2 Innledning

2.1 Oppnevning og mandat

Inkluderingsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 30. april 2010, og ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal gjennom sitt arbeid løfte fram utfordringer og muligheter i et flerkulturelt Norge, og med bakgrunn i dette foreslå tiltak i inkluderings- og integreringspolitikken. Utvalget skal ta utgangspunkt i foreliggende forskning og kunnskap på feltet, og i sitt arbeid legge vekt på arbeidsliv, utdanning og deltakelse i demokrati og sivilsamfunn. Temaene skal også vurderes ut fra et klasseperspektiv. Utvalget skal dessuten se på områder hvor ulike verdier og prinsipper kan komme i konflikt. Dette innebærer at Inkluderingsutvalget blant annet skal diskutere, vurdere og foreslå tiltak knyttet til:

• Utfordringer med en mulig utvikling av et klassedelt samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår og lavere samfunnsdeltakelse enn resten av befolkningen. Det gjelder særlig innvandreres deltakelse i arbeidslivet.

• Hva kan gjøres for å øke den lave yrkesdeltakelsen til kvinner med innvandrerbakgrunn i enkelte grupper.

• Hvordan samfunnet bedre kan benytte de ressursene mange personer med innvandrerbakgrunn besitter, både med tanke på økonomisk vekts og samfunnsmessig utvikling.

• Hvordan deltakelse i utdanningssystemet for innvandrere og deres barn kan virke utjevnende, skape sosial mobilitet og bidra til å sette unge i stand til å ta selvstendige livsvalg.

• Hvilke utfordringer som knytter seg til bokonsentrasjon av enkelte grupper i byområder (segregering), og hvordan disse utfordringene kan løses.

• Hvordan man bedre kan inkludere personer med innvandrerbakgrunn på sentrale samfunnsarenaer, og bringe deres erfaringer, kompetanse og synspunkter inn i offentlig debatt og demokratiske prosesser.

• Hvilke felles verdier bør danne grunnlaget for vårt flerkulturelle samfunn, og hva kan gjøres for å sikre at hele befolkningen slutter opp om disse verdiene.

• Hvilke aktuelle og mulige konfliktområder som finnes i det flerkulturelle samfunnet hvor ulike verdier og prinsipper kan komme i konflikt, og hvordan samfunnet best kan håndtere slike konflikter når de oppstår.

For å sikre en bred tilnærming skal utvalget arrangere debatt- og dialogmøter rundt om i landet. Møtene skal ta utgangspunkt i de temaene utvalget drøfter, og utvalget skal sørge for et faglig grunnlag og kunnskapsbasert ramme for debattene. Hensikten med debatt- og dialogmøtene er å la ulike deler av befolkningen komme til orde med sine erfaringer og synspunkter i integrerings- og inkluderingsspørsmål. Utvalget skal ta med seg spørsmålene, forslagene og erfaringene som kommer fram i disse møtene inn i sitt arbeid og reflektere dette i utredningen de leverer.

Utvalget skal se hen til andre utvalgs arbeid, og der disse foreligger, ta utgangspunkt i deres analyser på områder som berører integreringsfeltet. Dette gjelder særlig Fordelingsutvalgets utredning, Brochmann-utvalget som utreder sammenhengen mellom inn- og utvandring og utviklingen av velferdsordninger, Østbergutvalget som utreder opplæringstilbudet for minoritetsspråklige og Skjeie-utvalget som skal utrede norsk kjønnslikestillingspolitikk med utgangspunkt i livsløp, etnisitet og klasse.

Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes. Minst ett av forslagene fra utvalget skal baseres på uendret ressursbruk.

Utvalget skal levere sin utredning til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet senest ett år etter oppstart. Det kan være aktuelt for departementet å be utvalget om delinnstillinger underveis.»

Utvalget ble senere bedt om å avlevere sin innstilling innen 30. juni 2011. Utredningen ble overlevert 14. juni 2011.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Osmund Kaldheim, leder av utvalget, rådmann i Drammen kommune

• Rita Abrahamsen, formann i Det mosaiske trossamfunn i Trondheim

• Solfrid Berntsen, styremedlem i OBOS, Oslo

• Marco Elsafadi, leder av stiftelsen New Page, basketballspiller, Bergen

• Inés Hardoy, forsker II ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo

• Knut Kjeldstadli, professor ved det humanistiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Toril Sundal Leirset, rektor ved Sjefsgården voksenopplæring, Levanger

• Jill Loga, forsker II ved Rokkansenteret, Universitetet i Bergen

• Julia Maliszewska, ombud for polske arbeidere i Oslo Bygningsarbeiderforening

• Norvald Mo, rådgiver i Fellesforbundet, leder i Oslo Idrettskrets

• Obiajulu Odu, senioringeniør-IT ved Universitetet i Tromsø

• Ambreen Pervez, leder for muslimske kvinnelige akademikere, Oslo

• Asle Toje, utenrikspolitisk forsker, Oslo

• Dhayalan Velauthapillai, førsteamanuensis, Høgskolen i Bergen

• Thomas Wanjohi, leder og talsperson for INLO, Trondheim

• Henriette Sinding Aasen, professor ved det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Ragnhild Aashaug, varaordfører i Tolga

Utvalget har hatt et sekretariat som, i hele eller deler av perioden, har bestått av Martha Rubiano Skretteberg (leder), Bengt Andersen, Benedicte Falch-Monsen, Ariana Guilherme Fernandes, Henrik Pryser Libell, Anne Liltved, Irene Olaussen og Timothy Szlachetko. Det siste halvåret ble hele utredningsarbeidet i sekretariatet ledet av Bjørn Holden.

2.3 Utvalgets arbeid

Inkluderingsutvalget har hatt et omfattende mandat og en kort tidsfrist for utredningen. Utvalget har lagt vekt på en kunnskapsbasert gjennomgang av de temaene som mandatet omfatter. Utvalget har, som forutsatt i mandatet, sett på forslag fra andre utvalg. I tråd med oppdraget har det i den korte utvalgsperioden vært drevet et omfattende dialogarbeid for å få til en bred debatt om integrerings- og inkluderingspolitikken. Inkluderingsutvalgets dialogarbeid er derfor gitt en egen omtale i kapittel 3.

Utvalget har lagt vekt på at utredningen skal være «mandattro» og følge oppdraget og de premissene som er lagt til grunn. Disposisjonen i utredningen følger derfor også i stor grad de ulike temaene i mandatet. I tillegg er det lagt vekt på å følge opp det utvalget fortolker som mandatets tversgående perspektiver om ressurser og kompetanse, klasse og mobilitet, og kvinner og likestilling.

Utvalgets forståelse av mandatet er at ambisjonen er å få til forbedringer i integrerings- og inkluderingsarbeidet. Utvalgets tilnærming i denne utredningen er å kartlegge forskjeller i resultater mellom innvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre og befolkningen generelt innenfor arbeid, utdanning, demokrati, sivilsamfunn, levekår, osv. I tillegg undersøkes det hvilke kjønnsforskjeller som finnes og om det er ulikheter mellom personer fra ulike opprinnelsesland. Utvalget har lagt vekt på å få fram utviklingen over tid for å vurdere hvordan integreringen på ulike samfunnsarenaer fungerer og for hvem. Spørsmålene som stilles er: Hvor er det betydelig resultatulikhet? På hvilke områder er det vedvarende forskjeller som må anses som uakseptable? Hva skal til for å endre dette?

En viktig tilnærming i utredningen er et samfunns- og gruppeperspektiv der utvalget ser på forskjeller og trender i aggregerte resultater mellom innvandrere og den øvrige befolkning. Levekårsundersøkelser, som sammenligner befolkningsgrupper, er den vanligste måten å måle integrering på. Levekårsdata gir et situasjonsbilde av utviklingen mellom levekårsområder og mellom grupper etter opprinnelsesland, kjønn osv.

Utvalget har lagt til grunn at hensikten med utredningen er å utvikle strategier og tiltak som kan påvirke og redusere forskjeller slik at større grad av resultatlikhet kan oppnås over tid. En helhetlig strategi for integrering må fokusere på konkrete resultater på sentrale dimensjoner som økonomi og fordeling, deltakelse på ulike samfunnsarenaer, og anerkjennelse og inkludering i fellesskapet.

Inkluderingsutvalget legger til grunn at det både er mulig og helt nødvendig å oppnå større grad av resultatlikhet mellom innvandrerbefolkningen og befolkningen for øvrig enn det som er situasjonen i dag, særlig for enkelte grupper av innvandrere som har lav yrkesdeltakelse og dårlige levekår. Utvalget tilrår et høyere ambisjonsnivå og mål for det langsiktige integreringsarbeidet enn det tradisjonelle målet om like muligheter.

Utvalget har vært bredt sammensatt med hele 17 medlemmer med forskjellig bakgrunn og erfaring. Det har vært en styrke for utvalgsarbeidet å kunne trekke veksler på medlemmenes kompetanse og innsats. Det har vært stor enighet blant utvalgets medlemmer både om de perspektivene som er lagt til grunn i utredningen, og om hvordan utvalgsarbeidet er blitt gjennomført i praksis.

For å kunne gjennomføre det omfattende arbeidet innenfor de forskjellige temaområdene innenfor den korte tidsfristen for utredningen, ble det opprettett fem arbeidsgrupper som hadde fokus på utredningens ulike hovedtemaer:

• Arbeid og sysselsetting – Inés Hardoy (leder), Julia Maliszewska, Norvald Mo, Obiajulu Odu

• Utdanning og kvalifisering – Toril Sundal Leirset (leder), Rita Abrahamsen, Dhayalan Velauthapillai, Ragnhild Aashaug

• Demokrati og deltakelse – Jill Loga (leder), Solfrid Berntsen, Thomas Wanjohi, Henriette Sinding Aasen

• Verdier og konfliktløsning – Knut Kjeldstadli (leder), Rita Abrahamsen, Marco Elsafadi, Ambreen Pervez, Asle Toje

• Dialoggruppen – Asle Toje (leder), Julia Maliszewska, Norvald Mo, Ambreen Pervez

Det er i perioden gjennomført ti utvalgsmøter, for uten en rekke dialogmøter og andre aktiviteter, jf. omtalen i kapittel 3.

2.4 Forholdet til øvrige utvalg

Inkluderingsutvalget skal i følge mandatet se til andre utvalgs arbeid, og der disse foreligger, ta utgangspunkt i deres analyser på områder som berører integreringsfeltet.

Inkluderingsutvalget har hatt et vidt og sammensatt mandat som spenner over mange forskjellige temaer innenfor integrerings- og inkluderingsfeltet. Det er blitt nedsatt en rekke andre utvalg med ulike oppdrag som kan sies å berøre integreringsfeltet på forskjellig vis. Det betyr at det er flere utvalg som det har vært naturlig for Inkluderingsutvalget å vise til under de forskjellige temaer. Enkelte av disse utvalgene har lagt fram sine innstillinger tidligere og i forkant av Inkluderingsutvalgets innstilling, slik at det har vært mulig å vise til deres analyser. I andre utvalg skjer utredningsarbeidet parallelt med Inkludertingsutvalget, og flere av disse utvalgene vil komme med sine innstillinger samtidig med eller i etterkant av Inkluderingsutvalgets innstilling.

Nedenfor gis det en kort oversikt over de øvrige syv utvalgene som i sine mandater kan sies å ha berøringspunkter til ulike deler av Inkluderingsutvalgets mandat:

NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget

Fordelingsutvalget har sett på utviklingen i økonomiske forskjeller over tid, hvilke faktorer som har påvirket dem og hvilke tiltak som kan bidra til en jevnere fordeling. Utvalget ble bedt om å komme med forslag på tiltak innenfor et bredt spekter av politikkområder; blant annet sysselsetting, oppvekst og utdanning samt skattepolitikk, og legge vekt på tiltak som bidrar til å forhindre at økonomiske forskjeller forsterker seg over tid, herunder at fattigdom og rikdom går i arv. Innstillingen omfattet forslag som gratis kjernetid i barnehage, bedre tiltak for de som faller utenfor skole og arbeidsliv og endringer i skatter og overføringer som kan bidra til å redusere økonomiske forskjeller i Norge.

Fordelingsutvalget pekte også på at innvandrere med ikke-vestlig opprinnelse er overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntekt. For mange innvandrere tar det relativt lang tid å få godt fotfeste i arbeidslivet, og høy innvandring bidrar dermed til at andelen med lavinntekt ikke har blitt redusert i høykonjunkturperioden vi har bak oss. At andelen personer på vedvarende lavinntekt ikke har økt til tross for høy innvandring, viser at det har vært mobilitet ut av denne gruppen på grunn av gunstige forhold på arbeidsmarkedet.

NOU 2010: 7 Mangfold og mestring – flerspråklige barn, unge og voksne i opplæringssystemet (Østbergutvalget)

Østbergutvalget foretok en helhetlig gjennomgang av opplæringstilbudet til minoritetsspråklige barn, unge og voksne – i barnehage, skole og høyere utdanning. Utvalget skulle vurdere om ansvarsforhold, virkemidler og tiltak sikrer inkluderende og likeverdige opplæringstilbud/utdanning for personer med innvandrerbakgrunn. Utvalget skulle også vurdere hvordan minoritetsspråklige elever ivaretas i strukturene (regelverket, finansiering, forvaltningsansvar, organisering) og hvordan dette fungerer i praksis. Videre skulle utvalget vurdere om, og på hvilke måter, det flerkulturelle perspektivet er integrert i opplæringsinstitusjonene.

Østbergutvalget understreker i sin utredning verdien av flerspråklighet og kulturell kompetanse i dagens internasjonale arbeidsmarked. Dette er ressurser innvandrere har med seg til Norge. For å gi et best mulig opplæringstilbud til minoritetsspråklige elever, mener utvalget at det er nødvendig med en kjede av tiltak og at disse må være ulike, avhengig av den enkeltes forutsetninger. Tidlig innsats, langvarig andrespråksopplæring og kompetanseutvikling i opplæringssektoren er områder Østbergutvalget mener det må fokuseres på. Videre peker utvalget på utfordringer med å implementere dagens regelverk (opplæringsloven).

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Den norske modellens framtid. (Brochmann-utvalget)

Utvalget la fram sin innstilling 10. mai 2011. Utvalgets oppgave var å analysere velferdsmodellens økonomisk bærekraft, og å drøfte mulige tiltak og strategier for å gjøre velferdsstaten og arbeidslivet mer robust for å takle inn- og utvandring. Utvalget peker på at velferdsmodellen er avhengig av høy yrkesdeltakelse for å opprettholde et sjenerøst og universelt velferdstilbud. Utvalget anbefaler blant annet å videreføre likebehandlings- og integreringspolitikken, å satse på en kombinasjon av kompetanseheving, aktivisering og tilrettelegging for å bygge broer inn i arbeidslivet, og at ytelser kan vris fra kontantoverføringer til tjenester og tiltak som fremmer deltakelse.

Utvalg om boligpolitikk (Gramutvalget)

Regjeringen nedsatte i statsråd 21. mai 2010 et offentlig utvalg som skulle drøfte og gi tilrådinger om hvordan sentrale oppgaver i den sosiale boligpolitikken skal møtes i årene framover. Utvalget skal blant annet vurdere utfordringer knyttet til utleiemarkedet, boligbehov, bosted som ramme for barns oppvekstvilkår, og blant annet situasjonen for funksjonshemmede, unge i etableringsfasen, flyktninger, bostedsløse og økonomisk vanskeligstilte generelt. Utvalget skal legge fram sin innstilling innen 15. juni 2011.

Tros- og livssynspolitisk utvalg (Stålsettutvalget)

Regjeringen nedsatte i 2010 et eget utvalg, Tros- og livssynspolitisk utvalg, som innen utgangen av 2012 skal foreta en gjennomgang av statens tros- og livssynspolitikk. Utvalget skal blant annet vurdere hvordan tros- og livssynspolitikken påvirker integreringen i Norge, hvilken plass religion og livssyn bør ha i offentlige institusjoner, og lov- og regelverk og forvaltning som sikrer en mer helhetlig tros- og livssynspolitikk. Utvalget skal ifølge mandatet legge til grunn avtalen av 10. april 2008 mellom de politiske partiene på Stortinget om statskirkeordningen.

Likestillingsutvalget (Skjeieutvalget)

Utvalget ble oppnevnt 12. februar 2010 og utredningen skal leveres innen to år. Utvalget har fått som mandat å utrede norsk kjønnslikestillingspolitikk med utgangspunkt i livsløp, etnisitet og klasse, og sammenhengen mellom disse perspektivene skal drøftes. Utvalget skal forslå hva som skal være grunnlaget for en helhetlig og kunnskapsbasert likestillingspolitikk. Utvalget er også bedt om å vurdere virkemiddelapparatet knyttet til likestillings- og diskrimineringsfeltet.

NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom (Bergeutvalget)

Regjeringen nedsatte 30. september 2010 et eget utvalg (Bergeutvalget) som la fram sin innstilling 4. juni 2011. Utvalget har vurdert organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge. Utvalget har vurdert differensiering av tilbudet i mottak, blant annet med henblikk på barns og kvinners behov.

2.5 Begreper og definisjoner

Inkluderingsutvalget har hatt et vidt mandat og utredningen spenner over en rekke forskjellige temaer. I denne delen omtales noen sentrale begreper og definisjoner som er brukt i utredningen. En rekke begreper som brukes i de enkelte delene av utredningen defineres fortløpende i teksten i det enkelte temakapittel.

Utvalget skal ifølge mandatet ta utgangspunkt i foreliggende forskning og kunnskap på feltet, og har derfor i stor grad lagt til grunn de definisjoner og begreper som der er brukt. Utvalget følger videre i stor grad ordbruken til Statistisk sentralbyrå (SSB) og offentlige myndigheter. Utvalget tilrår imidlertid noen justeringer og presiseringer av hvordan enkelte begreper bør defineres.

2.5.1 Framtidsrettet språk – presist og inkluderende

En god omtale av integrerings- og inkluderingsfeltet avhenger av et presist språk med riktig ordvalg og begrepsbruk. En oppdatert og framtidsrettet språkbruk må være både presis og inkluderende.

Det sies gjerne at ett og samme ord kan romme flere begreper, og at definisjonene varierer med hva man griper og begriper. Hvilke begreper og definisjoner vi velger å bruke, kan avhenge av den konkrete sammenhengen, problemstillingene vi ønsker å belyse, og hva vi er opptatt av å få fram. I én sammenheng kan det være dekkende å omtale en person som for eksempel «innvandrer», i en annen sammenheng kan dette være irrelevant. Forskjeller i ordvalg og begrepsbruk kan også reflektere ulike synspunkter, kunnskaper, forståelser, holdninger og verdier. Og ikke minst vil samfunnskonteksten, tiden vi lever i, og endringene i samfunnet, medføre endringer i språkbruk. Helt fram til 1990- tallet var det for eksempel ikke uvanlig å bruke ord som fremmedkontroll og fremmedkulturelle om innvandrere generelt. Det er med andre ord flere forhold som forklarer at ordbruk, begreper og definisjoner vil variere.

Å uttrykke seg enkelt og konkret er ofte bedre og mer forståelig enn å gå veien om korrekte definisjoner av begreper. Hensikten med språk er å få sagt det man vil, og å bli forstått. Det samme gjelder når man skal gjengi forskningsfunn. Det beste er å bruke ord som gir en mest mulig presis omtale av virkeligheten.

Enkelte ord og uttrykk om personer og grupper kan skape avstand og oppleves som ekskluderende. Et eksempel på det er å omtale personer som er født og oppvokst i Norge som «andregenerasjons innvandrere». På den ene siden er det ønskelig at alle tar stilling til hva som er korrekte ord og uttrykk i integreringsdebatten, for å unngå et ekskluderende språk. På den andre siden kan for store krav til korrekt begrepsbruk også fungere ekskluderende. Det bør være språklig romslighet, slik at alle opplever at de får komme til orde uten å være redd for å si noe galt. Et presist og inkluderende språk krever bevissthet om disse forskjellige hensynene.

Noen begreper og definisjoner er mer sentrale enn andre for forståelsen av innholdet i denne utredningen. Utvalgets mandat setter en ramme og gir føringer for hvilke begreper dette er. Nedenfor omtales de mest sentrale begrepene og hvordan de blir forstått. I dette ligger en tilråding fra utvalget om et godt og framtidsrettet språk på feltet.

Både på grunn av det store kildematerialet som er benyttet i utredningen, og på grunn av at begrepsbruken på feltet har endret seg de senere årene, vil det relativt ofte forekomme at ordbruk, begreper og definisjoner i ulike deler av utredningen er mer mangfoldig enn det definisjonene nedenfor skulle tilsi. Hvordan begreper er definert og forstått opplyses i det enkelte kapittel.

Integrering – en utvidet og mer ambisiøs forståelse

De siste årene har myndighetene valgt å bruke begrepsparet integrering og inkludering for å omtale politikken på feltet, med følgende definisjoner: Integreringspolitikken1 handler om hvordan nyankomne innvandrere raskest mulig kan komme inn i yrkes- og samfunnsliv, blant annet gjennom norskopplæring og kvalifisering, og hva dette krever av tilpasning og tilrettelegging de første årene i Norge. Inkluderingspolitikken2 handler om at alle som bor i Norge skal ha like muligheter og plikter til å bidra og til å delta i fellesskapet, og hvordan samfunnet bør organiseres for å oppnå dette. Inkludering omfatter den langsiktige utviklingen av livsløpet til innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre – deres deltakelse og tilhørighet til Norge.

Denne begrepsbruken hvor det skilles mellom integrering av nyankomne innvandrere på kort sikt, og inkludering av innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre på lang sikt, har både fordeler og ulemper. En fordel er at det understreker betydningen av at en økende andel nyankomne innvandrere raskt kommer inn i samfunnet. En annen fordel er betoningen av at norskfødte med innvandrerforeldre skal ses på som andre nordmenn, og i den forstand ikke skal integreres. En ulempe er at denne bruken av integrering lett blir avgrenset til en praktisk rettet introduksjon, og ikke får godt nok fram at det å komme inn i et nytt samfunn har flere dimensjoner. Det er også vanskelig i praksis å skille mellom det som kalles kortsiktig integrering og det som omtales som langsiktig inkludering. For dem det gjelder vil det være en helhetlig prosess. En annen ulempe med begrepsbruken er at inkludering slik det forstås i dagligtale egentlig ikke er spesielt knyttet til innvandrere, men omfatter alle grupper3 i samfunnet. Det blir derfor forvirrende når inkludering brukes mer om innvandrere enn om andre grupper. Selv om integrering også brukes om andre samfunnsfenomener enn integrering av innvandrere, er integrering både i vanlig språkbruk, i ordbøker og i litteraturen for øvrig, oftere forbundet med innvandrere enn det inkludering er.

Alternativet til dagens begrepsbruk er derfor å ha ett begrep som både favner hvordan det går med innvandrere på kort sikt, og hvordan det går med innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre på lang sikt. En enkel løsning er å gå tilbake til den opprinnelige forståelsen og definisjonen av begrepet integrering.4 Integrering har opprinnelig en mer omfattende betydning og dekker både prosessene som gjør at innvandrerne blir en del av det norske samfunnet, og den nye helheten hvor innvandrerbefolkningen har bidratt til å prege samfunnet.

God integrering har dermed både et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. Når vi i kapittel 4 stiller spørsmålet «Hvordan går det med integreringen i Norge?», er det denne forståelsen vi legger til grunn. Integrering på kort sikt handler om prosessen for at nyankomne innvandrere raskt kan komme inn i samfunnet, ved at de aktivt tilegner seg nødvendige ferdigheter slik at de kan greie seg selv, ved at samfunnet effektivt og systematisk tilrettelegger for dette, og gjensidigheten ved at det oppleves slik av både den enkelte og av samfunnet. Alle skal ha samme rettigheter og plikter til å bidra og til å delta i fellesskapet. Integrering på lang sikt handler om å nå målet ikke bare om like muligheter, men også om likhet i resultater. Dette er den langsiktige utviklingen av livsløpet til innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre – deres deltakelse og tilhørighet til Norge.

Utvalget legger til grunn at integrering har flere sider og omfatter sentrale dimensjoner som økonomi og fordeling, deltakelse på ulike samfunnsarenaer, og anerkjennelse og inkludering i fellesskapet. Økonomisk integrering dreier seg om å ha samme levekår og deltakelse i arbeidslivet og i utdanningssystemet som befolkningen for øvrig. Politisk integrering dreier seg om innflytelse og deltakelse i demokratiske prosesser. Sosial integrering handler om deltakelse i sivilsamfunnet, i sosiale nettverk og i sosiale relasjoner. Kulturell integrering dreier seg om å ta del i samfunnets verdier, tradisjoner og skikker.

Det er resultatene, altså hva som oppnås langs disse dimensjonene, som avgjør hvor vellykket integreringen er. Integrering handler konkret om kvalifisering, utdanning, arbeid, levekår og sosial mobilitet; innflytelse i demokratiske prosesser; deltakelse i sivilsamfunnet; og tilhørighet, respekt for forskjeller og lojalitet til felles verdier.

Grupper av mennesker eller enkeltpersoner kan være mer eller mindre godt integrerte i forhold til politiske mål på ulike områder: Er personene i lønnet arbeid? Søker de seg til høyere utdanning? Deltar de i politiske valg? Deltar de i frivillige virksomhet? Opplever de tilhørighet til samfunnet? osv.

Integrering innebærer en gjensidig tilpasning mellom innvandrere og etablerte befolkningsgrupper, mellom samfunnets flertall og mindretall5 (numerisk majoritet og minoritet/er). Dette er i tråd med EUs definisjon av integrering som » en dynamisk toveisprosess, der både innvandrere og landet de kommer til tilpasser seg hverandre.6

Tanken om gjensidighet brukes om to forskjellige fenomener. Det første tar utgangspunkt i det faktum at alle parter påvirkes av hverandre når de møtes og lever sammen. I andre sammenhenger er gjensidighetsprinsippet mer normativt. Det er et selvstendig mål at samfunnspartene tilpasser seg hverandre.7

Utfordringen har vært knyttet til innenfor hvilke rammer tilpasningen skal skje. Eksempler på dette er når man skal ta stilling til interesse- og verdikonflikter i hverdagen, eller når knappe ressurser skal fordeles. Hvordan balansen bør være mellom å bevare egen kultur og tilpasse seg samfunnet er et kjernespørsmål i integreringsdebatten. Det politiske svaret på dette spørsmålet har endret seg mye i Norge de siste 50 årene.8

Mangfold

Et mer sammensatt samfunn innebærer at borgerne blir mer forskjellige i livsstiler, verdispørsmål, trosformer og uttrykksformer. Begrepet mangfold ble lansert som et nytt perspektiv i integreringspolitisk sammenheng i St.meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Mangfold er den norske oversettelse av «diversity» og referer både til det mangfoldet som følger av innvandring, og det mangfoldet som følger av individualisering og differensiering av verdier og levemåter i alminnelighet. Mangfoldspolitikken retter seg dermed mot alle borgerne i samfunnet.

Utvalget mener at målet må være at alle borgere skal oppleve tilhørighet, samhørighet eller felleskap med det norske samfunnet. Dette må både bygge på lojalitet til felles verdier og på aksept for mangfold og forskjeller. Innvandrere må sette seg inn i, og respektere grunnlaget for, norsk samfunnsliv.9 Samtidig må samfunnet og befolkningen inkludere nye borgere og respektere nye forskjeller. Gjennom kontakt og erfaring må alle borgere bli vant til å håndtere forskjellighet på en naturlig måte. Etterkommere av innvandrere kan utvikle identiteter og levemåter som representerer nye måter å være norsk på. Begrepet mangfold kan derfor ses på som et mer dynamisk begrep enn begrepet flerkulturell som det ellers har mye til felles med.

Kulturrelativisme

Kulturrelativisme er et perspektiv som legger til grunn at det ikke kan lages noen felles verdiskala som gjelder for ulike kulturer. Alle kulturer må forstås ut fra sine egne premisser og i utgangspunktet er derfor alle kulturelle praksiser likeverdige.10 En absolutt kulturrelativisme utelukker muligheten for kritikk av holdninger og praksiser på tvers av kulturer, og kan derfor innebære en risiko for likegyldighet, for eksempel overfor undertrykkende praksiser som kjønnslemlestelse og tvangsekteskap.

Kulturrelativisme står i motsetning til etnosentrisme som betyr at man vurderer andre kulturer helt og fullt ut i fra sin egen kultur, og står også i motsetning til en såkalt monolittisk kulturforståelse som hevder at det finnes kun ett universelt sett av verdier som alle kulturer kan vurderes ut fra.

Flerkulturell (om personer) 11

Flerkulturell, eller tokulturell, beskriver mennesker som har ferdigheter, kompetanse eller verdier knyttet til eget eller foreldres liv i flere samfunn eller tilknytning til ulike etniske grupper. Det vil si at en person født i Norge med foreldre fra Pakistan og som har kompetanse både i norsk og urdu, er flerkulturell. Man mestrer flere språk og har innsikt i flere levemåter.12

Flerkulturell (om samfunn)

Et flerkulturelt samfunn er et samfunn hvor flere grupper med ulik kulturell bakgrunn og levemåte lever sammen, og hvor det er større eller mindre grad av samhandling mellom gruppene som sådan og mellom enkeltmedlemmer av disse gruppene.

St.meld. nr. 49 (2003-2004) skiller mellom to sentrale forståelser.13 Den ene sier at samfunnet er flerkulturelt når befolkningen er flerkulturell. I denne betydningen har Norge alltid vært et flerkulturelt samfunn, men har blitt mer flerkulturelt enn før som følge av nyere innvandring. Begrepet «det flerkulturelle samfunn» kan også brukes til å beskrive et samfunn som fører en politikk som har flerkultur som mål. Dette omtales ofte som multikulturalisme og har som erklært politikk å tilrettelegge for flere kulturelle grupper på varig basis, som for eksempel den franske gruppen i Canada. I den internasjonale debatten kobles av og til integrasjon til begrepet multikulturalisme. Dette er en strategi for anerkjennelse som er den mest omfattende, både juridisk, i form av rett til statsborgerskap, og kulturelt.

Multikulturalisme er definert som en modell for sameksistens i «sammensatte samfunn» som tar utgangspunkt i kollektivitet. Men enheten er ikke en felles nasjon med felles verdier, men de ulike kulturer som eksisterer i et territorium fungerer parallelt og er likestilt, det være seg flertallsbefolkning, urfolk, historiske nasjonale mindretall eller nye grupper med innvandrere. Staten skal være nøytral og ikke bygge på spesielle verdier.

Dette perspektivet har blitt kritisert på flere punkter: Det kan overdrive forskjellene og unnlate å hente fram felles sosiale og politiske interesser på tvers av gruppene. Det kan bidra til å- «fryse» en gruppe fast og gjøre forandring vanskelig. Multikulturalisme er ikke identisk med et syn som er verdinøytralt/verdirelativt og som hevder at alle kulturelle praksiser er like bra eller ønskelige, men kan åpne for dette. Som en konsekvens kan da sosiale eller andre ulikheter «unnskyldes» med at det er en annen kultur og at det dermed er andre verdier som gjelder for de berørte personene. Videre kan slike teorier/politikk kritiseres for å gi kulturelle kollektiver forrang på bekostning av individer, og at årsaksforklaringer søkes i kultur og ikke i andre forhold.14

Det flerkulturelle Norge må ses i et større perspektiv. Vårt samfunn består av flere grupper, bl.a. det såkalte «norske flertallet» eller majoriteten og urbefolkningen (samene), og flere nasjonale minoriteter med historiske røtter i Norge, foruten innvandrere som har kommet til Norge i nyere tid. Det er også viktig å huske på at det flerkulturelle samfunnet på ulike måter påvirkes av at Norge er en del av en stadig mer globalisert verden. Alle gruppene i landet opplever derfor ulike former for kulturell og politisk påvirkning fra krefter utenfor det norske samfunnet.

For personer kan det være avgjørende å ha tilgang til og anledning til å utøve det de ser som sin egen kultur. Å nekte noen en slik tilgang, men åpne for andre, spesielt for et flertall, kan ses som urettferdig. Et rimelig synspunkt er derfor at det skal være rom for ulike kulturelle grupper i samfunnet.

I tillegg til å være et begrep som beskriver det norske samfunnet slik det er, kan «det flerkulturelle Norge» også være en måte å definere framtidens Norge på. Er man opptatt av å videreutvikle det flerkulturelle Norge, må man også ha klart for seg hva slags samfunn man har som sitt framtidige mål. Ser man positivt på et samfunn preget av etnisk og kulturelt mangfold, bør integrering stå sentralt i politikkutformingen. I så tilfelle er det viktig at man ikke bruker begrepet integrering slik at det mer eller mindre blir identisk med assimilering.

Leitkultur (anførerkultur)

Bassam Tibi er en syriskfødt tysk statsviter som foreslo at den tyske/europeiske kulturen, som består av sekularisme, menneskerettigheter, rettstat og toleranse skal betraktes som leitkultur eller anførerkultur. Det betyr at når nye kulturer kommer i konflikt med den ledende kultur, så skal den ledende kultur ha forkjørsrett.15

Assimilering

Assimilering defineres i litteraturen som å stå i motsetning til integrering16, og anvendes som regel når innvandrere har tilegnet seg/blir påtvunget flertallets normer, verdier og livsstil.17 Dette innebærer at innvandrere oppgir egen kultur, tradisjoner og levesett, og blir slik majoriteten er.18

Assimilering brukes også i økonomisk kontekst, særlig når det gjelder innpass på arbeidsmarkedet. Assimilering i betydningen «å bli lik» forstås da som positivt og ønskelig. Økonomisk assimilering viser til en likhet med flertallet, og brukes når den aktuelle gruppen deltar uten å bli diskriminert på arbeidsmarkedet.19

Segregering

Begrepet segregering defineres ofte som en motsetning til integrering. Da betyr det at grupper av mennesker eller miljøer lever atskilt eller ikke deltar på de samme arenaene i samfunnet.

Segregering innebærer per definisjon en tvangsmessig adskillelse.20 Segregering anvendes også for å vise til tilfeller der bestemte elevgrupper undervises særskilt (eller blir diskriminert ved at «deres» kulturelle forståelser/verdier ikke anerkjennes/blir inkludert i undervisningen21), eller at arbeidsmarkedet er oppdelt etter kjønn eller etnisitet (økonomisk segregering). Begrepet segregering er også brukt om bokonsentrasjon av ulike grupper (se nedenfor).

Bokonsentrasjon

Bokonsentrasjon betyr at et avgrenset byområde domineres av en gruppe mennesker som blir tilskrevet en eller annen form for felles kjennetegn, og at de som gruppe er skjevt fordelt i byrommet. I de tilfeller hvor bokonsentrasjon er frivillig og ønsket av beboerne, snakker man gjerne om separerte bomiljøer. I de tilfeller hvor årsakene og bakenforliggende mekanismer er knyttet til ufrivillige faktorer, og ikke er ønsket av beboerne, taler man om segregerte bomiljøer. Det er sjelden at man finner segregering eller separasjon i rendyrket form, og det kan være et samspill mellom disse to mekanismene. Bostedssegregering kan omfatte ulike dimensjoner, som demografi (alder, sivilstatus, familiefase, husholdningsstørrelse mv), økonomi (inntekt, arbeid, utdanning mv), og/eller etnisk og nasjonal bakgrunn. Se nærmere omtale i kapittel 12.

Innvandrer/innvandrerbakgrunn/norskfødte med innvandrerforeldre

Utvalget anvender begreper slik de er forstått og definert av sentrale myndigheter og aktører, herunder SSB. I det følgende vises det til de begrepene SSB anvender per januar 2011.

Innvandrere er personer som er født i utlandet av to utenlandsfødte foreldre og som på et tidspunkt har innvandret til Norge.

Norskfødte med innvandrerforeldre er født i Norge, men har to foreldre som er innvandrere. Alternativt kan også brukes etterkommere av innvandrere, eller nordmenn med innvandrerbakgrunn.

Innvandrerbefolkningen og/eller personer med innvandrerbakgrunn brukes i denne utredningen som en fellesbetegnelse på innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i de tilfeller hvor det er en relevant samlebetegnelse, eller viser til forskning mv hvor denne betegnelsen er brukt. SSB har erstattet betegnelsen «innvandrerbefolkningen» med «innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre»,22 og om andre bruker SSB betegnelsen «den øvrige befolkningen». Samtidig har SSB gått bort fra betegnelsen etterkommere om barn av innvandrere.

Følgende inndelinger blir brukt for personer med annen innvandringsbakgrunn:

• Utenlandsfødte med en norskfødt forelder

• Norskfødte med en utenlandsfødt forelder

• Utenlandsfødte med norskfødte foreldre (inkluderer utenlandsadopterte)

Flyktninger brukes om personer som har fått beskyttelse (asyl) eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i Norge

Fødeland er hovedsaklig mors bosted da personen ble født.

Landbakgrunn = for innvandrere er dette eget fødeland. For norskfødte er dette foreldres eventuelle utenlandske fødeland.

Ikke-vestlig og vestlig

Tidligere brukte SSB ofte en todeling av innvandrerne, fra «vestlige land» og «ikke-vestlige land». De vestlige landene var i Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania, mens resten var ikke-vestlig. Denne todelingen benyttes ikke lenger av SSB.23 Hovedvekten legges nå på verdensdeler. Der det er behov for å slå disse sammen til hovedgrupper, brukes nå oftest mer nøytrale betegnelser:

• EU etc.: EU/EFTA-land, USA, Canada, Australia og New Zealand

• Afrika, Asia etc.: Europa utenom EU/EFTA land, Asia (inkludert Tyrkia), Afrika, Sør- og Mellom-Amerika, Oseania utenom Australia og New Zealand.

Det er flere grunner til at SSB har gått bort fra den tidligere todelingen av verden i «vestlig» og «ikke-vestlig». Kategoriene skilte mellom grupper som hadde og ikke hadde enkel adgang til innvandring til Norge. Da EU i 2004 ble utvidet med åtte nye medlemsland i Øst-Europa (og ytterligere to i 2007), skiftet en betydelig andel av innvandrerne i Norge fra å tilhøre en gruppe med betydelig innvandringsrestriksjoner til en gruppe med ganske liberal adgang. Av hensyn til forståelsen av historiske tallserier ville en ikke la disse landene skifte gruppe uten samtidig å endre betegnelsen på de to hovedgruppene.

Det er mange rapporter og forskningsarbeider som anvender begrepsparet «ikke-vestlig» versus «vestlig» og utvalget har ikke erstattet disse begrepene med de nye «nøytrale betegnelsene» i sin omtale/diskusjon av skriftlige kilder, men presiserer at det er begreper som anvendes i den aktuelle teksten.24

Minoritet/minoritetsbakgrunn

Begrepet sier noe om at en person tilhører en minoritet i samfunnet. Fordi man både kan tilhøre majoritet og minoritet samtidig – en homofil mann, en jødisk norskfødt kvinne, en kristen vietnameser – anbefales det at begrepet ikke brukes alene.25

Ved bruk av begrepet «minoritet» er det hensiktsmessig å presisere hva ved personen/gruppen som gjør han/hun/den til en minoritet. Det kan være en religiøs minoritet, en språklig minoritet eller en etnisk minoritet (jf. nasjonale minoriteter26). I den grad disse kjennetegn knyttes opp til aspekter ved individers/gruppers fysiske utseende, snakker vi om synlige minoriteter.

Minoritetsspråklig – majoritetsspråklig, tospråklig – flerspråklig

«Minoritetsspråklig» brukes for å beskrive personer i Norge som ikke har norsk som sitt førstespråk/morsmål. Begrepet brukes i hovedsak i forbindelse med opplæring.27 Ofte regnes ikke de som har samisk, svensk, dansk eller engelsk som morsmål (eller barn av foreldre med disse som morsmål) til denne kategorien.28 I denne klassifiseringen ligger ikke noen kunnskap om den enkeltes faktiske norskkunnskaper, og det varierer hva som legges i betegnelse minoritetsspråklig, og måten dette måles på er ofte uklar.

Begrepet «majoritetsspråklig» har vært benyttet for å betegne personer med norsk som morsmål (som en motsats til minoritetsspråklige personer). Begrepet kan skape distanse, en «vi og dem» holdning. Andre begreper som brukes om majoriteten, er «personer med norsk bakgrunn» og «personer med norsk som morsmål». Mange barn som er født i Norge av innvandrede foreldre, regner norsk som sitt morsmål. Andre vil regne foreldrenes språk som sitt morsmål. «Fremmedspråklig» ble i større grad benyttet tidligere.29

Utvalget vil bemerke at hvis en person har tilstrekkelig med ferdigheter i norsk, er det ut ifra et integreringssynspunkt ikke et problem om man har et annet morsmål. Det som er relevant er om man har de ferdigheter og det mestringsnivået i norsk som man trenger for å klare seg på ulike samfunnsarenaer.

Østbergutvalget anbefaler økt bruk av «tospråklig» eller «flerspråklig». De to begrepene gir uttrykk for kompetanse som disse gruppene har. Etter Østbergutvalgets oppfatning er det ved å ta utgangspunkt i språkbruk, meningsfylt å snakke om at barn og unge som anvender både førstespråk og andrespråk i sin hverdag, er tospråklig og flerspråklig.30 Inkluderingsutvalget legger til grunn at tospråklig eller flerspråklig er å foretrekke framfor minoritetsspråklig, fordi det får fram den ressursen det er å mestre flere språk.

Flerspråklig benyttes i denne NOUen om personer som bruker, og identifiserer seg med, flere språk.

Analfabetisme

En analfabet er en person som ikke kan lese eller skrive på noe språk. UNESCO antar at om lag 17 prosent av jordens voksne befolkning er analfabeter eller nesten analfabeter. UNESCO legger til grunn at det å kunne lese og skrive (engelsk «literacy») er en menneskerett som er viktig for den enkelte personlige og sosiale utvikling, og en forutsetning for utdanning.

Det er usikkert hvor mange innvandrere i Norge som kan defineres som analfabeter eller funksjonelle analfabeter, fordi dette ikke er fullstendig kartlagt. En enkel kalkyle basert på tall fra Norsk språktest, Vox og IMDi kan tyde på at kanskje så mange som 1 000 personer med innvandrerbakgrunn, per årskull, ikke er i stand til å lese og skrive norsk godt nok til å klare seg i dagligliv og arbeidsliv.

Norsk, nordmann, etnisk norsk, norske verdier

Bruken av begrepene» norsk» og «nordmann» er et godt eksempel på at virkeligheten former språket og at språket former virkeligheten: Når sammensetningen av befolkningen i Norge endres, blir det flere måter å være norsk på, og «norsk» og «nordmann» endrer betydning. Hvordan vi bruker begrepene påvirker samtidig forståelsen av hvem som faktisk er «norsk» og «nordmann».31

Utvalget legger til grunn at norsk og nordmann som begreper favner alle som er født og oppvokst i landet. Innvandrere som har fått norsk statsborgerskap kan også omtales som norske med innvandrerbakgrunn. Dette er i tråd med Språkrådets konklusjon om at en ikke trenger å være «etnisk norsk» for å kalle seg nordmann eller for å bli kalt nordmann.

I statistiske analyser over forskjeller mellom ulike befolkningsgrupper, er det likevel nødvendig å bruke språklige kategorier som klart skiller mellom innvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre, befolkningen for øvrig og også innvandrere med ulik landbakgrunn. Mye av den forskningen som er referert til i denne utredningen, vil derfor ikke være preget av et inkluderende språk, men tvert om legge vekt på skarpe skiller mellom forskjellige befolkningsgrupper og undergrupper.

«Etnisk norsk» kan i enkelte sammenhenger være en presis måte å omtale personer med norsk bakgrunn eller opprinnelse på,32 slik det også kan være naturlig å peke på at personer med innvandrerbakgrunn tilhører en bestemt etnisk gruppe. Denne begrepsbruken brukes i noen undersøkelser som det refereres til. I andre sammenhenger vil bruken av etnisk norsk kunne oppfattes som en rangering av norskhet, dvs. at noen er mer norske enn andre. Etnisitet og etnisk gruppe er imidlertid en kategori som brukes i liten grad, fordi landbakgrunn (norsk, svensk, pakistansk, tyrkisk bakgrunn osv.) ofte er mer opplysende.

«Norske verdier» kan gi inntrykk av at det er tale om verdier som kun gjelder i Norge, mens det gjerne er tale om mer allmenne verdier, men som samtidig kan bli tillagt særlig vekt i en norsk kontekst. For nærmere omtale, vises til kapittel 11 Fellesskap: verdier og konfliktløsning.

Sektoransvarsprinsippet

Sektoransvarsprinsippet innebærer at samtlige fag- og sektormyndigheter, og på alle forvaltningsnivåer, har ansvaret for hele befolkningen innenfor sine ansvarsområder. De enkelte fagmyndigheter har også ansvar for tjenestetilbud til innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. I tråd med dette skal de enkelte fagmyndigheter følge opp og evaluere situasjonen også for denne delen av befolkningen på sine ansvarsområder. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har et overordnet ansvar for å samordne politikken på integrerings- og inkluderingsfeltet. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er BLDs utøvende organ for statens integreringspolitikk. IMDis arbeid skal bygge opp under fagmyndighetenes ivaretakelse av sitt sektoransvar.