11 Fellesskap: verdier og konfliktløsning

11.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget diskutere, vurdere og foreslå tiltak knyttet til:

• Hvilke felles verdier som bør danne grunnlaget for vårt flerkulturelle samfunn, og hva som kan gjøres for å sikre at hele befolkningen slutter opp om disse verdiene.

• Hvilke aktuelle og mulige konfliktområder som finnes i det flerkulturelle samfunnet hvor ulike verdier og prinsipper kan komme i konflikt, og hvordan samfunnet best kan håndtere slike konflikter når de oppstår.

Med verdi menes forestillinger om det ønskverdige, dvs. et forhold eller egenskap som på grunn av sin indre moralske kvalitet bør settes høyt.1 Verdidebatten i samfunnet er på den ene siden en debatt om hva som bør være de ønskeverdige målene for samfunnsutviklingen, og på den andre siden en debatt om samfunnet virkelig beveger seg i retning av disse målene.

Tydelige felles verdier er nødvendig for å fremme integrering og inkludering. Men verdier kan både være inkluderende og ekskluderende, og det kan være flere strategier for å skape oppslutning om og tilhørighet til felles verdier.

Konflikter kan oppstå mellom individer og grupper som forfekter ulike verdier og/eller interesser. Konflikt er en naturlig del av alle samfunn. Den felles utfordringen er å leve med brytninger mellom verdier. Slike brytninger har skjedd historisk og skjer også innad både i majoriteten og i minoriteter, blant annet fordi hva en ser som verdier, har endret seg. Konflikter er en naturlig del samfunnsutviklingen. Utfordringen er å håndtere konflikter slik at de utspilles innen felles rammer.

Når det er uenigheter i samfunnet, kan det skyldes grunnleggende uenighet om hva som er verdifullt, at det med andre ord er en verdikonflikt. Uenigheten kan også skyldes ulikt syn på hvordan man forstår og prioriterer ulike verdier. En konflikt skyldes ofte at man tenker forskjellig og har ulike måter å forstå verden på, dvs. har ulike virkelighetsforståelser. Bak ulike handlemåter kan ligge samme verdi. Kunnskap og samtale for å forstå ulike tankemønstre vil ikke fjerne konflikter, verken om verdier eller fortolkninger av verden, men kan dempe dem og gjøre det lettere for de impliserte å leve med uenighetene.

Inkluderingsutvalget vil peke på et forhold som er selvinnlysende, men viktig: Et samfunns bærende verdier synliggjøres bare delvis ved det økende mangfoldet innvandring bringer med seg. Det er flere verdier som trengs for at et samfunn skal bestå, enn de verdiene som er knyttet til innvandring og økende mangfold. Dette gjelder allmenne verdier som å ta ansvar for å få fellesskap til å fungere, det være seg i borettslag eller i samfunnet som helhet.

Diskusjon om hvilke verdier som bør legges til grunn for et samfunn, og hvordan mulige konflikter skal løses, er en oppgave for alle medlemmene av samfunnet. Den kan ikke avgjøres verken av politikere, ledere i ulike organisasjoner og tros- og livssynssamfunn eller eksperter. Inkluderingsutvalget anser at dette er en utfordring som går til alle og enhver i samfunnet, til medlemmer av flertallet og mindretallene, til organisasjonene i det sivile samfunnet og til politisk ansvarlige myndigheter. Konfliktløsning skjer først og fremst på de mange arenaene i hverdagen – skole, arbeid, nabolag – selv om også mer spesialiserte institusjoner kan trengs.

I dette kapitlet gis det først en situasjonsbeskrivelse av relevante verdier og konflikter. Ut fra dette drøftes hva som bør være felles verdier og hva som skal være strategiene for oppslutning om verdiene og for konfliktløsning. Dette munner ut i utvalgets anbefalinger av mål, strategier og tiltak.

11.2 Situasjonsbeskrivelse

Hva som framstår som sentrale verdier i dagens Norge, blir blant annet aktualisert i skolen, media, kulturmøter, innenfor religionene, i diskusjoner om humanisme, og i formelle og uformelle forhandlinger om seksualitet, kjønn og familie. I den nåværende regjeringens omtale av arbeid med integrering og inkludering av innvandrere og deres barn er demokrati, likestilling og sosial likhet definert som grunnverdier.2 Situasjonsbeskrivelsen under gir noen holdepunkter for diskusjonen: omtale i offentlige dokumenter, kunnskap om verdier i norsk kontekst, og temaer i offentlig debatt.

11.2.1 Omtale av problemstillinger, mål og strategier i styringsdokumenter

Verdigrunnlaget for et samfunn når borgerne blir mer forskjellige i verdiorientering, trosspørsmål og livsstil, drøftes i St.meld. nr. 49 (2003–2004). Ifølge meldingen er utfordringen å balansere mellom å respektere og ivareta mangfold og individuelle rettigheter på den ene siden, og å sikre visse felles mål, delte verdier og gjensidig lojalitet på den andre. Det forutsettes at alle samfunnsborgere respekterer og slutter seg til noen felles grunnleggende verdier, samfunnsordninger og prosedyrer som danner rammeverket for samfunnet. Gitt at dette rammeverket finnes og følges av borgerne, står den enkelte samfunnsborger og gruppe fritt til å velge og utforme egne livsstiler. Grensen går ved det som kommer i direkte konflikt med eller står i motsetning til fellesverdiene. Dette reguleres blant annet ved universelle rettigheter og lovverk. Ingen kan vente full praktisk tilrettelegging for egne behov og ønsker. På den annen side er det viktig å ha mekanismer og politiske prinsipper som sørger for at mindretallene har beskyttelse mot flertallsovergrep og utilsiktet forskjellsbehandling. Demokratiske spilleregler og effektiv beskyttelse mot rasisme og diskriminering er helt avgjørende for å få mangfoldige samfunn til å fungere harmonisk. Det er grenser for hvor mye sosial og økonomisk ulikhet det kan være uten at det oppstår åpen konflikt og sosial spenning.3

Målformuleringene om temaet i Statsbudsjettet 2010-2011 og St.meld. nr 49 (2003-2004) viser både til rettigheter og plikter:

• «kjennskap til og oppslutning om lover og grunnleggjande rettar og plikter«4

• «kjenner ei tilknytning til Noreg og kjenner seg inkluderte i samfunnet»5

• «oppleve tilhørighet og respekt«6

• «sette seg inn i grunnlaget for det norske samfunnet»7

Strategier og tiltak som går igjen i styringsdokumenters omtale av temaet, er blant annet:

• Økt deltakelse i «statsborgerseremonier (som) skal markere at nye statsborgarar sluttar seg til dei grunnleggjande verdiane som statsborgarskapet kviler på, med like rettar og plikter8

• Kurset «Å vere religiøs leiar i Noreg» for at «leiarar med innvandrarbakgrunn i trussamfunn har kunnskap om det norske samfunnet og innsikt i dei grunnleggjande verdiane det norske samfunnet byggjer på»

• «Handlingsplanane mot kjønnslemlesting og tvangsekteskap … som skal førebyggje og sikre den enkelte vern mot tvangsgifte og kjønnslemlesting»

• «Gjennom kunnskap blir det lagt til rette for ein brei offentleg debatt om integrering og inkludering. Kunnskap og informasjon må formidlast til både innvandrarar og innbyggjarane generelt»9

• Tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn skal bl.a. bidra til dialog og samhandling og møteplasser på tvers av etnisk og nasjonalt opphav.10

Indikatorer på dette feltet er i liten grad omtalt i offentlige styringsdokumenter, og det er ikke fastsatt egne indikatorer i statsbudsjettet.11

11.2.2 Konfliktens historiske rolle i Norge

De generasjonene som har vokst opp i Norge etter andre verdenskrig, sitter med bildet av et land som har hatt et forholdsvis lavt konfliktnivå sammenliknet med andre land både i Europa og verden for øvrig. De har ingen egne erindringer av et Norge preget av bitre interessemotsetninger og stikk motsatte syn på verdier. Men går en noe lenger tilbake i norsk historie, blir bildet et annet. Her var en lang tid spenninger – både av økonomisk, sosial, etnisk, kulturell og politisk art.

På 1800-tallet gikk en hovedmotsetning mellom by og land, mellom en embetsmannselite og bondesamfunnet, og mellom europeisk orienterte byfolk preget av et moderne livssyn og en nasjonalt preget bygdebefolkning med et tradisjonelt syn på religion. Den politiske kampen om folkesuverenitet og parlamentarisme gikk tvers gjennom samfunnet og kunne splitte venner og familie.

Fra omkring første verdenskrig dominerte en annen motsetning, som var skapt av framveksten av den kapitalistiske markedsøkonomien motsetningen mellom samfunnsklassene, mellom arbeiderbevegelsen og de borgerlige partiene. Både fra høyre- og fra venstrehold ble det borgerlige parlamentariske demokratiet utsatt for sterk kritikk, og omfattende streiker og lockouter hørte til hverdagens orden.

Begge disse motsetningsparene utløste planer om statskupp, i 1883 fra den konservative regjeringen og kongen i forbindelse med kampen om innføring av parlamentarismen, i 1932 fra Vidkun Quisling, et forsøk som kan ses som en forløper for den seinere maktovertakelsen til Nasjonal Samling.

I tillegg var det betydelige spenninger mellom den norske staten og den samiske urbefolkningen og mindretall som romanifolket og kvener omkring fornorsking og assimilasjon. Motsetninger knyttet til kjønn og seksualmoral bør også nevnes.

Dybden i mange av de klassemessige, kulturelle og politiske motsetningene var stor. Likevel utspilte stridene seg uten høy grad av vold. Bare to mennesker er drept i politisk strid i nyere tid, i 1881 og 1912. Norsk politisk kultur har vært fredelig. Personer og grupper har vært krasse motstandere, men har likevel ikke sett de andre som fiender.

Konfliktene fra 1800-tallet og inn mot andre verdenskrig virket paradoksalt nok også til å veve samfunnet sammen. De ulike partiene og bevegelsene måtte forholde seg til hverandre; de lærte av hverandre og kopierte arbeidsmåter; de inngikk i ulike allianser og måtte lage kompromisser. Mennesker kunne være aktive i flere bevegelser. Gjennom disse prosessene fant de stridende partene fram til en sameksistens. I 1935 kom dette til uttrykk i et dobbelt kompromiss, mellom fagorganiserte og arbeidsgivere i form av Hovedavtalen for arbeidslivet, og mellom by og land gjennom det som ble kalt kriseforliket, da Bondepartiet åpnet for å slippe Arbeiderpartiet inn i regjeringsposisjon. Etter et stortingsvedtak i 1936 (idrettsforliket) måtte de to store idrettsforbundene anerkjenne hverandre. I tråd med andre sosiale bevegelser, jobbet de for å skape samhold og fremme folkehelsen.12 Konflikter kan med andre ord virke samlende.

Noen enkel rettlinjet utvikling mot større fordragelighet fant ikke sted. Under andre verdenskrig gikk 90 000 mennesker inn i et parti, som fornektet demokratiet og var villig til å samarbeide med okkupanten. Det overveiende flertallet i befolkningen var likevel på den andre siden av den politiske fronten.

På 1960- og 1970-tallet kjempet særlig radikal ungdom mot det de så som klassesamfunnets urett, for frigjøring fra gamle normer og kollektivt samhold. Kvinnekampen var også et klassespørsmål, men i tillegg rettet mot menns makt over kvinner. Lesbiske og homofile har i striden for sine rettigheter utfordret både myndigheter og fordommer i samfunnet. Alle disse sakene har ført til betydelig konflikt. Strid om verdier har med andre ord ikke oppstått med den moderne innvandringen til Norge. Men denne har produsert nye konfliktlinjer, omkring forståelse av nasjonalitet, identitet og av religionens plass i samfunn og offentlighet.

11.2.3 Oppslutning om ulike verdier i Norge

Problemstillinger knyttet til likhet og forskjeller, mellom verdier og levemåter, står sentralt i den offentlige debatten om integrering. Kartlegging av befolkningens verdioppfatninger eller holdninger, dvs. forestillinger om det gode liv og det gode samfunn, og hvordan disse varierer mellom ulike befolkningsgrupper, kan bidra til å forstå verdiutviklingen i samfunnet.

Holdningsundersøkelser

Det er vanskelig å måle folks holdninger. Kunnskapene vi har om befolkningens holdninger er i stor grad basert på spørreundersøkelser. Det finnes undersøkelser fra blant annet Statistisk sentralbyrå (SSB), Norsk Monitor og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) som til sammen kan gi en indikasjon på verdier og holdninger i Norge. En utfordring med spørreundersøkelser er at spørsmål eller påstander som respondentene skal ta stilling til, ofte er flertydelige og at man ikke vet hvilken fortolkning respondenten legger til grunn. En annen feilkilde kan være at respondentene svarer i tråd med forventingene. En tredje utfordring med spørreundersøkelser er å få et representativt utvalg av personer som gjenspeiler sammensettingen av befolkningen. Generelt er det vanskelig å nå personer med svake språklige ferdigheter og/eller har lav tillit til samfunnet. Dette kan gi et skjevt utvalg hvor det oftere er de ressurssterke som nås. Dersom man tar hensyn til disse begrensningene i fortolkningen av resultatene, kan holdningsundersøkelser gi en indikasjon på holdninger i befolkningen.

I tillegg kan det være vanskelig å sammenlikne ulike holdningsundersøkelser. Resultater kan sprike og peke i ulike retninger, som gjør fortolkningen krevende.

Forholdet mellom holdninger, ordninger og handlinger

Forskning viser at det er vanskelig å påvirke holdninger, og at holdningskampanjer har begrenset virkning. Adferdsendringer kan oppnås både gjennom «gulrot og pisk.» Forskning om det som kalles kognitiv dissonans, manglende samsvar mellom tanker og handlinger, kan her gi nyttig innsikt. Dersom man bruker et juridisk virkemiddel (påbud, forbud) for å framtvinge adferdsendringer, vil holdningsendringer ofte komme etter hvert og befeste og bekrefte den nye adferden. Atferdsendringer kan også oppnås på andre måter, for eksempel gjennom økonomiske incentiver, belønning eller deltakelse.1314

Verdier som har stor tilslutning i Norge

Holdningsundersøkelser viser at grunnleggende verdier deles både av personer med norsk bakgrunn og innvandrerbakgrunn.

Integreringsbarometeret 2010 viser at det er fem verdier som minst 90 prosent av respondentene synes kjennetegner det norske samfunnet: ytringsfrihet, demokrati og grunnlov, likestilling mellom kjønn, og religionsfrihet.15 Likestilling mellom kvinner og menn er den verdien som står sterkest i befolkningen, tett fulgt av respekt for loven og lav religiøsitet.16 Mellom 69 og 92 prosent mener også at det en kunne kalle solidaritets- og fellesverdier er sentrale, som for eksempel velferdsstaten, like muligheter for alle og rettferdighet. Inkluderingsutvalgets Dialogomat, hvor over 2 350 nettbrukere ga innspill, viser noe av det samme: 8 av 10 mente demokrati var en viktig verdi i Norge, etterfulgt av ytringsfrihet og respekt for loven.17

¹ Spørsmålsformulering: «I hvilken grad kjennetegnes det norske samfunnet av de følgende verdier?»

Kilde: Integreringsbarometeret 2010, IMDi

En tilsvarende meningsmåling rettet mot innvandrere viser helt tilsvarende resultater som i meningsmålingen rettet mot hele befolkningen: 90 prosent av innvandrere mener at demokrati, ytringsfrihet og likestilling er viktige verdier.18 Dette står i klar kontrast til SSBs befolkningsundersøkelse, hvor nesten åtte av ti mener at det finnes noen grunnleggende norske verdier, og ca sju av ti mener at disse verdiene og ikke-vestlige innvandreres verdier er svært forskjellige.19 Det er altså betydelig større enighet om viktige verdier mellom innvandrere og befolkningen for øvrig enn det de fleste i befolkningen er klar over.

Resultatene fra World Values Survey/European Value Study (WVS/EVS) viser at de skandinaviske landene kjennetegnes av sekularitet og lav religiøsitet på den ene siden og trivsel, selvutvikling og livskvalitet på den andre siden.20 Analysen fra WVS/EVS forbinder verdier som individuell frihet, ytringsfrihet, likestilling, toleranse og tillit med kjennetegn som sekularitet og lav religiøsitet.21

Gjennomgangen nedenfor har fokus på verdier og holdninger i Norge på nasjonalt og regionalt nivå knyttet til likestilling, religion, toleranse og diskriminering. De få undersøkelsene som er gjort av innvandrerbefolkningens holdninger, er også omtalt.

Likestilling

Tradisjonelt har likestilling handlet om å ha like muligheter og rettigheter for kvinner og menn. I dag brukes begrepet i videre forstand, og omhandler også likestilling uavhengig av kjønn, alder, seksuell orientering, funksjonsevne, hudfarge, etnisitet, religion mv. Likestilling handler også om underrepresenterte gruppers mulighet til å delta der beslutninger tas.22

SSB har kartlagt variasjoner i likestillingspraksis- og holdninger. Analysen i rapporten viser at Norge ikke lenger er kjennetegnet av «den mannlige forsørgermodellen» og «morsomsorgsmodellen», men at det skjer en økende deling av ansvar og oppgaver i familien blant gifte og samboende. I tillegg uttrykker norske kvinner og menn gjennomgående positive holdninger til likestilling når det gjelder kjønnsroller, kvinner oftere enn menn.23 Dette synet deles av innvandrerbefolkningen. På spørsmålet om likestillingens viktighet i Sentios meningsmåling for avisen UTROP av personer med innvandrerbakgrunn, svarte 91 prosent at menn og kvinner burde ha like rettigheter. 97 prosent mente at man skal ha frihet til å velge ektefelle selv.24

SSB har siden 1999 publisert en indeks for kjønnslikestilling i kommunene. Indeksen er en beskrivelse av grad av forskjeller mellom kvinner og menn på kommunenivå langs en rekke dimensjoner som er mulig å måle statistisk. Resultater for 2010 viser at de fleste av kommunene med høyest grad av kjønnslikestilling finnes på Østlandet, i Sogn og Fjordane og Troms/Finnmark. Når man ser nærmere på østlandsområdet separat, er det Oslo og kommuner i Akershus som har stor grad av kjønnslikestilling. Til sammenligning er kommunene i Agder, Rogaland og Hordaland minst likestilte. Det er særlig kvinnenes sysselsetting som slår negativt ut, og det er tradisjonelle familieverdier som, ifølge SSB, mest sannsynlig ligger bak.25 Figur 11.2 viser graden av likestilling i kommunene, målt etter indeks for kjønnslikestilling i kommunene. På en skala fra 0 (ingen likestilling) til 1 (full likestilling).

Kilde: SSB, Kartgrunnlag: Statens kartverk

Sekularitet og religiøsitet i Norge

Religionens betydning blant befolkningen i Norge er sammensatt. Befolkningen generelt er ikke religiøs, mens innvandrere er som regel mer religiøse, og noen innvandrergrupper er to til tre ganger mer religiøse enn befolkningen for øvrig.

I den europeiske samfunnsundersøkelsen (ESS) ble respondentene i 2006 spurt om å plassere seg på en skala fra null til ti, hvor null sto for de som var ikke-religiøse, mens verdien ti indikerte at religion var svært viktig.26 Nærmere 15 prosent av det norske utvalget i ESS oppga at de ikke var religiøse, og Norge ble rangert blant Europas minst religiøse samfunn med en gjennomsnittskår på 3,5. Tilsvarende skår i Sverige og Danmark var 3,2 og 3,9. SSBs levekårsundersøkelse blant innvandrere 2005/2006 kartla religionens betydning blant ti innvandrergrupper.27 Gjennomsnittskåren for de ti gruppene var 6,9. Innvandrere fra Somalia og Pakistan kommer ut som de mest religiøse med en gjennomsnittskår på 9,8 og 9.0, mens innvandrere fra Iran, Bosnia-Hercegovina, Serbia og Montenegro og Chile har en skår på 5 eller mindre. Innvandrere med bakgrunn fra Iran er nesten nede på det nivået som gjennomsnittet i Norge har.

Selv om Norge generelt framstår som lite religiøst, er det store regionale forskjeller i religiøsitet.28 Regionen Agder/Rogaland framstår som den mest aktive kristne, mens Oslo-området utmerker seg ved å være mest ateistisk og pluralistisk. Vestlandet, Trøndelag, indre Østlandet og Nord-Norge er de mest folkekirkelige. En undersøkelse gjennomført i 2010 viser at hver fjerde aktive kristen i Oslo har innvandrerbakgrunn. Andel aktive kristne i Oslo har økt fra om lag tre prosent i 2005 til fem prosent i 2010 på grunn av innvandrere,29 til tross at innvandrere ofte blir forbundet med islam i den offentlige debatten. Ifølge SSB er de fleste innvandrere kristne, og nesten 60 prosent kommer fra land hvor kristendommen står sterkest.30

Holdninger til religion kan gi en indikasjon på religionsfrihetens status i befolkningen. Særlig er holdningen til islam sammensatt hos befolkningen i Norge. Det er utbredt skepsis imot muslimer og islam.31 Dette inkluderer bygging av moskeer og bruk av hijab på arbeidsplass, skole og hos offentlig ansatte. Integreringsbarometeret 2010 viser at over halvparten av respondentene er helt eller delvis enige i å begrense innvandringen av muslimer, og i underkant av 40 prosent er helt eller delvis av den oppfatning at muslimenes tilstedeværelse i Norge gjør at de føler seg fremmed i eget land.32 Dette må sees i sammenheng med funnene omtalt ovenfor hvor flertallet av respondentene tror at ikke-vestlige innvandreres verdier er svært forskjellige fra deres egne. På den annen side mener bare 1 til 2 av 10 at ulik religiøs bakgrunn er et hinder for å dele grunnleggende verdier.

I undersøkelsen «Religion 2008» svarte 76 prosent at en bør respektere alle religioner. Men bare 45 prosent var enige i at «alle religiøse grupper bør ha like rettigheter» og 35 prosent var uenige i at alle burde ha like rettigheter. Dette kan tolkes slik at religion som tradisjon møter stor aksept, mens religion som sosial praksis har betinget aksept.33 Likevel mente 52 prosent av de som svarte, at det er grunnleggende sannheter i mer enn én religion, dvs. at flere religioner hver især kan ha verdifulle innsikter å tilby. Bare 7 prosent sier at det er sannhet i kun én religion. Samlet sett kan dette tyde på at befolkningen for øvrig opplever at et mangfold av religioner er et gode for samfunnet. Undersøkelsen viste også at det er stor skepsis til religion i offentligheten og at religion er sett på som en potensiell konfliktskaper. I 1991 var halvparten enige i at religiøse ledere ikke bør prøve å påvirke offentlige beslutninger, mens i 2008 var to tredjedeler enige i dette. Samtidig uttrykker 63 prosent en positiv holdning til at religiøse aktører deltar i den offentlige debatten. Videre viser undersøkelsen at religiøs pluralisme er et akseptert faktum blant troende og ikke troende.34

Toleranse

Toleranse kan oppfattes som evnen til å tåle andres meninger, holdninger og handlinger. Toleranse er også hvordan man lærer å leve med dem man misliker.35 Det er gjennomført få holdningsundersøkelser om toleranse blant befolkningen. Flere ulike og konkurrerende faktorer kan inkluderes i slike undersøkelser, for eksempel toleranse for ulike livsstiler, religion, seksualitet osv. Integreringsbarometeret 2010 viser at det er en stor grad av toleranse for ulikhet i tradisjoner og levemåte generelt, ved at mange gir uttrykk for bred aksept for at innvandrere kan beholde sine tradisjoner og passe inn i det norske samfunnet.36 Det å ha et felles verdisett med og være mest mulig like den øvrige befolkningen anses som mindre viktig. Flertallet av respondentene mener at norskkunnskaper og forsørgelsesevne er viktige for integrering.

Ifølge Statistisk sentralbyrås holdningsundersøkelser øker befolkningens toleranse og velvilje overfor innvandrere.37 Sammenliknet med holdninger i andre europeiske land ligger opinionen i Norge på de fleste områder klart på den liberale eller tolerante siden av gjennomsnittet.38 Personer som har kontakt med innvandrere, har gjennomgående mer positive holdninger enn personer uten slik kontakt, 3 av 4 blant den voksne befolkningen oppgir at de har slik kontakt.39

Om lag 90 prosent oppgir at de ikke ville synes det var ubehagelig å få en innvandrer som hjemmehjelp eller som nabo, mens 1 av 4 har motforestillinger mot at en sønn eller datter gifter seg med en innvandrer. De eldste og de lavest utdannede er mest skeptiske til innvandrere og innvandring. Bosatte i de største byene og i Akershus-/Oslo-området er gjennomgående noe mer tolerante enn bosatte andre steder i landet.40 Det er også en generell tendens at kvinner, de med høy utdannelse, ansatte i offentlig sektor, de yngre og de som har politisk preferanse til venstre i partilandskapet er mest positive til innvandrere.41

Samtidig viser SSBs 2010 undersøkelse av holdninger til innvandrere og innvandring at i løpet av de to siste årene er det flere som slutter opp om utsagnet «Innvandrere i Norge bør bestrebe seg på å bli så lik nordmenn som mulig». I 2010 var 51 prosent enige i dette, mot 46 prosent i 2008. Dette kan tyde på at en stor andel av befolkningen mener at innvandrere bør assimileres, heller enn integreres gjennom en gjensidig tilpasningsprosess mellom majoritet og minoritet. 8 av 10 respondenter i Integreringsbarometeret 2010 mener at innvandrerne selv har ansvar for å bli integrert.42 Figur 11.3 viser sju utsagn om innvandrere og innvandring.

¹ Høye verdier innebærer «innvandrervennlige» eller liberale holdninger. «Vet ikke»-svar er satt til missing.

² Veide verdier for 2009 og 2010, slik at nettoutvalgets fordeling etter utdanning er den samme som bruttoutvalgets.

Kilde: Holdningsundersøkelse, SSB

Funn fra IMDi rapporten Integrert, men diskriminert viser at 8 av 10 innvandrere med lang botid føler seg godt integrert i det norske samfunnet.43 Nesten alle respondentene føler sterk tilhørighet til Norge, men også til opprinnelseslandet. Det store flertallet som deltok i denne undersøkelsen, opplever dessuten at det er fullt mulig å være seg selv og beholde sine tradisjoner, samtidig som de føler seg som en del av det norske samfunnet.

Diskriminering

Diskriminering kan forstås som urettmessig forskjellsbehandling. Diskriminering er et brudd på menneskerettighetene som ikke bare rammer den enkelte, men som gjør noe med hele samfunnet. Diskrimineringsloven gir vern mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Lovens formål er å fremme likestilling og sikre like muligheter og rettigheter, og å hindre diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn, jf. § 1.

Integreringsbarometeret 2010 viser at de fleste mener at innvandrere bør ha samme rettigheter som befolkningen for øvrig, det vil si at de ikke skal diskrimineres. Resultater fra SSBs holdningsundersøkelse viser at 88 prosent synes innvandrere i Norge bør ha samme mulighet til arbeid som nordmenn.

Men i hvilken grad opplever innvandrere et fravær av diskriminering i samfunnet? En måte å få en indikasjon på diskrimineringens omfang i samfunnet er å undersøke «opplevd» diskriminering, eller innvandreres erfaringer/subjektive opplevelse av forskjellsbehandling. Undersøkelsen avdekker at det å være integrert i samfunnet ikke beskytter mot å oppleve seg diskriminert på en rekke samfunnsarenaer. Halvparten av de spurte oppgir at de har opplevd utestenging og diskriminering én eller flere ganger i løpet av det siste året på én eller flere samfunnsarenaer. Rapporten Opplevd diskriminering blant innvandrere med bakgrunn fra ti ulike land viser at litt over halvparten av innvandrerne i Norge mener at de har opplevd diskriminering på ett eller flere områder.4445 Det vises til kapitlet om Arbeid og sysselsetting for en gjennomgang av metoder for å måle «objektiv diskriminering».

11.2.4 Temaer i offentlig debatt

Den offentlige debatten om integrering er ikke minst preget av verdier, religion og kultur. Problemstillinger knyttet til likhet og forskjeller, mellom verdier og levemåter, står sentralt.

Noen temaer og grupper er ofte omtalt, mens andre er mer usynlige i media.46 En medieanalyse utført av Retriever AS for IMDi, viser at i 2009 var det omtrent like mange oppslag om islam og muslimer som det var om Jens Stoltenberg, og flere enn om svineinfluensaen.47 Analysen viser også at mediesaker om integrering ofte handler om islam.48 Mediedekningen av integrering samsvarer ikke med hva myndighetene mener er viktig for god integrering (arbeid, utdanning, norskopplæring og lignende). Resultater fra Integreringsbarometeret 2010 viser også at befolkningen for øvrig mener at gode norskkunnskaper og arbeid er viktig for god integrering.

Innenfor temaet religion og verdier handler de fleste artikler om islam. «Snikislamisering», «ekstrem islamisme» og bruk av hijab i arbeidsliv er eksempler på stikkord i debatten. I tillegg diskuteres diskriminering, likestilling og undertrykking. Deler av debatten rundt religionsspørsmål og diskriminering er politiske utspill. En del leserinnlegg og kronikker kritiserer innvandrergrupper, og da spesielt muslimer, og budskapet er at de må «respektere norsk kultur og levesett.» I tillegg er det innlegg fra innvandrere om hvordan det oppleves å være minoritet, og hvor noen spør « får jeg ikke lov til å være norsk?»49

Gjenspeiler den offentlige debatten virkeligheten?

Det eksisterer få undersøkelser av innvandrerbefolkningens holdninger generelt, og innvandrere med muslimsk bakgrunn spesielt. Fraværet er påtagelig når man ser at det er omfattende debatter om særlig muslimenes verdier og holdninger i Norge og Europa. Rapporten «Muslims in Europe» utgjør en komparativ analyse av data samlet inn fra 11 byer i syv europeiske land i 2009. Selv om den ikke er representativ for alle muslimers situasjon i disse byene, gir denne rapporten et situasjonsbilde fra muslimske befolkningsgrupper og deres erfaringer i utvalgte bydeler i Stockholm, København, Amsterdam, Rotterdam, Antwerpen, Berlin, Hamburg, Leicester, London, marseille og Paris.

Funnene fra undersøkelsen viser at de fleste, både blant muslimer og befolkningen for øvrig, identifiserer seg i høy grad med byen og landet de bor i. 61 prosent av muslimene føler sterk tilhørighet til det landet de bor i og 72 prosent til den aktuelle byen, i forhold til 76 prosent og 73 prosent for befolkningen for øvrig. Imidlertid føler 50 prosent av muslimske svarpersoner som identifiserer seg med det landet de bor i, at de ikke er inkludert i dette landet. I tillegg rapporterer 50 prosent av muslimske svarpersoner at de har opplevd diskriminering på grunn av sin religion i de siste 12 måneder. Både muslimer og ikke-muslimer er primært opptatt av utdanning og bolig- og lokalmiljø, samt tiltak mot kriminalitet og uønsket adferd. Muslimer vil gjerne bo i ikke-segregerte bydeler og ønsker mer etnisk blandede skoler. Foreldrene er bekymret for hvordan segregerte bydeler og skoler påvirker deres barns framtid. Muslimer med stemmerett deltar også aktivt i demokrati og det sivile samfunn. Mer enn 70 prosent av alle muslimer med stemmerett i undersøkelsen stemte ved lokale og nasjonale valg. 47 prosent av muslimene har vært aktive samfunnsdeltakere i løpet av det siste året.50

Resultater fra «Muslims in Europe» viser at muslimer og ikke-muslimer er opptatt av mange av de samme saksområdene, som utdanning og bolig. Flertallet av muslimer i undersøkelsen uttrykte et sterkt ønske å være integrert i det samfunnet de bor i.

11.3 Felles verdier

Inkluderingsutvalgets mandat ber utvalget vurdere hvilke felles verdier som bør danne grunnlaget for vårt flerkulturelle samfunn, og hva som kan gjøres for å sikre at hele befolkningen slutter opp om disse verdiene.

Dette reiser flere spørsmål:

• Hva skal høre til samfunnets felles, grunnleggende verdier, og hva skal aksepteres og respekteres som en del av mangfoldet i verdistandpunkter?

• Hva skal være ambisjonsnivået for verdifellesskap, samhørighet og fellesskapsfølelse mellom borgere og ulike grupper i den norske befolkningen? Skal ambisjonen framover være en maksimumsløsning med et sterkt fellesskap med bredest mulig enighet?51 Eller er det mer rasjonelt og realistisk å avgrense ambisjonen til et tydelig sett av fellesverdier basert på universelle verdier og menneskerettigheter som alle må respektere? Hvilken modell ivaretar best forholdet mellom et velfungerende fellesskap og retten til å være forskjellig?

Et utgangspunkt er at det synes å være enighet om noen grunnverdier – spesielt demokrati, rettsstat og likeverd – fra alle dem som ytrer seg offentlig om dette på vegne av ulike religiøse samfunn, etniske grupper eller på vegne av norske myndigheter. De store religionene synes også å ha likt syn (om enn stundom ulik praksis) på spørsmål som likeverd mellom mennesker, rettferdig fordeling og vern om naturen. Selv om premissene kan variere, har altså de universelle menneskerettighetene bred tilslutning.

11.3.1 Felles verdier i det norske samfunnet

Inkluderingsutvalget tar utgangspunkt i menneskerettighetene som uttrykk for verdier som samfunnet har forpliktet seg til å respektere.52 Menneskerettighetene er grunnleggende rettigheter og friheter.

Utvalget vil vise til hvordan menneskerettighetene fortolkes og vektlegges i Norge. Likestilling og økonomisk og sosial likhet er eksempler på verdier som er særlig viktige i en norsk kontekst, og som samtidig er forenlig med menneskerettighetene. Utvalget vil også peke på noen andre verdier som er viktige og som antas å ha bred oppslutning i Norge. Deltakelse i demokrati og sivilsamfunn kan framheves her.

Verdier og integrering

Utvalget vil peke på at en naturlig grunnholdning er at alle mennesker må få leve som de vil, så lenge det ikke er lovstridig eller begrenser andres frihet. Ingen kan avkreves et nært følelsesmessig forhold til Norge. Det er urimelig å vente at nye innvandrere skal synes at alt i det nye samfunnet er positivt, eller føle seg «helt norske», bare de bor her lenge nok. Innvandrere og deres barn har samme rett som andre til å like og mislike trekk ved det norske samfunnet og gi uttrykk for det. Heller ikke andre borgere identifiserer seg med samfunnet og rådende normer i ett og alt.53 I alle slags samfunn må man lære å leve med og håndtere uenighet, dvs. at samfunnet kan forstås både som et verdifellesskap og som et uenighetsfellskap. Et sentralt spørsmål er hvordan samhold skapes i samfunnet. Den amerikanske statsviteren Robert Putnams forskning indikerer at økt mangfold kan føre til mindre trygghet og tillit.5455

På den annen side rører spørsmålet om følelsesmessig tilknytning ved noe vesentlig; at det er en målsetting at samfunnet skal være inkluderende og gi alle mulighet for å oppleve at de hører hjemme. Det må anerkjennes at det finnes flere måter å være norsk på, og at mennesker kan ha sammensatte identiteter uten at det trenger å være problematisk.56 En person kan høre til flertall i en sammenheng og mindretall i en annen, for eksempel «hvit» homofil eller kristen iraner.

God integrering vil innebære både at fellesskapsfølelsen styrkes og at ulike grupper opplever at deres særegenhet og integritet respekteres. Viktige elementer her omfatter: Måten tilhørighet og identitet oppleves og manifesterer seg på, graden av opplevd og objektiv diskriminering og måten verdikonflikter håndteres og løses på.

Politikk som har flerkultur eller multikulturalisme som mål er blitt kritisert for en kulturforståelse som ser kultur som stivnet og uforanderlig.5758 Politikk som er ment som respekt og anerkjennelse av mangfold og variasjon, kan da tvert om låse folk fast i kulturelle båser som den enkelte ikke slipper ut av, selv om man ønsker det. Ved å vise til tradisjoner og kreve lojalitet til dem, kan kultur i verste fall brukes som argument for å hindre positiv forandring. I motsetning til dette finnes det også andre former for multikulturalisme med en dynamisk kulturforståelse om at det skjer en gjensidig påvirkning og utvikling av fellesskapet og «vi-følelsen». Dette forutsetter imidlertid oppslutning om felles verdier og respekt for demokratiet.59 Canada og Australia er eksempler på den sistnevnte modellen.

Et flerkulturelt samfunn kan også forstås som et mangfoldig samfunn. Mangfold refererer ikke bare til det mangfoldet som følger av nyere innvandring, men også det mangfoldet som følger av individualisering og differensiering av verdier og levemåter i alminnelighet. Innvandringen til Norge har et større mangfold enn i mange andre europeiske land, den domineres ikke av en enkelt gruppe.60 Det er stor variasjon i hvordan ulike innvandrergruppene oppfatter seg selv, og i hvilken grad de opptrer som grupper ut fra en felles identitet (som oftest etnisk eller trosbasert). Samtidig er det slik at det norske samfunn består av mennesker med bakgrunn fra flere kulturer og i den forstand er et flerkulturelt samfunn.

Verdidebatten i samfunnet er en omfattende debatt som har utgangspunkt i et mangfold av ideologier og problemstillinger. Migrasjon er kun ett tema. Globalisering, velferd, miljø, utvikling, religion, kjønn og seksualitet er andre stikkord i debatten. Debatten skjer på forskjellige plan og går til dels på tvers av venstre-høyre-dimensjonen i politikken. I tillegg beveger den seg mellom individuelle verdier, samfunnsverdier og universelle verdier. Konkurranse om å vinne oppslutning for egne verdier, holdninger og handlinger er legitimt og naturlig, og vil være ønskelig i ethvert dynamisk samfunn.

Hva er det norske?

Diskusjonen om verdier dreier seg iblant om det finnes helt spesielle «norske verdier». Det reiser spørsmålet om hva det særskilt norske er, og mer allment om hva en nasjon er og bør være. En diskusjon av disse spørsmålene ligger på kanten av mandatet til Inkluderingsutvalget. I samfunnet går en debatt om disse spørsmålene. Utvalget anbefaler at denne diskusjonen stimuleres, blant annet ved at alle interesserte parter har reell mulighet til å delta. Men utvalget har valgt å presentere anbefalinger om felles verdier uten å gå veien om å drøfte hva som kan være helt særskilte norske verdier.

11.3.2 Begrunnelse for å legge menneskerettighetene til grunn

De internasjonale menneskerettighetene er universelle: De er grunnleggende, gjelder alle mennesker; uavhengig av etnisitet, kjønn, religion, seksuell orientering eller annen status; også personer som avviker fra det «normale» eller har begått straffbare eller kritikkverdige handlinger, omfattes av rettighetene. Rettighetene er anerkjent, i det minste formelt, av et overveldende flertall av verdens stater, og de har i større eller mindre grad støtte i de aller fleste av verdens tros- og moralsystemer. Menneskerettighetene ses som universelle, udelelige og avhengige av hverandre. Ut fra en overordnet menneskerettighetstankegang kan en i prinsippet ikke kunne plukke ut én rettighet og vrake de øvrige.

En fordel ved å ta utgangspunkt i menneskerettighetene, er at de i Norge har en legal og dermed forpliktende status. En rettighet kan prøves for en domstol; et overgrep kan forfølges rettslig. Uten en slik rettslig forankring kan det å vise til verdier bli for vagt og uforpliktende.

Det fleste rettigheter er knyttet til enkeltpersoner. I internasjonal rett går imidlertid utviklingen mot å anerkjenne noen kollektive rettigheter som nytes i eller gjennom et fellesskap, gjerne kalt solidaritets- eller fellesskapsrettigheter. Fred, utvikling og rent naturmiljø er eksempler. Menneskerettigheter beskytter også i noen grad bedrifter, selskaper og ikke-statlige organisasjoner.61 Internasjonale konvensjoner tilkjenner også urfolk og nasjonale minoriteter visse rettigheter. Spørsmålet om kollektive rettigheter for etniske, språklige eller religiøse minoriteter er både sammensatt og omdiskutert.

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje

«Utvalgets medlem Asle Toje er på prinsipielt grunnlag mot kollektive rettigheter for etniske, språklige eller religiøse minoriteter. Dette medlemmet vil understreke at det er fullstendig galt overhodet å vurdere muligheten for kollektive rettigheter for innvandrergrupper. Slike kollektive rettigheter må utelukkende forbeholdes urfolk og nasjonale minoriteter. Anerkjennelse av kollektive rettigheter for innvandrergrupper er i tråd med radikal multikulturalisme, som dette medlemmet vil ta klar avstand fra. Kollektive rettigheter står også i klar konflikt med individuelle rettigheter, for eksempel ytringsfrihet. Resultatet av en slik anerkjennelse av kollektive rettigheter vil være separerte innvandrersamfunn hvor grupper velger utenforskap framfor felleskap. Hvorfor slike tanker om kollektive rettigheter for innvandrergrupper er meget problematiske i liberale rettsstater, er omtalt i boken Multicultural Odysseys.»62

11.3.3 Hvilke verdier bør gjelde i Norge?63

Verdier kan spille en rolle for å bygge identitet: Da kan en spørre om hva som er norske verdier, og bruke verdiene til å trekke grenser mellom «oss» og «dem», mellom de som er norske og de som ikke er det. For eksempel kan en da understreke likestilling mellom kvinner og menn fordi dette vektlegges mer i Norge enn i mange andre land. Det som defineres som en allmenn verdi, blir samtidig gjort til symbol for en norsk nasjonalitet.64 At formelle kvinnerettigheter ikke er så gamle i norsk historie, og ikke gjelder i alle grupper og miljøer, blir da dempet ned. Verdier kan imidlertid også spille en annen rolle – som begrunnelser for etikk og for hva mennesker bør gjøre. Det spørsmålet Inkluderingsutvalget ønsker å besvare er: «Hvilke verdier bør gjelder i Norge?»65

Noen verdier er så selvsagte og allment aksepterte, at utvalget mener det ikke er behov for å diskutrere dem videre, som at retten til liv forbyr tortur, mishandling og anvendelse av dødsstraff. Men noen verdier bør understrekes.

Diskriminering

Om en ikke kan nyte godt av menneskerettigheter, bryter det med en verdi som det i prinsippet er stor enighet om, at det ikke skal forekomme usaklig forskjellsbehandling, det vil si diskriminering. Dette kan kalles «en egen menneskerettighet, men like gjerne et overordnet prinsipp de andre rettighetene er koplet opp mot».66 Nå er ikke enhver forskjellsbehandling diskriminering; det kan være reelle forskjeller i kompetanse som avgjør hvem som får en jobb; det kan også være riktig å kompensere for funksjonshemminger for å skape en reell likebehandling.

Skal bestemmelser om å unngå alle former for diskriminerende forskjellsbehandling ha mening, må det være rom for kulturell forskjellighet og annen ulikhet. Målet for politikken må være å skape den graden av likhet og felles forståelse i et samfunn at det kan romme ulikheter. Inkluderingsutvalget anser integrering som målet. Dette forutsetter at mulighet for forskjellighet forenes med behovet for felles forståelse og samhold i et samfunn.

Menneskerettighetene grupperes gjerne som sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle.

Verdier knyttet til sivile rettigheter

De sivile menneskerettighetene omfatter rett til liv, frihet fra tortur, personlig frihet og rett til privatliv, trosfrihet og ytringsfrihet.

En sentral menneskerettighet og verdi er personlig frihet. Alle former for tvangsarbeid, slaveri, trafficking, ekstrem kontroll og sosial kontroll som begrenser personlig frihet, er et brudd på menneskerettighetene.

Samtidig vil det være selvfølgelig og nødvendig at voksne fører tilsyn med barn. Her kan det være problemstillinger knyttet til når barn skal få bestemme selv, og til at gutter og jenter behandles likt.

Den personlige friheten omfatter også retten til å bevege seg fritt i landet. Denne retten kan gjøre seg gjeldende på flere plan:

• Ethvert individ skal ha rett til å bevege seg fritt, uten å bli stanset eller voktet på, verken fra myndighetene, fra medlemmer av egen gruppe eller fra andre. Ethvert individ skal kunne gå fritt alle steder; da er det ikke akseptabelt at noen anser et strøk som «sitt område» og trakasserer andre. Friheten avgrenses av eiendomsrett og myndighetenes akseptable inngrep, f.eks. av hensyn til miljø eller sikkerhet.

• Ethvert individ skal kunne flytte innen riket; det er ikke akseptabelt med en form for stavnsbånd, der noen grupper nektes å flytte for eksempel til et bestemt område. På den andre siden kan myndighetene stille som vilkår for ytelser at man bor i spesielle områder, som ved redusert arbeidsgiveravgift eller borteboerstipend for studenter.

• Ethvert individ skal kunne reise ut av landet og tilsvarende være sikret innreise igjen til sitt eget land. En kunne også hevde at rett til å bevege seg omfattet retten til innvandring, men dette er ikke hjemlet i noen menneskerettserklæring. Menneskerettighetene garanterer på den andre siden rettferdig saksbehandling i spørsmål om innvandring.

Personlig sikkerhet er en annen side ved personlig frihet. Det innebærer et forsvar mot å bli utsatt for vold. Myndighetene skal ikke bare selv avstå fra voldsbruk, men også hindre andre i å bruke vold. Vilkårlig arrestasjon uten hjemmel i lov er forbudt. Disse verdiene må styre politi og rettsvesen. Det er ikke påvist at norsk politi eller domstoler systematisk eller hyppig utøver sin makt vilkårlig eller fordomsfullt overfor enkelte grupper. Men noen episoder og erfaringer i andre europeiske land tilsier at det kan være behov for en gjennomgang av myndighetenes praksis på dette feltet.67 Det kan også være grunn til at myndighetene setter i verk spesielle tiltak overfor visse grupper i samfunnet der den personlige sikkerheten ofte utfordres. Det vises for øvrig til omtalen av kriminalitet blant innvandrere i kapittel 5. Nært knyttet til personlig sikkerhet er også rettssikkerhet; som blant annet skal sikres ved offentlighet og ved at alle parter er representert i en rettssak.

Rett til respekt for familie- og privatliv gir individer rett til å rå over seg selv og sitt uten innblanding fra myndighetene. Myndighetene bør derfor være tilbakeholdende med å gripe inn i private forhold; det er ikke noe argument i seg selv at disse går på tvers av såkalt skikk og bruk i et flertallssamfunn. Men dette prinsippet krysses av plikten til å beskytte individer mot overgrep som innebærer vold mot person eller bruk av tvang. Mens arrangerte ekteskap med en valgmulighet for de unge skal være akseptert og lovlig, skal tvungent ekteskap eller barneekteskap være straffbart.

Tanke- og trosfrihet – det er slått fast at bestemmelsen «verner alle gamle og nye trosretninger, om de er gudebasert eller ikke. Samtidig beskytter den retten til ikke å tro, og til å motarbeide religion som sådan. Til en viss grad vernes også trossamfunnene».68 Friheten er både kollektiv og individuell, og gjelder i mange retninger:

• Menneskers rett til å utøve religion privat og offentlig; noe som betyr rett til å etablere gudshus og tilgang til å begraves på gravlunder.

• Et trossamfunns rett til å organisere sitt indre liv. Dette prinsippet har vært utfordret av et prinsipp om likestilling mellom kjønn, særlig fordi myndighetene i Norge gir økonomisk støtte til trossamfunn.

• Individer som er uenige med det religiøse samfunnet, skal kunne tre ut av dette, om nødvendig med myndighetenes beskyttelse. En skal ha rett både til å tre inn i og å tre ut av et trossamfunn.

• Rett til å argumentere for og mot, til å misjonere for eller kritisere religion eller annet livssyn.

• Selv om trosfriheten er en sentral menneskerettighet, kan myndighetene gjøre inngrep dersom andre hensyn veier tyngre, som for eksempel samfunnsorden. I noen tilfeller ikke bare kan, men må myndighetene begrense retten til religionsutøvelse.

Ytringsfrihet kan begrunnes i flere forhold: Dersom bare noen ytringer kan føres fram, er dette brudd på demokratiet, som skal gi borgerne like muligheter til å påvirke staten. Ytringsfrihet tjener også til at saker belyses fra mange vinkler, og kan bidra til å avdekke det som er usant. Ytringsfrihet innebærer at mennesker har rett til både å søke informasjon, motta informasjon og selv meddele informasjon til andre. Mennesker har rett til å kritisere den politikken som blir ført i landet, og har rett til å stemme ved politiske valg.69 En reell ytringsfrihet sikres bare dersom alle kan – og opplever å kunne – delta i den offentlige diskusjonen. Ytringsfrihet oppfattes av 96 prosent i Integreringsbarometeret 2010 som kjennetegn ved det norske samfunnet.70

De ytringene som inngår i en dialog er interessante. Å skape fora, i media og i sosiale sammenhenger, der deltakere ikke ekskluderes eller marginaliseres, vil være en forutsetning for denne typen bruk av ytringer. Skyves noen ut, vil også det offentlige ordskiftet bli fattigere. Debattene i Norge og internasjonalt rundt blasfemi og rasisme viser hvor vanskelig det er å trekke klare grenser mellom ytringsfrihet og andre rettigheter og verdier.

Verdier knyttet til politiske rettigheter

De politiske rettighetene omfatter særlig valg og medbestemmelse, men angår også ytringsfrihet, forsamlingsfrihet og foreningsfrihet.

I avgrenset forstand er politiske rettigheter retten for individer til å velge, til å kunne bli valgt og til å kunne delta i beslutningsprosesser. Å kunne bruke valgretten i praksis forutsetter at en serie forhold er på plass. Dersom noen grupper systematisk og over tid utelukkes fra å velges, fordi de for eksempel ikke nomineres, innskrenker dette også individers rett til å kunne velge mellom kandidater. Tilsvarende bør forvaltningen være reelt åpen for alle grupper, et systematisk fravær av for eksempel personer fra minoritetene kan kalle på egne tiltak for å sikre bedre representasjon. I en utvidet forstand angår politiske rettigheter demokratiet, som 95 prosent ser som kjennetegn ved det norske samfunnet.71 En nærmere drøfting av politiske deltakelse finnes i kapittel 10 Demokrati og deltakelse.

Verdier knyttet til økonomiske og sosiale rettigheter

De økonomiske rettighetene angår arbeid, eiendom og sosial sikkerhet. Sosiale rettigheter omfatter retten til helse, mat, bolig og utdanning. Slike sosiale og materielle verdier har egenverdi, og kan som nevnt også være forutsetninger for å utøve sivile og politiske rettigheter.

Mandatet ber om en drøfting av «en mulig utvikling av et klassedelt samfunn». En verdi som er forenlig med, men ikke er eksplisitt forankret i menneskerettighetene, er en høy grad av sosial og økonomisk likhet i et samfunn. Det må understrekes at dette gjelder likhet forstått som egalitet, ikke som likeartethet, homogenitet. Integreringsbarometeret 2010 viser at mellom 69 og 92 prosent mener at solidaritets- og felleskapsverdier står sterkt i det norske samfunnet.72

Menneskerettighetene legger viktige forutsetninger for utviklingen fram mot dagens velferdsstat. Å minske sosial ulikhet kan ses som et spørsmål om rettferdighet. Å minske sosial ulikhet kan også bidra til å redusere sosiale spenninger og problemer.73 Her er det imidlertid nyanser.

Rett til å kunne fagorganisere seg, rett til å opprette tariffavtale og rett til å benytte lovlige kampmidler har vært noen av de grunnleggende rettighetene i Norge – i alle fall siden hovedavtalen mellom Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) ble til i 1935. På mange måter har utøvelsen av disse rettighetene, kombinert med samarbeid mellom partene i arbeidslivet, vært viktige bidrag til velferd, økonomisk utjevning og konfliktløsning i Norge.

Verdier knyttet til kulturelle menneskerettigheter

De kulturelle rettighetene omfatter rett til å verne om sin kultur, uttrykke sin kultur og benytte sitt språk. Disse rettighetene har det stått mye strid om i Norge som i mange andre land. I Norge har dette særlig vært knyttet til den samiske befolkningen og de nasjonale historiske minoritetene.74 De kulturelle rettighetene må balanseres opp mot storsamfunnets behov og krav. Eksempelvis vil en ikke kunne skyve kulturelle rettigheter foran seg for å forsvare vold mot barn eller tvangsekteskap.

11.3.4 Noen begrensninger ved å legge menneskerettigheter til grunn

Samtidig som Inkluderingsutvalget mener at menneskerettigheter bør ligge til grunn, er det klart at disse ikke direkte besvarer alle spørsmål om verdier. Det er noen begrensninger på hvor langt en kommer bare ved å vise til rettighetene.

• Rettighetene angår statenes forpliktelser overfor individer: Menneskerettigheter regulerer i utgangspunktet ikke personers og gruppers forhold til hverandre. Men statene har i mange tilfeller aktivitetsplikt, det vil si plikt til å hindre overgrep fra en gruppe mot en annen. De samme normene som forplikter myndighetene, speiles i stor grad i alminnelig lov hvor individene er plikthavere.

• En rettighet må egnes til å formuleres i lovs form, ellers kan ikke brudd på rettighetene sanksjoneres. Verdier som respekt eller toleranse fanges da ikke lett opp, men på den andre siden omfattes de av det gjennomgripende forbudet mot diskriminering.

• Å vise til en allment formulert menneskerettighet (som ytringsfrihet) gir i noen situasjoner ikke tilstrekkelig presis anvisning på hva en bør gjøre. Rettighetene må konkretiseres i normer og regler for handling. Selv ved en regel som er allmenn og som det ikke kan forhandles om, finnes sjelden bare én moralsk akseptabel måte å anvende den på. Gjennom praksis fra de internasjonale overvåkningsorganene, og da særlig Europarådets menneskerettighetsdomstol, er disse mer generelle normene blitt presisert og utviklet.

• Det finnes verdier som ærlighet, sosial likhet eller vitenskapelig tenkemåte som er forenlig med, men ikke omfattes av menneskerettigheter. Mange setter disse verdiene høyt. Det er derfor behov for verdier utover dem som er innholdet i menneskerettighetene.

• Det kan være uenighet om en rettighet skal settes så høyt at den skal anses som en menneskerettighet. Å bli nektet å lære sitt eget morsmål kan anses som brudd på en kulturell menneskerettighet. Men skal det være en menneskerettighet, og ikke bare et politisk krav, at staten gir undervisning i alle morsmål?

• Å ha en formell rettighet er ikke det samme som at mennesker har reell mulighet til å bruke denne rettigheten. Mennesker kan streve så med å få endene til å møtes at de ikke har det sosiale og økonomiske overskuddet som trengs for eksempel for å delta i politisk virksomhet. Politiske og kulturelle verdier kan forutsette at noen sosiale og materielle verdier er innfridd.

• Menneskerettigheter kan komme i motstrid til hverandre. Hensynet til ytringsfrihet og hensynet til å kunne utøve religion kan ikke alltid forlikes hundre prosent. Da vil det være behov for avveininger mellom rettighetene. Slike avveininger gjøres fortløpende av nasjonale domstoler og internasjonale kontrollordninger, og er også gjenstand for politisk debatt og akademisk analyse. Dette innebærer at normene ikke er satt en gang for alle.

11.3.5 Verdier som bør vektlegges i Norge

Samtlige holdningsundersøkelser viser at et stort flertall av den norske befolkningen, både innvandrere og de som er født i Norge, mener det er flere verdier eller særtrekk som betegner det norske samfunnet, blant annet: Demokrati, likestilling, likeverd, åndsfrihet, økonomisk- og sosial likhet, velferdsstaten, solidaritet og toleranse.75 De fleste av disse verdiene har sitt grunnlag i de universelle menneskerettighetene og er derfor ikke «særnorske» i seg selv, men utvalget vil understreke deres viktighet i den norske sammenhengen. De er også overlappende og avhengige av hverandre.

Inkluderingsutvalget bygger videre på den enigheten man kom fram til i Bostad-utvalgets forslag til ny formålsparagraf for skolen. Grunnen til å legge vekt på akkurat disse formuleringene er at det lyktes i dette utvalget å nå fram til en formulering som ble akseptert av alle medlemmene, med høyst ulik bakgrunn. Formuleringene synes dermed å kunne danne grunnlag for konsensus, kanskje ut fra ulike og mangfoldige begrunnelser:

«Opplæring i skole og lærebedrift skal opne dører mot verda og framtida og gi elevane historisk og kulturell innsikt. Ho skal byggje på respekt for menneskeverdet, på åndsfridom, likeverd og solidaritet, slik desse grunnleggjande verdiane kjem til uttrykk i kristen og humanistisk tradisjon, i ulike religionar og livssyn, og slike dei er forankra i menneskerettane. Opplæringa skal fremje demokrati, likestilling og vitskapleg tenkjemåte».76

Demokrati er en grunnverdi. Det er en menneskerett å ikke være styrt over av andre, men å styre seg selv, direkte eller ved å være representert i de styrende organene. Demokrati bidrar til fred og samhold.77 Derfor er demokrati avgjørende som framgangsmåte for å håndtere uenigheter og konflikter generelt og mellom grupper i et flerkulturelt samfunn.

Likestilling handler om å fremme like muligheter og rettigheter for kvinner og menn, men også i videre forstand likestilling uavhengig av funksjonsevne, seksuell orientering, alder, etnisitet, religion. Likestilling handler ikke bare om sjanselikhet, men også om resultatlikhet. Likestilling er grunnleggende for inkluderings- og integreringspolitikken.

Likeverd betyr en positiv tilnærming til at vi er forskjellige. Det innebærer respekt for andre, for ulikheter, andre væremåter og uttrykksmåter, og dermed like muligheter til å bli verdsatt i samfunnet. Likeverd uttrykker et krav om at offentlige tjenester må tilpasses den enkeltes behov på en måte som ivaretar verdighet.

Åndsfrihet, retten til å tenke fritt, rommer to sentrale menneskerettigheter – ytringsfrihet og religionsfrihet. Begge må være til stede; og det må fortløpende føres en dialog om hvordan de kan forenes og hvordan de skal gjøres gyldige når de kommer i konflikt.

Norge kjennetegnes som et land med en høy grad av økonomisk og sosial likhet. Det vi kaller velferdsstat har vært sentralt for å oppnå dette resultatet. Hva vi legger i velferdsstat og velferdssamfunn, er avhengig av kulturelle verdier og politisk tradisjon. I Norge og de andre skandinaviske landene betyr det at det offentlige tar ansvaret for at alle får tilgang til grunnleggende økonomiske, sosiale og kulturelle goder.

Solidaritet beskriver samhørighet og samhold mellom individer og mellom grupper, at en er villig til å stille opp for andre enn seg selv. Utvalget mener at alle må bidra til fellesskapet. Integrering og inkludering innebærer gjensidighet. Det betyr at man må ta ansvar for menneskene rundt seg. En annen gang kan det være en selv som har behov for bistand og hjelp.

Toleranse er en forutsetning for fredelig sameksistens i et samfunn med mange forskjellige og gjensidig utelukkende livssyn.78 Toleranse handler om hvordan man lærer å leve med dem en er sterkt uenig i, misliker, ja kanskje til og med hater.79 Kravet om toleranse følger logisk av at alle mennesker har grunnleggende rettigheter. Nettopp fordi vi alle har en moralsk (og ofte en juridisk) forpliktelse til å beskytte andres rettigheter, er vi forpliktet til toleranse når rettighetene brukes til det man selv er sterkt uenig i eller blir provosert av. Toleranse er basert på en standard om ikke-diskriminering og krav til gjensidig anerkjennelse.80

Utvalget anser toleranse som grunnleggende i et mangfoldig samfunn. Toleranse er krevende og innebærer at det eksisterer en respekt81for å ha andre meninger og å handle annerledes, men ikke nødvendigvis respekt for det som ytres eller gjøres.82

Vitenskapelig tenkemåte er en tenkemåte som er bygget på empiri og argumentasjon. I denne og andre sammenhenger er kunnskap avgjørende. Kunnskap er en bevisst forståelse av noe eller informasjon/fakta kombinert med erfaring, kontekst, fortolkning og refleksjon. Kunnskap er fundamental for samfunnsdebatter og politikkutvikling.

Deltakelse i frivillig arbeid og frivillige organisasjoner har lange tradisjoner i Norge. Frivillig arbeid har stor betydning for både fellesskapet og enkelte individer. Den frivillige sektoren er en grunnpilar i det norske demokratiet og velferdssamfunnet.83 Frivillig deltakelse, som i Norge ofte har vært eksemplifisert med «dugnad», anses av de fleste i befolkningen som viktig for samfunnet.84 Det vises til kapittel 10 Demokrati og deltakelse.

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje

«Utvalgets medlem Asle Toje vil understreke at både menneskerettighetene, den europeiske kulturen (sekularisme, rettstat, individuelle menneskerettigheter) og landets egne kulturelle tradisjoner, utgjør verdigrunnlaget for det norske samfunnet. Det er også andre verdier enn de som her er omtalt som er viktige i Norge, blant annet sjølberging, patriotisme, dugnadsånd, plikt, ordholdenhet og offervilje.»

11.3.6 Strategi for oppslutning om felles verdier

Inkluderingsutvalgets mandat spør «hva kan gjøres for å sikre at hele befolkningen slutter opp om disse (felles) verdiene?» Målet er å skape et fellesskap som bidrar til et velfungerende samfunn som ivaretar grunnleggende menneskerettigheter og sikrer demokrati. Alle samfunn trenger et visst sett av felles verdier for å opprettholde samhold. Dette blir enda viktigere når et samfunn blir mer mangfoldig. Tydelige felles verdier er nødvendig for å fremme inkludering og integrering. På den andre siden trengs en aksept for at Norge faktisk er et flerkulturelt samfunn. Utfordringen er å lære å leve med spenningen mellom hensynet til forskjell og hensynet til likeartethet.

Det kan være flere strategier for å skape oppslutning og tilhørighet om felles verdier. Valget av strategi for å styrke samfunnets samhold er avhengig av hvordan en forstår den aktuelle situasjonen.

11.3.6.1 Strategi for inkludering

En strategi for inkludering tar utgangspunkt i behovet for å ha et tydelig felles grunnlag for samfunnet. Dette omforente grunnlaget må bestå av felles verdier slik de er uttrykt i universelle menneskerettigheter, aksept av eksisterende lover og tilslutning til demokratiet som styreform og måte å løse konflikter på. Oppslutning om dette grunnlaget kreves av alle som bor i Norge, både innvandrere og befolkningen for øvrig.

Med et slikt felles grunnlag kan samfunnet også bære kulturelle forskjeller. Denne strategien aksepterer og respekterer retten for alle til å uttrykke og dele sin kulturelle bakgrunn. Både flertallet og mindretallet skal kunne ta vare på og utvikle sin kulturarv – dette handler om rettferdighet. Kulturelt mangfold kan dessuten berike fellesskapet. En inkludering i fellesskapet har slik en symbolsk side, som viser at mennesker hører til dette samfunnet, at de ikke skyves ut av eller til randen av samfunnet. I tillegg må det felles grunnlaget ivareta sosiale og økonomiske forhold som utdanning og arbeid. Like muligheter for utdanning og arbeid og fravær av store sosiale og økonomiske ulikheter, bidrar også til samhold.

Alle mennesker har sosiale behov og interesser som må ivaretas. Ingen kan ventes å slutte opp om et samfunn som marginaliserer dem i forhold til utdanning, arbeid, politikk og sivilsamfunnets organisasjoner. I bunn og grunn er tanken at folk svarer slik de blir møtt, som individer og som borgere. Møtes et menneske med respekt for egen person og bakgrunn, reduseres behovet for å lukke seg inne. Opplever individer at de behandles rettferdig, er de mer tilbøyelig til å utvikle en tilhørighet til det samfunnet som behandler dem slik. Møtes et menneske med tillit, er sjansen større for oppslutning om felles institusjoner, enn om det møtes med mistillit. Tillit mellom mennesker og til samfunnets institusjoner er et tegn på en robust samfunnsvev. Anerkjennes bidraget et menneske gir til samfunnshelheten, øker sjansen for videre oppslutning til og deltakelse i samfunnet. Slike bidrag styrker også samfunnsveven.85

Integrering er en prosess som går begge veier. Denne prosessen er preget av gjensidighet – både innvandrere og befolkningen for øvrig har ansvar, plikter og rettigheter. Parallelt til rettighetene som følger av et medlemskap i samfunnet, følger plikter – til å delta i og bidra til samfunnet. Som det het i den tidlige arbeiderbevegelsen: «Gjør din plikt – krev din rett!» Man skal kreve at alle bidrar til fellesskapet gjennom utdanning, arbeid, deltakelse i demokrati og sivilsamfunn, uansett bakgrunn. Dette forutsetter tilpasning og kunnskap, både på vegne av enkeltpersoner og ansvarlige i samfunnet for øvrig.

For at samfunnet skal fungere, må individer og grupper leve sammen med hverandre, og ikke bare ved siden av hverandre, enn si i motsetning til hverandre. Et slikt samfunn er preget av samhandling og deltakelse. Det handler om å bygge gode og varige relasjoner mellom individer og grupper.

Denne inkluderingsstrategien innebærer ikke at man godtar alle kulturtradisjoner. Det må være tydelig hvilke verdier samfunnet skal tuftes på. Enkelte elementer bryter med det nødvendige felles grunnlaget, og må derfor avvises. Det kan aldri forhandles om for eksempel overgrep mot enkeltpersoner. Så må det også finnes prinsipper, framgangsmåter og samfunnsinstitusjoner som kan besvare spørsmålet: Hvordan skal en gå fram når det er uenighet om hva som må høre til de felles grunnleggende verdiene og hva som er akseptabel uenighet? Hvordan løse slike konflikter? Strategier for konfliktløsning drøftes i avsnitt 11.4.3.

11.3.6.2 Alternative strategier

Det finnes også andre strategier for oppslutning om felles verdier, som hviler på andre utgangspunkt. På den ene siden kan en multikulturell strategi ta utgangspunkt i at samfunnet i dag rommer flere kulturer og ensidig framheve at denne situasjonen utelukkende er gunstig og en berikelse for samfunnet. Det betyr at det aktivt må legges opp til at mennesker og grupper skal bevare kulturelle forskjeller. Hensynet til samfunnets felles verdier må veies mot retten til egen kultur, også om denne på viktige punkter bryter med det flertallet mener er rett og rimelig.

På den andre siden tar en Leitkultur (anførerkultur)86 -strategi for oppslutning om felles verdier i større grad utgangspunkt i et syn om at ulike religioner og kulturer er uforenlige innenfor samme område.87 Toleransen overfor andre kulturer må underordnes forpliktelsene overfor den norske nasjonalstaten.88 Vi må erkjenne, og ikke benekte, at folk orienterer seg i forhold til dels svært forskjellige kulturer.89 Integrering har å gjøre med lojalitet til det samfunnet en lever i, folk lar sin lojalitet bli bestemt av sin orientering, og denne orienteringen henger sammen med kultur.90 Denne strategien framhever at det er norsk lov, kultur og verdier som gjelder i Norge. Flere kulturformer samtidig kan ødelegge balansen i etablerte kulturmønstre og dermed undergrave velferdsstaten.91 Derfor kreves det tilslutning til norske verdier og kultur i større grad, i tillegg til integrering gjennom arbeid og utdanning. Dersom personer ikke kan eller vil assimileres, må de godta at den ledende nasjonale kulturen skal ha fortrinnsrett, og dersom det oppstår kollisjoner, har flertallskulturen «forkjørsrett».92

I det offentlige ordskiftet vil det i praksis kunne være mange nyanser både innenfor og mellom de alternative strategiske posisjonene for oppslutning om felles verdier som her er omtalt. Det har de senere årene blitt et økt fokus på betydningen av felles verdier, både nasjonalt og internasjonalt. Nasjonalt har særlig majoritetens reaksjoner på det som oppleves som kvinneundertrykkende praksiser i enkelte innvandrermiljøer skapt større debatt om verdier. Internasjonalt har særlig terrorhandlinger medført et økt fokus på betydningen av verdifellesskap, også som en strategi for å forebygge slike uønskede handlinger. Det er en tendens i flere europeiske land til ytterligere å understreke betydningen av demokrati og kjønnslikestilling.

Jfr. for øvrig omtalene i kapittel 4 av Norge sammenliknet med andre land, dagens politikk og i kapittel 3 av utvalgets dialogarbeid.

11.3.6.3 Tiltak som kan bidra til oppslutning om felles verdier

G8, en koalisjon av de åtte ledende industrinasjonene i verden, publiserte i 2008 en rapport om mangfold og integrering som blant annet drøftet hvordan man kan bygge tillit mellom innvandrere og befolkningen for øvrig. Rapporten slår fast at integreringen vil mislykkes hvis innvandrere ikke føler tilhørighet til samfunnet. De forskjellige landene bruker ulike strategier for å øke tillit, tilhørighet og tilslutning til lover og grunnleggende verdier. Felles elementer omfatter imidlertid: Arbeid mot diskriminering, utvikling av likeverdige offentlige tjenester, dialog, felles møteplasser og bruk av statsborgerskap som en integreringsstrategi.93

Arbeid mot diskriminering

Rasisme og diskriminering påvirker menneskers helse og velvære, og nekter folk adgang til muligheter og nødvendige tjenester. Det påvirker følelser av tilhørighet, noe som kan påvirke lojalitet og oppslutning om felles verdier. Det er derfor viktig at toleranse og kunnskap fremmes samtidig som uttrykk for intoleranse og diskriminering aktivt motarbeides. Politikere og ledere i næringslivet og det sivile samfunnet er viktige aktører i strategien for å forebygge diskriminering og fremme likestilling. Vi ser også at menneskerettighetene kan implementeres selektivt og/eller med lite håndheving. I tillegg kan enkeltpersoner være dårlig informert om sine rettigheter og klagemuligheter.94 Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) rapporterer en økning i klagesaker de siste to årene fra færre enn 200 til flere enn 300. Til tross for dette er det fremdeles grunn til å tro at de sakene ombudet mottar, antakeligvis ikke viser omfanget av diskriminering i det norske samfunnet. Ikke alle som opplever diskriminering, henvender seg til LDO. I tillegg har LDO begrensede ressurser til opplæring, kunnskapsbygging og overvåking, noe som også kan påvirke antall rapporterte saker.95

Likeverdige offentlige tjenester

Likeverdige offentlige tjenester er også vesentlig for et inkluderende samfunn med høy grad av sosialt samhold. Offentlige tjenester som er tilpasset mangfoldet i befolkningens behov, er en forutsetning for å sikre at alle, uansett bakgrunn og forutsetninger, får like muligheter i samfunnet. Det er et mål innenfor alle offentlige tjenesteområder at tjenestene skal være likeverdige for alle brukerne. Konsekvensene av manglende likeverdige offentlige tjenester er alvorlige og kan påvirke resultater i utdanningssystemet, arbeidsmarkedet og deltakelse i demokrati og det sivile samfunn.96 I tillegg kan det undergrave tillit til offentlige instanser. Det er derfor viktig at offentlige tjenester er av like god kvalitet, er like tilgjengelige og oppnår like gode resultater for alle brukerne. Dette innebærer en systematisk iverksetting av en rekke strategier som utvikler kunnskap om likeverdige offentlige tjenester.

Samfunnet er i stadig endring, og offentlige tjenester må utvikles i forhold til disse endringene. Utvalget er opptatt av at dette tas med i betraktning i policyutvikling; utvikling av tjenestetilbud og utdanning. Likeverdige offentlige tjenester drøftes videre i kapittel 10 Demokrati og deltakelse.

Felles møteplasser og dialog

Deltakelse er avgjørende for integrering. Den viktigste deltakelsen skjer i hverdagen, på samfunnets mange arenaer – arbeidsliv, utdanning, organisasjoner og andre deler av det sivile samfunnet og i mediene (se kapitlene om disse temaene). Bibliotekene kan tilby en arena for dialog, gjennom for eksempel kurstilbud med mer ufarlig/nøytralt innhold, slik at folk med ulikt ståsted kommer i nærkontakt med hverandre og lærer hverandre å kjenne.

Siden de fleste møteplasser er tilpasset flertallets behov, er det viktig å styrke tilrettelagte og jevnbyrdige møteplasser for dialog og samhandling mellom ulike grupper. Det kan være invitasjoner til hjemmebesøk, åpne møter og samtalefora. En utfordring er å utvide slike praksiser til også å omfatte ungdom og de som ikke er formelle representanter for en organisasjon. Ordninger med økonomisk tilskudd til slik virksomhet bør fortsette og styrkes.

Behovet og prinsippene for dialog framstilles i avsnitt 11.4.3.

Stemmeplikt

Stemmeplikt er brukt i flere demokratiske land for å øke valgdeltakelse og demokratisk legitimitet. Oppslutning om felles verdier forutsetter at borgere er inkludert i samfunnet og har en reell mulighet til å delta i, og påvirke, beslutningsprosesser. Stemmeplikt er drøftet i kapittel 10.

Samfunnskunnskap

Det er viktig at nye innbyggere har tilgang til informasjon om det norske samfunnets grunnlag, lover og verdier. Innvandrere og flyktninger har fått opplæring i norsk med samfunnskunnskap siden 1975.97 Fra den 1. september 2005 ble det imidlertid innført rett og plikt til 250 timer norskopplæring og 50 timer samfunnskunnskap for enkelte grupper.98 Rett og plikt til norskopplæring er regulert i Introduksjonsloven. Samfunnskunnskapen på 50 timer skal være på et språk som man forstår. Samfunnskunnskapsopplæringen skal gi praktisk informasjon om norsk samfunnsliv og informere om og forklare de verdiene som lovene og samfunnsordningene bygger på. Utvalget anbefaler en utvidelse av rett/plikt til norskopplæring med samfunnskunnskap for alle med permanent oppholdstillatelse i Norge. En nærmere drøfting av opplæring i norsk og samfunnskunnskap finnes i kapittel 8.

Statsborgerskap og krav om norsk- og samfunnskunnskap

For å få innvilget norsk statsborgerskap, er det et vilkår at søkere mellom 18 og 55 år gjennomfører 300 timer norskopplæring eller dokumenterer tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk. I et forslag til Stortinget går regjeringen inn for å utvide retten og plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 300 til 600 timer for personer som har tillatelser som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Retten og plikten gjelder personer som kommer inn i personkretsen for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter at loven trer i kraft. Det vil være et vilkår for erverv av norsk statsborgerskap at søkere som har plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, oppfyller denne plikten. Gjennomføringskravet når det gjelder norskopplæring i statsborgerloven vil dermed utvides for de som omfattes av den utvidede plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. For øvrige søkere vil gjennomføringskravet i statsborgerloven være det samme som tidligere, dvs. 300 timer. De som trenger det, kan i tillegg få 2 400 timer undervisning.

Videre går regjeringen inn for å innføre obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap for de som deltar i norskopplæringen.99 Det er ikke foreslått at ikke bestått prøve eller unnlatelse av å gå opp til obligatorisk prøve skal medføre sanksjoner. Det tas sikte på å innføre obligatorisk prøve og å utvide retten og plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i løpet av 2012. Tidligere har det bare vært frivillig prøve i norsk og ingen prøve for samfunnskunnskap.

Inkluderingsutvalget har i et integreringsperspektiv drøftet om det skal stilles krav om bestått obligatoriske prøver i norsk og samfunnskunnskap for å få statsborgerskap. Dette berører også spørsmålet om statsborgerskap primært skal sees på som et virkemiddel, dokumentert vilje eller en belønning for integrering.

Inkluderingsutvalgets medlemmer er enige om at det skal stilles krav ved innvilgelse av statsborgerskap, som for eksempel krav om at søkere fyller vilkårene for permanent oppholdstillatelse, inkludert gjennomført norskopplæring og samfunnskunnskap og at de ikke er straffedømt. Statsborgerskapet kan sees på som en formalisering av den uuttalte samfunnskontrakten som finnes mellom stat og borger. Søknad om norsk statsborgerskap markerer, symbolsk og faktisk, at vedkommende slutter seg til de grunnleggende verdiene som det politiske fellesskapet bygger på, som demokrati og felles politiske spilleregler. Statsborgerskapet gir uttrykk for det rettslige båndet mellom stat og borger, og er avgjørende for en rekke rettigheter og plikter. Det er viktig å understreke at alle som bor i Norge trenger mer kunnskap og bevissthet om statsborgerskap, demokrati og samfunn – både innvandrere og befolkningen for øvrig.

Inkluderingsutvalgets medlemmer er for en videreføring av dagens ordning hvor det stilles krav om gjennomført norskopplæring og samfunnskunnskap. Grunnleggende kunnskaper i norsk språk og kjennskap til det norske samfunnet er en forutsetning for deltakelse i arbeid, utdanning og samfunnet for øvrig. Utvalget er delt i synet på hvorvidt det bør stilles ytterligere krav om bestått statsborgerprøve for innvilgelse av statsborgerskap.

Språk- og kunnskapsprøver er faglig meget omstridt. Utvalget anser at det kan være problematisk å stille krav om bestått norskprøve for å kunne bli norsk statsborger. En slik språkprøve vil sannsynligvis slå forskjellig ut for ulike grupper av språkbrukere. Den enkeltes språkbakgrunn kan avgjøre hvor lett eller vanskelig det er å lære norsk, uavhengig av den enkeltes vilje til å lære språket og delta i samfunnet. Personer som har særskilte lærevansker eller er analfabeter vil kunne oppleve kravene som umulig å oppfylle.

Det er mange varianter av språk- og kunnskapstester, og deres resultater og utilsiktede virkninger er avhengig av utforming, innhold og kontekst.100101 Erfaringer fra Danmark viser at språk- og kunnskapskravene kan være så strenge at bare de færreste kan oppfylle dem. Undersøkelser viser at mange danske elever på folkeskolens høyeste trinn ikke har nok kunnskap til å bestå prøven om samfunnskunnskap. Fra et likebehandlingssynspunkt er det problematisk å stille strengere krav til innvandrere enn til befolkningen for øvrig.102

Et formål med statsborgerregelverket er at det skal bidra til økt integrering og deltakelse. Det er ønskelig at flest mulig som bor i Norge permanent, blir norske statsborgere. Å knytte krav om bestått obligatoriske prøver til statsborgerskap vil, med høy sannsynlighet, ekskludere en del personer som bor permanent i Norge fra statsborgerskap og vil dermed motarbeide statsborgerregelverkets formål.103

Statsborgerprøve

Et alternativ til bestått norskprøve for å få innvilget statsborgerskap, er å innføre en egen statsborgerprøve som dokumenterer grunnleggende kunnskaper i norsk språk og kjennskap til norske samfunnsforhold. En rekke land har innført krav om bestått statsborgerprøve, blant annet Australia, Canada, Danmark, Nederland, Storbritannia og USA. Disse statsborgerprøvene har imidlertid ulike formål og er på forskjellige nivå. I Danmark og Nederland må man vise kjennskap til samfunnsforhold, kultur og historie, foruten tilfredsstillende språkferdigheter.104 Skjerpingen av statsborgerprøven i Danmark førte til at andelen som bestod prøven falt betydelig. Andelen som bestod prøven avholdt 3. juni 2010, var 68 prosent.105 I Storbritannia skal man kunne kommunisere på engelsk, walisisk eller skotsk gælisk på et akseptabelt nivå og ha nok kunnskap om livet i Storbritannia. Om lag 75 prosent består prøven.106 Statsborgerprøven i Australia har som fremste formål å vurdere om søkere har tilstrekkelig kunnskap om landet og statsborgerskapsrettigheter og -plikter. 98 prosent består prøven.107

Ved å stille krav om bestått statsborgerprøve for å få norsk statsborgerskap, antas det at flere vil bli motivert til å lære seg norsk og skaffe seg grunnleggende kunnskaper om Norge. Det forventes at innvandrere lærer norsk og tilegner seg kunnskap om det norske samfunnet så raskt som mulig etter at de kommer til Norge. Dette er en viktig forutsetning for å kunne delta i arbeids- og samfunnslivet. Det er ønskelig å understreke samfunnets forventing om dette ved å stille krav til innvandrere om å dokumentere kunnskaper i norsk og om norske samfunnsforhold for kunne få norsk statsborgerskap. Et slikt krav kan også bidra til at innvandrere i større grad vil vektlegge statsborgerskap, og at statsborgerskap i større grad vil ha en inkluderende virkning.

Mange av de samme problemstillinger knyttet til svakheter i språkprøver, gjelder også for statsborgerprøver. Hvis en statsborgerprøve skal innføres, må nivået på prøven ikke settes så høyt at det ekskluderer mange fra å bli norsk statsborger. Imidlertid må søkere ha tilstrekkelige språkkunnskaper til å kunne gjennomføre prøven. Det vil også være nødvendig å tilrettelegge for de som har særlige behov, og for eksempel ha muntlig prøve for analfabeter. Et krav om bestått statsborgerprøve forutsetter at tilbudet er likeverdig og tilgjengelig for alle. Den enkeltes rettssikkerhet må ivaretas.

I synet på hvorvidt det skal innføres en særskilt prøve som dokumenterer grunnleggende kunnskap i norsk og kjennskap til norske samfunnsforhold for innvilgelse av statsborgerskap, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Et mindretall bestående av Solfrid Berntsen, Inés Hardoy, Osmund Kaldheim, Jill Loga, Norvald Mo, Asle Toje, Thomas Wanjohi og Ragnhild Aashaug anbefaler at en slik ordning innføres.

Et flertall bestående av Rita Abrahamsen, Marco Elsafadi, Toril Sundal Leirset, Knut Kjeldstadli, Julia Maliszewska, Obiajulu Odu, Ambreen Pervez, Dhayalan Velauthapillai og Henriette Sinding Aasen vil ikke innføre en slik ordning, men er for en videreføring av dagens ordning med krav om gjennomført norskopplæring og samfunnskunnskap.

Statsborgerskap og statsborgerseremonier

Ordningen med statsborgerseremonier ble innført i Norge fra september 2006, samtidig med ny lov om statsborgerskap. Dette innebærer at alle som innvilges norsk statsborgerskap, blir invitert til å delta på en frivillig seremoni der deltakere over 18 år avgir et troskapsløfte. Hensikten er å markere ervervelsen av norsk statsborgerskap på en høytidelig og verdig måte, der de nye borgerne tilslutter seg de grunnleggende verdiene det norske samfunnet bygger på.108 Det er fylkesmennene som har fått ansvaret for å arrangere seremoniene. IMDi skal veilede fylkesmennene.

Myndighetene har som mål at flere skal delta i seremoniene. Dette fordi det er ønskelig at de som er fast bosatte i landet, skal føle en tilhørighet til, og være inkludert i, samfunnet. Myndighetene legger vekt på sammenhengen mellom integrering og statsborgerskap.109

Deltakernes begrunnelser for å delta varierer fra et sterkt ønske om å markere tilhørighet til Norge til nysgjerrighet og ønske om å se hva som skjer. Når mange ikke deltar, handler det om at folk ikke har fått invitasjon, om at tidspunktet ikke passer, at de har for mye å gjøre eller at de ganske enkelt ikke ser poenget. Det er lite ideologisk eller politisk begrunnet motstand mot å delta. Kjennskapen til statsborgerseremoniene er begrenset, men det er mange positive vurderinger blant de som har deltatt på dem.110

I flere land har statsborgerseremonier vært kritisert for overfladiskhet, formynderi og for å uttrykke krav om assimilasjon. Den norske ordningen med frivillig seremoni med troskapsløfte er internasjonalt sett unik. Gamle innvandrerland som USA, Canada og Australia har i en årrekke hatt obligatoriske statsborgerseremonier med troskapsløfte. Særlig i Canada og Australia har statsborgerskap vært brukt som en inkluderingsstrategi.111 Her har man arbeidet aktivt for å gjøre statsborgerskap tilgjengelig slik at flest mulig innvandrere vil bli statsborgere og dermed forplikte seg overfor sitt nye land, samtidig som at landet også har plikter overfor alle sine borgere. I disse landene har det vært bred oppslutning om statsborgerseremonier, blant annet fordi kravene til statsborgerskap er rimelige, seremonien blir ikke sett som kulturell assimilering, og de inngår i en kontekst med økt oppslutning om mangfold.112 Kravene innebærer fire års botid og kjennskap til landenes språk og samfunn.

Statsborgerskap er også brukt som et integreringsmiddel i Sverige. Det eneste som kreves er fem års botid og legalt opphold i landet. Det eksisterer ingen krav til oppslutning om felles verdier, mens den raske absorberingen i det svenske samfunnet skal bidra til deltakelse i demokrati og sivilsamfunn og som et resultat føre til økt tilhørighet til landet.113

I Europa har flere land innført statsborgerskapsseremoni, som for eksempel Storbritannia, Danmark og Nederland. Konteksten har vært en økende tendens til politisering av statsborgerskap og et ønske om å stille strengere krav til faktorer som botid og kunnskap om språk og samfunn. I Danmark har kravene blitt skjerpet for å styrke nasjonalt samhold på basis av et kulturelt fellesskap.114 Oppfatningen av innvandring som en utfordring for samfunnets samhold, har vekket diskusjon om hvordan statsborgerskap kan fungere som et samfunnslim.

Etter utvalgets mening kan statsborgerseremonier, som en feiring og markering av å ha fått norsk statsborgerskap, bidra til å skape legitimitet hos flertallet. Det er også en viktig anledning for samfunnet til å vise at nye borgere er velkomne og inkludert. Statsborgerseremoniordningen bør gjennomgås for å vurdere hvordan deltakelsen kan økes, eventuelt også gjennom en obligatorisk ordning, og at seremonien videreutvikles i tråd med en inkluderingsstrategi.

Åpne opp for dobbelt statsborgerskap?

Å leve uten fulle rettigheter i et samfunn over en lang periode, er problematisk både for individene det gjelder og for de samfunnene en lever i. For individet betyr statsborgerskap dels en sikkerhet for å kunne bli i landet, dels en mulighet til å påvirke samfunnet man er en del av. Statene har på sin side interesse av å knytte innvandrere til seg. Statsborgerskap innebærer plikter og skaper et element av lojalitet, at en varig ønsker å knytte seg til det landet en oppholder seg i.

Utfordringen er at i dagens verden, er det mange mennesker som faktisk lever livene sine i to stater i ulike faser av livet. Det en kan kalle en transnasjonal tilstand er en realitet for mange. Dette er grunnen til at land omkring i verden i økende grad godtar varianter av dobbelt statsborgerskap.115

Norsk statsborgerskapslov har siden 1888 ikke tillatt doble statsborgerskap. Den siste loven, som ble vedtatt i 2005, videreførte prinsippet om ett statsborgerskap til tross for at flertallet av Statsborgerlovutvalget i 2000 gikk inn for aksept av dobbelt statsborgerskap. Statsborgerlovutvalgets rapport NOU 2000: 32 Lov om erverv og tap av norsk statsborgerskap inneholder en grundig utredning av problemstillinger knyttet til dobbelt statsborgerskap.116 Inkluderingsutvalget vil derfor ikke foreta en videre drøfting av dette spørsmålet, men oppsummerer nedenfor argumenter for og imot dobbelt statsborgerskap.

Ett viktig argument for ett statsborgerskap er at det i større grad binder et individ til en stat, at det dermed bidrar til å skape større tilhørighet til dette landet. Et annet argument er at doble statsborgerskap kan gi den enkelte fordeler som andre statsborgere ikke har, for eksempel retten til pass i mer enn ett land. I tillegg kan stemmerett nevnes og at en ikke bør bestemme over politikken et sted der en ikke bor, at en ikke bør bestemme over forhold som ikke påvirker eget liv. Endelig har en sett for seg mulige lojalitetskonflikter ved de kravene to stater kan ha til individet. Det er blitt anført som en viktig innvending mot dobbelt statsborgerskap at det oppstår problemer med den diplomatiske beskyttelsen som et land gir sine egne statsborgere. Etter FN-konvensjonen fra 1930 (Haag-konvensjonen) kan en stat ikke yte diplomatisk beskyttelse til en av sine statsborgere mot en annen stat som vedkommende også er borger av. I verste fall kan det også tenkes å gjelde for verneplikten i en situasjon der landene går til krig med hverandre.

Kilde: SSB

Et viktig argument for doble statsborgerskap er at mennesker faktisk lever transnasjonale liv. Da er det til skade både for individene og for samfunnet om mange ikke får delta i det politiske systemet. I tillegg kan innvandrere fra noen opphavsland få vansker dersom de må si fra seg sine statsborgerskap. Ordninger med doble statsborgerskap står sterkt internasjonalt. Av verdens rundt 200 stater praktiseres dette i mer enn 90 land, som for eksempel Australia, Belgia, Canada, Finland, Frankrike, Storbritannia og Sverige. I noen land, som USA, har barn født i landet av utenlandske foreldre kunnet ha doble statsborgerskap inntil de må velge ved myndighetsalder. Når Norge får en lavere plassering i Migration Integration Policy Index (MIPEX) enn Sverige, Portugal og Canada, begrunnes det blant annet med at dobbelt statsborgerskap ikke er akseptert. Å åpne for dobbelt statsborgerskap kan bidra til integrering, ifølge MIPEX.117118 En evaluering av det norske statsborgerregelverket, utført av Oxford Research, fant at prinsippet om ett statsborgerskap med høy sannsynlighet hindrer en del personer som bor permanent i Norge å søke norsk statsborgerskap. Dette støttes også fra internasjonal erfaring og naturaliseringsstatistikk.

Siden 1977 – som er det første året SSB har statistikk om overgang til norsk statsborgerskap – og fram til 2010 har nærmere 236 500 utenlandske statsborgere fått norsk statsborgerskap. De største enkeltgruppene når det gjelder overganger til norsk statsborgerskap i perioden 1977-2010, er tidligere statsborgere fra Pakistan, Somalia, Irak og Vietnam (se figur 11.5).119 Norge fikk 11 900 nye statsborgere i 2010. Av disse utgjorde tidligere somaliske statsborgere den største gruppen, med over 1 500 personer. Flere kvinner enn menn fikk tildelt norsk statsborgerskap, og over en tredjedel av de nye statsborgerne var barn.120

Kilde: SSB

Inkluderingsutvalget er delt i synet på hvorvidt det bør åpnes for å innføre en ordning med dobbelt statsborgerskap. Et flertall bestående av Rita Abrahamsen, Inés Hardoy, Knut Kjeldstadli, Julia Maliszewska, Obiajulu Odu, Ambreen Pervez, Toril Sundal Leirset, Dhayalan Velauthapillai, Thomas Wanjohi og Ragnhild Aashaug anbefaler at det åpnes for å innføre en ordning med dobbelt statsborgerskap.

Ett mindretall, bestående av Norvald Mo, anbefaler en ordning som tillater at barn kan ha dobbelt statsborgerskap inntil de fyller 18 år. Deretter må de velge ett statsborgerskap.

Et annet mindretall bestående av Solfrid Berntsen, Marco Elsafadi, Osmund Kaldheim, Jill Loga og Henriette Sinding Aasen viser til at det er argumenter både for og mot dobbelt statsborgerskap, at spørsmålet ikke er utredet av utvalget, og tilrår at utvalget ikke tar stilling til et så komplisert spørsmål, som også har flere andre perspektiver enn det rent integreringsmessige.

Asle Toje vil beholde dagens ordning som i utgangspunkt ikke aksepterer dobbelt statsborgerskap.

11.3.6.4 Behov for en helhetlig religions- og livssynspolitikk

Norge ble i 1968 fortsatt karakterisert som et «ekstremt antipluralistisk land»,121 blant annet ut fra indikatorer som andelen innvandrere i befolkningen (1,7 prosent), og befolkningens fordeling på kirkesamfunn (96,3 prosent medlemmer av Den norske kirke). I 2010 hadde andelen innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre steget til 11,4 prosent. Andelen medlemmer i statskirken var i 2010 sunket til om lag 80 prosent, og det var i overkant av 600 tros- og livssynssamfunn med til sammen 400 000 medlemmer, utenfor Den norske kirke. Hver tredje av dem tilhørte ikke-kristne trossamfunn.122123

Utviklingen stiller krav til en helhetlig religions- og livssynspolitikk i Norge som favner alle. Norsk religions- og livssynspolitikk er mer enn statskirkeordningen. Bredt forstått kan religions- og livssynspolitikk sies å omfatte alle områder der myndighetenes lovgivning, offentlige institusjoners praksis eller annen politikk har direkte betydning for enkeltmennesker på grunnlag av deres religion eller livssyn. Åtte ledere for forskjellige tros- og livssynssamfunn foreslo i 2009 at regjeringen skulle utrede dette. De var opptatt av hvordan religion og livssyn kan bidra til å bygge fellesskap og sikre oppslutning om viktige verdier i samfunnet. De viste til at debatter i skjæringspunktet mellom integreringspolitikk og religionspolitikk har aktualisert behovet for en politikk som er menneskerettslig forankret, reflektert, gjennomdrøftet og samler bred oppslutning.124

Regjeringen nedsatte i 2010 et eget utvalg, Tros- og livssynspolitisk utvalg, som innen utgangen av 2012 skal foreta en gjennomgang av statens tros- og livssynspolitikk. Utvalget skal blant annet vurdere hvordan tros- og livssynspolitikken påvirker integreringen i Norge, hvilken plass religion og livssyn bør ha i offentlige institusjoner, og lov- og regelverk og forvaltning som sikrer en mer helhetlig tros- og livssynspolitikk.125 Utvalget skal ifølge mandatet legge til grunn avtalen av 10. april 2008 mellom de politiske partiene på Stortinget om statskirkeordningen.126

Når det er nedsatt et eget utvalg som skal utrede en helhetlig tros- og livssynspolitikk, er det ikke naturlig at Inkluderingsutvalget foretar parallelle vurderinger av de samme spørsmålene. I tilknytning til Inkluderingsutvalgets mandat om hvordan sikre oppslutning om felles verdier, vil utvalget imidlertid peke på noen forhold og prinsipper som er av betydning:

I tillegg til religionsfrihet bør det også være et prinsipp om religionslikhet, dvs. at alle tros- og livssynssamfunn behandles på lik linje. Menneskerettighetenes ufravikelige krav om tros- og livssynsfrihet bør tillegges vekt ved utforming av politikken. Utvalget er positive til forslaget om en egen verdiparagraf i Grunnloven som uttrykker samfunnets verdigrunnlag127128 når denne tuftes på prinsipper om demokrati, rettsstat og menneskerettigheter. Utvalget er også positive til gjennomgangen av hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene kan tydeliggjøres.129

«Livsriter og livsfaser som religions- og livssynspolitiske utfordringer i Norge» er et forskningsbasert utredningsprosjekt som ble gjennomført av Senter for Holocaust og livssynsminoriteter (HL-senteret) etter initiativ og med finansiering fra Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL). Utredningen kartla og analyserte religionspolitiske utfordringer forbundet med tros- og livssynssamfunns tilretteleggelse for sine medlemmers behov knyttet til bestemte livsriter og livsfaser. Mange religions- og livssynspolitiske utfordringer har sammenheng med den doble statusen Den norske kirke har som både statskirke og trossamfunn, eller med stillingen som majoritetskirke. Praksis i ulike offentlige institusjoner reflekterer og imøtekommer i stor grad majoritetens behov. Dette gjelder for eksempel innenfor skolevesen, helsevesen og gravferdsforvaltning.130 Prinsippet om likebehandling på grunnlag av tro og livssyn har sitt grunnlag i menneskerettighetene. Inkluderingsutvalget anbefaler at rapporten legges til grunn for et arbeid med sikte på å fjerne diskriminerende bestemmelser.

Rituell omskjæring

Rituell omskjæring av gutter er et eksempel på en livsrite som er av stor betydning for noen grupper. Rituell omskjæring av gutter har blitt praktisert i lang tid i store deler av verden, også i kristne samfunn i Europa, USA og Australia. I Norge praktiseres omskjæring på religiøst, tradisjonelt grunnlag blant jøder og grupper av muslimer.131 Rituell omskjæring av gutter utføres på flere «arenaer»; både av helsepersonell innenfor den offentlige og de private helsetjenester og innenfor religiøse samfunn av personer som ikke er helsepersonell.

Spørsmålet om rituell omskjæring av gutter har den senere tid blitt aktualisert gjennom flere henvendelser til Helse- og omsorgsdepartementet som følge av at store deler av den offentlige helsetjenesten ikke lenger tilbyr dette inngrepet. Dette medfører økt risiko for at omskjæringen blir utført av personer uten kompetanse til å utføre inngrepet på en forsvarlig måte. I 2011 sendte departementet på høring et forslag om lovregulering av rituell omskjæring av gutter. Formålet med lovforslaget er å sikre at rituell omskjæring utføres av kompetente personer på en forsvarlig måte og at det finnes et tilgjengelig tilbud for de som ønsker det gjennomført. I høringsnotatet skisseres to ulike lovmodeller.132 I debatten om lovforslaget har ulike synspunkter kommet fram, blant annet at rituell omskjæring bør forbys.133

Rituell omskjæring (Brit Mila), er et eksistensielt spørsmål for den nasjonale jødiske minoriteten i Norge. De mosaiske trossamfunn i Norge har opplyst at omskjæringen er den grunnleggende faktoren i dannelsen av den jødiske identitet. De mosaiske trossamfunn i Norge har uttrykt at et forbud mot Brit Mila, eller en minimums aldersgrense, i praksis vil bety et forbud, og vil virke på samme måte som om jødene igjen ble utestengt fra riket. De mosaiske trossamfunn i Norge støtter departementets lovmodell med rituell omskjæring utført av leger og andre med særskilt godkjenning.

Omskjæring av guttebarn er sunna (tradisjon) innenfor islam, og er å finne nedtegnet i religiøse skrifter. I Europa har det utviklet seg en praksis hvor omskjæringen ofte foretas på det sykehuset hvor barnet fødes, uten at det skjer en rituell seremoni ved selve inngrepet. Den rituelle delen av handlingen foretas på et senere tidspunkt. Rituell omskjæring er en markering av guttens tilhørighet til det islamske fellesskapet, og framstår som veldig viktig for utøvelsen av den muslimske tro. Et forbud mot rituell omskjæring kan virke ekskluderende og gi signal om at den muslimske minoriteten ikke er ønsket i det norske samfunnet. Muslimske miljøer i Norge støtter departementets lovmodell med rituell omskjæring utført av leger og andre med særskilt godkjenning.

11.4 Konfliktløsning

Inkluderingsutvalgets mandat kan ses på som et ønske om å finne måter å utvikle samfunnet på hvor ulike grupper kan leve sammen på en mest mulig konstruktiv måte uten et for høyt konfliktnivå og hvor konflikter løses innenfor lovlige rammer.

Konflikter kan oppstå mellom individer og grupper som forfekter ulike verdier og/eller ulike interesser. Når det gjelder konflikter, er det viktig å skille mellom ulike nivåer:

• Konflikter mellom holdninger hvor spørsmålet er om ulike verdier kan likestilles eller om noen verdier burde få forrang over andre. Her er det ofte spørsmål om hvem som har definisjonsmakt. Dette reiser spørsmål om hvordan man kan utvikle egnede fora for debatt og dialog.

• Situasjoner hvor individers og gruppers adferd er i konflikt med sedvaner og uformelle normer. Slike konflikter må også møtes med samtaler og forhandlinger.

• Situasjoner hvor individer og grupper opptrer i strid med loven. Da må loven gjelde til den eventuelt er endret.

• Fysiske konfrontasjoner mellom grupper som oppfatter at de har ulike interesser.

Konflikter av ulike typer og på ulike nivåer – fra politisk uenighet til voldelig konfrontasjon mellom grupper – finner sted i alle samfunn. Sentrale spørsmål i denne sammenheng er hva som skaper samhold til tross for konflikter og hvor mye konflikt et samfunn kan tåle før samholdet rakner?

Fra lokalt til internasjonalt nivå er god kommunikasjon, eller dialog, vanligvis brukt til å overvinne forskjeller, for å komme til enighet når konflikter oppstår og for å unngå eskalering av konflikten. Inkluderingsutvalget vil også betone dialog, samtale og forhandling som anbefalt hovedstrategi. Et velfungerende demokrati forutsetter at alle grupper i befolkningen deltar i beslutningsprosesser på ulike nivåer. Dialog og samhandling er en forutsetning for å utvikle et inkluderende samfunn som kan håndtere uenighet og konflikt. Utvikling av møteplasser og andre tillitskapende tiltak kan bidra til konfliktløsning i samfunnet.134135

Men konflikter kan også være kreative og nødvendige for utvikling som kan danne grunnlag for framtidens samfunn. Konflikter har preget norsk historie og har ført til samfunnsutvikling. Dannelsen av nasjonalstaten, innføring av parlamentarisme, utvidelse av stemmeretten, sikring av arbeidstakeres rettigheter, opprettelse og utvidelse av velferdsstaten, kampen for likestilling (mellom kjønnene) og anerkjennelse av samenes rettigheter er noen eksempler. Derfor bør man ikke være redd for konflikter. Men når konflikten eskaleres og blir polariserende og/eller voldelig vil det kunne svekke tilliten blant forskjellige grupper til samfunnsinstitusjoner. Derfor bør konflikter løses på et tidlig stadium og på lavest mulige nivå.

Det er også viktig å være åpen for at konflikter mellom innvandrergrupper/minoriteter og storsamfunnet ikke alltid er en gjenspeiling av verdikonflikter. Det kan også oppstå konflikter hvor noen grupper mener at de verdiene som storsamfunnet forfekter, og som minoritetene har akseptert som sine egne, ikke praktiseres overfor dem, og at de utsettes for diskriminering. Konflikter dreier seg heller ikke alltid om verdier, men om ulike fortolkninger av en situasjon eller praktisering av verdier der begge parter mener de representerer det riktige synet. I tillegg kan raske endringer i samfunnet bidra til konflikter. Konflikters dynamikk er i endring som følge av teknologi som bringer mennesker, meninger og handlinger tettere på hverandre. Vi vet for lite om hvordan teknologi kan brukes for å forebygge, løse og skape nye legitime rammer for diskusjon og konfliktløsning. Det kan også være at mediene tolker konflikter selektivt, eller at konfliktentrepenører utnytter uro og enkelttilfeller i sin egen agenda. I slike situasjoner er kunnskap om den aktuelle problemstillingen og involverte parter viktig for å håndtere konflikten.

Grenser for konflikter som kan godtas

Å slåss politisk for hvilke verdier som skal gjelde, er legitimt og legalt. Å se noen som en motstander hvis synspunkter en vil bekjempe, er akseptabelt. Men det finnes trolig i Norge personer og kanskje grupperinger som ser staten, samfunnet Norge eller andre grupper som en fiende som skal bekjempes og ødelegges. Det kan tenkes at noen vil bryte over tvert med demokratiske spilleregler og fremme sin sak gjennom bruk av fysisk vold, å skyte mot personer, sprenge bomber eller ved målrettet terror. Disse personene er sannsynligvis få.

Inkluderingsutvalget oppfatter ikke dette som verdispørsmål som står til diskusjon, men som en kriminell atferd. Det faller utenfor det feltet utvalget er bedt om å diskutere. De meget få dette gjelder, skal behandles særdeles kontant. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å komme med anbefalinger om nødvendige politimetoder, rettsforfølgelse og straff.

11.4.1 «Hvilke aktuelle og mulige konfliktområder finnes i det flerkulturelle samfunnet hvor ulike verdier og prinsipper kan komme i konflikt.»

I flerkulturelle samfunn forhandler forskjellige grupper – bokstavelig og billedlig – med hverandre gjennom demokratiske prosesser. Disse forhandlingene dreier seg om fordeling av ressurser (hovedsakelig av økonomisk art), om makt og om anerkjennelse og ære. Når et system ikke klarer å skape en rimelig fordeling og tilstrekkelig innflytelse for alle i beslutningsorganer, kan det miste legitimitet blant sine innbyggere. Dette kan skape konflikt.

Oppslutning om felles verdier og menneskerettigheter må uttrykkes og forhandles gjennom demokratiske institusjoner og prosesser. Her ligger alltid en potensiell konflikt mellom tolkningen av slike verdier og rettigheter og demokratiske prosesser. Det må anerkjennes at det kan være spenning mellom folkeviljen og respekt for grunnleggende rettigheter. Som historien har vist, kan dette paradokset føre til konflikt.136

Konflikter om fordeling

Konflikter om fordeling handler om tilgang til ressurser og like muligheter til å sikre velstand for de enkelte og deres familier. I tillegg er likebehandling viktig på alle vesentlige samfunnsområder som arbeid, utdanning, offentlige tjenester og rettsystemet for å skape et inkluderende samfunn med en høy grad av tillit og tilhørighet.137 For å oppnå likebehandling i betydning resultatlikhet kan det å være nødvendig å behandle ulike tilfeller ulikt.

Konflikter om fordeling av ressurser har vært sentralt i utviklingen av velferdsstaten. Velferdsstatens kompromiss krever bred støtte i befolkningen. Denne støtten er basert på tillit og solidaritet, det vil si en forståelse av at alle bidrar i denne modellen. Pluralistiske samfunn kan stå overfor ytterligere utfordringer i å opprettholde omfordelende velferdsmodeller. I tillegg kan fokus på potensielle kulturelle utfordringer avlede oppmerksomheten fra forhold knyttet til levekår.138

Det er derfor avgjørende å finne løsninger knyttet til fordeling for å kunne få aksept for løsninger av verdikonflikter. En person eller gruppe som ikke føler seg forfordelt i et system, vil ha lettere for å godta løsninger i verdikonflikter enn en som føler seg satt utenfor når det gjelder fordeling av sosiale goder og rettferdighet. Kan det være slik at Norge inntil nå har unngått store opptøyer som har skjedd i andre europeiske land, som Frankrike og Storbritannia, på grunn av forholdsvis bedre levekår og mindre sosiale og økonomiske forskjeller mellom innvandrere og befolkningen for øvrig?

Konflikter om makt

Konflikter om innflytelse er realistisk å regne med. De er også et uttrykk for at en ønsker å delta i det etablerte systemet/samfunnet, et implisitt ønske om inkludering. En sier at en ikke vil melde seg ut og finne løsninger utenfor eller rettet mot systemet.

Det kan hevdes at et pluralistisk samfunn ikke kan være stabilt og langvarig uten å utvikle en felles følelse av tilhørighet blant sine innbyggere. Denne tilhørigheten bør være basert på en felles forpliktelse til det politiske fellesskapet. Denne forpliktelsen innebærer støtte til grunnleggende lover og institusjoner, og utvikling av fellesskapet. Forpliktelsen krever derimot ikke nødvendigvis enighet om alle målene for samfunnet, men snarere aktiv deltakelse i demokrati og det sivile samfunn og anerkjennelse av alle borgeres rettigheter. Medlemskap og deltakelse i det politiske fellesskapet inneholder et modererende element. Dette betyr ikke at konflikt unngås, men at det er basert på en forståelse og aksept av grunnlaget for et samfunn.139

Konflikter om anerkjennelse

Konflikter knyttet til anerkjennelse er sentrale i flerkulturelle samfunn. Disse konfliktene kan fokusere på påstander om diskriminering, og gjennom strid gjøres rettigheter og plikter tilgjengelig for innbyggerne. Videre kan toleranse være et viktig prinsipp i forhandlingene om omstridte problemstillinger. Til sist er anerkjennelse av enkeltpersoners rettigheter, som en del av en større etnisk, kulturell eller religiøs gruppe, en kilde til potensiell konflikt.

Men for at slike konflikter om innflytelse ikke skal bli destruktive, forutsetter det at en ikke ser motparten som fiender, som en bare kan ha et antagonistisk forhold til, det vil si at konfliktene løses ved at den ene parten tilintetgjøres eller nektes adgang. En må i stedet se motparten som en motstander, som en skal kunne motarbeide samtidig som man anerkjenner dennes legitime rett til å fremme sine verdier og interesser. Dessuten er det avgjørende at alle parter godtar spillereglene eller prosedyrene for hvordan konflikter skal spilles ut og løses. Det er også viktig at innbyggerne er i stand til å utnytte de etablerte mekanismer for innflytelse og konfliktløsning, og kan rette kritikk mot myndighetene, institusjoner, politikk og verdier uten å bli mistenkeliggjort eller anklaget for illojalitet. Nøkkelen her er et grunnleggende engasjement for dialog.

Trosfrihet og ytringsfrihet

Alle ytringer, også de som kan oppleves som respektløse, provoserende eller blasfemiske, skal kunne framføres. Men en rett til ytringer betyr ikke at denne retten sikres bedre desto mer ytterliggående disse ytringene er. En rett til å ytre det som noen oppfatter som krenkende, er ingen plikt til å krenke. Det påligger alle et moralsk ansvar for at enkeltes bruk av ytringsfriheten ikke fører til at andre reelt mister sin. Mennesker må føle et minstemål av trygghet for å kunne delta. Dersom personer og grupper møtes så nedsettende og aggressivt at de trekker seg unna, er det til skade for en opplyst offentlig debatt. For en som skyves ut og ikke får bidra med sine anliggender og ytringer, kan samfunnets institusjoner miste legitimitet. Da kan han eller hun velge andre former for å få fram budskapet, utenfor offentlighet og demokratiske kanaler.

Bruk av ytringsfrihet krever besinnelse. Ytringer er en form for handling. Hate speech, hatefull omtale eller hets av en gruppe, kan virke direkte eller indirekte som en oppfordring til overgrep mot gruppa. Slik hatefull tale, som oppfordrer til diskriminering, fiendtlighet eller vold, er da også forbudt etter artikkel 20 i FNs menneskerettighetskommisjon og etter den norske straffelovens paragraf 135a.140 Selv om denne paragrafen sjelden tas i bruk, signaliserer den at slike ytringer verken er legitime eller legale. Problemet er ytringer som ligger i et grenseland.

Religion og sekulær offentlighet

Kravet om en sekulær stat står sterkt i flere land, som for eksempel Frankrike, Tyrkia og USA. Spesielt hevdes et skille mellom en sekulær stat og en privat sfære der religionsutøvelse skal kunne finne sted. En konsekvens av dette er forbud mot bruk av religiøse symboler i det offentlige rom.

Ifølge Norsk Monitor står lav religiøsitet sterkt blant innbyggerne i Norge.141 Det kan skape svak forståelse av religionens betydning for andre mennesker. Tilhengere av ulike trossamfunn kan oppleve at de har mye til felles og færre konflikter seg i mellom enn i forhold til den sekulære majoriteten og en de facto sekulær stat.

Ett alternativ til dette synet kan være at bare én form for religion har rett til å framføres offentlig. I en mer avslipt form kan tilhengere av statskirke hevde at kirken bør ha en forrang, idet den er en grunnlovsfestet statskirke og er en viktig del av norsk kulturarv. Utfordringen ved å opprettholde statskirken, er hvilken plass om lag en femdel av befolkningen, som i dag ikke er medlemmer, skal ha.

Et tredje alternativ er å si, som Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, at en ønsker verken statskirke eller en rent sekulær offentlighet, men at flere religiøse former skal kunne eksistere i offentligheten.142 Dette kan eventuelt presiseres slik at offentlige institusjoner bør ytre seg innenfor et sekulært språk, at staten bør være sekulær, mens religiøsitet skal kunne uttrykkes i et bredere offentlig rom. Dersom religion presses ut av denne offentligheten og må leve i skjul eller privat, vil den også være vanskeligere tilgjengelig for både dialog og kritikk.

Religiøsitet og vitenskapelig tenkemåte

Bostad-utvalget nevner også opplæring til «vitskapleg tenkjemåte» som en verdi skolen skal fremme. Dette er allment sett et mål Inkluderingsutvalget slutter seg til. Ikke bare vitenskapen selv, men samfunnet ellers nyter godt av tenkemåter som bygger på empiri og argumentasjon. Men verdispørsmål lar seg ikke avgjøre vitenskapelig. Problemer kan også oppstå når ateister mener at religioner er vitenskapelig motbevist, og på dette grunnlaget krever forrang for sitt syn også innen felt der man egentlig snakker om tro, ikke om viten. På samme vis som ikke-troende kan angripes på religiøst grunnlag, kan religiøse grupper brennemerkes og marginaliseres.

Religiøs frihet og likestilling

Verdiene likestilling og ikke-diskriminering kan komme i konflikt med religiøse samfunn, som hevder at bare menn skal være religiøse ledere, eller at bare menn overhodet skal kunne inneha posisjoner i samfunnet. En liknende konflikt angår seksuell orientering, der noen trossamfunn har ment at homofili er grunn til å holde en person utenfor verv og stillinger. Denne saken fortsetter å være omstridt i statskirken og andre kristne trossamfunn. Derfor har det vært argumentert for at lovverk eller andre sanksjoner skal tas i bruk for å stanse slik praksis. Det kan bety at offentlig støtte ikke gis til slike organisasjoner, eller også at de møtes med former for straffeforfølgelse. Et argument for å gripe inn er at å unnlate og reagere kan forstås som at likestilling mellom kjønn rangeres lavere som verdi. Det har også vært hevdet at patriarkalske forhold har sin grunn i kultur, ikke i religion, og at kultur ikke har krav på samme vern, slik at inngrep er mer legitime.143

Menneskerettighetene vil nødvendigvis måtte veies mot hverandre, og avveiningen kan være noe ulik i forskjellige samfunn. I et sekulært land som Norge er det ikke urimelig at likestillingshensyn veier tungt.

Problemet med slike lovregulerte angrep er at de kan treffe det som noen oppfatter som kjernespørsmål i en religion; dermed er de brudd på menneskers religiøse frihet. Dernest kan en spørre om hvordan et religiøst samfunn kan leve med en ordning som er påtvunget av myndighetene. Et mulig ståsted er at lovgivning mot diskriminering skal kunne brukes når det gjelder stillinger (som for eksempel vaktmester), som ikke angår utøvelsen av religionen. For den som ikke kan akseptere at det ikke rår full likestilling, må det være adgang til å forlate det religiøse samfunnet. Å argumentere for retten til å forlate en gruppe (exit),144 er ikke et argument mot retten til og muligheten for å arbeide innad for å endre normer. Spørsmålet er hvor grensen går for at en stat skal kunne gripe inn for å skape endring i et religiøst samfunn.

Et dagsaktuelt eksempel på avveining mellom religionsfrihet og likestilling er diskusjonen rundt klesplagg som kan være religiøst og eller kulturelt betinget. Et av de mest synlige og omstridte aspekter ved islam i en «vestlig» kontekst er kleskoder.145 Et standpunkt er at særlig heldekkende burka og niqab, som delvis skjuler kvinnens ansikt, er kvinneundertrykkende og står i motsetning til likestilling og hindrer integrering, også fordi det gjør det vanskelig å kommunisere. Et motsatt standpunkt er at religionsfrihet, ytringsfrihet og likeverd tilsier at alle har lov til å gå kledd slik de vil, følge sine egne normer for bluferdighet, og at slike rettigheter må gjelde for alle.146 Hvordan skal dette hensynet til likestilling og integrering avveies mot hensynet til ytringsfrihet og religionsfrihet? Et mellomstandpunkt er at religiøse hodeplagg som skjuler ansiktet ikke er forenlig med utøvelse av offentlig yrkesroller der en utøver makt over andre eller der det eksisterer klesreglement, men at det vil være feil å ha et totalforbud i det offentlige rom, også fordi et slikt forbud kan bidra til segregering av de få kvinnene det dreier seg om.147

Målet om kjønnsmessig likestilling og individers rett til å velge

I norsk politikk har det i den siste generasjonen vært et klart mål at kvinner bør delta i yrkeslivet for å skape egen inntekt og for å opparbeide seg pensjonsrettigheter mv. Ved å ha egen inntekt vil hun være mindre avhengig av en forsørger, og dermed ha større personlig frihet.

Kontantstøtte, som alternativ til å ha barn i barnehage, ble begrunnet med at dette ga kvinner og familier et valg mellom å være hjemme og å gå ut i arbeidslivet. Erfaringen har vært at relativt flere kvinner med innvandrerbakgrunn har valgt å være hjemmearbeidende. Valget har også hengt sammen med at de aktuelle jobbene ikke har vært spesielt godt betalte. Men opp mot argumentet om kvinners valgrett har det kommet et annet, nemlig at innvandrerkvinner slik mister den sentrale arenaen for integrasjon, arbeidslivet.

Er det ut fra en overordnet målsetting om inkludering via arbeid legitimt å velge økonomiske insentiver slik at kvinner inviteres til å velge arbeid framfor kontantstøtte? Det er en forskjell mellom å påby at man skal arbeide ute og å unnlate å invitere til at man skal forbli hjemme. I en avveining mellom individuell valgfrihet og hensynet til den større samfunnshelheten bør kontantstøtten avvikles. Kontantstøtte diskuteres i kapitlene 6 og 7.

Finnes grupper og skal de kunne ha rettigheter?

Som nevnt i avsnitt 11.3.2 åpner internasjonal tenking om menneskerettigheter for tanken om solidaritets- og fellesskapsrettigheter. Et slikt syn tilsier at det finnes kollektive rettigheter, altså rettigheter som grupper eller individer har, fordi de er medlemmer av et religiøst, språklig, kulturelt eller etnisk kollektiv. Slike rettigheter er svært omstridt.

Gruppebaserte rettigheter kan komme på tre måter – som krav om utvidelser, der en krever rettigheter på linje med flertallet (eksempelvis finansiering av religiøse samfunn), som krav om unntak, der en krever individuelle unntak fra generelle regler, men basert på egen gruppetilhørighet (eksempelvis rett til å bruke hijab sammen med en uniform), og endelig som selvråderett (autonomi), der det opprettes avgrensede områder for kollektivselvregulering, gjerne bygd på religiøs tilhørighet (som rett til å hevde at bare menn skal kunne være religiøse ledere).

Argumenter for en anerkjennelse av grupperettigheter bygger på det prinsipielle synet at fellesskap finnes som mer enn summen av individer og at mennesker ikke er isolerte, men eksisterer gjennom en sum av ulike forbindelser til andre. I tillegg kan man argumentere for at maktforholdene i et samfunn er slik at flertallets rettigheter er ivaretatt uten spesielle tiltak eller anerkjennelse. Dette skjer ved den allerede eksisterende maktstruktur som ethvert flertall har.

Mot tanken om at et kollektiv eller gruppe skal ha rettigheter, er det rettet flere argumenter: Prinsipielt kan en hevde at bare enkeltpersoner, finnes. Enhver gruppe eller samfunn består i kraft av summen av individer; det er ulogisk å gi en ikke-eksisterende størrelse rettigheter. Dessuten er det ikke selvsagt hvem som legitimt taler på vegne av et kollektiv.

Egne innvandrereorganisasjoner og innvandrernettverk kan likevel være viktige for å vedlikeholde kulturell identitet. I tillegg kan disse organisasjonene være en sentral arena for dialog og konfliktløsning. Det vises til kapittel 10 for en nærmere drøfting av innvandrereorganisasjoner.

Konflikter mellom grupper

Aksept for ulikheter er grunnlaget for dialog og for et velfungerende flerkulturelt samfunn; basis for aksept bunner i kunnskap. Dersom dialogen mellom ulike grupper skal fremme forståelse for ulikheter, er det viktig at noen grunnleggende forutsetninger er til stede, som for eksempel trygghet. Kravet om trygghet for minoriteter må rettes til storsamfunn og myndighetene. Men det må også gjelde mellom og innen minoritetsgrupper. Noen bringer med seg politiske og religiøse konflikter fra opprinnelseslandet, og det er både gruppenes og statens plikt å sørge for at disse spiller seg ut innenfor lovlige og sømmelige former. Politisk kritikk er legitimt, men hets og sjikane er forbudt og skal ikke finne sted.

En gruppe som har opplevd at konflikter utenfor Norges grenser rammer dem, er de norske jødene. Synagogen i Oslo er blitt skutt på. Personer blir verbalt trakassert og opplever å bli konfrontert med slagordet «død over jødene». Skolebarn opplever sjikane. Det kan fortsatt finnes elementer av en norsk historisk antisemittisme. Anti-semittiske uttrykk under Gaza-opptøyene i Oslo i 2009 viser at slike holdninger fortsatt eksisterer i dagens Norge.148 Flere rapporter viser en økning både i antisemittiske handlinger og i negative holdninger overfor jøder i mange europeiske land. Europarådets kommisjon mot rasisme og intoleranse (ECRI) peker på en markert økning i antisemittisk hatkriminalitet i forbindelse med konflikten mellom Israel og Hezbollah i Libanon sommeren 2006.149 Data fra Pew Research Institute viser en klar økning i negative holdninger overfor jøder i flere land i Europa i tidsrommet 2004 til 2008.150 Oslo kommunes kartlegging om rasisme og antisemittisme viser at nesten hver tiende elev i ungdomsskolen har opplevd negative hendelser på grunn av sin religion eller tro. Ett av tre jødiske barn i osloskolen sier de utsettes for antisemittisme.151 Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter har utformet et prosjekt for å kartlegge antisemittiske holdninger i Norge, men resultatene vil først foreligge vinteren 2011/2012.

Utvalget viser til Kunnskapsdepartementets arbeidsgruppe om antisemittisme og rasisme i skolen og deres rapport Det kan skje igjen. Arbeidsgruppen anbefalte at antisemittisme, rasisme og flerkulturell forståelse bør vektlegges mer i skolen og at grunnlovsjubileet i 2014 brukes til en nasjonal mobilisering mot antisemittisme og rasisme. Rapporten viser at blant elever med innvandrerbakgrunn har kanskje så mange som en av tre opplevd diskriminering på bakgrunn av sin etniske eller religiøse bakgrunn.152

I samfunnet som helhet er det en utbredt skepsis mot muslimer. Et forskningsprosjekt ved Uppsala universitet har analysert hvordan islam og muslimer karakteriseres i den offentlige debatten. Prosjektet oppsummerer resultater fra samtlige undersøkelser blant muslimer som viser til de utfordringene mange muslimer forteller de møter og den fremmedgjøringen de opplever knyttet til skepsis mot islam.153 De opplever at det er en redsel for islam i samfunnet, at debatten er preget av en overdreven forestilling om at islam er en religion som fører til negativ atferd og at muslimers tilstedeværelse i samfunnet utgjør en fare.154 I 2009 publiserte European Union Agency for Fundamental Rights data om opplevd diskriminering og rasistisk kriminalitet blant muslimer i 14 EU-land. Rapporten viser at 11 prosent av muslimene har vært utsatt for krenkelser i løpet av de siste 12 månedene, mens 1 av 3 oppgir at de har opplevd diskriminering i samme periode.155 ECRI peker på den økende tendensen til å koble muslimer til terrorisme og vold i den offentlige debatten i Norge.156 Muslimer i Norge opplever mer diskriminering enn andre. Dette viser en IMDi-undersøkelse fra 2008 blant innvandrere i Norge fra Afrika, Øst-Europa, og Sør- og Mellom-Amerika.157

Et menneskes tro legitimerer ikke forskjellsbehandling, og troen i seg selv gir ikke grunnlag for å tillegge mennesker uønskede holdninger eller handlinger. Antisemittisme,158 islamofobi159 og rasisme,160 uansett hvor det skjer og hvem som utøver det, må bekjempes aktivt.

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje

«Utvalgets medlem Asle Toje er mot bruken av begrepet islamofobi. Begrepet er konstruert for maksimal injurierende kraft og minimal presisjon. Ordet har sin stamme fra xenofobi, altså fremmedfrykt. Tanken er at de som overskrider en grense for uønsket kritikk, er for rasister å regne. Det kan være liten tvil om at muslimer til tider opplever mistenkeliggjøring. Men islamofobi lar det bevisst være uklart om dette dreier seg om kritikk av en religion, religiøs praksis eller det troende enkeltmennesket. Det ville være mer presist å bruke begrepet anti-muslimske holdninger i denne konteksten fordi det handler om diskriminering av personer på grunn av deres tro. Dette er selvsagt uakseptabelt.»

Likeartethet og – eller – forskjellighet?

Vernet mot diskriminering (usaklig forskjellsbehandling) på grunnlag av religion, etnisitet, kjønn eller seksuell orientering er en av de sentrale menneskerettighetene, som griper inn i alle livsområder. Det er åpenbart at dette vernet betyr at en aksepterer forskjeller; om en mener at alle er og skal være likeartede, har det ingen mening. Krav om likeartethet uten rom for forskjell betyr ensretting. På den andre siden kan ikke noe samfunn eksistere uten noen form for delt forståelse; forskjell uten noen enhet betyr oppløsning. Det er også viktig å anerkjenne at i alle grupper er det individer, ulike mennesker med ulik erfaring, familiebakgrunn, ressurser, ønsker og erfaring.

Utfordringen er å finne politiske veier som forener begge disse hensynene. På den ene siden må det være noen felles verdier og forståelser med utgangspunkt i lovverket og menneskerettighetene. På den andre siden trengs en aksept av at Norge faktisk er et mangfoldig, pluralistisk samfunn, der mennesker med ulik kulturell bakgrunn eksisterer og har rett til å eksistere. Respekt og toleranse er ønskelig. Så må det finnes prinsipper, framgangsmåter og samfunnsinstitusjoner som kan besvare spørsmålet: Hvordan skal en gå fram når det er uenighet om hva som må høre til de felles grunnleggende verdiene og hva som er akseptabel uenighet?

11.4.2 «Hvordan kan samfunnet best håndtere slike konflikter når de oppstår?»

Gitt at konflikter er en naturlig del av alle samfunn, må det forventes at konflikter også vil oppstå i samfunn preget av et stort etnisk mangfold. Slike konflikter kan oppstå mellom majoritetssamfunn og minoritetene, så vel som mellom ulike minoritetsgrupper og mellom grupper som tilhører majoriteten.

Hva er betydningen av etnisk mangfold for konfliktløsning? For det første er det viktig å erkjenne at alle individer eksisterer i en samfunnsmessig kontekst. De har lært atferd, normer og koder med referanse til samfunnet de har opplevd. Å ha en forståelse av de forskjellige bakgrunnene til de involverte i en konflikt, er en viktig forutsetning dersom man skal oppnå en løsning som både er gjensidig akseptabel, og som hindrer at konflikten trappes opp ytterligere. En forståelse av mangfold blir stadig viktigere i konfliktløsning. Dette er fordi vi ser at konflikt mellom majoritets- og minoritetsgrupper er økende over hele verden. Vi ser også virkningen av globaliseringen og hvordan tilgang til informasjon og bruk av teknologi kan bidra til eskalering av konflikter. Konfliktløsningens tilbud må tilpasses behovet i et flerkulturelt samfunn.161

Konflikter kan oppstå på flere nivåer – individuelt, lokalt, gruppemessig, nasjonalt og transnasjonalt – og de kan kalle på ulike metoder for løsning. Det er også klart at et problem som oppstår på ett nivå, kan ha påvirkning på et annet. For eksempel kan internasjonale konflikter påvirke en bestemt innvandrergruppe og deres forhold til andre innvandrere/minoritetsgrupper eller til storsamfunnet. Den palestinsk-israelske konflikten er ett eksempel på dette og indre stridigheter blant kurdere er et annet. Videre kan en sak som starter lokalt ende opp med å dominere den nasjonale dagsorden. Saken om hijab i politiet er et eksempel. Vi kan også se at nasjonale konflikter kan spre seg raskt internasjonalt, slik som karikaturstriden viste.

11.4.3 Strategier for å løse konflikter i samfunnet

Hvilken strategi fører fram til et samfunn med så stort samhold at det fungerer? Både myndighetene og det sivile samfunnet spiller en sentral rolle i å fremme en følelse av rettferdighet og felles tilhørighet. Myndighetenes rolle er enda viktigere i et flerkulturelt samfunn der staten kan være den eneste kilden til fellesskap. Det rettslige grunnlaget for staten, som grunnlov, lover og regler er bindende elementer i et sammensatt samfunn. Borgerne kan leve ut sine rettigheter og plikter, og gis muligheter for innflytelse. Det rettslige grunnlaget tilbyr også det minste grunnlaget for samfunnsmessig enhet, fastsetter grensene for mangfold og struktur, og politisk debatt om samfunnets utvikling.

I prinsippet gjør derfor samfunnets lover og regler det også mulig å forvalte og løse konflikter. Dette forutsetter imidlertid at gjeldende lover og regler blir respektert og at de håndheves. Men denne rammen er ikke en fullgod løsning i det lange løp hvis noen parter ikke opplever loven som rettferdig eller legitim. Personer som føler seg maktesløse og diskriminert, opplever at de er ekskludert fra storsamfunnet, eller at de ikke har like muligheter til å oppnå gode levekår. De vil kunne føle seg urettferdig behandlet og være en kilde til konstant konflikt. Det er derfor av største betydning at statens institusjoner reelt er, og blir sett på som upartisk i sin behandling av alle personer, uavhengig av deres bakgrunn.

I tillegg må det være en reell mulighet til å delta i, og påvirke, beslutningsprosesser som forsøk på å rette på det en oppfatter som urettferdig samt forme den framtidige utviklingen av lover, institusjoner og politikk. Deltakelse gir muligheter for enkeltpersoner og grupper til å samarbeide, til å øke forståelsen for andres virkelighet og til å se seg i sammenheng med samfunnet som helhet. Deltakelse og representasjon i besluttende organer kan også øke (legitim) oppslutning om lover og regler, og sikrer at personer med forskjellig bakgrunn blir vant til å utøve myndighet overfor hverandre. En slik inkludering kan føre til økt tillit til samfunnet for øvrig, særlig innad i innvandrerbefolkningen. Konflikter bør også tas tidlig, nært og lokalt for å legge til rette for samarbeid og kompromiss og for å unngå eskalering til polarisering og vold.

11.4.3.1 Rom for uenighet – målet kan ikke være fullstendig enhet

Som tidligere omtalt kan samfunnet forstås like mye som et «uenighetsfellesskap» som et «verdifellesskap».162 Den felles utfordringen er å leve med brytninger mellom verdier. Slike brytninger har skjedd historisk og skjer også innad både i flertallet og i mindretallene, blant annet fordi hva en ser som verdier, har endret seg.

Blant viktige momenter i en tenking om å være enige om hvordan være uenig, kan følgende nevnes:

• Det må skilles mellom uenighet og fiendskap, skilles mellom motstander som en skal kunne bekjempe, men som en likevel innrømmer rett til å arbeide for sine synspunkter – og en fiende som en ikke kan kompromisse med, men vil tilintetgjøre.

• Et samfunn kan leve godt med at grupper er motstandere, men ikke med at de ser hverandre som fiender og handler i tråd med dette.

• Når mennesker med ulike syn blir enige, er det utmerket. Men det kan ikke være et generelt mål å oppheve uenighet og konflikt; vi må leve med forskjellene.

• Derimot er det nyttig at uenighetene ikke bygger på mytologier, men på faktisk kunnskap om hva den andre mener.

• Det kan foreligge en praktisk, fungerende enighet om viktige prinsipper, også om begrunnelsene for dette varierer. Menneskerettigheter kan for eksempel både argumenteres fra et naturrettsstandpunkt, fra et religiøst standpunkt og en opplyst utilitarisme.

• Premisset for en strategi som også innebærer dialog og samtale, er at kulturell forskjellighet ikke innebærer at to sterkt ulike, avgrensede, indre enhetlige blokker står mot hverandre – det er også likheter, gradvise overganger og indre forskjeller i de enkelte gruppene.

• Deltakelse i offentligheten fra mange stemmer er et godt tegn.

• Konflikt kan – på visse vilkår – også integrere. Når en er i konflikt, vender en seg ikke vekk. En ber om å bli sett; en må forholde seg til andre og lærer av andres måter å arbeide på, en må gå i allianser og dermed inngå kompromisser.

• Men det trengs enighet om hvordan man skal kunne være uenig; demokratiets framgangsmåter, spilleregler for prosessen.

• Å undertrykke uenighet og konflikt kan gjøre at motsetningene kommer ut på andre, mindre oversiktlige måter.

• Man trenger ikke å være redd for konflikter eller for en debatt med høy temperatur, så lenge konfliktene går inn i det demokratiske systemet. Det man kan være redd for, er dersom noen, fordi de ikke opplever seg inkludert, snur ryggen til hele systemet og søker radikale løsninger utenom.

11.4.3.2 Ulike prinsipper for å løse konflikter

Det finnes flere prinsipper som kan legges til grunn for å løse konflikter:

• Loven

• Tradisjonelle verdier

• Prinsippet om ikke å skade

• Menneskerettigheter

• Dialog

Loven

Loven er som nevnt grunnleggende og danner rammen for konfliktløsning. Men det er viktig at alle opplever at loven er både rettferdig og legitim og at den kan endres. Derfor må en gå videre og diskutere også andre prinsipper.

Tradisjonelle verdier

Tradisjonelle verdier og modeller for sameksistens kan ha fungert godt i et land med tilsvarende høy oppslutning blant befolkningen. Men de fungerer ikke hvis de ikke deles av nykommere. Selv om tradisjoner, normer og verdier kan formidles til nye borgere, vil det trolig være vanskeligere å sikre oppslutning om dem.163 Åpen kommunikasjon, toleranse og respekt er nødvendige elementer i forhandlings- og konfliktløsningsprosesser i flerkulturelle samfunn.164

Samtidig vil ikke alle tradisjoner eller praksiser brakt av nykommere bli akseptert av storsamfunnet. Et samfunn har rett til å hindre en praksis som ville føre til nedbryting eller endring i en uønsket retning.

Prinsippet om ikke å skade

Prinsippet om ikke å skade ligger i bunn for konfliktløsning. Dette prinsippet virker godt når det gjelder fysiske overgrep overfor individer. Men det løser ikke alle problemer med andre konfliktpunkter som angår moralsk eller emosjonell skade. Der noen ser mentale overgrep, kan andre mene det dreier seg om sunn og god praksis. Og prinsippet om ikke å påføre fysisk skade, løser ikke verdikonflikter på gruppenivå.165

Menneskerettigheter

Menneskerettigheter er lagt til grunn som felles verdier. Menneskerettigheter er derfor sentralt for å oppnå en lik følelse av tilhørighet som igjen er nødvendig for å sikre legitimitet til, og oppslutning om samfunnets lover, forskrifter og prosedyrer for konfliktløsning. Men slik det tidligere er påpekt: Hvordan skal allmenne normer oversettes og konkretiseres til handlingsregler? Og hvordan skal en avveie når to høyverdige rettigheter kommer i konflikt? Universelle verdier påberoper seg prinsippet om at det er verdier som eksisterer uavhengig av kultur eller samfunn. Men i praksis kan disse universelle verdiene være for abstrakte til å veilede beslutninger i enkelte tilfeller, fordi de trenger å være relatert til og tolket i lys av samfunnets tradisjoner og historie.

Dialog – et sentralt element i konfliktløsning

Både eksisterende lov, tradisjonelle verdier, prinsippet om å ikke skade og menneskerettighetene gir viktige retningslinjer for konfliktløsning. Men som vi har sett, gir de ikke alltid uttømmende svar. Så hvordan går en fram for å løse konflikter? Inkluderingsutvalget vil framheve dialog – i ordets mest omfattende forstand – som strategi.

Fra et samfunnsperspektiv er det viktig å legge til rette for konfliktløsning slik at den kan forekomme gjennom bestemte mekanismer og arenaer. Dialogen gir mulighet for en samtale mellom mennesker som har forskjellige syn og der hensikten er å lære av hverandre. Dialogens kjennetegn kan oppsummeres som lytte, lære og forandring.166

Dialog skjer ikke av seg selv. Snarere må dialog være et bevisst valgt av de involverte partene. Dialog er det motsatte av en la skure holdning, der alle synspunkter uten videre godtas. Dialog innebærer en vilje og evne til å artikulere uenighet og til å forsvare disse uenighetene overfor de som er uenige. Dialog kan noen ganger være en positiv samtale, andre ganger en dyp uenighet eller krangel. Men det som er viktig er at partene fortsetter å snakke sammen. Dialog bygger på forskjellen mellom det en kan kalle anstendig og uanstendig uenighet. Et grunnleggende trekk ved anstendig uenighet er at partene har en åpenhet for å endre standpunkt som svar på velbegrunnet kritikk.

I motsetning til dialog kan vi se en rekke andre strategier, deriblant å diktere fra egen styrkeposisjon og appellere eller be om forståelse ut fra en underlegen posisjon. Begge disse strategiene krever en betydelig grad av tap. Dessuten vil de ikke bidra til å styrke båndene mellom ulike medlemmer av samfunnet. Snarere kan de bidra til økt frustrasjon og isolasjon med negative konsekvenser for framtidige konflikter.

11.4.4 Ulike mekanismer og, institusjoner for forebygging og håndtering av konflikter

Den viktigste innsatsen for å løse konflikter skjer i hverdager, på skoler, arbeidsplasser, i nabolag. Uten menneskers evne til å finne løsninger, til å inngå i nødvendige kompromisser eller klarlegge misforståelser vil et samfunn ikke kunne bestå. Men i tillegg kan det trengs ulike spesielle organer for konfliktløsning.

Det eksisterer allerede ulike typer ordninger for å løse konflikter i samfunnet generelt og mer spesielt mellom ulike individer og grupper. Følgende er en gjennomgang med sikte på å diskutere hvordan disse ordninger kan utvikles for «å håndtere konflikter når de oppstår».

Konfliktrådene

Tradisjoner for mekling finnes verden rundt med røtter i både religion og kultur. Mekling kan defineres som en forlengelse eller utdyping av forhandlingsprosessen som innebærer intervensjon fra en akseptabel tredjepart med begrenset eller ingen autoritativ beslutningsmyndighet. Ordet mekling kom til Norge på 1700-tallet og «har sin rot i det norrøne og førkristne ordet maka. En ville maka det slik at alt gikk bra, og på denne måten ordne opp eller lage en helhet.167 I Norge er Nils Christies artikkel «konflikt som eiendom» banebrytende og han kalles for «Konfliktrådenes far».

Konfliktrådet mekler i konflikter som oppstår på grunn av at en eller flere personer har påført andre en skade, et tap eller annen krenkelse. Mekling i konfliktråd er regulert av Lov om megling i konfliktråd fra 1991. Bruk av konfliktråd er en mulighet for alle som er involvert i en konflikt. Rådene tar opp alle typer konflikter, og er ikke spesielt rettet mot konflikter som springer ut av flerkulturelle samfunn, men har også håndtert denne typen konflikt.168 Tilbudet er gratis. Et viktig prinsipp bak konfliktrådsordningen er at mennesker selv er i stand til å løse sine konflikter. Konfliktrådet fatter ikke avgjørelser eller dom i konflikter, men legger til rette for at partene selv kommer fram til en løsning eller avtale.169 Konfliktrådene tilbyr mekling, tilrettelagte møter og stormøter til parter i konflikt som følge av straffbart forhold eller sivile uoverensstemmelser.

Konfliktrådsmekling viser seg svært hensiktsmessig i mange typer saker, og mellom 80-90 prosent av sakene som tas opp til mekling, blir løst ved avtale.170 Meklingsprosessen er vanligvis konfidensiell og frivillig og kan stoppes når som helst av en av partene, inkludert mekler. Prosessen hjelper partene å reparere forhold, kommunisere mer tydelig, forstå sine egne behov og interesser, og finne kreative løsninger på sine problemer. Meklere er upartiske som ikke pålegger beslutninger, men i stedet fungerer som veiledere av en prosess.

Fordelen med mekling er at den kan gi stabile løsninger. Forutsetningen for mekling er at begge parter ønsker å løse konflikten ut fra et premiss om at en har mer å tape på at en konflikt fortsetter enn på noen av de mulige løsningene. Ulempen er at det kan være vanskelig å finne en uavhengig mekler, som oppfattes som upartisk. I tillegg kan det være at noen ganger har den ene parten rett, slik at gi-og-ta prosessen i meklingen kan virker urettferdig. Til sist, en mekler kan være så løsningsorientert at prosessen styrkes slik den presser svakere parten selv om denne har rett.

Flere studier av meklings- og stormøteprosjekter viser en beskjeden, men positiv effekt på statistikker om tilbakefall.171 Men det er viktig å ha ytterligere kunnskap på effektene av konfliktløsning gjennom konfliktrådene. Konfliktrådene har angitt at det bør igangsettes mer forskning på sammenlikning av virkninger med strafferettslige og sivilrettslige prosedyrer og mekling som normativ idé.172

Regjeringen ønsker at konflikter løses på tidligst mulig og lavest mulig nivå, blant annet ved å stryke og videreutvikle konfliktrådsordningen.173 Justisdepartementet har nedsatt en ekstern arbeidsgruppe som skal vurdere hvilke tiltak som bør gjennomføres for å øke bruken av restorative justice og konfliktråd i straffesakskjeden. Arbeidsgruppen skal også vurdere en generell modernisering av konfliktrådsloven. Rapporten fra arbeidsgruppen er planlagt ferdigstilt medio 2011.174

Konfliktrådet er godt egnet til å formidle konflikter på individ-, gruppe- og lokalnivå. I tillegg har rådets arbeidsprosess potensial til å bidra til økt samhold og forståelse mellom ulike individer og grupper.

Andre konfliktløsningsmekanismer

Konfliktrådet har gitt opplæring til uavhengige konfliktløsningsorganisasjoner som er etablert i ulike minoritetsmiljøer. Minhaj konfliktråd er ett eksempel. Minhaj konfliktråd er tilknyttet Minhaj-ul-Quran International, Norway i Oslo. Rådet består av fem kvinner og fem menn, samt imamen i menigheten. Minhaj konfliktråd har fokus på forebyggende arbeid gjennom informasjonsarbeid, kunnskapsformidling, mobilisering av frivillige, hjelp ved konflikthåndtering og kursing i konfliktmekling. Minhaj konfliktråd har samarbeid med offentlige instanser som skoler og politi, og er en ressurs med kompetanse på minoritetsspørsmål.175 Et konfliktløsningssenter har blitt etablert med fokus på de mulighetene og utfordringene som eksisterer når folk bor tett og har forskjellig bakgrunn. Konfliktløsningssenteret tilrettelegger for mellommenneskelig kommunikasjon og har som mål å bidra til bærekraftige bomiljøer, bedre naboskap og samhandling. Disse konfliktløsningsorganisasjonene kan spille en viktig rolle i samarbeid med Konfliktrådet i å tilby tjenester som passer til ulike samfunn. Fordelen med et supplerende tilbud som Minhaj konfliktråd er at man kan komme lettere inn i forskjellige minoritetsmiljøer. Rådet har også håndtert saker som kun har involvert personer fra majoritetsbefolkningen i Norge.176

Det er opprettet muslimske konfliktråd i flere byer i Norge, som yter hjelp til å løse konflikter og til dels også driver forebyggende arbeid. Følgende spørsmål ble nylig tatt opp i Stortinget: «Hvordan stiller regjeringen seg til opprettelse av denne type parallelle religiøst baserte konfliktråd, og hvilke lovmessige rammer har offentlige organer for overføring av saker til slike råd?»177 «Norsk lov kjenner bare én form for konfliktråd, og det er de 22 konfliktrådene som er opprettet i medhold av konfliktrådsloven.«178 Men dette er ikke til hinder for å danne uavhengige organisasjoner, som Minhaj er et eksempel på.

Dialog med representasjon fra innvandrerbefolkningen

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) er et regjeringsoppnevnt utvalg som gir råd til myndighetene i saker som angår personer med innvandrerbakgrunn. I tillegg fungerer KIM som en dialogarena der representanter for innvandrerbefolkningen møter politikere og ansvarlige personer fra forvaltningen for å drøfte aktuelle spørsmål. KIM er det sentrale forumet for dialog mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene. Innvandrerråd på kommune- og fylkeskommunenivå bidrar til politisk deltakelse og innflytelse. Flere av disse rådene er samlet under INLO – Innvandreres Landsorganisasjon. Det bør utredes hvordan KIMs arbeid kan koordineres med dagens system med kommunale og fylkeskommunale innvandrerråd, og hvordan dette systemet kan utvides for å øke deltakelse og innflytelse.

Formelle og uformelle dialogfora

Det finnes formelle og uformelle dialogfora mellom ulike grupper og miljøer i innvandrerbefolkningen, befolkningen for øvrig og myndighetene. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gir støtte til innvandrerorganisasjoner og annen frivillig virksomhet på lokalt og nasjonalt nivå, herunder tilskudd til drift av lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet som bidrar til mangfold, dialog og samhandling i lokalsamfunn. Innvandrerråd og andre ulike innvandrerorganisasjoner er engasjert i forebyggende og holdningsskapende arbeid, samt arbeid i etterkant av hendelser (som Gaza-opptøyene i Oslo) og utbruddet av svineinfluensa. Det bør også nevnes ulike folkemøter, som for eksempel på Litteraturhuset i Oslo og på Oslo Museum, avdeling interkulturelt museum (IKM).

Religion og dialog

Dialog mellom ulike tros- og livssynssamfunn er veletablert i Norge, og er brukt for å motvirke religionenes konfliktskapende potensial. De organiserte tros- og livssynsdialogene i Norge har bidratt til etablering av viktige kanaler for konfliktløsning. Et eksempel på dette er hvordan dialogen pågikk gjennom karikaturstriden i 2006. Da var det tydelig at det etablerte forholdet mellom kristne og muslimske ledere var et viktig grunnlag for samtale og mekling.179

Det kan skilles mellom to typer religionsdialog: Nødvendig og spirituell dialog. Nødvendig dialog føres for å løse et samfunnsproblem. Temaer som har dominert den type dialog er spørsmål knyttet til menneskerettigheter som religionsfrihet, ytringsfrihet og likestilling. Andre eksempler er religionsundervisning i skolen, homoseksualitet og konvertering. Den spirituelle dialogen handler om å komme nærmere inn på andres religion og samtidig være åpen for justeringer av egen.180

Den største organisasjonen for dialogarbeid er Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, som ble etablert i 1996, og som har medlemsorganisasjoner fra alle religionssamfunn i Norge. Myndighetene bruker Samarbeidsrådet som et høringsorgan i religionsspørsmål. En annen viktig institusjonalisert dialogkanal er Kontaktgruppen mellom Mellomkirkelig Råd og Islamsk Råd Norge, som ble opprettet i 1993. Kontaktgruppen har kommet med forskjellige felleserklæringer om for eksempel religion i skolen, antisemittisme og retten til å skifte religion.181 Det finnes mange ulike lokale dialogfora som i Drammen, Stavanger, Trondheim, Tromsø og Oslo. Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn anbefaler i sitt innspill til Inkluderingsutvalget at det utvikles tiltak som skaper muligheter for lokale møteplasser for tros- og livssynssamfunn over hele Norge.

Utvalget har hatt samtaler med flere aktører innenfor ulike tros- og livssynssamfunn i Norge. Forum for muslimsk-kristen dialog i Trondheim opplyser at dialogen har bidratt til økt kunnskap om, og respekt for, andres tro, religion og overbevisning. Det har ikke vært noe mål for samtalene å komme fram til enighet, men at dialogen og det å bli kjent med hverandre og hverandres standpunkter, har vært et mål i seg selv. Likevel har det kommet fram en stor grad av enighet om mange tema. Forum for muslimsk-kristen dialog i Trondheim har også i flere sammenhenger vært engasjerte i samfunnsaktuelle temaer som karikaturstriden og barneverntjenester. Erfaringen fra dialogen viser at det har bidratt til et godt klima mellom kristne og muslimer i Trondheims-området, og til større trygghet og åpenhet i den offentlige debatten om religion i samfunnet.182

Drammen og omegn tros- og livssynsforum (DOTL) har som formål å bedre kontakten mellom ledere og andre representanter fra ulike tros- og livssynssamfunn med et mål om aktivt og konstruktivt å bidra til en god samfunnsutvikling. 11 ulike trossamfunn og foreninger samarbeider i DOTL. DOTL jobber med flere konkrete prosjekter som Gjestebud, seminarer for religiøse ledere, Drammen Sacred Music Festival og Livssynsnøytralt seremonirom. Dialogen har blant annet ført til: En dypere forståelse og respekt blant deltakerne, utvidelse av nettverk og møteplasser, felles stemme i offentlige debatter og kontakt med andre instanser, som for eksempel kommunen, politiet og barnevernet. Som i Trondheim, er formålet med dialogen ikke å endre syn, men erfaringen viser at mulighet for å endre syn nettopp er økt gjennom dialogen.

Felles for alle former for tros- og livssynsdialog er at stabilitet blant deltakere og kontinuitet er viktig. Det er en forutsetning for at samarbeidet, som er oppnådd gjennom dialogen, kan både forebygge og bidra til å løse konflikter. Bredere forankring blant ledere i samfunnet er også viktig og gir legitimitet. I Drammen deltar ordføreren regelmessig på DOTLs aktiviteter. I Trondheim har dialogen støtte fra Nidaros’ biskop og ledelsen i Muslim Society i Trondheim.

Likevel er det viktig å stille spørsmål om hvem som deltar i religionsdialogen og hvem som representerer et trossamfunn. Det kan være vanskelig å generalisere en hel religion og deres tilhengere. En utfordring framover vil være å forankre disse dialogene dypere hos vanlige medlemmer i tros- og livssynssamfunnene, ikke minst blant unge. Noen eksempler på slike samtalefora organisert av ungdommer finnes i Oslo, som Ung Muslim ved Det Islamske Forbundet (Rabita). Gitt sekularismens sterke stilling i Norge, kan man anta at religionsdialogen vil ha begrenset betydning for befolkningen for øvrig. Likevel bør erfaringer fra de forskjellige tros- og livssynsfora brukes videre i Norge som inspirasjon om hvordan man kan fremme forståelse og respekt på tvers av tros- og livssynsgrenser. Dette kan bidra til både forebygging og løsning av konflikter.

Konflikter på samfunnsnivå – betydningen av politisk lederskap

Konfliktrådet, private organer for å løse konflikter, lokale innvandrerråd, dialogfora og debattmøter yter vesentlige bidrag til å løse konflikter. Men arbeidsmåtene er best egnet til å håndtere konflikter som er lokale og avgrenset i innhold. Fra flere land ser en imidlertid at konflikter blir løftet opp til samfunnsnivå, at de opptrappes på en slik måte at grupper er i ferd med å stå mot hverandre. Da kan de eksisterende organene for konfliktløsning trolig bare gi begrensede bidrag.

Det kan tenkes ulike scenarioer for slike konflikter: De kan utløses av det som oppfattes som terror eller er et mord på en innvandrerungdom, slike det skjedde i Frankrike i 2005. De kan også utløses av enten en trussel om eller en gjennomført terrorhandling mot mål i Norge. Hvilke organer, strategier og metoder finnes som kan håndtere en slik situasjon? Finnes det en beredskap?

For å bedre koordinering av arbeidet med integrering og mangfold er det opprettet et eget forum – Forum for integrering og mangfold – FIM hvor ni statlige direktorater møtes fire ganger i året. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ledelse og er sekretariatet for forumet. FIM gjennomførte i 2009 en beredskapsøvelse, som tok utgangspunkt i et terrorrelatert tema med fokus på fasen etter selve terrorhendelsen.183 Øvelsen involverte offentlige organer, og var en «skrivebordsøvelse». Målet for øvelsen var å avklare ansvars- og rolleforståelse i en oppstått krisesituasjon, finne fram til mulige samarbeidsformer i en krisesituasjon og samarbeid med mediehåndtering.184 Øvelsen ga noen erfaringer og refleksjoner:

• At det ikke finnes fullgod avklaring av ansvarsforhold og kommandolinjer for en slik situasjon.

• At det er behov for å bevisstgjøre ledelsene i offentlige organer omkring en slik problematikk.

• At også ulike offentlige organer på lokalt nivå, som skolene, bør koples inn.

• At organiserte aktører i det sivile samfunnet, fra dialogfora til fagbevegelsen med sitt tillitsmannsapparat, har en rolle å spille i en slik situasjon.

• At øvelser med andre scenarioer bør gjentas.

FIMs arbeid vil bli videreført i nettverket med direktørene for de velferdsetatene som er sentrale i arbeidet overfor innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre. Nettverket skal videreutvikles for å få best mulig samarbeid om utvikling og implementering av strategier og tiltak. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) vil ha sekretariatsfunksjonen. IMDi vil også etablere tilsvarende regionale nettverk mellom etater på regionalt nivå.

Å utforme et fast tiltak som skal anvendes i ulike kritiske situasjoner, er selvsagt ikke mulig. Men utvalget anser at både hver og en av innbyggerne og ulike lederskap, i organisasjoner og i det sivile samfunnet må tenke gjennom hvordan en opptrer i en konflikt. Inkluderingsutvalget vil i denne sammenhengen peke på det helt spesielle ansvaret som hviler på ledende politikere, ikke minst de helt sentrale medlemmer i en regjering, men også på andre sentrale ansvarlige politikere. Som ledere og representanter for den norske staten kan deres valg være avgjørende for retningen på og utfallet av konflikten. Det politiske lederskapet sitter både med det formelle ansvaret, med det legale grunnlaget, med maktmidler og med legitimitet til å handle. Inntrykket fra håndteringen av slike dramatiske konflikter i andre land er at valgene politikerne og regjering gjør, kan få effekter langt ut over den aktuelle situasjonen.

11.5 Forslag til målformuleringer, strategier, tiltak og indikatorer

Ifølge mandatet skal utvalget diskutere, vurdere og foreslå tiltak knyttet til:

• Hvilke felles verdier bør danne grunnlaget for vårt flerkulturelle samfunn, og hva som kan gjøres for å sikre at hele befolkningen slutter opp om disse verdiene.

• Hvilke aktuelle og mulige konfliktområder som finnes i det flerkulturelle samfunnet hvor ulike verdier og prinsipper kan komme i konflikt, og hvordan samfunnet best kan håndtere slike konflikter når de oppstår.

Med bakgrunn i drøftingen foran presenteres her utvalgets anbefalinger om hvilke mål, strategier, tiltak og indikatorer som bør legges til grunn for videre politikkutvikling innenfor temaet verdier, fellesskap og konfliktløsning.

Mål

Hovedmål

De felles verdiene som skal danne grunnlag for vårt flerkulturelle samfunn skal være forankret i de universelle menneskerettighetene, blant annet retten til liv, personlig frihet og rettssikkerhet. Viktige verdier ved det norske samfunnet skal være likestilling, likeverd, ytringsfrihet, religionsfrihet, solidaritet, økonomisk og sosial likhet, vitenskapelig tenkemåte, toleranse og deltakelse i demokrati og sivilsamfunn.

Delmål 1

At innbyggerne kjenner til lover og slutter opp om grunnleggende rettigheter og plikter.

Delmål 2

At innbyggerne kjenner tilknytning, opplever tilhørighet og føler seg inkludert i det norske samfunnet.

Delmål 3

Alle samfunnsborgere skal oppleve tilhørighet til et felleskap som er basert både på lojalitet til felles verdier og aksept av mangfold og forskjeller, og som er så robust at det tåler påkjenninger.

Delmål 4

At konflikter og uenigheter skal løses i tråd med demokratiets spilleregler.

Et mer mangfoldig samfunn innebærer at borgerne blir mer forskjellige i livsstiler, verdispørsmål, trosformer og uttrykksformer. Verdier i et inkluderingsperspektiv er å skape fellesskap som bidrar til et velfungerende mangfoldssamfunn. Et mangfoldig samfunn må ha rom for uenighet. Målet kan ikke være fullstendig enhet. Samfunnet må forstås like mye som et «uenighetsfelleskap» som et «verdifelleskap». Demokratiets framgangsmåter og spilleregler er grunnleggende for at vi kan leve med uenighet.

Strategier og tiltak

Strategier for å nå målene vil blant annet være avhengig av ambisjonsnivå, innretning og konkretisering av målformuleringene foran. Strategiene skal være relevante for integrering og inkludering og bidra til endring i ønsket retning. Nedenfor omtales strategier og framgangsmåter som utvalget vil anbefale.

11.5.1 Oppslutning om felles verdier

Strategi

For å få til oppslutning om felles verdier må det satses på en inkluderingsstrategi som tydeliggjør at grunnlaget for det norske samfunnet er norsk lov, demokrati og felles verdier, slik de er uttrykt i universelle menneskerettigheter. Det må tydelig markeres hva som er uakseptabelt og står i motstrid til de grunnleggende verdiene. Med et slikt felles grunnlag kan samfunnet også bære kulturelle forskjeller. Det skal også være eksplisitt hva som er viktig å fremme for å skape oppslutning om felles verdier. Strategien inneholder følgende elementer:

Informasjon, opplæring og gjensidig kunnskap

Det er vesentlig at nye innbyggere har tilgang til informasjon om det norske samfunnets grunnlag. Informasjon må være tilpasset og gis gjennom praktisk veiledning slik at forventinger, rettigheter og plikter er tydelige. Innvandrere og befolkningen for øvrig har ansvar for å kjenne til samfunnets grunnleggende verdier og kjøreregler. Men det er også behov for å «oversette» og å klargjøre hva en mener med sentrale begreper for å skape større forståelse mellom grupper. Norskopplæring med samfunnskunnskap og introduksjonsprogrammet er for mange innvandrere starten til opplæring i medborgerskap, til å lære om rettigheter og plikter. Opplæringen skal fortsette i grunnskolen, i voksenopplæring og det sivile samfunnet, både i det tradisjonelle organisasjonslivet og i innvandrerorganisasjoner. Den gjensidige kunnskapen mellom gruppene bør øke for å forstå hvordan andre tenker og handler og for å kunne unngå misforståelser. Mennesker som tilhører flertallet, har behov for kunnskap, både om sin egen måte å fungere på og om det minoritetene står for.

Fleridentitet

Det skal være rom for en sammensatt identitet, der en kan være norsk og også ha en identifikasjon med opphavskultur og -samfunn. Demokrati, lover og felles verdier danner en ramme for fleridentitet. Det skal anerkjennes at mennesker har kulturelle elementer med seg og at disse også har en plass i offentligheten. Et mer mangfoldig samfunn omfatter også et flerreligiøst samfunn.

Gjensidige forventinger, toveis prosess

Integrering er en prosess som berører alle i samfunnet. Strategien preges av gjensidighet – alle som bor i Norge har rett og plikt til å bidra til fellesskapet gjennom utdanning, arbeid og deltakelse i demokrati og sivilsamfunn. Tydelige krav skal stilles til alle borgere, uavhengig av bakgrunn, om tilslutning til demokratiet, lover og felles verdier.

Likebehandling – bekjempe diskriminering

Klare ytringer fra myndighetene om at alle borgere hører til landet, uansett bakgrunn. Anerkjennelse av at innvandrerbefolkningen er en ressurs for landet. Innvandring medfører endringer som igjen kan bidra til konflikter. Diskriminering kan undergrave oppslutning om felles verdier. Det trengs aktive tiltak for å sikre frihet fra forskjellsbehandling grunnet etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Kunnskap om diskrimineringens art, omfang og årsaker bør forbedres. Likeverdige offentlige tjenester som er tilpasset mangfoldet i befolkningen er vesentlig for et inkluderende samfunn.

Dialog

Diskusjon og dialog skal brukes for å muliggjøre meningsutveksling, skape forståelse og utjevne motsetninger. Hensikten med dialog er å lære av hverandre. Flere felles møteplasser og arenaer for dialog er viktig for å fremme toleranse og respekt og styrke samfunnets samhold.

Forslag til tiltak

Tiltakene som foreslås nedenfor, er ment som anbefalinger for ulike sektormyndigheter. For å bygge opp kunnskap er det nødvendig at ansvaret plasseres og nødvendige ressurser prioriteres. Aktuelle ansvarlige for kunnskapsbygging kan være BLD, IMDi eller LDO. Mest sannsynlig vil det være behov å fordele koordinerings- og pådriveransvaret på disse tre instansene. Regjeringen vil ha et særlig ansvar for at underliggende forvaltningsorganer sikrer likeverdige offentlige tjenester for innbyggerne.

• Utvikle en verdiindeks med indikatorer som kan oppsummere og følge utviklingen i sentrale verdistandpunkter i befolkningen gjennom systematiske undersøkelser.

• Utvikle en interaktiv, nettbasert veileder i verdi- og konfliktspørsmål som tydeliggjør opplæringsbehov og er praktisk rettet med eksempler på situasjoner og dilemmaer.

• Bedre kunnskap om innvandrerbefolkningens holdninger til felles verdier.

• Bedre kunnskap om diskrimineringens art, omfang og årsaker.

• Bedre kunnskapsformidling og håndheving av diskriminerings- og likestillingslovverk.

• Styrke ressursene til Likestillings- og diskrimineringsombudet.

• Offentlige institusjoner oppfordres til å gå gjennom sin virksomhet for å vurdere om de fremmer inkludering. Som eksempel: Skoler, høyskoler og universiteter bør vurdere om faginnhold og opplegg ivaretar slike formål.

• Krav om at offentlige tjenester må tilpasses den enkeltes behov for å sikre resultatlikhet – likebehandling kan også innebære at ulike tilfeller behandles ulikt.

• Gjennomgang av offentlige tjenester for å sikre at det tilbys likeverdige tjenester, som for eksempel i politiet, barnevernet og helsevesenet.

• Styrke kompetanse til å bekjempe diskriminering i offentlige instanser og det sivile samfunn, og rekruttere flere ansatte med innvandrerbakgrunn.

• Rett/plikt til norskopplæring med samfunnskunnskap for alle med permanent oppholdstillatelse Norge.

• Bruk av statsborgerskap som et aktiv virkemiddel i en strategi for inkludering.

• Gjennomgå statsborgerseremoniordningen for å vurdere hvordan deltakelse kan økes og seremonien videreutvikles for at statsborgerskap i størst mulig grad skal bidra til inkludering, derunder vurdere å gjøre ordningen obligatorisk.

• Det bør vurderes å ta inn en ny verdiparagraf i Grunnloven som utrykker samfunnets verdigrunnlag, og hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene kan tydeliggjøres.

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunnets rapport om livsfaseriter bør vurderes lagt til grunn for et arbeid med sikte på å fjerne diskriminerende bestemmelser.

• Et mindretall av utvalgets medlemmer, bestående av Solfrid Berntsen, Inés Hardoy, Osmund Kaldheim, Jill Loga, Norvald Mo, Asle Toje, Thomas Wanjohi og Ragnhild Aashaug, anbefaler at det innføres en egen statsborgerprøve som dokumenterer grunnleggende kunnskap i norsk og kjennskap til norske samfunnsforhold for innvilgelse av statsborgerskap. Et flertall bestående av Rita Abrahamsen, Marco Elsafadi, Toril Sundal Leirset, Knut Kjeldstadli, Julia Maliszewska, Obiajulu Odu, Ambreen Pervez, Dhalayan Velauthapillai og Henriette Sinding Aasen vil ikke innføre en slik ordning, men er for en videreføring av dagens ordning med krav om gjennomført norskopplæring og samfunnskunnskap.

• Et flertall av utvalgets medlemmer, bestående av Rita Abrahamsen, Inés Hardoy, Knut Kjeldstadli, Julia Maliszewska, Obiajulu Odu, Ambreen Pervez, Toril Sundal Leirset, Dhayalan Velauthapillai, Thomas Wanjohi og Ragnhild Aashaug, tilrår å innføre en ordning med dobbelt statsborgerskap. Ett mindretall av utvalgets medlemmer, bestående av Norvald Mo, tilrår en ordning som tillater at barn kan ha dobbelt statsborgerskap inntil de fyller 18 år, og at de deretter må velge ett statsborgerskap. Et annet mindretall, bestående av Solfrid Berntsen, Marco Elsafadi, Osmund Kaldheim, Jill Loga og Henriette Sinding Aasen, viser til at det er argumenter både for og mot dobbelt statsborgerskap, at spørsmålet ikke er utredet av utvalget, og tilrår at utvalget ikke tar stilling til et så komplisert spørsmål, som også har flere andre perspektiver enn det rent integreringsmessige. Asle Toje vil beholde dagens ordning som i utgangspunkt ikke aksepterer dobbelt statsborgerskap.

Indikatorer

• Andel i befolkningen som ifølge årlig holdningsundersøkelse mener at «alle innvandrere i Norge bør ha samme mulighet til arbeid og andre goder som nordmenn».

• Andel innvandrere og etterkommere som ifølge årlig holdningsundersøkelse sier at de har tillit til og at de blir behandlet med respekt av rettssystem, politi, helsevesen og andre offentlige myndigheter.

• Andel innvandrere og etterkommere som ifølge årlig holdningsundersøkelse sier at de har opplevd urettmessig forskjellsbehandling og diskriminering på grunn av sin bakgrunn, hudfarge mv.

• Andel innvandrere og etterkommere som ifølge årlig holdningsundersøkelse sier at de opplever tilhørighet til Norge.

• Gjennomførte informasjons- og kommunikasjonstiltak med kunnskapsformidling til befolkningen for øvrig, kommuner, statlige etater, partene i arbeidslivet og frivillige organisasjoner om integrerings- og inkluderingspolitikken.

• Antall etater og kommuner som har forpliktet seg til å arbeide aktivt for tilpasning av tjenestene til mangfoldet i befolkningen.

• Andel innvandrere som kvalifiserer for norsk statsborgerskap, som søker om det, og andel som ønsker å markere dette gjennom deltakelse i statsborgerskapsseremonier.

• Antall organisasjoner som har laget et eget program og strategi for integrering.

11.5.2 Konfliktløsning i samfunnet

Strategi

Konflikt anses som en naturlig del av samfunnet og kan – på visse vilkår – også virke samlende. Det skal satses på en strategi for dialog hvor det ikke skal være et generelt mål å oppheve uenighet og konflikt; vi må leve med forskjellene. Men det trengs enighet om hvordan man kan være uenig og det er demokratiets framgangsmåter og lovverk som danner grunnlaget for konfliktløsning i samfunnet. Strategien inneholder følgende elementer:

Konfliktens ramme

Samfunnets lover og regler gir grunnlag for samhold, fastsetter grensene for mangfold og struktur for diskusjon, dialog og utvikling. Innbyggerne skal akseptere eksisterende lover, også der en selv har andre synspunkter. Arbeid for å endre lovene er legitimt og skal ikke oppfattes som farlig, så lenge det skjer innenfor det demokratiske politiske systemet. Det skal tilrettelegges for deltakelse i demokrati og det sivile samfunn. Det er ønskelig at diskusjoner og konflikter ikke undertrykkes, men skjer i offentligheten for å unngå radikale løsninger utenom det demokratiske systemet.

Kunnskap

Kunnskap er sentralt for både forebygging og løsning av konflikter. Dette gjelder kunnskap om mulige konfliktområder og hvordan de utvikler seg, samt kunnskap om levekår blant forskjellige grupper i samfunnet. Det er behov for kunnskap om hvordan ny teknologi kan forsterke konflikter, men også hvordan teknologi kan brukes for å forebygge og løse konflikter. I dialog om uenigheter er det en fordel om diskusjoner bygges på faktisk kunnskap og ikke om fordommer og mytologier.

Dialog og møteplasser

Dialog er et sentralt element i konfliktløsning. Den har en egenverdi, og det er viktig å legge opp til debatt og deltakelse, preget av åpenhet og bevissthet rundt når mennesker med ulike verdier møtes. Dette omfatter også å ha ventiler for uenighet der synspunkter kan komme fritt til uttrykk, slik at det ikke legges lokk på uenighet. Felles arenaer for kontakt og samhandling mellom grupper er viktig for det forebyggende arbeidet. Det kan legges til rette for bevisstgjøring og eventuelt meningsbryting. Kommuner og fylkeskommuner bør ha en strategi for dialog med innvandrerbefolkningen og ta initiativ til etablering av lokale møteplasser. Det bør tas i bruk ulike modeller for møteplasser for å ivareta interessene til grupper med særlige behov, for eksempel gjennom råd, utvalg og dialogforum.

Konflikter skal håndteres tidlig, nært og lokalt

Det er viktig at konflikter håndteres tidlig, på lavest mulig nivå og lokalt for å hindre at de eskalerer til polarisering og vold. Dette kan også gi rom for en konstruktiv tilnærming til uenighet.

Eksisterende institusjoner og mekanismer

Eksisterende strukturer skal brukes til å løse konflikter. Prinsipper og erfaringer med dialog og konfliktløsning utarbeidet gjennom forskjellige institusjoner og arenaer, som for eksempel Konfliktrådet og dialog mellom ulike tros- og livssynssamfunn, gir en viktig veiledning for hvordan man kan jobbe aktivt med både forebygging og håndtering av konflikter.

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM), samt Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO) og lokale innvandrerråd kan gi råd i saker som angår innvandrerbefolkningen, samt føre dialog mellom innvandrerbefolkningen, myndighetene og eventuelt andre organisasjoner. De kan også bidra til det forebyggende arbeid gjennom å gi innvandrere muligheter for deltakelse i demokrati og organisasjonsliv.

Håndtering av karikaturstriden og Gaza-opptøyene i Oslo viser at politisk lederskap er viktig for konfliktløsning på samfunnsnivå. Myndighetenes rolle er avgjørende og bør bidra til en løsning og ikke til en eskalering konflikter. Derfor er det viktig at alle offentlige instanser har gode rutiner og beredskap for å kunne håndtere konflikter. Nettverket med direktørene for de velferdsetatene som er sentrale i arbeidet overfor innvandrerbefolkning med Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFi) som sekretariat, vil ha en viktig funksjon som samarbeidsforum i forbindelse med krisekommunikasjon og holdningsskapende arbeid. Dette nettverket bør utvikle planverk og strategier til bruk i en krisesituasjon.

Forslag til tiltak

• Økt informasjon om arenaer for dialog og konfliktløsning, samt opplæring i bruk av disse for å løse konflikter.

• Utvikle en interaktiv, nettbasert veileder i konflikt- og verdispørsmål som tydeliggjør opplæringsbehov og er praktisk rettet med eksempler på situasjoner og dilemmaer

• Antisemittisme, islamofobi, rasisme og flerkulturell forståelse bør vektlegges mer i skolen. Jubileet for allmenn stemmerett i 2013 og grunnlovsjubileet i 2014 bør brukes til en nasjonal mobilisering for inkludering, mot rasisme, antisemittisme og islamofobi.

• Utrede koordinering av KIMs arbeid med dagens system med kommunale og fylkeskommunale innvandrerråd, herunder om det bør være innvandrerråd i kommunene.

• Dialogarbeid skjer mellom ledende, formelle representanter for ulike miljøer, med makt. Det bør også skje mellom medlemmer, unge mennesker, mer marginale deltakere slik at flere stemmer blir hørt.

• Kommuner/fylkeskommuner bør utarbeide strategier for dialog med innvandrerbefolkningen og legge til rette for etablering av lokale møteplasser.

• Øke bruk av konfliktråd slik at konflikter løses tidligst mulig og på lavest mulig nivå.

• Styrke konfliktrådenes ressurser og kompetanse på å løse konflikter hvor innvandrere er involvert, og avklare hvordan de kan samarbeide med uformelle meklingsorganer etablert i religiøse miljøer.

• Videreføring og utvikling av FIMs beredskapsøvelse i statlige direktorater og med kobling til ulike offentlige organer og det sivile samfunnet på lokalt nivå.

• Utvikling av dialog som metode, ikke ved å harmonisere og unnvike, men også ved å skape et rom der en kan utfordre. Den kompetansen for dialog som er utviklet blant annet innen livssynsdialog mellom nasjonale organisasjoner, bør formidles til andre arenaer.

• Vurdere etablering av lokale «Dialogens hus», et kontor- og aktivitetsfellesskap og et kompetansesenter for dialog og kunnskap om tro og livssyn.

• Videreutvikling av regelmessig dialog mellom ulike og tros- og livssynssamfunn og politiske ledere.

• Vurdere behovet for et regjeringsoppnevnt råd eller lignende som regjeringen kan bruke til å drøfte verdi- og konfliktspørsmål og som kan gi råd til regjeringen i slike spørsmål.

• Stortinget bør, slik det gjøres i noen land, få presentert en kortfattet årlig melding om status og utvikling i integreringsarbeidet185 basert på de resultatmål og -indikatorer regjeringen fra før har etablert, og hvor utvalgets forslag om nye og skjerpede resultatkrav blir inkludert.

Indikatorer

• Gjennomførte samarbeidstiltak mellom myndighetene og innvandrerbefolkningen og utvikling av flere lokale møteplasser.

• Antall lokale møteplasser.

• Antall saker henvist til og behandlet av Konfliktrådet.

• Videreutvikle konfliktberedskapstiltak mellom statlige etater.

• Antall dialogfora mellom ulike tros- og livssynssamfunn.

• Videreutvikle dialog mellom myndighetene og ulike tros- og livssynssamfunn.