person over yrkeslivet blir da som følger:

(617 000 – 416 000)*10 = 2 010 000 2010-kr.

Andre forutsetninger om graden av overkvalifisering (lønn) og antall år som overkvalifisert, vil naturligvis gi andre anslag på det samfunnsøkonomiske tapet per person.

9.7.4 Overkvalifisering blant ingeniører

Denne gruppen omfatter innvandrere som

• har ingeniørutdanning fra utlandet og er tilsvarende produktive som norske med slik utdanning, men som likevel ikke får en jobb som krever slik kompetanse

• har en kompetanse som er sterkt etterspurt i Norge, slik at én overkvalifisert innvandrer gir behov for å utdanne ytterligere én i Norge

Det samfunnsøkonomiske tapet er da gitt ved

1. Den mindre-produksjonen av varer og tjenester som følger av at personen har en mindre krevende jobb enn han eller hun er kvalifisert for.

2. Kostnaden ved å utdanne en ekstra person med den kompetansen som innvandreren har, men ikke får brukt.

Tallfesting av a:

Lønnstallene er hentet fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU).45 Som i avsnitt 9.7.2 legges det til grunn at innvandreren har universitets- eller høgskoleutdanning på mer enn fire år (sivilingeniør), og er tilsatt i en jobb som kun krever videregående skole og lønner deretter. For bygg- og anleggsvirksomheten46 gir dette følgende tap per person, til sammen over de ti årene vedkommende forutsettes å være overkvalifisert:

(742 800 – 435 600)*10 = 3 072 000 2010-kr.

Tallfesting av b:

Kostnadstallene er hentet fra Kunnskapsdepartementets orientering om forslaget til statsbudsjettet 2010 for universiteter og høgskoler.47 Utdanningsinstitusjonene er rammefinansiert, og de kan i stor grad selv velge hvordan denne rammen skal brukes. I tillegg kommer tilskudd ved tildelingen av studieplasser, der institusjonen får 60 prosent ved opptak og de resterende 40 prosent av tilskuddet to år senere, forutsatt at eksamenene er bestått. Det er dette tilskuddet som kostnadstallene gjelder for. Dette gir ikke et fullstendig bilde av kostnadene ved de ulike utdanningsløpene, men må anses å være en god tilnærming til den ekstra kostnaden som påløper ved å utdanne én til.

Kostnaden ved å utdanne en ingeniør er, slik det her er lagt til grunn, kr 57 000 per år for de to første årene på lavere nivå, kr 39 000 for det siste året på lavere nivå, og så kr 95 000 per år for de to årene på høyere gradsnivå. Dette gir en samlet kostnad per fullførte utdanningsløp på:

114 000 + 39 000 + 190 000 = 343 000 2010-kroner

For en ingeniør er dermed det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering kr 3 415 000 per person, forutsatt ti år med overkvalifisering. Av dette utgjør kostnadene ved tapt produksjon nær 90 prosent. Forutsetningene knyttet til lønn er dermed særlig viktige for konklusjonen.

9.7.5 Overkvalifisering blant sykepleiere

Denne gruppen omfatter innvandrere som

• har sykepleierutdanning fra utlandet og er tilsvarende produktive som norske med slik utdanning, men som likevel ikke får en jobb som krever slik kompetanse

• har en kompetanse som er sterkt etterspurt i Norge, slik at én overkvalifisert innvandrer gir behov for å utdanne ytterligere én i Norge

Det samfunnsøkonomiske tapet er da gitt ved

1. Den mindre-produksjonen av varer og tjenester som følger av at personen har en mindre krevende jobb enn han eller hun er kvalifisert for.

2. Kostnaden ved å utdanne en ekstra person med den kompetansen som innvandreren har, men ikke får brukt.

Tallfesting av a:

Lønnstallene er, som over, hentet fra TBU. Det legges til grunn at innvandreren har universitets- eller høgskoleutdanning til og med fire år, og er tilsatt i en jobb som kun krever videregående skole og lønner deretter. Med lønnstall for helseforetak gir dette følgende tap per person, til sammen over de ti årene vedkommende forutsettes å være overkvalifisert:

(429 600 – 360 000)*10 = 696 000 2010-kroner

Tallfesting av b:

Kostnadstallene er, som for ingeniørene, hentet fra Kunnskapsdepartementets orientering om forslaget til statsbudsjettet 2010 for universiteter og høgskoler. Kostnaden ved å utdanne en sykepleier er slik det er forstått kr 57 000 per år for de to første årene, og kr 39 000 for det siste. Dette gir en samlet kostnad per fullførte utdanningsløp på:

114 000 + 39 000 = 153 000 2010-kroner

For en sykepleier er dermed det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering kr 849 000 per person, forutsatt ti år med overkvalifisering. Av dette utgjør kostnadene ved tapt produksjon 82 prosent. Forutsetningene knyttet til lønn er dermed særlig viktige for konklusjonen.

9.7.6 Overkvalifisering blant leger

Denne gruppen omfatter innvandrere som

• har legeutdanning fra utlandet og er tilsvarende produktive som norske med slik utdanning, men som likevel ikke får en jobb som krever slik kompetanse

• har en kompetanse som er sterkt etterspurt i Norge, slik at én overkvalifisert innvandrer gir behov for å utdanne ytterligere én i Norge

Det samfunnsøkonomiske tapet er da gitt ved

1. Den mindre-produksjonen av varer og tjenester som følger av at personen har en mindre krevende jobb enn han eller hun er kvalifisert for.

2. Kostnaden ved å utdanne en ekstra person med den kompetansen som innvandreren har, men ikke får brukt.

Tallfesting av a:

Lønnstallene er, som over, hentet fra TBU. Det legges til grunn at innvandreren har universitets- eller høgskoleutdanning lengre enn fire år, og er tilsatt i en jobb som kun krever videregående skole og lønner deretter. Med lønnstall for helseforetak gir dette følgende tap per person, til sammen over de ti årene vedkommende forutsettes å være overkvalifisert:

(674 400 – 360 000)*10 = 3 144 000 2010-kroner

Tallfesting av b:

Kostnadstallene er, som for ingeniørene, hentet fra Kunnskapsdepartementets orientering om forslaget til statsbudsjettet 2010 for universiteter og høgskoler. Kostnaden ved å utdanne en lege er kr 185 000 per år for de to første årene, og kr 123 000 for de fire siste. Dette gir en samlet kostnad per fullførte utdanningsløp på:

370 000 + 492 000 = 862 000 2010-kroner

For en lege er dermed det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering kr 4 006 000 per person, forutsatt ti år med overkvalifisering. Av dette utgjør kostnadene ved tapt produksjon 78 prosent. Forutsetningene knyttet til lønn er dermed særlig viktige for konklusjonen.

9.7.7 Overkvalifisering blant farmasøyter

Denne gruppen omfatter innvandrere som

• har farmasiutdanning fra utlandet og er tilsvarende produktive som norske med slik utdanning, men som likevel ikke får en jobb som krever slik kompetanse

• har en kompetanse som er sterkt etterspurt i Norge, slik at én overkvalifisert innvandrer gir behov for å utdanne ytterligere én i Norge

Det samfunnsøkonomiske tapet er da gitt ved

1. Den mindre-produksjonen av varer og tjenester som følger av at personen har en mindre krevende jobb enn han eller hun er kvalifisert for.

2. Kostnaden ved å utdanne en ekstra person med den kompetansen som innvandreren har, men ikke får brukt.

Tallfesting av a:

Lønnstallene er, som over, hentet fra TBU. Det legges til grunn at innvandreren har universitets- eller høgskoleutdanning lengre enn fire år, og er tilsatt i en jobb som kun krever videregående skole og lønner deretter. Med lønnstall for helseforetak gir dette et tilsvarende tap som for leger, til sammen over de ti årene vedkommende forutsettes å være overkvalifisert:

(674 400 – 360 000)*10 = 3 144 000 2010-kroner

Tallfesting av b:

Kostnadstallene er, som for ingeniørene, hentet fra Kunnskapsdepartementets orientering om forslaget til statsbudsjettet 2010 for universiteter og høgskoler. Kostnaden ved å utdanne en farmasøyt er slik det der forstått kr 185 000 per år for de to første årene, og kr 123 000 for de tre siste. Dette gir en samlet kostnad per fullførte utdanningsløp på:

370 000 + 369 000 = 739 000 2010-kroner

For en farmasøyt er dermed det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering kr 3 883 000 per person, forutsatt ti år med overkvalifisering. Av dette utgjør kostnadene ved tapt produksjon 78 prosent. Forutsetningene knyttet til lønn er dermed særlig viktige for konklusjonen.

Oppsummering

Det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering for ulike utdanningsgrupper er gitt ved tabell 9.3. Alle tallene er per person og for ti år med overkvalifisering. Forutsetningene er beskrevet i avsnitt 9.7.2, samt for hver av utdanningsgruppene.

Det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering varierer betydelig mellom yrkesgruppene. Dette har særlig å gjøre med lønnsforskjellene både mellom næringene og mellom utdanningsgruppene innenfor hver næring. Det konstateres også at produksjonstapet utgjør 80-90 prosent av de samlede kostnadene, slik at resultatene særlig vil avhenge av forutsetningene knyttet til dette. I praksis vil dette si forutsetningene om lønn. Som nevnt over er det antatt at innvandrere med en gitt utdanning fra hjemlandet faktisk har en kompetanse som svarer til lønnen som gis for en tilsvarende norsk utdanning. Dette innebærer også at de ikke har språkproblemer eller annet som skulle tilsi en lavere lønn enn norske med tilsvarende utdanning. Alt i alt anses det å være en fare for at det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering i realiteten er mindre enn det som anslås.

9.7.8 Nytte- og kostnadsvirkninger av tiltak: Tilpasningskurs

Utvalget vurderer ulike tiltak som skal sikre at alle innvandrere få uttelling for sin medbrakte kompetanse. Flere av disse tiltakene er knyttet til systematisering og effektivisering av godkjennings- og suppleringsordningene. Slike tiltak vil forhindre overkvalifisering i de tilfellene overkvalifiseringen skyldes at innvandrerne ikke får sin medbrakte utdanning godkjent, evt. ikke får tilbud om nødvendig supplement til denne.

Nytten ved slike tiltak er gitt ved at kostnadene ved overkvalifisering unngås. Det vil si at vi kan bruke resultatene fra forrige avsnitt, oppsummert i tabell 9.3.

Kostnaden ved tiltakene avhenger naturligvis av hva slags tiltak det konkret gjelder. Det tiltaket som vurderes er tilpassingskurs, dvs. tiltak som skal forhindre overkvalifisering som skyldes at utdanningen fra utlandet ikke er tilstrekkelig tilpasset norske forhold. De utdanningsgruppene vi vurderer tilpassingskurs for, er sykepleiere og farmasøyter (se avsnitt 9.5, boks 9.1).

De kursene som vurderes er av kort varighet, maksimalt tre uker. Av den grunn ses det bort fra spørsmålet om deltakerne bør få ytelse til livsopphold under deltakelsen.

9.7.9 Nytte-/ og kostnadsvirkninger av tilpasningskurs for sykepleiere

Nyttevirkningene

Nytten er gitt ved å unngå kostnaden ved overkvalifisering. Av Tabell 9.3 framkommer det at denne er kr 849 000 for sykepleiere, gitt overkvalifisering i ti år, forstått som at innvandreren da er sysselsatt i en jobb som kun krever videregående utdanning, i et helseforetak.

Kostnadene

Kostnadene ved tiltaket består av kostnadene til drift av kurset. For sykepleiere varierer disse kostnadene fra kr 8 500 til kr 11 500.48 Det legges til grunn en kostnad på kr 10 000.

Netto samfunnsøkonomisk gevinst

Netto samfunnsøkonomisk gevinst ved å tilby et slikt tiltak, gitt den beregnede nyttevirkningen, vil være kr 839 000 per person, over denne personens yrkesliv.

9.7.10 Nytte-/ og kostnadsvirkninger av tilpasningskurs for farmasøyter

Nyttevirkningene

Nytten er gitt ved å unngå kostnaden ved overkvalifisering. Av Tabell 9.3 framkommer det at denne er kr 3 883 000 for farmasøyter, gitt overkvalifisering i ti år, forstått som at innvandreren da er sysselsatt i en jobb som kun krever videregående utdanning, i et helseforetak.

Kostnadene

Kostnadene ved tiltaket består av kostnadene til drift av kurset. For farmasi er denne kostnaden kr 25 306.49

Netto samfunnsøkonomisk gevinst

Netto samfunnsøkonomisk gevinst ved å tilby et slikt tiltak, gitt den beregnede nyttevirkningen, vil være kr 3 857 694 per person, over denne personens yrkesliv.

9.8 Mål, strategier og tiltak for bedre bruk av innvandreres medbrakte kompetanse

Mål

Alle innvandrere50 skal få uttelling for sin medbrakte kompetanse slik at andelen innvandrere med fagutdanning eller høyere utdanning som bruker utdanningen i sitt arbeid er den samme som for befolkningen som helhet.

Delmål 1

Alle innvandrere skal ha rett til kartlegging, vurdering og godkjenning av medbrakt kompetanse.

Delmål 2

Innvandrere med utdanning innenfor et fagområde hvor det er mangel på arbeidskraft, skal ha rett til et påbyggingstilbud som setter den enkelte i stand til å oppfylle kravene til utdanning i Norge, og/eller norsk godkjenning, og tilpasse kompetansen til norske krav og forhold.

Utvalget vil peke på at dette målet ikke er nådd og at innvandreres medbrakte kompetanse, både formell og uformell, kan brukes bedre enn i dag. Situasjonsbeskrivelsen dokumenterer at de ressursene som ligger i den utdanning og yrkeskompetansen som innvandreren bringer med seg, ikke blir godt nok brukt. Innvandrere har vanskeligere for å komme inn på arbeidsmarkedet, eller de får oftere jobber som ikke svarer til deres kvalifikasjoner.

Strategi

Hovedstrategien er bedre kartlegging og tilleggsutdanning slik at alle kan få kartlagt medbrakt kompetanse og ved behov få effektiv tilpassingskurs eller tilleggsutdanning for å tilpasse kompetansen til norske forhold.

I første omgang ønsker utvalget å prioritere tilleggsutdanning for personer med utdanning innenfor fagområder hvor det er mangel på arbeidskraft. På sikt, og basert på de erfaringene som høstes, kan en vurdere om rett til tilleggsutdanning skal gjelde for alle innvandrere med utdanning tatt i utlandet.

Inkluderingsutvalget anbefaler å systematisere og effektivisere prosessen med å registrere, kartlegge, vurdere, godkjenne, tilpasse og eventuelt supplere medbrakt kompetanse, slik at innvandrere raskest mulig kan få arbeid, og i størst mulig grad i tråd med sine kvalifikasjoner.

Det er ikke effektivt at innvandrere som kommer til landet med medbrakt utdanning og arbeidserfaring, enten må starte på nytt og gjennomføre utdanningen en gang til, eller må ta arbeid de er overkvalifiserte for.

Den demografiske utviklingen med en stadig aldrende befolkning og økt behov for arbeidskraft, gjør det mer nødvendig enn noen gang å bruke innvandreres medbrakte kompetanse. Ved høy etterspørsel etter arbeidskraft vil innvandringen til Norge trolig fortsatt øke, og det vil være helt avgjørende at samfunnet klarer å bruke de ressursene som innvandrere besitter.

Utvalget foreslår at innvandrere med høyere utdanning tatt i utlandet, gis rett til å få vurdert medbrakt kompetanse ved høgskole eller universitet. NAV får ansvar for å inngå avtale med et landsdekkende utvalg universitet og høgskoler for å tilby faglig kompetansevurdering, godkjenning og eventuell tilleggsutdanning. Utvalget forutsetter at NAV samarbeider tett med både NOKUT og INVIA. Generell godkjenning av utenlandsk utdanning gjennom NOKUT videreføres i sin nåværende form.

Det er ikke alle innvandrere med medbrakt kompetanse som vil ha behov for faglig godkjenning, tilpasning eller tilleggsutdanning for å få brukt sin utdanning på det norske arbeidsmarkedet. For noen vil det være tilstrekkelig med en generell godkjenning gjennom NOKUT, mens andre ikke vil trenge noen form for godkjenning i det hele tatt. Utvalgets forslag er kun knyttet til innvandrere med utdanning fra utlandet som har behov for faglig godkjenning, tilpasning eller tilleggsutdanning for å kunne bruke utdanningen i Norge i relevante yrker.

For flyktninger og familiegjenforente til disse må kompetansekartlegging og vurdering av godkjenning og evt. tilleggsutdanning innarbeides i individuell plan. For arbeidsinnvandrere og familiegjenforente til disse og for innvandrere som familiegjenforenes med norsk statsborger, bør det være mulighet for kompetansekartlegging og tilgang til tilpasning eller tilleggsutdanning/godkjenning. For alle gjelder at rettighetene utløses ved lovlig opphold i riket og når oppholdet er av en viss varighet, her definert som fra den tid vedkommende er registeret i Det sentrale folkeregisteret. Avhengig av landbakgrunn og utdanning tar denne prosessen ulik tid, og det vil være en avklaringsprosess hvor den nyankomne må bli kjent med det norske opplæringssystem og arbeidsliv, og selv finne ut av sine utdannings- og yrkesambisjoner.

Utvalget viser til den svenske ordningen med kompletterende utdanning (tilleggsutdanning) som kan vise til gode resultater. Det er behov for å utvikle lignende utdanning her i Norge.

Utvalget vil peke på at det vil være en samfunnsøkonomisk gevinst ved å utforme tilpassede kursmoduler for lovregulerte yrker hvor det er mangel på arbeidskraft. Dette framgår av de samfunnsøkonomiske beregningene som er foretatt. Slike kurs bør derfor utformes først for yrkesgrupper som det er etterspørsel etter på arbeidsmarkedet. Eksempler kan være lærere og sykepleiere.

Utvalget tilrår at disse spørsmålene gjennomgås nærmere, herunder hvordan man kan finansiere, organisere og gjennomføre supplerende kurs, og vurdere hvilke yrkesgrupper det er størst etterspørsel etter.

En forutsetning for å kunne effektivisere godkjenningsordningene for høyere utdanning, er at det finnes en sentral oversikt i form av en database over all godkjent utdanning (jf. NOKUT).

Utvalget slutter seg til forslaget fra OECD om å opprette et registreringssystem for medbrakt kompetanse for alle som innvandrer til Norge.

Inkluderingsutvalget støtter Østbergutvalgets forslag om at det utvikles en nasjonal standard for realkompetansevurdering, slik at alle skal få kvalitativt like god vurdering av kompetansen, uavhengig av bosted. Opplæring av førstelinjen i standard og metoder bør prioriteres. Det vises til Utdanningsdirektoratets pågående arbeid for å styrke grunnopplæringen for voksne i samarbeid med Fylkeskommunene og VOX.51 Utvalget anbefaler at dette arbeidet videreføres og prioriteres.

Utvalget anbefaler utvidet forsøk med Praksiskandidatordningen og Lærekandidatordningen52 til voksne innvandrere med medbrakt kompetanse som har behov for avkortet løp og yrkespraksis. Effekten av tiltakene må dokumenteres.

Tiltak

• Kunnskapsdepartementet bør raskest mulig starte det planlagte arbeidet med en Handlingsplan for vurdering og godkjenning av medbrakt utdanning og eventuell nødvendig supplering (fagkompetanse, arbeidslivskunnskap og språk).

• Utvikle et registreringssystem for medbrakt kompetanse for alle som innvandrer til landet.

• NOKUTs arbeid med videreutvikling av Nasjonal database for godkjenning av høyere utdanning (NAG) intensiveres, slik at saksbehandlere har tilgang til en oppdatert erfaringsdatabase for behandling av søknader, og slik at saksbehandlingstiden kan reduseres.

• Det bør vurderes å innføre gratis oversettelse av utdanningsdokumenter ved søknad om godkjenning av utdanning tatt i utlandet. Målgruppen er personer som er registrert bosatte i Norge53, og retten kan for eksempel inntre etter ca seks måneder i landet.

• Personer med høyere utdanning gis rett til å få vurdert medbrakt kompetanse ved høyskole eller universitet. NAV gis ansvar for å sikre tilgang til et landsdekkende tilbud gjennom avtaler med utvalgte universitet og høgskoler.

• Utrede innføring av tilleggsutdanning for innvandrere med høyere utdanning fra utlandet, etter lignende modell som finnes i Sverige. Utredningen skal undersøke hvordan supplerende moduler for sentrale fagyrker kan finansieres, organiseres og gjennomføres med sikte på innføring og etablering i løpet av en to års periode. Tilleggsutdanning skal, i første omgang, organiseres innenfor fagfelt hvor det er mangel på arbeidskraft. Kursene skal legge vekt på faglige krav, arbeidslivskunnskap (herunder HMS), yrkesrettet språkopplæring og utvikling av faglig relevant nettverk. Utredningen bør også vurdere inntektssikring for deltakerne i kursperioden. Kursene finansieres gjennom særskilt tilskudd.

• Det bør vurderes å opprette flere plasser på tilpassingskurs, innenfor lovregulerte yrker hvor det er mangel på arbeidskraft.

• Det bør vurderes å opprette flere plasser for (fagtilpasset) norskkurs ved høyskoler og universiteter for deltakere som søker om opptak til høyere utdanning i Norge, eller har slik utdanning fra utlandet.

• Inkluderingsutvalget støtter Østbergutvalgets anbefaling om at myndighetene fortsetter arbeidet med å utvikle en nasjonal standard og lik praksis for realkompetansevurdering, og at informasjonsarbeidet rundt ordningen styrkes.

• Fylkeskommunene må legge til rette for utvidet bruk av praksiskandidatordningen for voksne innvandrere med medbrakt yrkeserfaring. Det må kartlegges om ordningen gir tilstrekkelig overgang til egnet arbeid.

Indikatorer

• Antall søknader om godkjenning av utenlandsk utdanning.

• Antall saker som blir godkjente av NOKUT, universiteter og høyskoler.

• Andel innvandrere som får brukt sin medbrakte kompetanse i relevante yrker.