1 Sammendrag

1.1 Mandatet

«løfte fram utfordringer og muligheter… foreslå tiltak i inkluderings- og integreringspolitikken»(sitat fra mandatet)

Inkluderingsutvalget har hatt et omfattende mandat og kort tidsfrist for utredningen. Utvalget skulle gjennom sitt arbeid løfte fram utfordringer og muligheter i et flerkulturelt Norge, og med bakgrunn i dette foreslå tiltak i inkluderings- og integreringspolitikken. Utvalget har foretatt en kunnskapsbasert gjennomgang av en rekke store temaer av betydning for integrering. Det er lagt vekt på arbeidsliv, utdanning, deltakelse i demokrati og sivilsamfunn, og levekår for øvrig. Temaene er også vurdert ut fra et klasse-, ressurs- og kvinneperspektiv. Utvalget har hatt som en del av sitt oppdrag å se på områder hvor ulike verdier og prinsipper kan komme i konflikt.

Inkluderingsutvalget har i henhold til oppdraget også sett til andre utvalgs arbeid, og der disse foreligger, tatt utgangspunkt i deres analyser på områder som berører integreringsfeltet. Samtidig som Inkluderingsutvalget har hatt et vidt og sammensatt mandat som spenner over mange temaer innenfor integrerings- og inkluderingsfeltet, er det nedsatt flere andre utvalg med oppdrag som berører integreringsfeltet på forskjellig vis.

Utvalget har vært bredt sammensatt med hele 17 medlemmer med ulik bakgrunn og erfaring. Det har vært stor enighet blant utvalgets medlemmer både om tilnærmingen til arbeidet og om innstillingens konklusjoner og tilrådinger til regjeringen.

Inkluderingsutvalget er det første utvalget som har foretatt en helhetlig gjennomgang av integreringspolitikken og integreringsarbeidet i Norge. Forslagene fra utvalget er de første som innebærer forslag til en helhetlig og sammenhengende integreringspolitikk.

1.2 Dialogarbeidet

«et omfattende dialogarbeid for å få til en bred debatt om integrerings- og inkluderingspolitikken»

Inkluderingsutvalget har i den korte utvalgsperioden drevet et omfattende dialogarbeid for å få til en bred debatt om integrerings- og inkluderingspolitikken, i tråd med oppdraget fra regjeringen. Det er arrangert debatt- og dialogmøter rundt om i landet, med utgangspunkt i de temaene utvalget skal drøfte. Hensikten var å bidra til en kunnskapsbasert integreringsdebatt, la befolkningen komme til orde med sine erfaringer og synspunkter, og ta med spørsmålene, forslagene og erfaringene i arbeidet med utredningen.

Utvalget har arbeidet for å aktivere et bredest mulig meningsspekter som bakteppe for sitt arbeid. Det har vært viktig for Inkluderingsutvalget å være et lyttende utvalg og å bli oppfattet slik av offentligheten, gjennom å stille spørsmål og legge til rette for meningsutveksling. Et viktig mål for dialogarbeidet har også vært å få respons fra grupper som normalt ikke deltar i den offentlige integreringsdebatten, f. eks. i mediene.

Til sammen har om lag 900 personer deltatt på fire store dialogmøter og ett forskningsseminar. I tillegg har rundt 200 personer møtt utvalgsmedlemmene gjennom høringer, nettmøter og erfaringsmøter. Hele 2 350 personer har kommet med innspill gjennom utvalgets nettbaserte Dialogomat.

1.3 Tilnærmingsmåte og perspektiver

« ta utgangspunkt i foreliggende forskning og kunnskap»

Integrering av innvandrere handler konkret om kvalifisering, utdanning, arbeid, levekår og sosial mobilitet; innflytelse i demokratiske prosesser; deltakelse i sivilsamfunnet; og tilhørighet, respekt for forskjeller og lojalitet til felles verdier. Det er resultatene, altså hva som oppnås langs disse dimensjonene, som avgjør hvor vellykket integreringen er. Utvalget tilrår dermed en utvidet og mer ambisiøs definisjon av begrepet integrering. Fokuset må være på å få til store og små forbedringer i integreringsarbeidet. Utvalget har derfor valgt å gi NOUen navnet: Bedre integrering. Mål, strategier, tiltak. Utredningen peker på betydningen av et helhetlig og sammenhengende integreringsarbeid. Integrering kan sies å være en mosaikk med mange elementer, slik det både gjenspeiles i mandatet og slik forsiden er ment å illustrere.

Utvalget har bevisst fortolket mandatet som et oppdrag om å foreslå forandringer og forbedringer for en framtidig integreringspolitikk. Utvalgets fokus er på mål og resultater. Utvalgets tilnærming er å kartlegge forskjeller i resultater mellom innvandrerbefolkningen og befolkningen generelt innenfor arbeid, utdanning, demokrati, sivilsamfunn, levekår, mv. I tillegg undersøkes hvilke kjønnsforskjeller som finnes og om det er ulikheter mellom personer fra ulike opprinnelsesland. Det er særlig viktig å få fram utvikling over tid for å vurdere hvordan integreringen på ulike samfunnsarenaer fungerer, og for hvem.

Hensikten med utredningen er å utvikle strategier og tiltak som kan påvirke og redusere forskjellene slik at større grad av resultatlikhet kan oppnås over tid. Inkluderingsutvalget legger til grunn at det både er mulig og nødvendig å oppnå større grad av resultatlikhet mellom innvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre og befolkningen for øvrig, enn det som er situasjonen i dag. Dette gjelder særlig for enkelte grupper av innvandrere som har lav yrkesdeltakelse og dårlige levekår. En helhetlig strategi for integrering må fokusere på konkrete resultater på sentrale dimensjoner som økonomi og fordeling, deltakelse på ulike samfunnsarenaer, og anerkjennelse og inkludering i fellesskapet.

Samlet viser Inkluderingsutvalgets gjennomgang av dagens situasjon at politikken og virkemidlene ikke har gitt gode nok resultater. Dette innebærer en konsekvent kritikk av sektormyndigheter og andre som ikke leverer i tråd med oppdraget sitt. Det innebærer også en kritikk av bruken av tiltak som ikke virker godt nok.

Utvalgets vurdering er at det er nødvendig med et fokusskifte der det tydeliggjøres at det er resultatene som teller. For å få dette til, må det også skje en oppjustering av mål og ambisjoner i integreringsarbeidet. Ambisjonen er at det skal gå enda bedre generelt, og spesielt for de gruppene som sakker for mye akterut til tross for lang botid. Vi må derfor skru opp målene ytterligere, og stille høyere krav til alle involverte, og øke de gjensidige forventningene. For å nå de ambisiøse målene, trengs mer målrettede strategier og en effektivisering av integreringstiltakene. Dette er i sum Inkluderingsutvalgets anbefaling om framtidens ambisiøse integreringspolitikk for et mer inkluderende og bærekraftig samfunn.

En åpenbar innvending mot utvalgets mål er at det alltid kan stilles spørsmål ved realismen når ambisjoner økes. Utvalgets vurdering er at det er fullt mulig å nå de mer ambisiøse målene, men at det vil kreve mer og innebære kostnader, både i form av systemendringer og gjennom ekstraordinær innsats, for å få til mer effektive integreringstiltak. Det vil også kreve større innsats fra alle involverte. Integrering er en prosess som går begge veier. Denne prosessen er preget av gjensidighet – både innvandrere og befolkningen for øvrig har ansvar, plikter og rettigheter. Parallelt til de rettighetene som følger av et medlemskap i samfunnet, følger plikter – til å delta i og bidra til samfunnet. Som det het i den tidlige arbeiderbevegelsen: «Gjør din plikt – krev din rett!» Man skal kreve at alle bidrar til fellesskapet gjennom utdanning, arbeid, og deltakelse i demokrati og sivilsamfunn, uansett bakgrunn.

1.4 Overblikk

Hvordan går det med integreringen i Norge?

I 2011 er det om lag 500 000 personer som selv har innvandret til Norge. Det er ca 100 000 barn født i Norge hvor begge foreldrene har innvandret. Innvandrerbefolkningen utgjør rundt 600 000 personer eller vel 12 prosent av befolkningen. Over 200 000 innvandrere har bodd i Norge kortere enn 5 år – det er over dobbelt så mange som i 2005. Sju av ti innvandrere de senere årene kommer fra europeiske land.

Det er i hovedsak to motstridende svar på hvordan det går med integreringen i Norge. Foreliggende kunnskapsgrunnlag, tilgjengelig statistikk og andre fakta viser at det i stort går bra med integreringen i Norge. Undersøkelser blant befolkningen, mediedekning og offentlig debatt viser at en stor andel av befolkningen oppfatter at integreringen ikke går særlig godt.

Sammenliknet med andre OECD-land er innvandrere relativt godt integrert i arbeidsmarkedet, og en relativt høy andel norskfødte med innvandrerforeldre tar høyere utdanning. Og utviklingen går i riktig retning. Relativt flere med innvandrerbakgrunn er i arbeid og utdanning og mange føler stor grad av tilknytning til Norge.

Samtidig viser den dokumentasjonen som utvalget har gjennomgått, at det er tydelige utfordringer på flere områder i Norge som i sammenliknbare land. Dette gjelder ikke minst lavere sysselsetting, vedvarende lavinntekt og fattigdom i deler av innvandrerbefolkningen. For at innvandrere skal ha samme sysselsettingsgrad som for alle i Norge, må ca 32 600 flere innvandrere komme i arbeid. Sammenliknet med gjennomsnittnivået for hele befolkningen, skulle det også ha vært 24 000 færre innvandrere med såkalt ukjent passiv status. Det er særlig for innvandrerkvinner at forskjellene i sysselsatte og yrkespassive er for store. Sammenliknet med slutten av 1990-tallet, har risikoen for vedvarende lavinntekt blant innvandrere økt.

Dersom ikke de dokumenterte og opplevde problemene løses og trenden brytes, kan en framskriving av forskjellene på dagens nivå, kombinert med en fortsatt høy innvandring, føre til en tilsvarende økning i antallet innvandrere som ikke er i arbeid, som er yrkespassive, eller som er trygdemottakere. Det er en betydelig risiko for samfunnet at mange med innvandrerbakgrunn ikke integreres i samfunnet og får varig dårligere levekår. Det gir grunnlag for mistillit og avvisning av felles verdier, og skaper grunnlag for radikalisering og økt konflikt.

Samtidig viser holdningsundersøkelser at én av to mener at integreringen av innvandrere fungerer dårlig. Medieoppslag bidrar til at noen temaer og grupper er oversynlige, og problemstillinger knyttet til religion, kultur og forskjeller i levemåter står sentralt. Dialogarbeidet til utvalget viste at det var mange kritiske røster til innvandring og integrering, som kom til utrykk gjennom utsagn som for eksempel: «Det er grenser for hvor mye flerkultur et samfunn kan tåle».

Utvalget foreslår en definisjon av integrering som er mer i tråd med internasjonal forståelse som bl.a. EU. Norsk integreringspolitikk har like muligheter som hovedmål. I hovedsak er målet oppfylt. Hovedutfordringen i integreringspolitikken er resultatene og de forskjeller som dokumenteres eller oppleves. Utvalget foreslår at hovedmålet vris fra like muligheter til like resultater.

Hovedstrategien i norsk integreringspolitikk har vært sektoransvarsprinsippet. Resultatene viser at viktige sektorer ikke leverer gode nok resultater for innvandrerbefolkningen, og dermed at styringen og samordningen, blant annet med ansvarlig departement, ikke er god nok. Avgrensningen i definisjonen av integreringsarbeid til grupper av nyankomne, innebærer at bare 1 av 3 innvandrere får tilbud om integreringstiltak, og at arbeidsinnvandrere fra EU som i antall øker mest, ikke omfattes.

Utvalget tilrår at det utvikles en årlig integreringsmonitor som dokumenterer resultater og avvik på viktige områder. Utvalget tilrår videre at en slik integreringsmonitor bør omfatte flere mål og indikatorer enn de som i dag inngår i regjeringens mål for inkludering av innvandrerbefolkningen. Videre foreslår utvalget at Stortinget får en årlig melding om status og oppnådde resultater i integreringsarbeidet.

Rapporteringen på de eksisterende målene for inkludering av innvandrerbefolkningen og faktatall om hvordan det går med integreringen, viser at det er vedvarende utfordringer særlig knyttet til levekår, fattigdom og sysselsetting i deler av innvandrerbefolkningen.

1.5 Levekår

«utfordringer med en mulig utvikling av et klassedelt samfunn»

Et mindretall i innvandrerbefolkningen har dårligere levekår (manglende utdanning, lavere sysselsetting, lavere inntekt, mindre deltakelse osv) og med risiko for at barna arver levekårsulempene til foreldrene. Vel 60 000 innvandrere er definert som fattige (SSB 2011), og kan bli en varig «underklasse» fordi det synes vanskelig for mange av barna å få bedre levekår enn foreldrene.

Drøyt 25 prosent av innvandrerbefolkningen mot 8,2 prosent i befolkningen som helhet hadde vedvarende lavinntekt i perioden 2006-2008. En høy andel av fattige innvandrere bor i svært store husholdninger og den «typiske» veien inn i fattigdom for innvandrere går gjennom å ha store familier, kombinert med kun å ha én inntekt. Endringer i fattigdomsstatus henger tett sammen med endringer i lønnsinntekt, men enkelte innvandrere kan også oppleve økonomisk fattigdom selv om de er i lønnet arbeid. For barn og unge er utdanning og sosial mobilitet nøkkelen for å komme ut av fattigdom, og generelt er det tendenser til betydelig sosial mobilitet blant barn av innvandrere.

Kvinner fra visse opprinnelsesland har svakere deltakelse i arbeidslivet, lavere utdanning, svakere deltakelse i samfunnet og har større risiko for å ha varig lav inntekt. Denne gruppen kvinner opplever store forskjeller i levekår sammenliknet med befolkningen som helhet og også sammenliknet med menn med innvandrerbakgrunn.

Barn med innvandrerbakgrunn opplever oftere enn andre barn å ha foreldre som står utenfor arbeidslivet. Barn med innvandrerbakgrunn er sterkt overrepresentert blant barn som lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt, og det har blitt flere barn med innvandrerbakgrunn i lavinntektsgruppen de siste årene. Det er samspill mellom innvandrerfamiliers økonomiske situasjon og forskjeller i barnas hverdagsliv. Når hele 37 prosent av barn med innvandrerforeldre vokser opp i familier med lav inntekt, blir barna mer avhengig av at tjenestetilbudene er gode og gratis.

Inkluderingsutvalget legger til grunn at det er behov for et levekårsløft for den delen av innvandrerbefolkningen som er dårligst stilt, og for å forhindre at de mest utsatte gruppene blir en varig underklasse.

Inkluderingsutvalget tilrår en helhetlig og tidlig innsats for å forebygge vedvarende lavinntekt og for å unngå at det skapes sosiale forskjeller langs etniske skillelinjer. Hovedstrategien vil være å motvirke lavinntekt og fattigdom gjennom grunnleggende kvalifisering, bedre bruk av medbrakt kompetanse, og et godt utdanningssystem som gir læring for alle, slik at sysselsettingsandelen øker. Utvalget anbefaler særlig å styrke mulighetene til sosial mobilitet for barn og unge med innvandrerbakgrunn. Flere innvandrere, og særlig innvandrerkvinner og de fra landgrupper med lav sysselsetting, må komme i fast og varig arbeid. Strategien innebærer å foreta et kollektivt løft av de gruppene som kommer aller dårligst ut, gjennom en særlig innsats for de svakeste gruppene.

1.6 Arbeid og sysselsetting

«innvandreres deltakelse i arbeidslivet … øke den lave yrkesdeltakelsen til kvinner»

Inkluderingsutvalgets har vurdert tiltak for å bedre deltakelsen i arbeidslivet blant personer med innvandrerbakgrunn. Personer med innvandrerbakgrunn er i mindre grad sysselsatt og oftere arbeidsledige. Sysselsettingsandelen i befolkningen generelt er 69,7 prosent mot 61,7 prosent blant innvandrere, og ledigheten i befolkningen er 2,7 prosent mot 7,1 prosent blant innvandrere. Et økende antall arbeidsinnvandrere har en sysselsettingsandel på 70,6 prosent som er høyere enn i befolkningen generelt. Det er særlig blant innvandrerkvinner fra enkelte opprinnelsesland at sysselsettingsandelen er lav og helt ned mot 30 prosent og under.

De klare forskjellene i sysselsetting og ledighet mellom innvandrere og befolkningen generelt har vært relativt stabile de siste 20 årene. Størrelsen på sysselsettingsavviket som det er viktig å gjøre noe med omfatter om lag 32 600 personer, som må i arbeid for å nå målet om like stor sysselsetting blant innvandrere som i befolkningen generelt. Mye tyder på at forskjellene for enkelte grupper vil vedvare, både fordi mange ungdommer med innvandrerbakgrunn ikke fullfører videregående opplæring, grupper av innvandrerkvinner synes å forbli yrkespassive, og omfanget av trygdeytelser er høy i enkelte grupper. Dersom de største forskjellene vedvarer og utvikles over tid, kan grupper av innvandrere bli stående utenfor arbeidsmarkedet med større risiko for dårligere levekår enn den øvrige befolkningen.

For at innvandring skal være bærekraftig både for samfunnet og den enkelte innvandrer, er det en forutsetning at en høyere andel innvandrere kommer i varig arbeid. Sett i forhold til den årlige sysselsettingsveksten i Norge, er sysselsettingsforskjellen blant innvandrere på 32 600 personer ikke stort, jf at i 2011 estimerer NAV at mangelen på arbeidskraft er på 61 000 personer. Ved utforming av en ny integreringspolitikk er det nødvendig å gjennomgå innvandreres situasjon på arbeidsmarkedet og utfordre etablerte «sannheter» om hvorfor det må være forskjeller i resultater. Effektiviteten av eksisterende tiltak bør vurderes, for å få dokumentert hvilke tiltak som faktisk virker, og hvilke som har mer preg av å være symboltiltak.

Utvalget anbefaler en overordnet strategi for arbeid og sysselsetting som både omfatter systemendringer som økt bruk av aktivitetsplikt og rekruttering av yrkespassive, en 10-årig ekstra innsats for å lukke sysselsettingsforskjellene med særlig fokus på yrkespassive og langtidsledige, og en bedre ressursforvaltning gjennom å redusere overkvalifisering og investere i omstillingsevne og kompetanse.

Økt bruk av aktivitetsplikt skal omfatte personer som ikke kommer ut i arbeid eller ordinær utdanning etter fullførte opplæringstilbud og/eller tiltak. Alle må sikres arbeidsforberedende og arbeidslik aktivitet som kan lede til lønnet arbeid. Behovet for skjermede plasser vurderes for de som ikke kommer i ordinært arbeid som alternativ til passivitet. Aktivitetsplikten foreslås knyttet til inntektssikring på et høyere nivå enn nåværende sosialhjelpsnorm slik at arbeid eller aktivitet er lønnsomt for den enkelte.

En 10-årig ekstra innsats for å lukke sysselsettingsgapet, innebærer økt tiltaksvolum med prioritering av de tiltakene hvor det er dokumentert best resultater, og redusert bruk av de tiltakene som har dårligst effekt. Det er nødvendig med mer effektive program for å øke sysselsettingen. Det krever både et høyere ambisjonsnivå og bedre tiltak. Flere i arbeid og lengre perioder med lønnet arbeid gir stor samfunnsøkonomisk gevinst. Hjemmearbeidende innvandrerkvinner og langtidsledige innvandrere utgjør for eksempel en uutnyttet arbeidskraftsressurs i samfunnet. En aktiv rekrutteringsstrategi mot innvandrerkvinner som ikke er registrert ledige, er nødvendig for å nå ut til kvinner med lav yrkesdeltakelse.

Tiltak som øker yrkesdeltakelsen er både en samfunnsøkonomisk investering og en investering for den enkelte. En hovedutfordring med flertallet av dagens tiltak er at de har for lav effekt målt ved direkte overgang til arbeid. En hovedstrategi må derfor være å forbedre eksisterende tiltak slik at flere kommer i arbeid og at arbeidsforholdet varer lenger. Tiltakene må i større grad rettes mot de behovene som innvandrergruppene har for opplæring og kompetanse, slik at det kan oppnås bedre resultater. Utvalget forutsetter videre at arbeidsmarkedstiltak med liten eller ingen effekt fases ut og erstattes med mer effektive tiltak over tid. Arbeidsmarkedstiltak bør normalt ha en overgang til arbeid på minimum 50 prosent mot dagens nivå på om lag 34 prosent. For særskilte grupper som langvarig yrkespassive med liten eller ingen utdanning og yrkeserfaring, kan 25-33 prosent overgang til arbeid og utdanning unntaksvis aksepteres. Det er nødvendig med et systematisk utprøvings- og forbedringsarbeid med fokus på mer jobbnære og individuelt tilpassede tiltak.

Arbeidsmarkedstiltak for korttidsledige har en beregnet samfunnsøkonomisk nytte på ca 111 000 kroner per person. Tiltak som Ny Sjanse for bl.a. yrkespassive kvinner har foreløpig for lav overgang til arbeid av mer varig karakter, og innebærer en samfunnsøkonomisk kostnad på ca 264 000 kroner pr plass. Utvalget tilrår likevel bruk av slike plasser for å gi kvinner økt mulighet til yrkesdeltakelse, økt inntekt og kunne fungere som rollemodeller for barna.

Ulike innvandrergrupper kommer svært ulikt ut på arbeidsmarkedet. Det er viktig å fange opp og øke sysselsettingen av innvandrere som står utenfor arbeidsmarkedet. Det gjelder særlig undersysselsatte kvinner og nasjonalitetsgrupper. For å nå målet om å redusere fattigdom og lavinntekt blant innvandrerfamilier, er det særlig to strategiske grep som er viktige: For det første å løfte første generasjon ved at begge foreldre er i arbeid. Det innebærer å øke innvandrerkvinners deltakelse i grunnleggende kvalifisering og utdanning slik at flere av dem kan komme i arbeid. For det andre er det nødvendig å iverksette tilpassede tiltak for spesifikke landgrupper som har lav sysselsetting. Rekruttering til grunnleggende opplæring er avgjørende for disse gruppene. Det trengs ordninger som fanger opp og sikrer at voksne innvandrere får grunnopplæring, og at de som har behov kan gjennomføre grunnskole og videregående utdanning.

Innvandrerungdom (som selv har innvandret til Norge) har lavere sysselsetting og høyere ledighet enn andre ungdommer. Deres senere ankomst til Norge innebærer større utfordringer knyttet til både språk og kvalifikasjoner. For denne gruppen er det viktig med en større og tidlig innsats fra de kommer til Norge. Det vises til omtale av ekstra innsats for denne målgruppen i kapittel 7 Utdanning.

Utvalget foreslår en mer aktiv integreringspolitikk overfor arbeidsinnvandrere. Dette omfatter investering i grunnleggende norskkunnskaper for å bedre deres omstillingsevne og kompetanse, og systematisk informasjon og veiledning om rettigheter og plikter i Norge. Arbeidsinnvandrere fra EU/EØS-området er den gruppen av innvandrere som øker mest i Norge og som har høyest sysselsetting, og det er viktig å forebygge arbeidsledighet i denne gruppen.

Evalueringer av etablerervirksomhet for innvandrere viser at det etter over 20 år med ulike typer forsøks- og utviklingstiltak, fortsatt er behov for å vurdere bedre tilgang til finansiering av næringsvirksomhet, og behov for informasjon og veiledning. Utvalget tilrår at erfaringer oppsummeres, og at sektoransvarsprinsippet i større grad legges til grunn for dette arbeidet. Utvalget er også opptatt av at det utvikles gode lokale modeller for bedriftsetablering blant innvandrere, og at denne kunnskapen finnes hos lokale aktører.

Utvalget anbefaler at aktivitets- og rapporteringsplikten forankres i Arbeidsmiljøloven og dermed i det allerede eksisterende HMS- arbeidet som er lovpålagt for alle virksomheter.

Utvalget støtter dermed Graver-utvalgets innstilling om implementering av aktivitetsplikten i HMS arbeidet. Dette vil styrke arbeidet mot diskriminering på arbeidsmarkedet. Aktivitetsplikten bør utvides til å gjelde alle virksomheter, uavhengig av størrelse.

Utvalget er delt i synet på kvotering. Et flertall av utvalgets medlemmer er for moderat kvotering som innebærer at personer fra en underrepresentert gruppe kan foretrekkes for en stilling hvis både formelle og personlige kvalifikasjoner er tilnærmet like gode. Et mindretall viser til at slik kvotering ikke har dokumentert effekt og tilrår derfor at andre og mer effektive virkemidler brukes for å nå målene om økt sysselsetting og redusert diskriminering. Ett medlem er på prinsipielt grunnlag mot en hver form for kvotering.

Utvalget peker på behovet for mer helhetlige studier for å følge med på utviklingen i yrkesdeltakelsen over tid, og blant annet overgang til trygd, for nye grupper av innvandrere. Enkelte undersøkelser viser at sysselsettingen blant noen grupper av innvandrere reduseres etter 10-15 års botid i landet, mens en annen studie tyder på at innvandrere ikke er uførtrygdet i større grad enn andre grupper som har samme arbeidsforhold.

Norge har i likhet med andre nordiske land noen utfordringer knyttet til insentiver for arbeid, som følge av et, i internasjonal sammenheng, sjenerøst velferdssystem. Til tross for at arbeidslinjen og aktivisering er det rådende prinsipp for flere inntektssikringsordninger, skorter det ofte på implementeringen av dette, slik at en del som er brukere av velferdsordninger i liten grad deltar i arbeidsrettede og kvalifiserende tiltak. Disse utfordringene er imidlertid mer knyttet til det ordinære velferdsapparatet enn til integreringsregimet. De økonomiske insentivene for å arbeide må være gode, dette er et generelt sosialpolitisk prinsipp som gjelder for hele befolkningen.

Inkluderingsutvalget slutter seg til Velferd- og migrasjonsutvalgets påpekning om at høy yrkesdeltakelse er avgjørende for at den norske velferdsmodellen skal være bærekraftig. Inkluderingsutvalget tilrår at det ses nærmere på erfaringer fra andre land med bruk av aktiviserende og arbeidsrettede tiltak rettet mot innvandrere. Utvalgets flertall tilrår også, at det basert på erfaringer fra andre land, bør utredes hvorvidt det bør innføres arbeidsbetingede stønader i Norge.

1.7 Utdanning

«kan virke utjevnende, skape sosial mobilitet, og bidra til … selvstendige livsvalg»

Selv om Norge har et inkluderende utdanningssystem sammenliknet med mange andre land, har elever med innvandrerbakgrunn dårligere resultater både i grunnskole og videregående opplæring enn andre elever, og dette gjelder særlig innvandrerelever som kommer til landet på høyere alderstrinn (OECD 2009). Barn med innvandrerbakgrunn deltar i mindre grad enn andre barn i barnehagen: differansen på 30 prosentpoeng for de yngste barna er blant de største avvikene utvalget finner mellom innvandrerbefolkningen og befolkningen som helhet. I grunnskolen oppnår elever med innvandrerbakgrunn dårligere resultater enn sine medelever: nær dobbelt så mange er på laveste nivå i leseferdigheter, og innvandrerelever med bakgrunn fra Afrika, Asia mv. har i snitt 6 færre grunnskolepoeng enn elever med norsk bakgrunn. I videregående opplæring, er frafallet blant ungdom med innvandrerbakgrunn høyere enn blant annen ungdom: 1 av 3 mot 1 av 5. Utdanningssystemet svikter i for stor grad elevene med de største behovene. Av de som fullfører videregående opplæring, er det imidlertid relativt flere med innvandrerbakgrunn som tar høyere utdanning. Det er en tendens til todeling: enten faller elever med innvandrerbakgrunn fra videregående opplæring i større grad enn andre elever, eller så fullfører de høyere utdanning i større grad enn andre. Jentene gjør det jevnt over bedre enn guttene, og det er også betydelige resultatforskjeller mellom ulike landgrupper. Mens utfordringen for gutter med innvandrerbakgrunn er å fullføre og bestå utdanning, kan utfordringen for jenter med innvandrerbakgrunn bli å bruke utdanningen fullt ut.

Utvalgets strategi for utdanningsfeltet innebærer tydeligere fokus på sammenhengen i hele utdanningsløpet, fra barnehage til høyere utdanning. Videre omfatter strategien like læringsambisjoner for alle elever, sterkere resultatstyring, tidlig og helhetlig innsats, og aktiv utprøving av nye undervisningsmetoder.

Å beherske norsk språk i tidlig barndom er avgjørende for barns læringsutbytte slik at de kan gjennomføre og bestå utdanningsløpet. Deltakelse i barnehage styrker språk, sosiale ferdigheter og læring. Integreringsmessig er det derfor viktig at barn rekrutteres til barnehage.

For å sikre at alle barn kan følge undervisningen ved skolestart, foreslår utvalget språktesting av alle barn i førskolealder, med påfølgende rett og plikt til gratis språkstimuleringstiltak for barn fra 2 – 5 år som ikke behersker norsk. Kontantstøtteordningen foreslås avviklet, og frigitte midler omfordeles til utvikling av gratis språkstimuleringstiltak for barn i førskolealder. Dette skal sees i sammenheng med en økning av barnetrygden, slik Fordelingsutvalget allerede har foreslått.

Samfunnsoppdraget til utdanningssystemet må være å levere større grad av resultatlikhet.

Som et første, overordnet tiltak for et mer inkluderende opplæringssystem, anbefaler Inkluderingsutvalget derfor en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven i et integreringsperspektiv. En slik gjennomgang har, etter det utvalget er kjent med, ikke tidligere blitt gjort. Formålet er bl.a. å vurdere hvordan læringsmål, forskrifter/læreplaner og læringsmateriell er tilrettelagt for innvandrerelever med ulike behov og forutsetninger.

I videregående opplæring er målet at ungdom med innvandrerbakgrunn skal fullføre og bestå på lik linje med annen ungdom. Strategiene for å få dette til er økt satsing på flerspråklig opplæringstilbud, tidlig og helhetlig innsats, og styrket innsats for å øke fullføringsgrad på yrkesfaglige studieretninger. Tiltakene omfatter generell rett til læreplass, modulbasert kompetansegivende opplæring, bedre informasjon og veiledning, og et eget innføringstilbud for elever som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å kunne bestå videregående opplæring.

For høyere utdanning er målet at alle utdanningsretninger skal ha en representativ andel studenter med innvandrerbakgrunn. Strategien omfatter blant annet tidlig innsats for å sikre at elever fullfører videregående opplæring og kvalifiserer seg til høyere utdannelse, og målrettet informasjon og holdningsarbeid til elever og foreldre om studie- og yrkesvalg. Sett i sammenheng med behovet for flerspråklig og tverrkulturell kompetanse i barnehage og grunnskole, bør rekruttering til lærerutdanning prioriteres. Tiltakene omfatter pålegg til utdanningsinstitusjonene om å utvikle planer og strategier for mangfoldig rekruttering, og evaluering, oppfølging og spredning av pågående initiativer rettet mot mer mangfoldig rekruttering.

1.8 Voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering

Grunnleggende kvalifisering og norskopplæring er nødvendig for at nyankomne innvandrere skal delta i utdanning og arbeidsliv, og grunnskoleopplæring for voksne innvandrere er avgjørende for den gruppen som helt eller delvis mangler utdanning. Om lag 1 000 innvandrere i hvert årskull er ikke i stand til å lese- og skrive norsk godt nok. 2 av 3 av innvandrere fra Afrika, Asia mv. har utilstrekkelig leseferdigheter i forhold til kravene i dagens arbeids- og hverdagsliv. Innvandrere utgjør i dag nær 9 av 10 deltakere i grunnskole for voksne, men likevel er det ikke, i følge Østbergutvalget, gjort en helhetlig omlegging av tilbudet til deltakernes forutsetninger og behov.

Undersøkelser viser at en betydelig andel voksne innvandrere har for lavt læringsutbytte. For mange mangler grunnleggende lese- og skriveferdigheter og for få kan dokumentere hvilke ferdigheter de har i norsk. Målet må være at alle skal kunne lese og skrive norsk for å klare seg i dagliglivet og delta i arbeidslivet.

Den raskest økende gruppen av innvandrere, arbeidsinnvandrere fra EU har ingen rettigheter (eller plikter) til norskopplæring, mens utenlandske arbeidstakere i 1970 var den første gruppen av innvandrere som fikk offentlig finansiert norskopplæring. Av innvandrere som i dag omfattes av norskopplæring, har andelen som består skriftlig norskprøve de siste par årene variert mellom 52 og 62 prosent, mens resultatkravet er 65 prosent. Av deltakere i introduksjonsprogram i 2010 gikk 42 prosent over i arbeid eller utdanning etter fullført program, andelen har vært synkende de siste to årene, mens resultatkravet er 55 prosent.

Voksenopplæringstilbudet er modent for reform. Utvalget anbefaler at det foretas en helhetlig utredning av innholdet og organiseringen av voksenopplæringen, og hvordan den best mulig kan samordnes med grunnleggende kvalifisering (norskopplæring, introduksjonsprogram mv), slik at den samsvarer bedre med elevsammensetting og de krav deltakerne møter i et moderne arbeidsliv. Det er ikke tilstrekkelig å vurdere ulike deler av tilbudet til voksne innvandrere, slik det også tidligere er foreslått, det er nødvendig å ha en samlet gjennomgang av helheten. Hensikten med en slik reform er å sikre at alle får mulighet til å delta i arbeids- og samfunnsliv, og å fjerne analfabetisme.

Samfunnsøkonomiske analyser utført for Inkluderingsutvalget viser at norskopplæring for arbeidsinnvandrere vil være lønnsomt. Arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge bør sikres grunnleggende norskopplæring som er relevant for å gjøre seg kjent med arbeidslivets regler og forhold som er nødvendig for deltakelse i samfunnet. Utvalget tilrår gratis rett til grunnleggende norskopplæring til arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge og familiegjenforente til disse. Ved behov for ytterligere norskopplæring utover grunnleggende norskferdigheter skal dette bekostes av den enkelte eller av arbeidsgiver. Ansvaret for tilbud om norskopplæring foreslås lagt til kommunene, og ved at staten finansierer tilbudet gjennom økt tilskudd til norskopplæring i kommunene.

Utvalgets vurdering er at introduksjonsprogrammet fungerer godt som et virkemiddel for integrering i arbeid og samfunnsliv, men at det er behov for å se nærmere på forankring, innhold og organisering av programmet for å bedre måloppnåelsen. Resultatene i introduksjonsprogrammet for 2010 viser at andelen som gikk over i arbeid eller utdanning etter avsluttet introduksjonsprogram er lavere enn tidligere år. Dette er en negativ utvikling som må snus. Strategien bør omfatte aktiv forsøksvirksomhet, dokumentasjon og formidling av metoder og modeller som gir gode resultater, mål og resultatkrav til kommunene, uavhengig tilsyn med programmene, økt bruk av tredje året for de som mangler grunnleggende ferdigheter, og oppfølging av deltakerne fram til arbeid, utdanning eller aktivitet – ingen skal gå over til passivitet.

Utvalget tilrår å forsterke forsøksvirksomheten i Ny Sjanse, som er særlig viktig overfor innvandrerkvinner og yrkespassive. Resultatene fra Ny Sjanse kommer til nytte i Introduksjonsprogram og Kvalifiseringsprogram og ved innhold og tilpasning av arbeidsmarkedstiltak. Utvalget understreker at en forutsetning for at Ny Sjanse skal utrulles i større skala og settes i drift, er at de oppnådde resultatene først forbedres.

1.9 Bedre bruk av innvandreres medbrakte kompetanse

«bedre kan benytte de ressursene mange personer med innvandrerbakgrunn besitter»

Innvandrere har ikke bare vanskeligere for å komme inn på arbeidsmarkedet, de får også oftere jobber som ikke svarer til deres kvalifikasjoner. Det er ingen systematisk registrering av medbrakt utdanning og kompetanse ved ankomst. SSBs utvalgsundersøkelse viser at nesten hver femte innvandrer har universitets- eller høyskoleutdanning.

Sysselsatte innvandrere er oftere i jobber de er overkvalifiserte for enn den øvrige befolkningen, særlig gjelder det innvandrere fra Afrika, Asia, Sør-Amerika mv. Hele 15 prosent av innvandrere fra Afrika og Asia med høyere utdanning var ansatt i yrker som ikke krever slik utdanning med 4 prosent i befolkningen som helhet.

En registerbasert undersøkelse for perioden 2007-2009 foretatt av SSB på oppdrag fra IMDi, viser at blant innvandrere med høyere utdanning over fire år var 56 prosent i yrker med relevante utdanningskrav, mens tallet var 85 prosent for resten av befolkningen.

Det samfunnsøkonomiske tapet ved overkvalifisering er, av Vista analyse A/S på oppdrag fra Inkluderingsutvalget, beregnet til å være 2 mill kr per person i løpet av ti år. Det er ikke effektivt at innvandrere som kommer til landet med medbrakt utdanning og arbeidserfaring, enten må starte på nytt og gjennomføre utdanningen en gang til, eller må ta arbeid de er overkvalifiserte for. Den demografiske utviklingen med en stadig aldrende befolkning og økt behov for arbeidskraft, gjør det mer nødvendig enn noen gang å bruke innvandreres medbrakte kompetanse. Ved høy etterspørsel etter arbeidskraft vil innvandringen til Norge trolig fortsatt øke, og det vil være helt avgjørende at samfunnet klarer å bruke de ressursene som innvandrere besitter.

De ressursene som ligger i den utdanning og yrkeskompetansen som innvandreren bringer med seg til Norge, blir ikke godt nok brukt. Utvalget foreslår at alle innvandrere skal ha rett til kartlegging, vurdering og godkjenning av medbrakt kompetanse. Innvandrere med utdanning innenfor et fagområde hvor det er mangel på arbeidskraft, skal ha rett til et påbyggingstilbud som setter den enkelte i stand til å oppfylle kravene til utdanning i Norge, og/eller norsk godkjenning, og tilpasse kompetansen til norske krav og forhold.

1.10 Deltakelse i demokrati og sivilsamfunn

«inkludere personer med innvandrerbakgrunn på sentrale samfunnsarenaer… og demokratiske prosesser»

Det overordnede bildet er at innvandrerbefolkningen deltar mindre enn befolkningen for øvrig, både i det politiske systemet og på sivilsamfunnets arenaer. Ved Stortingsvalg var valgdeltakelsen i befolkningen generelt 76 prosent mot 52 prosent i innvandrerbefolkningen, og forskjellen i valgdeltakelse tilsvarer ca 38 800 personer. Fagorganisasjonsgraden i arbeidslivet er lavere blant innvandrerbefolkningen enn i resten av befolkningen, og innvandrere fra Afrika, Asia mv. har en organisasjonsgrad som er 15 prosentpoeng lavere enn hos lønnstakere generelt. Innvandrerbefolkningen deltar i mindre grad i frivillig arbeid innen kultur- og fritidssektoren og innen velforeninger, men er mer aktive enn majoritetsbefolkningen innen velferd, utdanning, og i religiøse organisasjoner. Innvandrere er overrepresentert i medieomtale og underrepresentert blant ansatte og ledere i mediebedrifter.

Arbeidstakere med innvandrerbakgrunn utgjør 6,6 prosent av arbeidstakere innen kultur- og mediesektoren.

Det er samtidig store variasjoner mellom ulike grupper. Særlig enkelte innvandrergrupper med dårlige levekår, kvinner og unge innvandrere deltar i liten grad. Jo lavere inntekt og utdanning innvandrere har, jo mindre deltar de i politikk og sivilsamfunn. Dette gjør at innvandrere får mindre makt og innflytelse. Det er en demokratisk utfordring som ligger i at noen grupper har systematisk lavere deltakelse enn andre på sentrale samfunnsarenaer.

En annen tendens er: dess nærmere den utøvende makten man kommer, dess mindre speiles mangfoldet i befolkningen. Det er særlig i utøvende politiske organer, som f.eks. regjering og formannskap i kommunene, at innvandrere er svakt representert. Det synes å være tilsvarende få representanter for innvandrerbefolkningen i ledelsen i arbeidslivets organisasjoner, media, frivillige organisasjoner mv. Dette innebærer skjevheter i fordeling av makt, innflytelse og ressurser som kan svekke oppslutningen om demokratiet.

Både de politiske partiene, media, den tradisjonelle norske frivilligheten og den frivilligheten innvandrerbefolkningen har etablert i Norge de siste 40 årene, er viktige arenaer for deltakelse og innflytelse. Et inkluderende organisasjonsmiljø, som driver med aktiv utadrettet virksomhet og brobygging, er nødvendig. Organisasjoner som primært er rettet mot ulike deler av innvandrerbefolkningen, kan fungere som en plattform for bredere deltakelse i storsamfunnet. Dette betinger at også disse organisasjonene jobber aktivt og bevisst med brobygging og nettverksbygging, i tillegg til «hjelp til selvhjelp» for grupper som trenger det.

Forholdet til religion er ulikt blant noen innvandrergrupper og befolkningen som helhet. Innvandrere er mer aktive i menigheter og religiøse organisasjoner enn befolkningen som helhet. En svært høy andel fra enkelte opprinnelsesland oppgir at religion er viktig i livet deres. Tilsvarende er forholdet til idrett ulikt. Færre innvandrere, og særlig jenter, deltar i organisert idrett enn befolkningen som helhet.

Deltakelse på felles arenaer i nærmiljøet bidrar til å forebygge mistillit overfor den enkelte og mot innvandrere som gruppe. For å bygge tillit er det viktig å legge til rette for møteplasser og aktiviteter lokalt, der minoritets- og majoritetsbefolkningen kan samhandle. Å bygge opp tillit gjennom deltakelse i frivillige organisasjoner, lokale aktiviteter m.m., er en viktig del av det forebyggende arbeidet for å redusere generell mistillit, som igjen kan gi utslag på deltakelsen på andre samfunnsarenaer (som valgdeltakelse og deltakelse i utdanning og arbeid).

Jenter og kvinner møter en del barrierer for deltakelse som gutter og menn ikke møter. Dokumentasjonen tyder på at ulike former for sosial kontroll bidrar til å skape slike forskjeller. Slike hindre må forebygges og bekjempes, blant annet ved hjelp av informasjon til både foreldre og barn om like rettigheter og plikter og egne rekrutteringstiltak for å øke jenters deltakelse på alle arenaer. Her er det behov for et «jenteløft».

Utvalget vil påpeke at innvandrerbefolkningen er klart underrepresentert i valgdeltakelse, styrende organer, sivilsamfunn (frivillighet), fagbevegelse og media sammenliknet med majoriteten. Særlig alvorlig er det høye fraværet av representanter for innvandrerbefolkningen i «maktens korridorer». Målet må være at innvandrerbefolkningen skal delta og ha innflytelse i politikk og sivilsamfunn i forholdsmessig like stor grad som resten av befolkningen. Strategien omfatter en aktiv rekrutteringsstrategi for å øke deltakelse i både politikk og sivilsamfunn, bedre opplæring og informasjon, ansvarliggjøring av majoritets- og minoritetsorganisasjoner, tilskudd og bedre dokumentasjon og rapportering.

1.11 Fellesskap: verdier og konfliktløsning

«hvilke felles verdier bør danne grunnlaget for vårt flerkulturelle samfunn»

Inkluderingsutvalgets oppdrag er å forslå hvilke felles verdier som bør danne grunnlaget for vårt flerkulturelle samfunn, og hva som kan gjøres for å sikre at hele befolkningen slutter opp om disse verdiene. Utvalget legger til grunn at det er behov for å ha et tydelig felles verdigrunnlag for samfunnet. Dette omforente grunnlaget må bestå av felles verdier slik de er uttrykt i universelle menneskerettigheter, aksept av eksisterende lover og tilslutning til demokratiet som styreform og måter å løse konflikter på. Oppslutning til dette grunnlaget må kreves av alle som bor i Norge, både innvandrere og befolkningen for øvrig.

Tydelige felles verdier er nødvendig for å fremme integrering og inkludering. Men verdier kan både være inkluderende og ekskluderende. Og det kan være flere strategier for å skape oppslutning om og tilhørighet til felles verdier. For å få til oppslutning om felles verdier, må det satses på en inkluderingsstrategi som tydeliggjør at grunnlaget for det norske samfunnet er norsk lov, demokrati og felles verdier slik de er uttrykt i universelle menneskerettigheter.

Utvalget vil peke på at det er flere verdier som ligger til grunn og danner rammen for det norske samfunnet, blant annet: Demokrati, likestilling, likeverd, åndsfrihet, økonomisk- og sosial likhet, velferdsstaten, solidaritet og toleranse. De fleste av disse verdiene har sitt grunnlag i de universelle menneskerettighetene og er derfor ikke «særnorske» i seg selv, men utvalget vil understreke deres viktighet i den norske sammenhengen. Undersøkelser viser for øvrig meget stort sammenfall i oppslutning om verdier blant innvandrere og befolkningen som helhet.

Utvalget tilrår at de felles verdiene som skal danne grunnlag for samfunnet skal være forankret i de universelle menneskerettighetene, blant annet retten til liv, personlig frihet og rettssikkerhet. Viktige verdier ved det norske samfunnet skal være:

• likestilling

• likeverd

• ytringsfrihet

• religionsfrihet

• solidaritet

• økonomisk og sosial likhet

• vitenskapelig tenkemåte

• toleranse

• deltakelse i demokrati og sivilsamfunn

Et tydelig verdigrunnlag for samfunnet gir rom for forskjellighet og uenighet og kan være integrerende. Det må tydelig markeres hva som er uakseptabelt og står i motstrid til grunnleggende verdiene. Det skal også være eksplisitt hva som er viktig å fremme for å skape oppslutning om felles verdier. Med et slikt felles grunnlag kan samfunnet også bære kulturelle forskjeller. Denne strategien aksepterer og respekterer retten for alle til å uttrykke og dele sin kulturelle bakgrunn. Både flertallet og mindretall skal kunne ta vare på og utvikle sin kulturarv – dette angår rettferdighet. Kulturelt mangfold kan dessuten være til beste for fellesskapet. Dette innebærer ikke at man godtar alle kulturtradisjoner. Det må være tydelig hvilke verdier samfunnet skal tuftes på. Enkelte elementer bryter med det nødvendige felles grunnlaget, og må derfor avvises. Det kan aldri forhandles om for eksempel overgrep mot enkeltpersoner. En inkludering i fellesskapet har en symbolsk side, som viser at mennesker hører til dette samfunnet, og at de ikke skyves ut av eller til randen av samfunnet. I tillegg kommer at deltakelse i utdanning, arbeid, demokrati og sivilsamfunn, og fravær av store sosiale og økonomiske ulikheter, også bidrar til samhold.

Utvalget understreker betydningen av prinsipper, framgangsmåter og samfunnsinstitusjoner som kan håndtere konflikter og uenighet om hva som utgjør felles grunnleggende verdiene og hva som er akseptabel uenighet. Det skal satses på en strategi for dialog hvor det ikke skal være et generelt mål å oppheve uenighet og konflikt; vi må leve med forskjellene. Fra lokalt til internasjonalt nivå er god kommunikasjon, eller dialog, vanligvis brukt til å overvinne forskjeller, for å komme til enighet når konflikter oppstår og for å unngå eskalering av konflikten. Dialog og samhandling er en forutsetning for å utvikle et inkluderende samfunn som kan håndtere uenighet og konflikt. Men det trengs enighet om hvordan man kan være uenig og det er demokratiets framgangsmåter og lovverk som danner grunnlaget for konfliktløsning i samfunnet.

1.12 Bokonsentrasjon av innvandrere i byområder

«utfordringer som knytter seg til bokonsentrasjon av enkelte grupper i byområder (segregering)»

Utvalget har undersøkt om bokonsentrasjon av innvandrere innebærer at integreringsutfordringer forsterkes. Dokumentasjonen viser ingen eller usikker mereffekt av bokonsentrasjon. Men undersøkelser tyder på at det for eksempel kan være langt mer krevende å drive idrettslag, borettslag og andre typer organisasjoner i boområder med en stor andel innvandrere fra Afrika, Asia mv. Dokumentasjonen som er gjennomgått viser at det er andre årsaker enn bokonsentrasjon som skaper utfordringene, bl.a. lav sysselsetting, høy ledighet, lav inntekt mv. Bokonsentrasjon kan over tid skape utfordringer som i dag er ukjente. Utvalget tilrår derfor en forsterket innsats i områder med de største dokumenterte levekårsutfordringene til fordel for alle som bor i området uavhengig av bakgrunn.

Det er påvist at i de tilfeller hvor norsk ikke er fellespråket i et nabolag, vil det være en risiko for at innvandrere, og særlig innvandrerbarn, ikke får gode nok ferdigheter i norsk språk. Det er også påvist at i de tilfeller hvor etniske grupper bor konsentrert, kan det medføre mindre kontaktflate med andre befolkningsgrupper. Det er ikke dokumentert at det er en utfordring i seg selv at det er en høy andel elever med innvandrerbakgrunn på en del skoler. Derimot er det åpenbart kritisk for integreringen dersom det finnes elever som ikke er en del av et læringsmiljø der norsk både er opplæringsspråket og fellesspråket i hverdagen. Det er en utfordring at personer med innvandrerbakgrunn i gjennomsnitt har dårligere levekår enn befolkningen for øvrig, og derfor også i større grad bor i områder med levekårsutfordringer.

Utvalget anbefaler fortsatt områdeløft for å bedre levekår og sikre stedsutvikling i utsatte områder, og en rekke tiltak som kan fremme sosial og geografisk mobilitet, og bedre byutvikling og boligpolitikk. Utvalget tilrår at det utvikles en egen monitor for å følge utviklingen i områder med levekårsutfordringer ned på grunnkrets- eller delbydelsnivå, som omfatter levekårsvariable, demografi, innvandrerbakgrunn og andre forhold.

1.13 Forslag til tiltak

«økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes»

Utvalget har generelt lagt vekt på ikke å detaljere forslag til tiltak i unødig grad. Hensikten med dette er å unngå å låse en anbefalt strategi eller framgangsmåte til ett bestemt og detaljert tiltak. Regjering og sektormyndigheter bør normalt ha handlingsrom for å konkretisere de foreslåtte tiltakene. Det avgjørende for utvalget har vært å tydeliggjøre hvilke mål, strategier og type tiltak som trengs, og hvordan oppdraget og bestillingen til ansvarlig sektormyndighet bør utformes.

De reformene, gjennomgangene og utredningene som Inkluderingsutvalget foreslår, dreier seg i stor grad om å bruke midler bedre slik at de gir best mulig effekt. Forslagene om tiltaks- og aktivitetsøkninger vil kunne inngå i satsingsalternativer. De fleste tiltakene utvalget foreslår har ingen særskilte økonomiske eller administrative konsekvenser, og er i stor grad knyttet til informasjon, opplæring, kunnskapsutvikling, og videreutvikling av tiltak som normalt ivaretas innenfor eksisterende budsjetter. Mye av det utvalget foreslår, må derfor ses på som en del av det løpende forbedringsarbeidet i ansvarlige etater. Utviklingskostnader forbundet med forsøksvirksomhet vil normalt også kunne innpasses gjennom prioriteringer innenfor gjeldende ressursrammer.

Noen av tiltakene har preg av investeringer som kan bidra til økonomisk vekst og innsparing på andre budsjetter. Enkelte tiltak fokuserer på forhold som innebærer kostnader og samfunnsøkonomiske tap og hvor tiltak sannsynligvis vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Flere av tiltakene foreslås finansiert gjennom en omdisponering av midler innenfor eksisterende økonomiske rammer. Andre tiltak vil kreve nye bevilgninger. I enkelte tilfeller foreslås det at tiltak må utredes nærmere.

Utvalget vil understreke at integrering i økonomisk sammenheng også handler om ressursforvaltning. Viktige spørsmål i et slikt perspektiv er blant annet: Hvor godt brukes den arbeidskraften som innvandrere representerer? Hvordan skal man tilrettelegge for bedre bruk av innvandreres medbrakte kompetanse? Hvor effektive er integreringstiltakene? Hvilken nytte til hvilken kostnad gir ulike tiltak? Hvor er potensialet for forbedringer størst?

Utvalget vil peke på at en mer systematisk bruk av samfunnsøkonomiske analyser kan bidra til å bedre ressursbruken på integreringsfeltet. Utvalget har fått utført samfunnsøkonomiske analyser av nytte- og kostnadsvirkninger ved noen av de foreslåtte tiltakene. Analysene omfatter tiltak som kan bidra til høyere sysselsetting og bedre bruk av innvandreres kompetanse, blant annet gjennom norskopplæring, kvalifisering og utdanning. Utvalgets målsetting med tiltakene er at flere innvandrere skal komme i varig arbeid. De nye analysene viser at kvalifisering og utdanning under gitte forutsetninger er en investering og vil lønne seg. Oppsummering av de samfunnsøkonomiske og budsjettøkonomiske konsekvensene av de tiltakene som har størst konsekvenser.

Tabell 1.1 oppsummerer de samfunnsøkonomiske konsekvensene fra den samfunnsøkonomiske analysen, og de budsjettmessige konsekvensene (provenyeffektene) for de tiltakene som har størst konsekvens. Nummereringen viser til den budsjettøkonomiske oppsummeringen i kapittel 13. De samfunnsøkonomiske analysene av tiltak i kapitlene 5, 6, 7 og 8, omtaler i tillegg en rekke tiltaksvarianter som ikke oppsummeres her. Denne type beregninger er beheftet med usikkerhet og avhenger av hvilke forutsetninger som legges til grunn, og det vises til nærmere omtale i utredningen.

Inkluderingsutvalgets forslag til mål, strategier og tiltak på de ulike temaområder i mandatet er omtalt i det enkelte temakapittel.