12 Bokonsentrasjon av innvandrere i byområder

12.1 Innledning

Inkluderingsutvalget skal i følge mandatet vurdere «hvilke utfordringer som knytter seg til bokonsentrasjon av enkelte grupper (av innvandrere) i byområder (segregering), og foreslå hvordan disse utfordringene kan løses».

Utvalget har presisert problemstillingene slik:

• Innebærer bokonsentrasjon av innvandrere utfordringer som utelukkende skyldes og kan forklares ut fra forekomsten av bokonsentrasjon i seg selv?

• Kan høy bokonsentrasjon av innvandrere bidra til å forsterke andre utfordringer for integrering og inkludering, som skyldes helt andre forhold?

• Hvilken betydning har bokonsentrasjon av innvandrere i byområder for integrering og inkludering, herunder arbeid, utdanning, samfunnsdeltakelse, sosial mobilitet og levekår for øvrig?

• Hvilke mål, strategier og tiltak kan best løse de utfordringene som identifiseres?

Bokonsentrasjon av innvandrere eller grupper med forskjellig etnisk opprinnelse, er et tema det lenge har vært stor interesse for i flere land i Europa, og ikke minst i USA. I storbyer er det ikke uvanlig at enkelte områder domineres av én synlig gruppe. I kjølvannet av økt innvandring til de skandinaviske land, har temaet også fått økt oppmerksomhet i Sverige, Danmark og Norge. I Norge har det særlig vært interesse for den «ikke-vestlige» innvandrerbefolkningens bosettingsmønster i Oslo. Fokuset har vært på graden av bokonsentrasjon og utviklingen av denne, herunder skolesegregering, og hvilke konsekvenser det kan få for integrering.1 Det typiske i Oslo og andre skandinaviske storbyer er imidlertid at det er mange forskjellige innvandrergrupper som bor i de områdene hvor innvandrerandelen er høy, og ikke én bestemt gruppe.

Hvordan bokonsentrasjon av innvandrere skal forstås som fenomen rår det uenighet om, ikke bare i offentlig debatt, men også blant forskere. Uenigheten omfatter både årsaker, konsekvenser og tiltak.

Inkluderingsutvalget har lagt vekt på en kunnskapsbasert tilnærming,2 basert på fakta og empiri om forholdene i Norge, og med et fokus på situasjonen i Oslo. I dette kapitlet gjennomgås kunnskap og forskning på feltet, og det drøftes hvilke utfordringer bokonsentrasjon kan medføre. Temaet gir rom for ulike virkelighetsforståelser, og de ulike synspunktene vil bli omtalt. Basert på gjennomgangen anbefaler utvalget til slutt hvilke mål, strategier og tiltak som bør legges til grunn for utvikling av politikken på feltet.

12.2 Begrepsavklaringer

I en by der minoritetsgrupper og majoritetsbefolkningen er jevnt fordelt i byrommet, sier man at gruppene er romlig integrerte. Det innebærer at det både er mulig for innvandrere å bosette seg overalt sammen med majoriteten, og at innvandrere ønsker å gjøre det. Dette er i tråd med tanken om at integrering er en toveis prosess.

Bokonsentrasjon betyr at et avgrenset byområde domineres av en gruppe mennesker som blir tilskrevet en eller annen form for felles kjennetegn, og at de som gruppe er skjevt fordelt i byrommet.

I de tilfeller hvor det er frivillig og ønsket av beboerne å bo i et avgrenset område, snakker man gjerne om separerte bomiljøer. I de tilfeller hvor årsakene og bakenforliggende mekanismer er knyttet til ufrivillige faktorer, og ikke er ønsket av de som bor der, taler man om segregerte bomiljøer. Segregering, eller bostedssegregering, innebærer en tvangsmessig adskillelse.3 Det er sjelden at man finner segregering eller separasjon i rendyrket form, og det kan være et samspill mellom disse to prosessene.

Omfattende separasjonsprosesser kan danne en såkalt enklave som er et «område der medlemmene av en bestemt befolkningsgruppe, selvdefinert på bakgrunn av etnisitet, religion eller andre kriteria, kommer sammen for å beskytte og fremme sin økonomiske, sosiale, politiske og/eller kulturelle utvikling.»4 Omfattende segregeringsprosesser kan på sin side resultere i en såkalt getto som er et «byområde der en bestemt etnisk eller kulturell «minoritets» gruppe er i flertall (over 50 prosent), og hvor det er en opphopning av levekårsproblemer».5 I motsetning til dette er innvandring til Norge og Oslo karakterisert ved mange nasjonalitetsgrupper og bakgrunn fra 215 ulike land, og ikke av at det er én dominerende gruppe. Selv den største gruppen, pakistanere, utgjør ikke mer enn 3,6 prosent av Oslos befolkning. Jf omtale under avsnitt 12.3.1.

Bostedssegregering kan omfatte ulike dimensjoner som demografi (alder, sivilstatus, familiefase, husholdningsstørrelse mv), økonomi (inntekt, arbeid, utdanning mv), og/eller etnisk og nasjonal bakgrunn (Søholt 2010). Dersom innvandreres bosettingsmønster kun skyldes økonomiske, demografiske og sosiale forhold, og diskriminering, har begrepet etnisk segregering liten analytisk verdi. 6

Kriteriene for at et område kan sies å være preget av bokonsentrasjon er ikke gitt, og vil avhenge av hvordan man måler:

• For det første vil størrelsen på bokonsentrasjon avhenge av måleenheten som brukes. Det vanligste målet på bostedssegregering er dissimilaritetsindeks. D-indeksen måler graden av likhet i fordelingen av to befolkningsgrupper over et antall geografiske underområder. Målet angir hvor stor del av den ene eller andre befolkningsgruppen som må flytte til et annet underområde for at de to gruppene skal være likt fordelt. Med «likt fordelt» menes at andelen av befolkningsgruppene som befinner seg i det enkelte underområde skal være den samme. Verdien av indeksen varierer mellom 0 (helt lik fordeling) og 100 (helt ulik fordeling). D-verdier under 30 blir i amerikanske studier regnet som lave, mellom 30 og 60 betraktes som moderate, mens verdier over 60 regnes som høye.7

• For det andre vil størrelsen på bokonsentrasjon som måles avhenge av hvor store eller små områder som sammenlignes og hvordan de avgrenses. Hvor den geografiske grensen skal trekkes for det området som kan sies å utgjøre bostedet, nabolag, oppvekstmiljø mv er ikke alltid gitt, og en slik inndeling vil heller ikke gripe beboernes sosiale relasjoner i et større bysamfunn. Vanlige brukte inndelinger i Norge i forbindelse med studier av bostedssegregering er bydeler, delbydeler og grunnkretser, og skolekretser i studier av skolesegregering. Amerikanske studier har gjerne inndelt byene i «wards» på 6 000 – 12 000 personer, som er større enn den gjennomsnittlige delbydelen i Oslo (ca. 6 000), eller «census tracts» som kan være noe mindre. I Danmark avgrenses boligområder helt ned til 500 personer og utsatte områder helt ned til 1 000 beboere. Jo mer finmasket nett som brukes, jo høyere verdi på bokonsentrasjon. Dette må det tas hensyn8 til når man sammenlikner undersøkelser fra ulike land.9

• For det tredje vil bokonsentrasjon avhenge av10 hvilken befolkningsgruppe man måler, om konsentrasjonen som måles er av enkeltstående etniske eller nasjonale grupper, av såkalte «ikke-vestlige» innvandrere samlet, eller for hele innvandrerbefolkningen. Det vanligste er å måle konsentrasjonen av den enkelte etnisk gruppe eller nasjonalitetsgruppe, men andelen innvandrere fra «ikke- vestlige land» blir også ofte målt. Dette vil være avhengig av den aktuelle problemstillingen. Derimot er det uvanlig å måle bokonsentrasjon for hele innvandrerbefolkningen samlet (som i Norge har bakgrunn fra 215 land).

12.3 Faktagrunnlaget11

12.3.1 Bosettingsmønsteret blant innvandrere i Norge

Per 1.1.2011 bodde det 600 900 innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i Norge. Dette utgjør 12,2 prosent av befolkningen og tilsvarer det vi her betegner som «innvandrerbefolkningen». Innvandrerbefolkningen bor generelt mer konsentrert i hovedstadsregionen enn befolkningen for øvrig. Innvandrere bor i, og flytter til, sentrale strøk, spesielt områdene i og rundt de store byene, i større grad enn majoritetsbefolkningen. 28,3 prosent av alle innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i Norge bor i Oslo, og 12,7 prosent bor i Akershus.

Selv om innvandrerbefolkningen er konsentrert i sentrale strøk, har det skjedd en viktig endring i bosettingsmønsteret de senere årene. Andelen av innvandrerbefolkningen som bor i Oslo gikk ned med nesten fem prosentpoeng fra 1999 til 2009, og ytterligere ett prosentpoeng fra 2009 til 2010. Det bor nå personer med innvandrerbakgrunn i alle landets kommuner. I 409 av landets 430 kommuner var det flere innvandrere som flyttet inn enn ut i 2010. Det var bare en av landets kommuner som ikke hadde innvandring i 2010. Disse tallene kan tyde på det skjer en sakte spredning av innvandrerbefolkningen til alle landets kommuner, samtidig som andelen i Oslo og på Østlandet forblir høy (Søholt 2010). Det er flere årsaker som spiller sammen og fører til at andelen av landets innvandrere bosatt i Oslo går ned, samtidig som andelen bosatt i landet for øvrig går opp. For det første har den nye store gruppen av arbeidsinnvandrere et mer spredt bosettingsmønster utover landet. For det andre har den norske bosettingsmodellen for flyktninger med spredt geografisk bosetting i kommuner og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram i bosettingskommunen, bidratt til mindre bokonsentrasjonen av flyktninger i storbyene.

«Dei utgjer også ein stor del av folketilveksten i landet. Kvar dei buset seg, vil derfor kunne påverke balansen i busetnadsmønsteret på lengre sikt».12 Tall som IMDi har innhentet fra SSB viser at innvandring står for positiv befolkningsvekst i mange kommuner. I 2009 hadde 156 kommuner negativ innenlands flyttebalanse, men hadde innvandring fra utlandet som mer enn kompenserte for det innenlandske flyttetapet. Dette gjaldt blant annet kommunene Oslo, Stavanger, Sandnes, Ålesund, Ulstein, Skien, Arendal, Haugesund, Tromsø og Larvik.13

Det bor i dag innvandrere i samtlige av landets kommuner, men det er klart flest innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i Oslo – både relativt og absolutt. Av Oslos befolkning på 599 000 personer var om lag 170 000 innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre, noe som tilsvarer 28,4 prosent. Dernest følger østlandskommunene Drammen og Lørenskog med henholdsvis 22,6 og 20,0 prosent.14

11 av de 15 kommunene med høyest andel innvandrerbefolkning ligger på Østlandet. To av kommunene ligger i Nord-Norge. Det er arbeids- og flyktninginnvandring som bidrar til høy innvandrerandel i utkantkommuner. Figuren nedenfor viser at blant de 15 kommunene med høyest innvandrerandel er det fire byer: Oslo, Drammen, Stavanger og Moss. Det er spesielt i byene Oslo og Drammen15 at man finner en relativt høy andel av befolkningen som er innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre. Oslo og Drammen er også steder som peker seg ut historisk, når en ser på den nyere innvandringshistorien som startet med arbeidsinnvandring hovedsakelig fra Pakistan i 1967.16 Allerede da bosatte mange arbeidsinnvandrere seg nettopp i disse to byene.17

Det er særlig disse to byene som vil være interessante som eksempler i diskusjoner av bokonsentrasjon av «innvandrergrupper» i byområder, men Oslo peker seg spesielt ut. Det er stort sett bare Oslo som har vært gjenstand for «segregeringsforskning», i hvert fall av nyere dato (jf. f.eks. Søholt, 2010).18 Byen har den i særklasse høyeste andelen innvandrere av alle kommuner i Norge. Det bor for eksempel flere ikke-vestlige innvandrere i Alna bydel i Oslo enn i noen annen kommune i Norge. Dette er begrunnelsen for at denne gjennomgangen har fokus på situasjonen i Oslo.19

¹ Statistisk sentralbyrå (2011), http://www.ssb.no/innvbef/tab-2011-04-28-09.html, hentet 07.06.2011

Kilde: SSB ¹

12.3.2 Bosettingsmønster og bokonsentrasjon i Oslo

Det sies at Oslo-folk tradisjonelt har kommet fra tre kanter: østkanten, vestkanten og utkanten. Den store økningen i antall innvandrere som har bosatt seg i østlige bydeler har gitt en ny dimensjon til dette bildet. Men selv om andelen innvandrere i Oslo øker, har bokonsentrasjon av personer med innvandrerbakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU/ES blitt litt mindre de siste årene.20 Sammenhengen mellom sosioøkonomisk og etnisk segregering har også blitt mindre etter at mange innvandrere flytter fra boligområder med mange leieboliger i indre øst til eierboliger og bedre boforhold i Grorudddalen. Her øker innvandrerandelen raskt, og andelen med norsk bakgrunn går ned. Dette medfører nye utfordringer i et svært blandet bomiljø hvor beboerne har bakgrunn fra 150 land, men hvor også noen få nasjonalitetsgrupper bor svært konsentrert. Nedenfor oppsummeres relevante fakta om befolkning, bosettings- og flyttemønster og bokonsentrasjon i Oslo.

Andelen av innvandrerbefolkningen i Norge som bor i Oslo har gått ned de siste årene (jf. avsnitt 12.3.1). Samtidig har andelen med innvandrerbakgrunn i Oslo fortsatt å øke. Det skjer en konsentrasjon av innvandrere som bosetter seg i de nord-østlige og sør-østlige delene av byen. Særlig gjelder dette innvandrere med bakgrunn fra Afrika, Asia mv. I flere av bydelene i andre deler av byen er andelen av innvandrere fra såkalte «ikke-vestlige land» uendret eller gått tilbake.

Selv om bosettingsmønsteret for innvandrere i Norge er sentralisert, er Oslo atypisk. Nær 30 prosent av Oslo-folk er innvandrere eller har foreldre som har innvandret. I Skandinavia har Oslo en litt høyere innvandrerandel enn København, men lavere enn Stockholm og Malmö. Disse byene har et godt stykke igjen før de kommer opp til canadiske Toronto hvor annenhver innbygger er utenlandsfødt.

En stadig større andel av Oslos befolkning har utenlandsk opprinnelse. Fra 1970 til 2010 økte Oslos befolkning med ca 100 000, og økningen i antall personer som (selv) hadde innvandret fra utlandet var også på vel 100 000. Befolkningsveksten i Oslo de senere år er i størst grad et resultat av innvandring, tilflytting av innvandrere fra andre deler av Norge, og barnefødsler av foreldre med innvandrerbakgrunn. Uten innvandring fra utlandet ville Oslo knapt hatt befolkningsvekst de siste 25 årene. Ved utgangen av 1985 bodde det i overkant av 410 000 personer med norsk bakgrunn i Oslo (det vil si personer som ikke er innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre). Per 1. januar 2011 hadde tallet økt til 429 000 personer. I samme tidsperiode økte antall personer med innvandrerbakgrunn fra 39 000 til 170 000.21

«Den relative overrepresentasjonen av innvandrere i Oslo er spesielt knyttet til gruppen med en ikke-vestlig bakgrunn» (her definert som personer med bakgrunn fra Asia inkludert Tyrkia, Afrika, Latin-Amerika og Øst-Europa). «77,8 prosent av befolkningsveksten i Oslo fra 1995 til 2008 har kommet i gruppen ikke-vestlige innvandrere.»22 I 2011 hadde 28,4 prosent av innbyggerne i Oslo innvandrerbakgrunn. Innbyggere med bakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU/EØS og Oseania utenom Australia og New Zealand utgjorde 20,4 prosent av Oslos befolkning. Personer i denne reviderte kategorien av «ikke-vestlig» er i overveiende grad bosatt i bydelene øst og sør i Oslo.

Hvor høy andel av innvandrere som bor i Oslo varierer likevel mye med landbakgrunn. Av innvandrere med pakistansk eller marokkansk opprinnelse bor ca 2/3 i Oslo, mens av polske innvandrere er det ca 18 prosent. Målinger av bosettingsmønsteret til den «ikke-vestlige» befolkningen som helhet i Oslo over tid (målt ved D-indeksen), viser tendenser til redusert bokonsentrasjon fra 1998 til 2008 (Oslotrender 2009). Noen grupper som pakistanere, tamiler og tyrkere har fått et noe mer konsentrert bosettingsmønster, mens somaliere og vietnamesere har fått et mer spredt bosettingsmønster. For irakere og marokkanere er det små endringer.

Selv om det er større innvandrerandel i alle bydelene i Oslo enn i landet under ett, er det likevel den store variasjonen innad i Oslo som preger bildet, med hovedtyngden av innvandrere i Indre by Øst, i drabantbyene i Groruddalen og i Søndre Nordstrand.23

Bokonsentrasjonen målt ved D-indeksen har ved tidligere målinger vært lavere i Oslo enn i de svenske storbyene Stockholm, Malmø og Gøteborg.24 Selv om andelen «ikke-vestlige» innvandrere er høyere i Oslo enn i København, er bokonsentrasjonen i Oslo mindre enn i København og andre danske byer, som dels har en skarpere bosegregering enn København (Blom 2006a).25

I Oslo økte D-indeksen fram til år 2000 og gikk deretter noe tilbake. Dette skyldes nedgangen i den relative andelen «ikke vestlige» innvandrere i indre Øst, mens utviklingen i Groruddalen virker i motsatt retning (Blom 2006a). Det er for øvrig verdt å merke seg at en økning i innvandrerandelen i byen som helhet ikke behøver å medføre økt D-indeks. Det som primært fanges opp av D-indeksen er graden av likhet eller ulikhet i fordelingen av innvandrere over delområdene i byen sammenliknet med fordelingen av personer uten innvandrerbakgrunn. Jo større forskjell det er mellom disse fordelingene, desto høyere blir D-verdien. Det er utviklet mange segregasjonsindekser, og noen av dem påvirkes også av innvandrerandelens størrelse, for eksempel den såkalte isolasjonsindeksen (Blom 2006a).

I rapporten Oslotrender 2009 26 har man analysert bokonsentrasjonen i hovedstaden nærmere, det man der kaller «etnisk segregasjon i bosettingsmønsteret». Mens tabell 12.1 viser fordeling per bydel, viser figur 12.2 tall for delbydeler for dermed å kunne si noe mer presist om mulig bokonsentrasjon på lavere geografisk nivå.27 «Delbydelene varierer i størrelse fra 3.200 til 9.800 personer pr 1.1.2008. Oslo er inndelt i 92 delbydeler. I tillegg kommer marka og sentrum. Hver bydel består av 4 til 8 delbydeler».28

Tabell 12.2 viser at «alle de store ikke-europeiske innvandrerbefolkningsgruppene har moderat til høy grad av etnisk bostedskonsentrasjon», mens «de to store europeiske gruppene, svensker og polakker, har lav grad av bostedssegregasjon».29

Om en sammenlikner tallene for 1998 og 2008,30 ser en at bokonsentrasjonen gikk litt ned for «ikke-vestlige» innvandrere samlet. Når det gjelder enkeltgrupper, økte bokonsentrasjonen litt for personer med bakgrunn fra Pakistan, Sri Lanka og Tyrkia, og ble litt mindre for personer med bakgrunn fra Somalia og Vietnam som har bosatt seg noe mer spredt i byen. Mange av innvandrergruppene har sin «hovedkonsentrasjon» i områder av Groruddalen (bydelene Alna, Bjerke, Grorud og Stovner) og Søndre Nordstrand. På begynnelsen av 1990-tallet (og tidligere), var innvandrerbefolkningen konsentrert i de østlige områdene av indre by (bl.a. Gamle Oslo).31 Som nevnt over, har flere med innvandrerbakgrunn flyttet fra sentrumsområdene til drabantbyene.32

I Oslo er det en klar overrepresentasjon av innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i østlige bydeler, og spesielt i bydelene i Groruddalen og Søndre-Nordstrand er andelen med innvandrerbakgrunn stigende (mer enn bygjennomsnittet). I 2011 varierte andelen med innvandrerbakgrunn i Oslos bydeler fra 54,4 prosent i sentrum og 47,7 prosent i bydel Søndre Nordstrand til 13,8 prosent i bydel Nordstrand. Vel 43,8 prosent av innvandrerbefolkningen i Oslo bor i de fire bydelene i Groruddalen og Søndre Nordstrand (1.1.2011). Innvandrerandelen på bydelsnivå i Groruddalen og Søndre Nordstrand varierer fra vel 38 prosent til 48 prosent (jf. tabell 12.1).

På delbydelsnivå er det imidlertid mye større variasjoner i hvor innvandrerne bor, fra delbydeler som Årvoll med en innvandrerbefolkningsandel på om lag 15 prosent, til Smedstua, Rommen og Bjørnerud med om lag 60 prosent. Figur 12.3 viser de ti delbydelene i Oslo hvor andelen er størst. De to delbydelene som har høyest innvandrerbefolkningsandel med over 60 prosent ligger i Stovner bydel.

Kilde: Oslostatistikken, Oslo kommune, med referanse til SSB

Av i alt 552 grunnkretser i Oslo er det i 2010 godt over 40 kretser hvor mer enn halvparten av beboerne har ikke-vestlig bakgrunn («ikke-vestlig» inkluderer her hele Øst-Europa). Andelen gjelder innvandrere og deres norskfødte barn sammenlagt. Det kan altså sies å være en klar tendens til bokonsentrasjon av personer med bakgrunn fra ikke-vestlige land innad i bydelene i Groruddalen og Søndre-Nordstrand. Dersom man går helt ned på den enkelte adresse, finnes det eksempler på at personer med innvandrerbakgrunn utgjør ca 90 prosent av beboerne i enkelte borettslag.

Selv om mange store innvandrergrupper fra land utenfor Europa har moderat til høy grad av etnisk bostedskonsentrasjon, bor det i liten grad mange med samme etniske eller nasjonale bakgrunn i samme område. Høyeste andel er om lag 20 prosent med samme landbakgrunn innenfor en og samme delbydel (innvandrete pakistanere og norskfødte med pakistanske foreldre på Bjørnerud). Det som preger bydelene i Oslo med mange innvandrere er snarere at det er en svært heterogen befolkningssammensetning. I de fem bydelene med høyest andel innvandrerbefolkning bor det personer med bakgrunn fra mellom 138 i Bjerke bydel og 148 land i Alna bydel.33

Selv om hovedtrenden i disse bydelene er stor internasjonal blanding, er det likevel tendenser til at enkelte grupper bor konsentrert i noen områder. For eksempel har personer med bakgrunn fra Sri Lanka større tendens enn andre grupper til å bo konsentrert i de samme områdene. Det framgår blant annet av deres høye D-indeks (jf. tabell 12.2). Selv om srilankere bare utgjør en tredel av størrelsen til innvandrerbefolkningen fra Pakistan, utgjør de den største innvandrergruppen i bydelene Bjerke og Grorud34.

Søholt (2010) peker på tre parallelle prosesser som preger utviklingen samtidig:

• høy internasjonal blanding i de multietniske boligområdene

• tendenser til at noen få grupper har klynget seg noe, i noen bydeler og boligområder

• innvandrerbefolkningen i indre og ytre by har forskjellig sosioøkonomisk situasjon

Oslos storbyflyttemønster35 hvor mange flytter inn og ut av byen, og mellom bydelene, kan medføre ytterligere endringer i befolkningens aldersfordeling og bakgrunn, særlig i enkelte bydeler. Flyttemønsteret viser noen tydelige og vedvarende trender:

Internt i Oslo skjer flytting primært fra indre til ytre by. Personer uten innvandrerbakgrunn og personer med «vestlig» innvandrerbakgrunn flytter primært vestover når de flytter til ytre by, mens blant personer med «ikke-vestlig» bakgrunn flytter de fleste til ytre by øst eller nabokommuner øst for Oslo. Mange med «ikke-vestlig» bakgrunn bosetter seg i og rundt Groruddalen.

Mange personer med «ikke-vestlig» bakgrunn kan sies å ha flyttet i samlet flokk fra indre by øst til ytre by øst, og sammen med økt tilflytting av de samme gruppene også fra andre områder, innebærer det en relokalisering av bokonsentrasjonen for disse innvandrergruppene (Blom 2002, Søholt 2010). Bokonsentrasjonen har m.a.o. flyttet på seg. Segregeringen er på vandring (Søholt 2010). Denne mer eller mindre kollektive flyttingen er for mange et steg i boligkarrieren og et uttrykk for sosial mobilitet.

Figur 12.3 viser at det de senere årene har vært en stabil og jevn økning i den andelen innvandrerbefolkningen utgjør i de fem bydelene i ytre by øst og sør.

Kilde: SSB

Av figur 12.4 framgår det at det særlig er andelen innvandrere fra Asia, Afrika, Sør- og Mellom-Amerika, og Tyrkia som har økt, mens andelen av befolkningen med norsk bakgrunn har gått ned eller stått stille.

Når innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EØS/EU flytter til Groruddalen, flytter de sjelden videre. NIBRs rapport om flyttemønsteret i Groruddalen viser også at ungdom med norsk bakgrunn gjerne flytter til mer sentrale deler av Oslo og ikke kommer tilbake, mens ungdom med innvandrerbakgrunn i langt større grad flytter tilbake til Groruddalen når de stifter familie.36 Oslo har høyere andel (og mye større antall) norskfødte med innvandrerforeldre (etterkommere) i sin innvandrerbefolkning enn andre kommuner, og i Stovner, Søndre Nordstrand og Alna er andelen etterkommere i innvandrerbefolkningen større enn en tredel.37 Dette betyr at det i disse bydelene er særlig vanlig med barnefamilier blant innvandrerne. Både boligstruktur og prisnivå gjør dette til naturlige valg for innvandrerfamilier som slår seg til i Oslo.38

Kilde: SSB

Figur 12.5 viser hvordan befolkningen uten innvandrerbakgrunn har forandret seg i de fire bydelene i Groruddalen fra 1.1.2004 til 1.1.2011. Totalt sett er det blitt 7 514 færre personer som ikke har innvandret selv eller er født i Norge av to utenlandsfødte foreldre i løpet av disse syv årene, dvs. i gjennomsnitt 1 073 færre personer uten innvandrerbakgrunn per år. Det er blitt flere i alderen 0-5 år og flere i alderen 60 og over, men det er blitt færre i de andre aldersgruppene.

Kilde: SSB

Samtidig er det blitt 18 640 flere personer med innvandrerbakgrunn (innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre) i de samme bydelene fra 2004 til 2011, dvs. i gjennomsnitt 2 662 flere personer med innvandrerbakgrunn per år.

Når vi sammenholder dette med tilsvarende aldersfordelte tall for endringer i innvandrerbefolkningen (figur 12.6), får vi et samlet bilde av endringen i befolkningssammensetningen.

Kilde: SSB

Oppsummert skyldes endringen i befolkningssammensetningen i de omtalte bydelene for en stor del at innvandrerbefolkningen øker i antall. Mye av tilveksten i de omtalte bydelene skyldes tilflytting fra Oslo Indre Øst, i tillegg til direkte innvandring fra utlandet og fødselsoverskudd i en relativt ung innvandrerbefolkning.39

Det er særlig personer med bakgrunn fra Asia inkludert Tyrkia, Afrika og Sør-Amerika som flytter til Groruddalen og Søndre-Nordstrand, og denne gruppen blir i stor grad værende og flytter videre i mye mindre grad enn personer med norsk eller «vestlig» bakgrunn. Det bidrar til å befeste den geografiske bokonsentrasjonen.40

At antall personer med norsk bakgrunn gikk ned med 1 073 personer årlig i perioden 2004-2011 i de fire bydelene til sammen, har også bidratt til at andelen med innvandrerbakgrunn har økt. Tallene viser også at endringen er ulik i ulike aldersgrupper, og særlig fører til at andelen «ikke-vestlige» barn i skolealder øker (SSB statistikk, Sundell 2008).41

Det er en utfordring for integrering og inkludering at personer med norsk bakgrunn flytter ut av boområder der innvandrerandelen er høy og økende. Det kan gjøre det mer krevende å lære norsk og få kunnskap om norske samfunnsforhold. Årsakene til at etnisk norske flytter ut av slike områder kan være flere (se nærmere omtale under avsnitt 12.4.3). Noen flytter ut fordi de vil at barna skal vokse opp i områder der det bor flere etnisk norske. Men en årsak til utflytting kan også være at det utvikler seg en allmenn holdning om at området er dårlig å bo i, og at «gresset er grønnere på den andre siden av gjerdet». Omdømmet påvirker de med økonomiske ressurser til å velge andre steder å bo, og dermed flytteadferd og prisutviklingen i området.

Det foreligger ikke befolkningsframskrivninger for de omtalte bydelene som også gir prognoser for økningen i andelen av befolkningen med innvandrerbakgrunn i bydelene. I bydel Grorud er det imidlertid en prognose som sier at hvis økningen skjer i samme takt som nå, vil andelen om 10 år kunne øke til 65 prosent.42

12.4 Forskning med ulike teoretiske, metodiske og faglige tilnærminger

Hvordan bokonsentrasjon eller segregering skal forstås som fenomen rår det uenighet om, ikke bare i offentlig debatt, men også blant forskere. Uenigheten omfatter både årsaker, konsekvenser og tiltak. Det er forskjellige synspunkter på hvorvidt og i hvilken grad det er samfunnsmessige prosesser og/eller individuelle valg, preferanser og ressurser som fører til bokonsentrasjon. Det er videre ulike meninger om hvilke utfordringer og konsekvenser bokonsentrasjon kan medføre. Og det er endelig forskjellige oppfatninger av hvilke virkemidler som kan forebygge, motvirke eller avhjelpe eventuelle negative konsekvenser.

Forskningsfeltet kan sies å bære preg av et mangfold av forskjellige teoretiske, metodiske og faglige tilnærminger. Dette reflekterer at det er ulike drivkrefter og mekanismer som virker inn, og at det er et samspill av flere ulike typer faktorer, og at ulike teorier passer på ulike deler av virkeligheten. Det er få studier som integrerer de forskjellige perspektivene på en god måte.

En annen utfordring er at studier fra andre land ikke er direkte overførbare til norske forhold, blant annet fordi tendensene til bokonsentrasjon og segregering i Norge er mindre enn i mange andre land.

Når det gjelder situasjonen i Norge, er det mange forhold som bidrar til at store deler av innvandrerbefolkningen er relativt godt integrert når det gjelder oppnådd boligsituasjon, men samtidig til en viss grad segregert når det gjelder hvor de bor.43

Nedenfor gjennomgås noen sentrale perspektiver på bokonsentrasjon med fokus på empiri om situasjonen i Oslo.

12.4.1 Levekår og sosioøkonomiske forhold

I følge dette perspektivet er bokonsentrasjon av innvandrere i områder med levekårsutfordringer et resultat av en skjev ressursfordeling. Løsningen blir dermed omfordeling av ressurser. Innvandrere har i gjennomsnitt lavere inntekt enn befolkningen for øvrig, og det er relativt flere i lavinntektsgruppen, særlig blant nyankomne. Det kan også være forhold ved slike boligområder som kan ha betydning for beboernes levekår, alt fra miljøproblemer til kvalitet på skoler, offentlige tilbud og sosiale nettverk. Innenfor dette perspektivet er bokonsentrasjon av innvandrere i noen boligområder både et uttrykk for manglende ressurser og har også videre konsekvenser for deres levekår.

Å være innvandrer kan i utgangspunktet sies å være en «negativ ressurs».44 Levekår avhenger av hvilke ressurser den enkelte rår over, i form av nettverk, penger, utdanning, helse mv. Slike individuelle ressurser har betydning for tilgang og utbytte i arbeidsliv, boligmarked mv, og dette kan igjen bidra til å forsterke levekårsforskjeller. Manglende ressurser kan være en av flere årsaker til at innvandrere bosetter seg i områder med rimelige boliger. En høy og økende andel av innvandrere har kort botid i Norge, i 2010 hadde fire av ti bodd her i mindre enn fem år (SSB 2010). For innvandrere som ikke er arbeidsinnvandrere, vil botid ha betydning for å få arbeid og inntekt som gir innpass i boligmarkedet. Innvandrere har også uavhengig av botid i gjennomsnitt lavere inntekter enn befolkningen for øvrig, og dette forklarer hvorfor de i større grad må finne boliger i de rimeligste boligområdene. I tillegg er de i større grad utsatt for diskriminering: Om lag 1 av 5 av innvandrerne hevder at de har opplevd forskjellsbehandling på grunn av sin innvandrerbakgrunn når de skulle kjøpe eller leie bolig45 Dette er en utfordring for innvandrergrupper hvor mange er boligsøkere på leiemarkedet, og særlig innvandrere med bakgrunn fra Somalia og Irak, hvor mer enn 3 av 4 bor i leiebolig.46

I en norsk kontekst har spesielt Oslo sosioøkonomiske47 og etniske skillelinjer som manifesterer seg geografisk.48 Og en sentral metafor for å beskrive at de sosioøkonomiske (og etniske) skillelinjene har et geografisk uttrykk, er «den delte byen».49 Selv om det er store skiller mellom øst og vest i Oslo, er det også store interne forskjeller i de ulike bydelene/områdene.50

«I Bloms studie av innvandreres bo- og flyttemønstre i Oslo viser han at prisforskjellene for OBOS-tilknyttede boliger fortsetter å øke mellom drabantbyer og andre bydeler. Det betyr at det vil være økonomiske pull-faktorer som trekker innvandrerbefolkningen til drabantbyene. De får rett og slett mye bolig for pengene».51 Senere flyttestudier har vist at det har blitt flere med lav egen inntekt som flytter til drabantbyene fra indre øst (Barstad, Havnen, Skardhamar og Sørlie 2006; Sørlie og Havnen 2006, Søholt 2010).

De områdene i Oslo som har flest levekårsproblemer,52 er også områder med en høyere andel innvandrere enn bygjennomsnittet. Selv om bokonsentrasjon av innvandrere er tydelig i enkelte byområde, og dette i stor grad sammenfaller med sosioøkonomiske forskjeller i befolkningen, er det lite meningsfullt å referere til områder med høy andel minoriteter som gettoer.53

Det er ingen boområder av noen størrelse som har gettoens kjennetegn av utpreget forfall, høy kriminalitet, utstrakt fattigdom og sosial elendighet. Det er boområder som etter hvert har fått innvandrerandeler på godt over 50 prosent, men med bakgrunn fra flere land og ulike språk. Jevnt over er levekårene dårligere blant dem som bor der enn gjennomsnitten ellers i Oslo.

Det er ikke slik at innvandrerandelen i seg selv er årsaken til levekårproblemene i disse områdene. Innvandrere med «ikke-vestlig» bakgrunn har som kategori klart færre økonomiske ressurser enn (den «norske») majoriteten. Blom (2001, 2002) fant at segregasjonen sank med økt botid, og at økonomiske forhold i alt forklarte nærmere 40 prosent av ikke-vestlige innvandreres segregasjon fra nordmenn i 1998. Han pekte på at når ikke segregasjonen sank raskere ved økt inntekt og formue, tydet det på at det også er andre forhold enn de rent økonomiske som påvirker valget av bosted: Det kan f.eks. være at kjennskap til ledige boliger formidles gjennom etniske nettverk, at nærhet til familie og venner og lokal tilgang til religiøse og etniske tjenester er av spesiell betydning, at innvandrere utsettes for diskriminering i deler av boligmarkedet, og at bosettingen av flyktninger er influert av lokale myndigheters beslutninger og rutiner.

Forskningen på hva som fører til bokonsentrasjon av innvandrere/minoriteter peker i sterkest grad på sosioøkonomiske forhold. Bokonsentrasjonen i Norge, som i andre land, avspeiler forskjellene i de økonomiske ressursene i befolkningen. Ettersom minoritetene er overrepresentert i lavinntektsgruppene, sammenfaller sosioøkonomisk og etnisk bokonsentrasjon i områder med rimelige boliger. Synligheten av at det er mange med utenlandsk bakgrunn innen bestemte områder tilslører dermed at hovedgrunnen til at innvandrere i storbyområder bor konsentrert er at de har lav inntekt og bosetter seg i områder med relativt sett lave boligpriser og tilgang på boliger. Svenske forskere (Urban, Andersson) har pekt på at når etnisk segregering sammenfaller med sosioøkonomisk segregering, gjennom at innvandrere i større grad enn andre bor i områder med dårlige levekår, kan dette bli sammenvevd og framstå som to sider av samme sak i en prosess som gjensidig forsterker hverandre. Dette gjelder særlig dersom nyankomne innvandrere stadig flytter til slike områder, og den videre sosiale mobiliteten for innvandrere ut av områdene er lav. Spørsmålet er imidlertid om det rent faktisk er en så tett kobling mellom sosioøkonomisk og etnisk segregering i Norge.

Sammenhengen mellom sosioøkonomisk og etnisk segregering i Oslo har imidlertid blitt mindre etter at mange innvandrere har flyttet fra boligområder med mange leieboliger i indre Øst til eierboliger og bedre boforhold i Grorudddalen. Undersøkelser av levekår og demografi viser at befolkningen i Groruddalen og Søndre Nordstrand i gjennomsnitt ligger noe under Oslo og resten av landet på levekårsindikatorer som selvhjulpenhet, sysselsetting og utdanning. Samtidig skårer innvandrere i Groruddalen og Søndre Nordstrand like høyt eller høyere på de samme indikatorene sammenliknet med innvandrere bosatt i resten av Oslo og i resten av landet. Personer uten innvandrerbakgrunn bosatt i de fem bydelene ligger omtrent på landsgjennomsnittet, slik at det er den store innvandrerandelen i bydelene som trekker ned gjennomsnittet.54 Levekårsstatistikk brutt ned på delbydelsnivå viser at det er betydelige levekårsforskjeller innad i Groruddalen. Enkelte delbydeler og mindre områder har større utfordringer enn andre, og det finnes lommer med betydelige levekårsproblemer.

I et europeisk og nordisk perspektiv, kommer Groruddalen og andre norske drabantby- og forstadsområder godt ut,55 konkluderte NIBR i 2006. Befolkningen er forholdsvis lite segregert, boligene er jevnt over av god kvalitet og området har variert sammensetning av boligtyper og -størrelser, det offentlige tjenestetilbudet er godt, og det er innslag av grupper med høy utdanning og med høy inntekt. «Mot en slik bakgrunn kunne man være fristet til å foreslå å avlyse en satsing på Groruddalen», skriver forskerne: Samtidig viser de til flere utfordringer, blant annet at det er store levekårsvariasjoner mellom områdene internt i Groruddalen, og at det er stor konsentrasjonen av barn og unge i disse bydelene.

En særskilt utfordring knytter seg til en del innvandrerkvinner fra land i Asia og Afrika som verken er i arbeid eller utdanning, og heller ikke er registrerte arbeidssøkere eller mottakere av livsoppholdsytelser som for eksempel uføretrygd eller sosialhjelp. De har såkalt «ukjent status», jf også omtale i kapittel 4 og kapittel 6. Mange av dem er bosatt i bydelene i Groruddalen og Søndre Nordstrand i Oslo.56 De kan deles i to grupper: En gruppe har ikke søkt jobber, ønsker å være hjemme, og blir som regel forsørget av mannen. En annen gruppe har søkt jobb, men har ikke lyktes pga svake norskkunnskaper, lav utdanning og lite kunnskap om arbeidsmuligheter. Deres behov er norskopplæring, arbeidsrettede tiltak og lavterskeltilbud som kan øke deltakelsen.

Innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Øst-Europa utenfor EØS bosatt i Groruddalen har i gjennomsnitt noe lengre botid og noe bedre tilknytning til arbeidsmarkedet enn innvandrere med samme bakgrunn i de øvrige bydelene i Oslo. Dette gjenspeiles også i inntektene blant innvandrere. Med unntak av Bjerke har innvandrere i Grorud, Alna og Stovner høyere medianinntekt enn øvrige innvandrere i Oslo, det samme gjelder for innvandrere bosatt på Søndre Nordstrand.57 En interessant observasjon er at samlet i Oslo har innvandrere en lavere andel selvstendig næringsdrivende enn befolkningen i alt – men i bydelene i Groruddalen og Søndre Nordstrand har innvandere en høyere andel selvstendig næringsdrivende i alle bydelene.58 Det er også interessant at mens det generelt er et lavere karaktersnitt i grunnskolen i Groruddalen enn både i Oslo og landet for øvrig, er dette ikke tilfelle for innvandrerelever, som har det samme snittet som innvandrerelever i hele Oslo. At elevene i Groruddalen kommer bak både lands- og Oslogjennomsnittet, skyldes at både innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre trekker ned karaktergjennomsnittet. For innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre synes egenskaper ved eleven eller foreldrene å ha langt større betydning enn bosted da de regionale forskjellene er små.59

Trivsel er også en viktig levekårsindikator, og undersøkelser fra Groruddalen viser at beboerne i stor grad trives der de bor, uavhengig av bakgrunn. Nesten åtte av ti innbyggere i Groruddalen oppgir at de synes at naboforhold og sosiale forhold i nærmiljøet er gode. Flertallet oppgir også at de opplever å ha god kontakt med personer med annen kulturell bakgrunn.

12.4.2 Boligpolitikk og boligmarked

Tilnærmingen i denne delen av forskningen er å se på forhold ved utformingen av boligpolitikken, og boligmarkedets struktur, betingelser og mekanismer60 som har betydning for innvandrerbefolkningens boforhold og bokonsentrasjon.

Innvandrere i Norge eier i stadig større grad sin egen bolig, og de bor også mer spredt og i mer varierte områder enn i mange andre land. Innvandrere i Norge er internasjonalt sett meget godt integrert på boligmarkedet med en høy og stigende andel som er selveiere og med en generell god boligstandard. Mens det i befolkningen generelt er ca 80 prosent som eier sin egen bolig, er andelen 63 prosent for innvandrere og barn av innvandrere, som er 9 prosentpoeng høyere enn ti år tidligere.61 Botid i Norge er ikke overraskende avgjørende for omfang av boligeierskap innenfor en nasjonalitetsgruppe. Hushold med pakistansk, tamilsk og vietnamesisk bakgrunn eier sine boliger i like stor grad som majoritetsbefolkningen. Personer med bakgrunn fra Somalia og Irak som i stor grad har kortere botid, har lavest eierandel.

Samtidig som innvandrerbefolkningen i Norge er relativt godt integrert med hensyn til oppnådd boligsituasjon, og de også bor mer spredt enn i mange andre land, er det som omtalt likevel tendenser til boligkonsentrasjon (segregering). Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre kjøper oftere bolig i rimeligere områder i drabantbyer og i Oslo Øst, der innvandrerandelen er høyest fra før, og man får mest for pengene. Det er ikke slik at boligene er dårlige, tvert i mot er boligene alminnelig gode, og det er også store boliger som er attraktive for barnefamilier. En avgjørende forskjell mellom drabantbyer i Norge og flere andre land, er det varierte boligtilbudet med blokker, rekkehus og eneboliger, som også gir gode muligheter for boligkarriere innenfor samme geografiske område.

Dette kommer tydelig fram dersom man sammenlikner satelittfoto fra de norske og svenske bydeler som har høyest innvandrerandel, henholdsvis Rosengård (84 prosent) og Rinkeby (89 prosent) i Sverige og Søndre Nordstrand (44 prosent) og Stovner (40 prosent) i Oslo.62 Mens bildene av de svenske bydelene preges av store blokker og en nokså ensformig boligstruktur, har de norske, og spesielt Oslobydelen med størst innvandrerandel, Søndre Nordstrand, en langt mer variert sammensetning av boliger.63

Å flytte til Groruddalen er, som tidligere omtalt, for mange innvandrere et uttrykk for sosial mobilitet, det er et steg i boligkarrieren som gir bedre boforhold og medfører at flere eier sin egen bolig. Det betyr at det er positive drivkrefter bak innvandreres flyttemønstre i Oslo, blant andre bedre økonomi og ønske om bedre boliger. Å flytte til drabantby og kjøpe egen bolig er et uttrykk for etablering i eierboligmarkedet.64 Dette forklarer også hvorfor ikke drabantbyene i Oslo fungerer som gjennomgangsområder, til forskjell fra indre øst og tilsvarende multietniske boligområder i Danmark.65

Samtidig har det vært hevdet at byutvikling og såkalt gentrifisering66 av Oslo indre øst har bidratt til å øke boligprisene der, og dermed kan ha bidratt til å presse personer med innvandrerbakgrunn ut.67 Blom (2006b) omtaler denne utbredte oppfatning om at stigende boligpriser i indre øst har tvunget de økonomisk svakeste til å flytte, og peker på at empiri snarer tyder på at «forklaring på utflyttingen er at leietakere eller eiere av mindre boliger i indre øst har vært tjent med å etablere seg i ytre øst i (større) eierboliger, så fremt de har hatt det nødvendige inntektsgrunnlaget til det».68

Til en viss grad kan man si at personer med norsk bakgrunn og innvandrere med «ikke-vestlig» bakgrunn de senere årene har hatt motsatte flyttetendenser. Samtidig som det skjer en kraftig forskyvning av ikke-vestlige innvandrere i retning Groruddalen og Søndre-Nordstrand, hvor befolkningen med norsk landbakgrunn nå er mer underrepresentert enn i noen annen del av byen, er Indre by i større grad preget av personer med norsk bakgrunn.69

Det er en større andel innvandrere som leier bolig enn i befolkningen generelt, innvandrere og særlig flyktninger er overrepresentert i kommunale boliger for vanskeligstilte, trangboddhet er også mer utbredt blant innvandrere, og innvandrere er overrepresentert blant bostedsløse. Det er forsket lite på de innvandrerne som er mest marginalisert på boligmarkedet, og som enten ikke greier eller som ikke velger å etablere seg verken i eiermarkedet eller i stabile leieforhold. Enkelte grupper synes å forbli i leiemarkedet over lengre tid, noe som kan bidra til marginalisering, særlig når det er tale om usikre og omskiftelige leieforhold. (84 prosent av hushold med somalisk bakgrunn og 72 prosent av hushold med irakisk bakgrunn bor i leieboliger; det er tilsvarende andelen som eier egen bolig blant hushold med pakistansk, tamilsk og vietnamesisk bakgrunn (Blom og Henriksen 2008). Der hvor leieboligene ligger kan det føre til lite stabilitet og uro i bomiljøet, særlig hvis det ikke er en oppfølging av beboerne. I Oslo er det relativt mange kommunale leieboliger i indre øst, med et betydelig innslag av beboere med somalisk og irakisk bakgrunn. Konsentrasjonen av kommunale boliger i disse områdene er trukket fram som en årsak til at man der finner små områder hvor beboerne har sammensatte levekårsproblemer.70 Det er «de nest fattigste» som har flyttet ut fra indre øst, og mer velstående som har flyttet inn. Levekår har derfor i gjennomsnitt blitt bedre, selv om «de aller fattigste» har blitt boende. Denne siste gruppen som er mest marginalisert i boligmarkedet, er det i mindre grad forsket på. Det vises for øvrig til at regjeringen 21. mai 2010 nedsatte et offentlig utvalg om boligpolitikken som skal gi anbefalinger om hvordan sentrale oppgaver i den sosiale boligpolitikken skal møtes i årene framover.

I Fordelingsutvalgets beskrivelse av demografisk, etnisk og sosioøkonomisk segregering i Oslo pekes det på boligpriser, boligtyper og beliggenhet som viktige forklarende faktorer.71 Bydelene i Oslo er preget av forskjellig type bebyggelse, disposisjonsform og attraktivitet, noe som bidrar til å sortere befolkningen.72 Politiske beslutninger om regulerings- og utbyggingsplaner avgjør utformingen av boligområdene, og hvilke type boliger som bygges, og dette vil få betydning for hvem som flytter inn.73 Jo høyere prisnivået er i et område, jo lavere er andelen «ikke-vestlige» innvandrere. Det er i dag liten oppmerksomhet mot byutviklings- og områdepolitikk som legger grunnlag for å unngå at uønsket etnisk og sosioøkonomisk boligsegregering oppstår.74

Som omtalt foran forblir enkelte innvandrergrupper i leiemarkedet over lang tid. Dersom det samtidig er tale om ustabile leieforhold eller de aktuelle leieboligene ligger i områder med levekårsproblemer, vil slike boligforhold bidra til marginalisering av enkelte grupper på boligmarkedet. For at alle skal ha mulighet til å komme inn på boligeiermarkedet, er det viktig at det finnes finansieringsordninger som retter seg mot grupper som ellers vil bli sittende fast i utleieboligmarkedet. Det finnes få studier som undersøker hvilke virkninger utformingen av boligfinansieringsordninger har på omfanget av boligkjøp blant innvandrergrupper som bor i utleieboliger. En evaluering av etableringslån fra Husbanken til boligkjøpere i Oslo tidlig på 2000-tallet viste at av dem som fikk lån og kjøpte bolig (Barlindhaug og Dyb 2003, omtalt i Søholt 2010) kjøpte nesten 60 prosent i drabantbyene i øst/nord og i sør. Låneutmålingen var begrenset slik at boligsøkere måtte lete i de rimeligste områdene av byen, og resultatet var at markedsmekanismer sammen med vilkår ved de offentlige låneordningene, bidro til å fremme segregasjonen i Oslo.75 Selskapet for flyktning- og innvandrerboliger (SIFBO), som ble avviklet i 1992 pga store utgifter mv, hadde i sin tid som strategi å kjøpe eller bygge boliger i borettslag over hele Oslo, og å bytte nybygde boliger med andre boliger i ulike nabolag og tildele disse til hushold med innvandrerbakgrunn. I Oslo kommunes strategi for nybosetting av flyktninger midt på 1990-tallet ble de mest «innvandrertette» bydelene skjermet for nye flyktninger (Blom 1995,76 2002; Søholt 2010).

Formålet med startlån (som erstattet etableringslån i 2002) er å gi personer som ikke får vanlig boliglån en inngangsmulighet til boligmarkedet. Startlån kan også brukes til refinansiering for de som har vanskeligheter med å bli boende i boligen sin.77 Alternativet til ikke å bruke startlån er i praksis at flere blir boende i kommunal eller privat utleiebolig. Dette leder til en avveining om hva som har størst fordeler og ulemper: å gi folk eierskap til bolig og de fordeler dette innebærer; som trygge boforhold, kapitaloppbygging, potensiell vei opp en boligkarriere, sosialt løft etc. – eller å redusere andelen beboere med lav inntekt og innvandrerbakgrunn i områder hvor lavinntektsgrupper (uansett) bosetter seg. Startlån kan imidlertid ikke gis til husstander med veldig lave inntekter, uansett andre kjennetegn ved husstandene. Det er med andre ord ikke de aller mest ressurssvake som får mulighet til å kjøpe seg bolig. I en relativt fersk studie ble det dokumentert at det var få husstander som både hadde startlån og mottok bostøtte. De som får startlån har vanligvis for høye inntekter til å kunne motta bostøtte. Nesten 4 av 10 søkere får da også avslag på søknaden om startlån. Den høye avslagsprosenten skyldes i hovedsak manglende økonomisk betjeningsevne.78 Startlån muliggjør kapitaloppbygging for lavinntektsgrupper som innvandrere. Dette gir på sikt også handlefrihet til boligetablering i andre områder enn lavprisområdene. Innvandrere som bor i utleieboliger og som ikke opparbeider seg slik kapital, kan være mer utsatt for segregeringsprosesser enn de innvandrere som bor i eierboliger.

Det vises for øvrig til omtalen av boligforhold i kapittel 5 Levekår i innvandrerbefolkningen.

12.4.3 Etnisk tilhørighet – individuelle preferanser og kulturelt betingede valg

I stedet for å forklare bokonsentrasjon med skjev ressursfordeling og mekanismer i boligmarkedet, forklarer denne delen av forskningen konsentrasjonen med kulturell bakgrunn og kulturelt betingede valg. Den sentrale mekanismen er «birds of a feather flock together», altså en preferanse for å bo nær «folk som en selv». Innvandrertetthet er i stor grad en konsekvens av at innvandrere ønsker og forventes å bo sammen med andre fra opprinnelseslandet.79 Hvor man vil bo og hvem man vil bo i nærheten av kan påvirke flytteadferd, innenfor de økonomiske rammer den enkelte har. Det er samlet sett en klar større preferanse blant innvandrere i Norge for å bo sentralt, og helst i nærheten av store byer, selv om boligmarkedet andre steder i landet kan være enklere å komme inn på. Personlige boligpreferanser, ønske om å bo i et mangfoldig miljø med aksept for kulturelle forskjeller i befolkningen, og ønske om å bo i nærheten av andre i familie og/eller med samme etniske, kulturelle og/eller religiøse bakgrunn som en selv, vil også kunne innvirke.

Forståelsen er at forklaringer på bokonsentrasjon må kunne kobles til etnisk tilhørighet, innvandrerbakgrunn, verdier og kulturelt betingede valg, for at det skal være meningsfullt å snakke om etnisk bokonsentrasjon som et eget fenomen. Dersom innvandreres bosettingsmønster kun skyldes økonomiske, demografiske og sosiale forhold, og diskriminering, har begrepet etnisk segregering liten analytisk verdi (Wessel 1997, Søholt 2010).

Dels sees bokonsentrasjon innenfor denne forskningen på som positivt fordi bruken av egne nettverk kan gi hjelp til selvhjelp og lette integreringen i et nytt land. Fra et ressursperspektiv er det rasjonelt at mennesker med samme bakgrunn søker sammen for å hjelpe og ta ansvar for hverandre på ulike måter. Erfaringer fra «ethnic communities» for eksempel i USA er at de spiller en viktig rolle for innvandrere spesielt i en startfase. Nabolag der en kan treffe folk fra opphavslandet gir en et sted å bo, mennesker som kan snakke samme språk, informasjon om arbeidsmarkedet og om allmenne forhold i det nye landet, hjelp og lån i et knipetak, tilgang til sosialt liv og religiøse tjenester. Nabolagene spiller i USA slik en rolle for å sluse mennesker inn i samfunnet. En undersøkelse fra Canada med 41 000 respondenter viser at menneskene i lokalsamfunn med den høyeste graden av etnisk identifikasjon også hadde høyest andel som var blitt naturaliserte kanadiske statsborgere.80 Erfaringer fra «ethnic communities» i USA, blant annet det norske Chicago, viser at nabolagene ble opprettholdt så lenge de fylte viktige sosiale behov.81 Når disse ble like godt eller bedre tilfredsstilt andre steder, tenderte folk med ressurser til å flytte ut. Denne mekanismen har virket for svært mange, men ikke alle grupper i USA.

Men i like stor grad sees bokonsentrasjon innenfor denne delen av forskningen på som negativt og som et uttrykk for et ønske om å bevare egen kultur og ikke ville integrere seg i samfunnet. Jo mer kulturelt forskjellig en gruppe er, jo sterkere blir deres behov for å bo i nærheten av hverandre.82 I denne forståelsen ligger det en uro eller engstelse for at innvandrergrupper ikke vil bli integrert, men opprettholder kulturelle normer som bryter med fellesskapets verdier, og at det utvikler seg såkalte parallellsamfunn. Videre har det de senere årene vært en mer uttalt bekymring om at bokonsentrasjon kan få negative konsekvenser for sosial og kulturell integrering, og at en sterk separasjon i seg selv er uttrykk for en manglende vilje blant minoriteter om ikke å ville integrere seg. Gjennom å søke sammen frivillig, eventuelt ufrivillig havne sammen på grunn av dårligere levekår og markedsmekanismene på boligmarkedet, er bekymringen at det legges et grunnlag for utvikling av parallellsamfunn. Et samfunn krever et stort sett av institusjoner for å være komplett – skole, arbeid, rettsvesen, konsum og fritid etc. Et omfattende eller komplett sett skaper en høy grad av sammenhengskraft og en mulighet for å leve fullstendig innenfor dette samfunnet.83 Et parallellsamfunn ville kreve at det eksisterte doble institusjoner, to sett av institusjoner. Situasjonen er ikke nærheten av dette i noe område i Norge

Dette ønsket om adskillelse gjelder ikke bare innvandrere, også majoritetsbefolkningen ønsker i stor grad å bo for seg selv, og særlig å unngå områder og skoler med stor andel innvandrere. Like viktig som hva minoritetene gjør, er hva majoriteten gjør. Flyttemønsteret i Groruddalen og Søndre-Nordstrand er at mange med innvandrerbakgrunn flytter inn og relativt få flytter ut, mens det blant personer med norsk bakgrunn er få som flytter inn og flere som flytter ut.

Forklaringer som heller i retning av at bokonsentrasjon i hovedsak er et resultat av innvandrergruppers – og majoritetens – ønske om separasjon, medfører andre typer mål, strategier og tiltaksforslag enn forklaringer som legger mer vekt på at eksterne faktorer påvirker at innvandrere blir (ufrivillig) segregert.

Et hovedproblem med forskningen om bokonsentrasjon er at den i liten grad fanger opp folks motiver for flytting, bostedsvalg og skolevalg, verken hos minoritet eller majoritet. Noen studier gir likevel inntak til forståelse. En svensk studie av boligområder med høy andel beboere med innvandrerbakgrunn viste at utflyttingen av svensker ikke var unormalt høy, men at det spesielle var at det flyttet færre svensker inn i området.84 Når boligene ble ledige, var det personer med innvandrerbakgrunn som flyttet inn.85 En studie av levekårsutvikling og flytting i Groruddalen viser lignende trekk (Sørlie og Havnen 2006, omtalt i Sørlie 2010). Studien tar for seg to kohorter og deres flyttebevegelser i periodene 1989 – 1997 og 1993-2003. Fra at befolkningen i Groruddalen har vært relativ stabil, trekker det i retning av økt utskifting og lavere stabilitet. Groruddalen hadde et ikke ubetydelig flyttetap av personer med norsk bakgrunn og vestlig bakgrunn i etableringsfasen, dvs. i aldersgruppen 25 – 35 år.

Statistikken viser at bokonsentrasjon varierer med ulike aldersgrupper, og forsterkes spesielt for ikke-vestlige barn i skolealder (SSB statistikk, Sundell 2008).86 Tabell 12.3 viser andelen med innvandrerbakgrunn i utvalgte aldersgrupper i Oslo og de fem bydelene. Det framgår at andelen øker vesentlig for grupper i skolealder.

Såkalt skolesegregering, i betydningen skoler med en høy andel elever med et annet morsmål enn norsk, i Oslo har vært et mye fokusert tema de senere årene. Ca 40 prosent av elevene i Osloskolen regnes for å være minoritetsspråklige, og vel 75 prosent av dem er født i Norge. Ved 56 av 135 skoler i Oslo utgjør minoritetsspråklige 50 prosent eller mer av elevene, og ved seks skoler utgjør de mer enn 90 prosent.87 Minoritetsspråklig, slik statistikken føres i Osloskolen, omfatter også barn med en norsk og en utenlandsk forelder (hvor barna har norsk som morsmål), og dette bidrar til å trekke opp statistikken betydelig.88 Det er mange barn med innvandrerbakgrunn som har god språkkompetanse, både på norsk og på sitt eget morsmål. Blant barn og elever med et annet morsmål enn norsk, kan også mange være reelt tospråklige. Statistikk over hvor mange minoritetsspråklige som finnes på en skole, sier med andre ord lite om den reelle språksituasjonen.89

Når det gjelder resultater på nasjonale prøver, ligger Osloskolen over landsgjennomsnittet. Mange skoler med høy andel minoritetsspråklige elever presterer lavere på nasjonale prøver og kartleggingsprøver enn skoler med få minoritetselever, men flere skoler i Oslo med andel minoritetsspråklige elever på over 60 prosent har i dag læringsresultater over lands- og Oslo-gjennomsnitt.90 Sosial bakgrunn er viktigere for skoleprestasjoner enn innvandrerbakgrunn.

Sosial bakgrunn og språk er de to variablene som til sammen forklarer ulikheten i læringsresultater mellom elever med innvandrerbakgrunn og norsk bakgrunn (OECD 2009). Elever som har foreldre med lav inntekt og lite utdanning har i gjennomsnitt dårligere skoleprestasjoner (Bakken 2004), og innvandrere har lavere utdanning og inntekt enn gjennomsnittet i Norge (Østby 2004). Andel minoritetsspråklige elever ved skolen har lite å si for skolens resultater. Det som påvirker resultatene er sosioøkonomiske forhold som foreldrenes inntekts- og utdanningsnivå. Holder man disse forklaringsfaktorene utenfor, er det liten forskjell mellom minoritets- og majoritetselever i skoleprestasjoner.91

Integreringsbarometeret for 2009 (IMDi) viser at flertallet i befolkningen ikke ønsker at egne barn skal gå på skole med høy andel elever med innvandrerbakgrunn, men at det er skolens resultater som betyr mest for valg av skole.

En spørre- og intervjuundersøkelse92 om skolebytte93 viser at grunnen til at foreldre søker skolebytte som oftest er at skole- og lokalmiljøene ikke kan tilfredsstille de forventningene foreldrene har til fritidsaktiviteter, vennerelasjoner og norskspråklige miljøer. Andelen minoritetsspråklige er kun én av mange faktorer som påvirker foreldrenes skolebytte. Bytte av skole skjer også i all hovedsak mellom lokale skoler. I enkelte skolekretser er det relativt mange som søker om skolebytte til naboskoler uten å flytte.94 Det er altså konkrete vurderinger av skolen, og ikke nabolaget eller bydelens befolkning som er mest avgjørende for skolebytte.

Også minoriteter søker seg til mer norskspråklige skoler av de samme grunnene (Ivar Morken, Aftenposten Aften 14.03.2011), « …særlig de som er norskspråklige eller gode i norsk er veldig opptatt av språkmiljøet» (Ragnhild Palm Andersen, rektor Vahl skole, Aftenposten Aften 14.3.2011). Ved Mortensrud skole er de fleste av de som ønsker skolebytte selv minoritetsspråklige, og oppgir gjerne at de ikke ønsker å ha sine barn ved en skole med så høy minoritetsandel (rektor Leif Arne Eggen, Aftenposten Aften 14.03.2011).

En annen undersøkelse omfattet flyttemønsteret mellom 1993 og 1999 og mellom 1999 og 2005 for familiene til ett årskull på 5 519 elever som begynte i første klasse i grunnskolen i skoleåret 1998/99.95 Det var markant fraflytting av barnefamilier med norsk bakgrunn fra skolekretser med høye minoritetsandeler og det var klart lavere tilflytting. Begrepet hvit flukt kan imidlertid være misvisende, både fordi også «ikke-vestlige» husholdninger hadde høy fraflytting fra skolekretser med høye minoritetsandeler, og fordi barnefamilier med norsk bakgrunn ikke flytter på grunn av minoritetsandelen i skolekretsen i seg selv. De fleste synes å begrunne flytting med problemer knyttet til barnas skolegang, og ikke med at de ikke ønsket innvandrere i nabolaget (Vassenden 200796). Raske nabolagsendringer med høy tilflytting av ikke-vestlige familier kan føre til at barnefamilier med norsk bakgrunn reagerer med å flytte ut (Sundell 2008). Dette kan fortolkes slik at det som oppleves som store endringer i nabolaget, forsterker fraflytting. Det var i skolekretser med høyest innvandrerandel at fraflyttingen av husholdninger med norsk bakgrunn var størst. På den annen side velger også mange å bli i nabolaget på grunn av den multikulturelle sammensetningen (Sundell 2008).

Rådmandsgades skole på Nørrebro i København hadde kun ti prosent elever med dansk bakgrunn da de igangsatte tiltak som økte andelen til 25 prosent, blant tiltakene var å legge til rette skolen for gutter, vektlegging av tydelige krav både til elever og foreldre.97

Morton M. Grodzins som var professor i statsvitenskap ved Universitet i Chicago, er kjent for at han i en studie fra 1958 preget begrepet vippepunkt («tipping point») i beskrivelsen av hvit flukt. Begrepet viser til at når andelen ikke-hvite i et område kommer til et visst punkt hvor det oppleves av hvite å være for stort, vil de sist nevnte flytte fra området i større antall.98

12.4.4 Nabolagseffekter – statistiske analyser

Det fins en omfattende forskning om hvorvidt og hvordan personer som bor i et område kan bli påvirket av de andre menneskene som bor i samme område. Dette kalles nabolagseffekter. I hvilken grad det faktisk er slik at naboenes situasjon «smitter» er omstridt. Spørsmålet som stilles her er: Gir høy bokonsentrasjon av innvandrere egne nabolagseffekter? Og som ikke forsvinner når det kontrolleres for økonomiske og sosiale forhold?

«Forskningen på dette feltet er beheftet med store metodiske og teoretiske utfordringer, som gjør det vanskelig å avlede konkrete anbefalinger for politisk handling».99

For det første kan det, som tidligere omtalt, diskuteres hvordan et område eller nabolag skal avgrenses.100 I et dynamisk bysamfunn vil heller ikke sosiale relasjoner og nettverk være avgrenset til nabolaget hvor personer bor. Både når det gjelder arbeid, utdanning, fritid og sosiale relasjoner vil individers og gruppers nettverk spenne over flere områder. Det er ikke gitt at sosiale nettverk må være nabolagsorienterte eller at dannelsen av sosiale fellesskap (utover barneårene) er avhengig av at medlemmene sogner til samme boområde (Andersen, 2001). Flere studier viser stort omfang av hverdagslige bevegelser ut av nabolaget/bydelen for de bydelene i Oslo som nettopp gjør det dårligst på ulike levekårsmål. Også for ungdom i Oslos forsteder (som drabantbyene i Groruddalen er blitt omtalt som), er det høy grad av geografisk mobilitet. 101

For det andre kan det være vanskelig å skille nabolagseffekter fra såkalt «uobserverbar heterogenitet». Det betyr at «den tilsynelatende effekten av nabolaget kan skyldes trekk ved familier/individer som ikke er målt i undersøkelsen, og som kan ha påvirket både valg av bosted og sannsynligheten for å ha et levekårsproblem».102

For det tredje er det meste av forskningen på nabolagseffekter gjort i andre land hvor den geografiske segregeringen er målt til å være større enn i Norge.

Flere undersøkelser tyder imidlertid på at naboskapseffekter eksisterer, men det er uklart hvordan de oppstår og hvor sterke de er.103 Den svenske forskeren R. Andersson mener å finne belegg for at bokonsentrasjon har sosiokulturelle og økonomiske konsekvenser: «hvis et individ er i nærheten av eller i direkte kontakt med en fattig person, øker hans eller hennes risiko for selv å bli fattig eller ekskludert».104 Flere undersøkelser basert på koplinger av registerdata i Stockholmsregionen hvor bokonsentrasjonen vel og merke er større enn i Oslo, gir inntrykk av tildels betydelige nabolagseffekter.105 «Blant annet ser det ut til at mottak av sosialhjelp blant ungdom blir påvirket av den sosiale konteksten i nabolaget. I områdene hvor mange i den antatte referansegruppen (unge i samme aldersgruppe) mottok sosialhjelp var det en større økning i nye sosialhjelpstilfeller enn i områder hvor det var færre som mottok sosialhjelp. Dette mønsteret kan både ha med mindre stigma å gjøre og med bedre kunnskap om sosialhjelp i nettverkene. En annen studie fra Stockholmsområdet konkluderer med at arbeidsledighet blant ungdom «smitter».106 Når høy arbeidsledighet preger de arbeidsledige ungdommenes sosiale nettverk, forlenges ledighetsperioden kraftig. Dette gjelder selv om det kontrolleres for en rekke individuelle faktorer som utdanning, karakternivå og tidligere erfaring med arbeidsløshet. Når omgangskretsen i stor grad består av andre arbeidsledige, kan det normative presset for å søke etter arbeid bli mindre. En annen mulig årsak til at konsentrasjonen av arbeidsledige øker lengden på ledighetsperioden er at forventingene om å få arbeid påvirkes av andres erfaringer, samt at nettverket er dårligere til å formidle kontakter og kunnskap om mulige jobber».107 En norsk studie av mottak av trygdeytelser viser at i nabolag der mange ble uføretrygdet etter en bedriftsnedleggelse, ble også andre som ikke var involvert i aktuelle bedrift, uføretrygdet, fordi stigmaet knyttet til det å få trygd ble svekket.108

Andre studier viser at det er store interne variasjoner i bomiljøer, og at et område som har et visst preg, nødvendigvis ikke har det på bakkeplan, der folk faktisk lever og omgås andre, og at det også er variasjoner på kryss og tvers av området slik det framstår i statistikken: I sentrum er det forskjell mellom gater, kvartaler og i de enkelte bygårdene, og i drabantbyen mellom borettslag og blokker, rekkehus og småhus. «Etter vårt syn er den mest sannsynlige bakgrunnen for nabolagseffekter [i Oslo] knyttet til interne sosiale relasjoner [f.eks. læring gjennom venner og på skole mm.; rollemodeller, osv.] og stigmatisering.

Kanskje er det mest sannsynlig at man blir påvirket av personer man har sterkest relasjon til. I denne studien av mulige nabolagseffekter i områder med (også) etnisk basert bokonsentrasjon, hevder forfatterne at nabolaget har effekter. Det er imidlertid tale om effekter av sosioøkonomisk deprivasjon på nabolagsnivå, framfor negative konsekvenser av etnisk bokonsentrasjon i seg selv.109 Det viktigste funnet er at «en betydelig andel (15,5 prosent) av variasjonen i utdanningsnivå mellom ungdommene kan knyttes til forhold ved nabolaget de vokste opp i».110 Rapporten tyder derfor på at utfordringen er sosioøkonomiske forskjeller (og ev sosioøkonomisk bokonsentrasjon) snarere enn bokonsentrasjon av innvandrere.

Blom (omtalt i Barstad 2006) peker på at den etniske segregasjonen i Oslo har sterkest effekt blant barn, som i størst grad tilbringer tid i nærmiljøet og har få alternative arenaer. «Andelen barn med ikke-vestlig bakgrunn som hovedsakelig har venner blant andre innvandrerbarn øker betydelig med økende konsentrasjon av ikke-vestlige innvandrere i bostedskretsen. Blom viser også at den etniske segregasjonen ser ut til å påvirke kontakthyppighet med majoritetsbefolkningen og bruken av norsk blant voksne, ikke-vestlige innvandrere i Oslo. Store deler av denne sammenhengen skyldes imidlertid at de mest ressurssterke innvandrerne slår seg ned i de minst segregerte områdene (dokumentert i Blom 2002).»111

Blom (2001) undersøkte ved hjelp av representative levekårsdata fra 1996 om det å være bosatt i innvandrertette områder gikk sammen med svakere beherskelse av norsk språk og mindre kontaktflate med nordmenn. Som indikatorer på språkbeherskelse brukte han andelen som oppgir at norsk er det språket de snakker mest hjemme og andelen som oppgir at de aldri har lest en norsk avis de siste 12 månedene. Som indikatorer på sosial kontakt med nordmenn brukte han et spørsmål om innvandreren har en god norsk venn og – dersom det er barn i husholdningen – om barna hovedsakelig har venner med samme språk- eller innvandrerbakgrunn som dem selv. Jo høyere innvandrerandelen på bostedet er, desto lavere er andelen som bruker norsk språk hjemme og desto høyere var andelen som ikke leser norske aviser. Jo høyere innvandrerandelen på bostedet er, desto lavere var likeledes andelen som hadde en god norsk venn og desto høyere var andelen hvis barn hovedsakelig har andre innvandrerbarn som lekekamerater. Dette tyder på at bokonsentrasjon bremser innvandrernes tilegnelse av majoritetsspråket og deres mulighet til sosial kontakt og vennskap med nordmenn: «Vi konkluderer derfor med at vi ikke har altfor store betenkeligheter med å tolke sammenhengen mellom innvandrerandelen i en persons nærmeste bostedskrets (A) og omfanget av vedkommendes språkbeherskelse (B) og kontakt med majoritetsbefolkningen (C) som at det foreligger en årsakssammenheng fra (A) til (B) og fra (A) til (C). Vi vil likevel ikke utelukke at det også fins muligheter for at ferdighet i majoritetsspråket og kontakt med nordmenn har øvd innflytelse på valget av bosted og dermed også den etniske sammensetningen av grunnkretsen hvor personen er bosatt (motsatt årsaksretning).» 112

Også Andersson (2001) påpeker at det er lettest å argumentere for naboskapseffekter blant barn. «Flere av de antatte påvirkningsveiene (kollektiv sosialisering, institusjonelle effekter av skole og barnehage) kan også forventes å ha størst effekt blant barn og unge, og generelt blant dem som tilbringer mye av sin tid i området de bor i. Kollektiv sosialisering er et perspektiv som understreker betydningen av gode rollemodeller utenfor hjemmet. Når det er mange høystatusbeboere i nabolaget har flere unge forventninger om å ta høyere utdanning, og det nedlegges mer arbeid i å gjøre lekser (Ainsworth 2002). Sampson og medarbeidere (Sampson mfl. 2002) har gitt en oversikt over forskningen på områdeeffekter fra midten av 1990-tallet fram til 2001 (amerikanske og engelske undersøkelser), med særlig henblikk på problematferd blant barn og unge. De finner at det er sammenhengen mellom kriminalitet og bosted som er sterkest underbygget av forskningsresultater. Kriminalitet er blant annet relatert til samhandlingsmønstre, uformell sosial kontroll og sosiale bånd i nabolaget (det vi ovenfor har kalt sosial kapital), og til institusjonelle ressurser».113

Selv om forskningsresultatene om nabolagseffekter spriker, så tyder resultater på at sammensetningen av befolkningen i et område kan medføre sosioøkonomiske tilleggsproblemer for de som bor der. Det trengs mere kunnskap om temaet, og pågående forskningsprosjekter kan forhåpentlig få klargjort om og hvordan nabolagseffekter er en reell utfordring i Norge. Spesielt er det viktig å følge i hvilken grad barn og unges framtidige muligheter eventuelt påvirkes negativt av å vokse opp i områder med dårlige levekår og høy minoritetsandel.

For barn og unge blir nabolaget og skolen sett på som viktig for hva slags framtid man får. Har skolesegregering betydning for elevenes karakterer og sannsynlighet for å gjennomføre videregående opplæring? Nye studier tyder på at skoleresultater og frafall i stor grad har sammenheng med foreldrenes utdanning og inntekt, mer enn etnisk bakgrunn. Skoler med en høy andel minoritetselever er også skoler med en lav andel foreldre som har høyere utdanning, dvs. at skolene rekrutterer elever med forskjellig familiebakgrunn. Når man tar hensyn til dette, har andel minoritetselever på skolen ingen signifikant betydning for elevenes karakterer.114

Forskningen tyder på at ikke bare den enkeltes sosiale bakgrunn, men også i noen grad levekårene i området der man bor, kan ha betydning for hvorvidt man tar og lykkes med utdanning. Nabolag og skoler utgjør også til en viss grad overlappende arenaer. På skoler hvor elevene har en positiv opplevelse av læringsmiljøet sitt, gir kjønn, minoritetsstatus og foreldrenes utdanningsnivå mindre utslag på elevenes prestasjonsutvikling enn på skoler med dårlig læringsmiljø.115 Dette understreker betydningen av skole og utdanning. Det er store variasjoner i befolkningens utdanningsnivå mellom ulike bydeler i Oslo.

Det at det kan være negative separate effekter av etnisk bokonsentrasjon på beboernes muligheter for å bli integrert, betyr ikke at en større grad av geografisk integrering/spredt bomønster vil medføre bedre sosioøkonomisk og eventuelt sosialt og kulturell integrering. For den enkelte kan det være enklere å bli integrert i nærmiljøet hvis du er en av få innvandrere i området, enn hvis du er en av mange, men det ser ikke ut til at en blandet bosetting gir store positive effekter. Det er videre pekt på og forsket på positive effekter for innvandrere ved å bo konsentrert geografisk. Å komme til et område hvor man har lett tilgang til nettverk som kan bistå med etableringen i et nytt land kan bidra positivt integreringsmessig. Områder med stor bokonsentrasjon av innvandrere kan dermed gjøre det enklere for den enkelte å bli integrert (selvhjelp). Områder med relativt lave boligpriser, med leieboliger for innvandrere som skal starte en boligkarriere og sosiale nettverk som kan bistå med inngang på arbeidsmarkedet og en opplevelse av tilhørighet og trygghet, kan fungere som et «springbrett» for integrering.

Samtidig som bokonsentrasjon slik sett kan ha positive effekter på integrering, er det nødvendig å ha et blikk på om former for etnisk/kulturelt/religiøse parallellsamfunn kan oppstå gjennom bokonsentrasjon. Det er ikke grunnlag for å hevde at parallellsamfunn – i ordets rette forstand – eksisterer i Norge i dag. Det er i svært liten grad mulig å leve uten kontakt med storsamfunnet i Norge. Samtidig kan det ha negative integreringseffekter hvis bosettingsmønsteret medfører opprettholdelse av streng sosial kontroll og normer internt i minoritetsmiljøer.

En særskilt problemstilling, som har blitt omtalt i media og i en studie fra Sverige,116 er knyttet til at når majoritetsungdom blir minoritet, kan de oppleve å møte innvandrerungdoms normer og fordommer om nordmenn/svensker. Den svenske etnologen Maria Bäckman fulgte en skoleklasse på 18-19 år i «Bergby» i sørlige Stockholm, en av drabantbyene som vokste fram mellom 1965 og 1974 da en million boliger ble bygget for å løse boligkrisen. Studien viste at i denne ungdomsgruppen kunne svenskhet være en problematisk identitet som kunne bli tonet ned. Svensk ungdom måtte passe på ikke å framstå som gudløse, horete, alkoholiserte eller snobbete. Mobbing av blonde jenter forekom, og forfatteren møtte jenter som farget håret mørkere. Samtidig var det slik at stedsidentitet kunne skape fellesskap.

Den norske forskningen om multietniske bomiljøer har ikke fokusert på økonomiske konsekvenser av om en bor i nabolag med samme eller blandet etnisk bakgrunn. Fokuset har vært på hvordan de multietniske bomiljøene oppleves som hverdagslivsarena.117 Hverdagslivet synes å være preget av at de ulike «gruppene» lever side om side (og at de ofte har mer til felles enn de selv kanskje oppfatter),118 mens for barn og unge så er det både en «multietnisk» og en mer «etnisk-basert» hverdag: På skole, fotballag og for eksempel fritidsklubber er det i høy grad et etnisk mangfold, mens det i tillegg er mer «etnisk homogene» situasjoner (ofte knyttet til helger, helligdager og ferier, samt til organisert aktivitet som å gå i moskeen eller spille på et tamilsk fotballag). Igjen er likevel poenget at det er vanskelig å si hva som eventuelt er forårsaket av selve bokonsentrasjonen. Det er nærliggende å anta at det er visse sammenhenger, for eksempel mht deltakelse på noen organiserte fritidsarenaer og (valg av) bosted, men kausalitet er vanskelig å fastslå. Det vises til nærmere omtale av deltakelse i organisasjoner, og hvordan deltakelse i etnisk baserte idretteslag mv kan virke ekskluderende, i kapittel 10 Demokrati og deltakelse.

Dersom målet er at ulike etniske grupper skal integreres sosialt, dvs. danne sosiale fellesskap med hverandre i hverdagen, kan sterk grad av bokonsentrasjon være en utfordring. Søholt (2010) peker på at større sosial kompleksitet, større etnisk mangfold og økende andel beboere med innvandrerbakgrunn med ulik botid og varierende kjennskap til forventninger i norske bomiljø, kan medføre at en del mennesker som har bodd der i lang tid, ikke lenger føler at de hører hjemme i de multietniske områdene.

En studie119 av hindringer for deltakelse i to multietniske boligområder på Furuset og Tøyen/Gamle Oslo, tyder på at bomiljø og fellesskap delvis har skiftet betydning. Mens man tidligere ofte deltok ut fra plikt, er det i dagens multietniske bomiljø opplevelsen av å bli inkludert og verdsatt som motiverer til deltakelse. Det er viktig å kjenne noen fra før for å delta, og det er vanskelig å bli kjent med andre dersom man ikke allerede er en del av et nabofellesskap. Interessekonflikter oppstår mer mellom grupper i ulike livsfaser og med forskjellig livsstil, enn mellom naboer med ulik etnisk bakgrunn.120 Når tiltak tilrettelegges for enkelte beboergrupper som for eksempel for barnefamilier eller for beboere med etnisk minoritetsbakgrunn, kan det bidra til å stenge andre ute, og medføre interessekonflikter i bomiljøene.

Deltakelse i bomiljøet påvirkes klart av eierstrukturen. Beboere som ikke selv eier sin bolig har ikke formell bestemmelsesrett i miljøet. Ustabil beboermasse har stor betydning for graden av deltakelse. Ved hyppig flytting og stor utskiftning av beboere blir bomiljøet uoversiktlig og uforutsigbart. Konkurrerende arenaer utenfor bomiljøet bidrar til å svekke deltakelsen, beboerne viser seg å være aktive utenfor bomiljøet. Det er viktig med både felles interesser og felles bosted for å bli kjent med andre der en bor.121

Carlsson og Haaland122 påpeker at enkelte områder i Oslo (hvor Groruddalen er det største) og ett i Drammen, står overfor særegne utfordringer når det gjelder deltakelse i idretten fra barn og unge med minoritetsbakgrunn. I områder hvor en høy prosent av ungene (fra 40 prosent og mer) har minoritetsbakgrunn, risikerer idrettslagene «å brekke ryggen» fordi store grupper ikke har med seg den nødvendige foreldreinnsats. Rapporten foreslår at framtidige spillemidler bør anvendes til å støtte opp under prosesser som kan øke deltakelsen fra foreldre med minoritetsbakgrunn, særlig i områder med størst minoritetsandel. Et virkemiddel kan også være å gi faglig, organisatorisk og en viss økonomisk støtte for å etablere barne- og ungdomsidrett innen «etniske idretter». Aslak Nore omtaler i sin bok Ekstremistan123 blant annet forfallet i et idrettslag i Drammen, og med henvisning til Robert Putnam viser han til at tilliten mellom mennesker – den sosiale kapitalen – går ned i multikulturelle samfunn.124

Oppsummert kan man si at i den grad nabolagseffekter er påvist, kan aktuelle løsninger være områdesatsinger, å blande befolkningsgruppene bedre («social mix») og stimulere utflytting («flytte til bedre sted» prosjekter).125 Hvis det derimot er slik at egenskaper ved andre individer og familier som bor i det samme området ikke har noen eller svært liten innvirkning på mulighetene for å oppnå gode levekår og sosial mobilitet, er det tiltak som forbedrer husholdets og individets økonomi, utdanning mv som vil ha sterkest effekt, og som vil kunne medføre geografisk mobilitet i etterkant av sosial mobilitet.

12.5 Utvalgets anbefalinger om mål, strategier og tiltak

Utvalget skal, basert på en vurdering av hvilke utfordringer som knytter seg til bokonsentrasjon (segregering) av enkelte grupper med innvandrerbakgrunn i byområder, foreslå hvordan disse utfordringene kan løses.

På grunnlag av den kunnskapsbaserte gjennomgangen av temaet med fokus på norske forhold og situasjonen i Oslo, oppsummeres her først utvalgets vurdering.

• Det er ikke dokumentert at den bokonsentrasjonen som finnes av personer med innvandrerbakgrunn i enkelte byområder i Norge i dag medfører ufordringer for integrering som utelukkende kan årsaksforklares med at det bor mange med innvandrerbakgrunn i et område.

• Utvalget har undersøkt om bokonsentrasjon innebærer at integreringsutfordringer forsterkes. Dokumentasjonen viser ingen eller usikker mereffekt av boligkonsentrasjon. Enkeltstudier viser at det kan være langt mer krevende å drive idrettslag, borettslag og andre typer organisasjoner i boområder med en stor andel innvandrere fra Afrika, Asia mv., på grunn av språkproblemer, manglende kunnskaper om frivillig arbeid m.v. Dokumentasjonen som er gjennomgått viser likevel at det i hovedsak er andre årsaker som skaper utfordringene, bl.a. lav sysselsetting, høy ledighet, lav inntekt m.v.

• Bokonsentrasjon kan over tid skape utfordringer som i dag er ukjente. Utvalget tilrår derfor en forsterket innsats i områder med de største dokumenterte levekårsutfordringene til fordel for alle som bor i området uavhengig av bakgrunn. Videre tilrår utvalget at det etableres en egen monitor for å følge med på utviklingen i slike områder.

• Det er påvist at i de tilfeller hvor norsk ikke er fellespråket i et nabolag, vil det være en risiko for at innvandrere, og særlig innvandrerbarn, ikke får gode nok ferdigheter i norsk språk. Det er også påvist at i de tilfeller hvor etniske grupper bor konsentrert, kan det medføre mindre kontaktflate med andre befolkningsgrupper.

• Det er ikke dokumentert at det er en utfordring i seg selv at det er en høy andel elever med innvandrerbakgrunn på en del skoler. Derimot er det åpenbart kritisk for integreringen dersom det finnes elever som ikke er en del av et læringsmiljø der norsk både er opplæringsspråket og fellesspråket i hverdagen.

• Det er en utfordring at personer med innvandrerbakgrunn i gjennomsnitt har dårligere levekår enn befolkningen for øvrig, og i mange tilfeller i større grad bor i områder med levekårsutfordringer.

• I enkelte små og avgrensede boområder er det en overlapp mellom økonomisk og etnisk segregering. I slike tilfeller kan høy bokonsentrasjon av personer med innvandrerbakgrunn bidra til å synliggjøre levekårsutfordringene.

• Det er en særskilt utfordring at enkelte grupper av innvandrere er marginalisert på boligmarkedet, dels som bostedsløse og dels som vanskeligstilte på leiemarkedet, og over lang tid kan bli boende i delområder preget av sammensatte levekårsproblemer.

• Hvorvidt bokonsentrasjon av innvandrere i byområder har betydning for integrering og deltakelse, er et spørsmål om samspill mellom mange faktorer, der bokonsentrasjon ikke nødvendigvis har effekt i seg selv, men avhenger av andre forhold, som i noen tilfeller kan forsterkes.

• Enkelte studier av nabolagseffekter kan tyde på at sammensetningen av befolkningen i et område kan medføre sosioøkonomiske tilleggsproblemer for de som bor der. Det trengs mere kunnskap om temaet, og særlig om betydningen for barn og unge.

Ut fra denne oppsummeringen, anbefaler utvalget følgende mål, strategier og tiltak:

12.5.1 Mål

Personer med innvandrerbakgrunn skal ha muligheter for samme sosiale og geografiske mobilitet som befolkningen som helhet, og skal i prinsippet ha like gode muligheter for å velge hvor de vil bo.

Delmål

• Levekårene i områder med mange innvandrere skal være tilnærmet like gode som for gjennomsnittet i befolkningen.

• Byutvikling og fornyelse av bydeler skal bidra til økt samhandling og mer sosial kontakt mellom innbyggerne.

• Barn og unge skal ha en felles referanseramme og felles sosiale koder på felles areaner som barnehage, skole og fritidstilbud.

Det primære målet for politikken er å utjevne sosiale forskjeller og gi like muligheter uavhengig av bosted, og skape sosial mobilitet som også gir muligheter for romlig mobilitet gjennom eget valg av bosted. Videre er det et mål å unngå at det oppstår for store geografiske forskjeller i levekår mellom ulike byområder og at innvandrere i større grad enn andre bor i utsatte områder.

12.5.2 Strategi

Områdeløft for å bedre levekår og stedsutvikling i utsatte områder.

Delstrategier:

• Bedre levekår gjennom ekstra innsats innen arbeid og utdanning

• Aktiv byutvikling og forsterket boliginnsats

• Norsk skal være fellesspråk i offentlige tjenestetilbud som skole, barnehage og fritids tilbud mv.

Strategien på dette feltet må ses i sammenheng med utvalgets strategier for økt sysselsetting, bedre utdanning og for å bedre innvandrerkvinners levekår.

En strategi som er forankret i målene vil primært ha fokus på tiltak rettet mot hushold og individer i områder med levekårsutfordringer, med sikte på å skape sosial mobilitet som gir større mulighet for valg av bosted og som dermed også vil føre til større geografisk mobilitet.

I tillegg følger det av målene at strategien også vil omfatte områderettede tiltak som kommer alle innbyggerne i utsatte område til gode. Ut fra målene vil den tredje delen av strategien være å utforme byrommet og boligområdene slik at det skaper blandede nabolag. Dette betyr at en helhetlig strategi må omfatte tre nivåer, og både må rette seg mot individer og hushold, mot utsatte områder, og mot hele byen. Innenfor alle disse tre nivåene bør det være et særskilt fokus på skole/språk og på bolig/nabolag. Å styrke skoler og barnhager, og å utforme gode bomiljø med variert boligstruktur, vil ha størst betydning for områdenes attraktivitet og ulike gruppers ønske om å bo der. Det er viktig at barn og unge opplever et norsk språkmiljø, blant annet ved at norsk er fellesspråk på felles arenaer hvor formålet er at alle skal delta.126

12.5.3 Tiltak

Områdeløft for bedre levekår og sikre stedsutvikling

Geografiske byområder med særskilte levekårsutfordringer kombinert med en høy andel personer med innvandrerbegrunn, er en begrunnelse for områdesatsinger og bruk av områderettede tiltak, som kommer i tillegg til individuelle velferdstiltak, og vil rette seg mot alle innbyggerne i et område.

«En helhetlig og langsiktig kommunal områdepolitikk er nødvendig for å møte utfordringene der de er størst, og regjeringen vil spesielt bidra i Groruddalen, Søndre Nordstrand og Oslo indre øst.»127 Områdesatsingen er senere utvidet til å omfatte tiltak i Drammen og Bergen. Utvalget støtter slike statlig finansierte områderettede tiltak, men understreker betydningen av at det bør komme i tillegg til universelle individrettede tiltak, og at hovedansvaret for byutvikling må ligge i den enkelte kommune.

• Det bør legges vekt på å utforme tiltak som gjør områdene mer attraktive å bo i for hele befolkningen, og som vil bidra til at ressurssterke grupper både ønsker å bli boende og å flytte til områdene. Omdømmebygging er en del av dette.

• Styrke og mobilisere frivillige organisasjoner og frivillig arbeid som bidrar til møteplasser, deltakelse og inkludering.

• Utprøving av flere modeller for områdesatsing i ulike byer for å finne modeller som gir best levekårsløft ut fra lokale forutsetninger.

Økt sosial og geografisk mobilitet

Det er en utfordring å bedre levekårene for enkelte innvandrergrupper, særlig gjelder det å bekjempe økningen i barnefattigdom som skyldes innvandrerfamilier som er dårlig integrert på arbeidsmarkedet, jf omtalen i kapittel 5 Levekår i innvandrerbefolkningen og kapittel 10 Demokrati og deltakelse. Det er en særskilt utfordring å motivere og kvalifisere innvandrerkvinner med såkalt ukjent status, jf omtalen under avsnitt 12.4.1. i dette kapitlet, og omtalen av strategier og tiltak i kapittel 6 Arbeid og sysselsetting.

All fordeling handler til syvende og sist om individer og deres behov. Hvis noen individer skal prioriteres, må det være fordi de har større behov enn andre. Det trengs tiltak som er rettet mot individer og hushold og som kan bidra til å styrke levekår og sosial mobilitet. Denne type tiltak iverksettes gjennom sektorpolitikken på ulike områder. Arbeid, utdanning, bolig og ulike velferdsordninger står her sentralt. Det trengs ekstra satsing på offentlige tjenestetilbud som barnehager, skoler, helsetjenester, idretts- og kulturtilbud, mv. Det er særlig viktig med et aktivt NAV som har spesielle kunnskaper på levekårsutfordringer og kan levere effektive tjenestetilbud tilpasset brukerne. Dette krever kunnskap om samspill og samlet effekt av sektorpolitikken, og hvordan virkningen er for individer og hushold i områder med levekårsutfordringer.

• Felles språk:128 Styrke språkutvikling i barnehager, skolenes læringsmiljø og faglige kvalitet, oppvekstmiljø for barn og unge, og norskopplæring for hjemmeværende kvinner med manglende norskkunnskaper.

• Gode offentlige tjenestetilbud: Tilrettelegge tjenester som gir lik tilgang og brukertilpassede tjenester av likeverdig kvalitet til alle befolkningsgrupper.

Byutvikling og boligpolitikk

En inkluderende by må være godt utformet og godt sammenknyttet.129 Dette innebærer et fokus på byplanlegging, byutvikling og boligpolitikk.

• Statlige finansieringsordninger (lån, tilskudd, bostøtte) må utformes slik at det er mulig for innvandrere med lav inntekt å kjøpe og leie boliger i andre områder enn områder med levekårsproblemer.

• Legge til rette for sammensatt boligstruktur for å øke mulighetene for lokal boligkarriere i de områder hvor boligmassen er for ensidig.

• Opprettholde og eventuelt styrke kommunenes boligsosiale arbeid og bruk av Husbankens virkemidler.

• Påvirke bykommunene til i størst mulig grad å ha en geografisk spredning i anskaffelse av kommunale boliger. Kommunal boligpolitikk må legge vekt på å bygge og spre kommunale boliger bedre, og unngå at slike boliger i for stor grad legges til utsatte byområder.

• Det bør være en kommunal oppfølgingsordning for innvandrere og andre leietakere i kommunale boliger for å sikre at alle får tilgang til å eie eller leie egen bolig.

• Kommunal oppfølging av leietakere og vedlikehold av boliger må styrkes slik at leieforholdet oppleves positivt for bomiljøet.

• For å utvikle lokal identitet og tilhørighet til bydeler og delbydeler, bør viktige institusjoner, anlegg, monumentale markørbygg og bevisst skapte kulturlandskap i større grad legges til drabantbyer.

Kunnskapsbehov

• Følge med på utviklingen av sosioøkonomisk og etnisk boligsegregering i storbyene gjennom løpende monitorering/dokumentasjon av utviklingen.

• Ha et særlig fokus på små områder med særskilte levekårsutfordringer, og utvikle en egen monitor for å følge utviklingen i områder med levekårsutfordringer ned på grunnkrets- eller delbydelsnivå, som omfatter levekårsvariable, demografi, innvandrerbakgrunn og andre forhold.

• Styrke kunnskapsgrunnlaget om motiver for flytting, bostedsvalg og skolevalg, både i minoritets- og majoritetsbefolkningen.

• Styrke kunnskapsgrunnlaget om eventuell betydning av nabolagseffekter for barn og unge.