6 Arbeid og sysselsetting

6.1 Innledning

Inkluderingsutvalget skal i følge mandatet diskutere, vurdere og foreslå tiltak for å bedre deltakelsen i arbeidslivet blant personer med innvandrerbakgrunn. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hva som kan gjøres for å øke den lave yrkesdeltakelsen til kvinner med innvandrerbakgrunn i enkelte grupper. Videre skal utvalget se på hvordan samfunnet bedre kan benytte de ressursene mange med innvandrerbakgrunn besitter, både med tanke på økonomisk vekst og samfunnsmessig utvikling.

Deltakelse i arbeidslivet gir økonomisk trygghet, selvstendighet og bidrar til selvrealisering. Inntektsgivende arbeid er også et viktig virkemiddel for å forebygge fattigdom og utjevne sosiale forskjeller. Personer som faller utenfor arbeidsmarkedet har økt risiko for å utvikle dårlige levekår. Kvinners deltakelse i arbeidslivet bidrar til likestilling mellom kjønnene.

Utvalget legger til grunn at arbeid er et mål i seg selv for den enkelte, og for fellesskapet er det avgjørende at den ressurs arbeidskraften representerer, blir brukt best mulig. Den norske velferdsmodellen er avhengig av høy yrkesdeltakelse for at den skal være bærekraftig.1 Å kunne forsørge seg selv og sin familie gjennom arbeid, er sammen med gode norskkunnskaper, det befolkningen mener er viktigst for god integrering.2 Dette samsvarer med innspillene til Inkluderingsutvalgets Dialogomat hvor åtte av ti mener at lønnet arbeid er svært viktig for å lykkes i det norske samfunnet.3 Utvalget definerer deltakelse i arbeidslivet som en sentral del av integrering i samfunnet.4 Samtidig er det viktig å anerkjenne at noen har omfattende fysiske og/eller psykiske helseutfordringer som medfører at de ikke kan ventes å komme i arbeid. Her vil utvalget betone betydningen av å være i meningsfull aktivitet, framfor ordinær arbeidsdeltakelse.

For å kartlegge integrering på arbeidsmarkedet, har utvalget gjennomgått andel og antall sysselsatte, arbeidsledige, yrkespassive, yrkeskategorier og arbeidsvilkår, og kjønns- og gruppeforskjeller i innvandrerbefolkningen. Dataene sammenlignes med tilsvarende tall for befolkningen som helhet. Hensikten er å kartlegge forskjeller, og eventuelt hvor store avvik det er, mellom hele befolkningen og ulike grupper med innvandrerbakgrunn. Det er særlig viktig å få fram utviklingen over tid for å vurdere hvordan integreringen på arbeidsmarkedet fungerer og for hvem.

Noen utfordringer er svært tydelige:

• Personer med innvandrerbakgrunn er i mindre grad sysselsatte og oftere arbeidsledige enn resten av befolkningen. Det gjelder i særlig grad innvandrerkvinner fra enkelte opprinnelsesland hvor sysselsettingen er lav.

• Sysselsatte innvandrere er oftere overkvalifisert for den jobben de har. Det betyr at de har en høyere formell utdanning enn det som kreves. Dette gjelder i særlig grad innvandrere fra Afrika og Asia.5

• Innvandrerbefolkningen har lavere gjennomsnittlig arbeidsinntekt enn den øvrige befolkningen.6

• Det er en overrepresentasjon av innvandrere i enkelte yrker uten krav til utdanning. Innvandrere er underrepresentert i lederstillinger og yrker som krever høyere utdanning. Og de opplever oftere å arbeide under dårlige arbeidsvilkår.7

• En betydelig andel innvandrere oppgir at de opplever diskriminering i arbeidslivet,8 og en betydelig andel arbeidsgivere tror fordommer er en stor barriere for at innvandrere ikke ansettes.9

• Og ikke minst: De klare forskjellene i sysselsetting og ledighet mellom innvandrere og befolkningen som helhet har vært relativt stabile de siste 20 årene.10

Samlet finner utvalget at tidligere og nåværende politikk ikke har gitt gode nok resultater i form av økt sysselsetting, lavere ledighet, bedre inntektsnivå, bedre arbeidsforhold eller fravær av forskjellsbehandling av innvandrere. Dersom man skal unngå en utvikling i retning av et klassedelt samfunn langs etniske skillelinjer, må det gjøres noe med de forskjellene. Utvalget vil peke på at målet for integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken ikke har vært ambisiøst nok. For at utfallet skal endres, er det nødvendig både å øke ambisjonsnivået og forbedre virkemidlene. Ambisjonsnivået bør være like høyt for personer med innvandrerbakgrunn som for befolkningen som helhet.

Ved utforming av en ny integreringspolitikk er det nødvendig å gjennomgå innvandreres situasjon på arbeidsmarkedet og utfordre etablerte «sannheter» om hvorfor det må være forskjeller i resultater. Effektiviteten av eksisterende tiltak bør vurderes for å få dokumentert hvilke tiltak som faktisk virker godt, og hvilke som har preg av å være symboltiltak.

6.2 Det overordnede bildet

Det norske arbeidsmarkedet preges av høy sysselsettingsandel og lav ledighet i befolkningen i arbeidsdyktig alder. Det har imidlertid vært en betydelig vekst i antall personer som ikke arbeider og mottar stønader og helserelaterte trygdeytelser.11

Internasjonale sammenligninger av sysselsettingstall viser at innvandreres deltakelse på arbeidsmarkedet er høy i Norge sammenliknet med mange andre OECD-land, men at det er store variasjoner mellom landgrupper og mellom menn og kvinner.12 Arbeidsinnvandring har bidratt til å øke sysselsettingen blant innvandrere generelt, og arbeidsmarkedstilknytningen for innvandrere bedrer seg med lengre botid. Det generelle bildet viser også at unge med innvandrerbakgrunn har en deltakelse i arbeidslivet som er god i forhold til unge i befolkningen for øvrig.

Arbeidstilknytningen for innvandrere avhenger av situasjonen på arbeidsmarkedet. I Norge er det generelt lav arbeidsledighet og høy sysselsetting for begge kjønn. Det siste tiårets sterke vekst i bruttonasjonalproduktet (BNP) i Norge har medført økt etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidsmarkedet er også preget av høye kompetansekrav.

Sysselsettingen blant innvandrere er avhengig av botid, opprinnelsesland og innvandringsgrunn. Andelen sysselsatte er høy i flere innvandrergrupper, dette gjelder for eksempel innvandrere med landbakgrunn fra Polen, Chile og Sri Lanka. Og andelen sysselsatte er lav blant personer med bakgrunn fra eksempelvis Afghanistan, Irak og Somalia.

Sysselsettingen blant flyktninger og familiegjenforente er lavere enn blant arbeidsinnvandrere, men øker med botid.13 Fra innvandringsstoppen ble innført i 1975 og fram til 2004 kom det få arbeidsinnvandrere til Norge. Etter EU-utvidelsen i 2004 har antall arbeidsinnvandrere økt kraftig. Det har vært stor arbeidsinnvandring, og personer fra Polen utgjør nå den største innvandringsgruppen i Norge.

Arbeid er synonymt med økonomisk aktivitet, fra produksjon av varer og tjenester til husholdningers inntektskilde. Når et samfunn ikke klarer å bruke hele arbeidskraftpotensialet, er det et samfunnsøkonomisk tap både for samfunnet og for den enkelte. Arbeidsledigheten er tre ganger så høy blant innvandrere som i befolkningen for øvrig. Sysselsettingsgraden blant innvandrere er i gjennomsnitt også lavere.

Sysselsettings- og ledighetstallene viser at innvandrere har lavere yrkesdeltakelse. Reduserte muligheter til arbeidsinntekt påvirker innvandreres økonomiske levekår betydelig. Samtidig er det påvist at innvandrere i arbeid har en lavere gjennomsnittlig arbeidsinntekt enn majoritetsbefolkningen. Personer med innvandrerbakgrunn er oftere fattige enn befolkningen for øvrig.14 Relativt flere innvandrere er også vedvarende fattige over lengre tid. Arbeid er avgjørende for å unngå fattigdom. Arbeid gir bedre psykisk helse, større sosialt nettverk og økte norskferdigheter.15

Det er også viktig å se på sosial mobilitet blant personer med innvandrerbakgrunn, som oftere har lavere inntekt og utdanningsnivå sammenliknet med majoritetsbefolkningen.16 Sosial mobilitet kan beskrives som en klassereise17 fra en sosial klasse til en annen, enten innenfor eget livsløp eller sammenliknet med foreldrenes klassebakgrunn.18 Innvandrere som ikke får uttelling for medbrakt kompetanse og må ta arbeid hvor de er overkvalifisert, kan oppleve at de har foretatt en klassereise nedover, såkalt intragenerasjonsmobilitet.19 Norskfødte kvinner med innvandrerforeldre som tar høyere utdanning som gir uttelling på arbeidsmarkedet, kan oppleve at de foretar en klassereise oppover sammenliknet med foreldrenes sosiale bakgrunn, såkalt intergenerasjonsmobilitet.

Sysselsettingsgraden blant innvandrere har en klar sammenheng med botid. Økt botid gir høyere arbeidsdeltakelse for de aller fleste. Barn av innvandrere, særlig jenter, tar i større grad høyere utdanning enn jevnaldrede i befolkningen for øvrig og har en vesentlig høyere sysselsettingsgrad enn foreldregenerasjonen. Norskfødte med innvandrerforeldre klarer seg derfor stort sett bedre på arbeidsmarkedet. Det er med andre ord klare tegn på sosial mobilitet i den generasjonen som vokser opp i Norge. For nærmere omtale av sosial mobilitet, vises det til kapittel 5 Levekår i innvandrerbefolkningen.

6.3 Situasjonsbeskrivelse

I denne delen gjennomgås innvandrergruppers situasjon mer konkret innenfor de ulike deler av arbeidsmarkedet.

6.3.1 Sysselsetting og ledighet

I SSBs Arbeidskraftundersøkelse (AKU) opererer man med følgende definisjoner:

• Sysselsatte er personer i alderen 15-74 år som utførte inntektsgivende arbeid av minst én times varighet i referanseuka, og personer som har et slikt arbeid, men som var midlertidig fraværende pga. sykdom, ferie, lønnet permisjon e.l.

• Arbeidsledige er personer uten inntektsgivende arbeid som forsøkte å skaffe seg lønnsarbeid i løpet av de siste fire ukene, og som kunne ha påtatt seg arbeid i løpet av referanseuka eller de to påfølgende ukene. Arbeidsledigheten regnes i prosent av arbeidsstyrken.

• Arbeidsstyrken er summen av de sysselsatte og de arbeidsledige, dvs. personer med tilknytning til arbeidsmarkedet (omtales ofte som de yrkesaktive).20

• Personer utenfor arbeidsstyrken er personer som verken var sysselsatte eller arbeidsledige i referanseuka. Det var om lag 700 000 personer eller om lag 22 prosent i alderen 15-64 år som sto utenfor arbeidsstyrken i 2010.21 De største gruppene blant personer i alderen 20-66 år som står utenfor arbeidsstyrken er uførepensjonister og førtidspensjonister, etterfulgt av personer under utdanning. Den minste gruppen er «hjemmearbeidende» med familieforsørgelse.22

6.3.2 Sysselsetting

Perioden 2000–2010 var preget av skiftende konjunkturer i det norske arbeidsmarkedet. I perioden 2000–2003 gikk sysselsettingen ned i de fleste innvandrergrupper og for befolkningen totalt.23 Fallet i sysselsettingen stoppet i 2004. Under konjunkturoppgangen fra 2005 til 2008 opplevde innvandrere en sterk økning i andel sysselsatte.24 Andelen sysselsatte økte, både blant menn og kvinner. Den positive utviklingen stoppet i forbindelse med den økonomiske finanskrisen høsten 2008 hvor arbeidsmarkedet ble svekket. Lavkonjunkturen medførte lavere sysselsetting i hele befolkningen. I 2009 falt sysselsettingen for alle grupper, men nedgangen var relativt sett noe sterkere for innvandrere enn i befolkningen totalt. I 4. kvartal 2008 var den gjennomsnittlige sysselsettingsandelen blant innvandrere på 64,2 prosent. I 4. kvartal 2009 var den 61,7 prosent, et fall på 2,5 prosentpoeng. I hele befolkningen var det en reduksjon fra 71,6 prosent til 69,7 prosent, en reduksjon på 1,9 prosentpoeng. Det var likevel en vekst i antall sysselsatte innvandrere på 10 100 personer fra 2008 til 2009. Dette skyldes primært økt arbeidsinnvandring.

Arbeidsmarkedet i 2010 var mer stabilt enn i 2009. Fra 2010 økte sysselsettingen igjen i Norge. Tallet på sysselsatte økte med 20 000 personer fra 4. kvartal 2009 til 4. kvartal 2010 (Arbeidskraftundersøkelsen). Dette bekreftes av NAVs Bedriftsundersøkelse som viser at etterspørselen etter arbeidskraft økte i 2010 for første gang siden finanskrisen.25 Samtidig var det en oppgang i tallet på arbeidsløse på 10 000. Dette innebærer en økning i arbeidsstyrken (arbeidsledige + sysselsatte) på 30 000 personer fra 4. kvartal 2009 til 4. kvartal 2010. Fordi befolkningen i samme periode økte med 61 000 personer, ble det likevel en nedgang i andelen yrkesaktive. Andelen som var sysselsatt i hele befolkningen mellom 15 og 74 år utgjorde 71,4 prosent av befolkningen, hvilket er en nedgang på 0,4 prosentpoeng fra tilsvarende kvartal året før.

Basert på NAVs bedriftsundersøkelse for 2011 estimerer NAV mangelen på arbeidskraft i næringslivet og offentlig sektor til 61 000 personer. Det er en økning på 19 prosent sammenliknet med samme tid i 2010. Mangelen på arbeidskraft er høyest i Oslo, Rogaland og Hordaland.26

Figur 6.1 viser at forskjellen i sysselsettingsgrad mellom innvandrere og befolkningen som helhet har holdt seg relativt stabil over tid. Konjunkturene har imidlertid påvirket innvandrere i større grad enn for resten av befolkningen. I 1991 var sysselsettingsgraden blant innvandrere i alt på 44 prosent mot 55 prosent i hele befolkningen, et avvik på 11 prosentpoeng. I 2009 lå sysselsettingsgraden på henholdsvis 61 prosent og 70 prosent, et avvik på 9 prosentpoeng. For å nå målet om like stor sysselsetting blant innvandrere som blant resten av befolkningen, må om lag 32 600 flere innvandrere komme i jobb. Det er i dag størrelsen på sysselsettingsavviket som det er viktig å gjøre noe med.

¹ I 2001 ble statistikken lagt om til også å inkludere selvstendig næringsdrivende. Fra dette året ble landbakgrunn fra Øst-Europa delt inn i EU-land i Øst-Europa og Øst-Europa ellers

² Fra 15 år fra og med 2005

Kilde: SSB

Kilde: SSB

Figur 6.2 viser at det går et klart skille mellom innvandrere fra EU etc. og de fra Afrika, Asia etc. når det gjelder sysselsetting. Sysselsettingsandelen er høyest blant innvandrere fra de nordiske landene med 74,6 prosent. Innvandrere fra Afrika har den laveste andelen sysselsatte med 45,3 prosent. Ser man på enkeltland, kommer det likevel fram en stor variasjon. Innvandrere med landbakgrunn fra Polen, Chile, Bosnia-Hercegovina, og India har alle høye sysselsettingsandeler. Innvandrere fra Polen er i all hovedsak arbeidsinnvandrere. Innvandrere med landbakgrunn fra Sri Lanka og Chile er innvandrere med lang botid i Norge. Lavest sysselsetting finner vi blant innvandrere med landbakgrunn fra Somalia, Irak og Afghanistan, som også er de gruppene som har kortest botid i Norge. De tre sistnevnte gruppene består i hovedsak av flyktninger og familiegjenforente som er ankommet etter år 2000.

Det er forskjell i sysselsetting mellom kvinner og menn. I hele befolkningen har menn en sysselsettingsgrad på 72,4 prosent og kvinner 67 prosent, en forskjell på 5,4 prosentpoeng. Forskjellen mellom innvandrerkvinner og innvandrermenn er på 8,8 prosentpoeng, hvilket er en større forskjell enn mellom menn og kvinner i den øvrige befolkningen. I grupper fra noen opprinnelsesland er det store forskjeller mellom menn og kvinner. For eksempel har menn med landbakgrunn fra Pakistan omtrent dobbelt så høy sysselsettingsgrad som kvinner med samme landbakgrunn. I de to flyktningdominerte gruppene med lavest sysselsetting, Afghanistan og Somalia, er det store forskjeller mellom menn og kvinner, se figur 6.3.

¹ Sysselsettingsstatistikken for personer med innvandrerbakgrunn for 2010 vil ikke offentliggjøres fra SSB før juni i 2011.

Kilde: SSB

For at innvandrere skal ha samme sysselsettingsgrad som for alle i Norge, må altså om lag 32 600 flere innvandrere bli sysselsatt, fordelt på ca 13 400 menn og ca 19 200 kvinner. Det er som nevnt store forskjeller i sysselsetting etter hvilken verdensregion innvandrere kommer fra, og dessuten etter land. 21 000 flere innvandrere fra Asia med Tyrkia og 10 533 flere fra Afrika må i jobb. Innvandrere fra Norden, Vest-Europa ellers og EU-land i Øst-Europa har høyere sysselsetting enn snittet for alle i Norge.

Figur 6.4 viser gjennomsnittlige sysselsettingsandeler for majoritetsbefolkningen og innvandrere i Norge og OECD land. Svært få land har like godt statistikkgrunnlag som Norge. For å kunne sammenlikne ulike land er derfor data for utenlandsfødte27 og personer født i Norge, såkalte «innenlandsfødte», lagt til grunn, og ikke innvandrerbakgrunn. Som nevnt innledningsvis, viser oversikten at Norge gjør det bra når det gjelder sysselsetting blant innvandrere sammenliknet med flesteparten av de øvrige land som er representert i tabellen. Både for utenlandsfødte og innenlandsfødte kommer Norge på andreplass i sysselsettingsgrad i OECD. Forskjellen i sysselsettingen mellom innvandrere og befolkningen som helhet er likevel stor. I 2009 var forskjellen i sysselsetting mellom utenlandsfødte og innenlandsfødte på 6,9 prosentpoeng. I 2008 var forskjellen på 5,6 prosentpoeng og i 2007 på 7,9 prosentpoeng.28

¹ Ikke alle OECD-land hadde rapportert inn tall for 2009

Kilde: International Migration Outlook, OECD 2010

Til sammenlikning var forskjellen, mellom utenlandsfødte og innenlandsfødte, i 2009 i Sverige og Danmark på henholdsvis 12,1 og 8,5 prosentpoeng. Derimot har både USA og Storbritannia et mindre avvik enn Norge på henholdsvis 0,6 og 4,5 prosentpoeng. Men i begge disse landene er de absolutte sysselsettingsandelene noe lavere enn for Norge. Det understrekes at det er svært viktig å se på innvandrerbefolkningens sammensetning med hensyn til ulike innvandrergruppers innvandringsstatus, botid, landbakgrunn etc. Innvandrerbefolkningens sammensetting i det enkelte land kan langt på vei forklare forskjellene mellom de ulike land.

6.3.3 Arbeidsledighet

Det er to mål på arbeidsledigheten i Norge: NAVs tall for registrerte arbeidsledige, og SSBs tall basert på Arbeidskraftundersøkelsen (AKU). Til forskjell fra NAVs tall inkluderer AKU-tallene også arbeidsledige som ikke registrerer seg ved NAV, og en del av dem som går på arbeidsmarkedstiltak. På den annen side blir en del av de registrerte arbeidsledige ikke klassifisert som arbeidsledige i AKU. Særlig gjelder dette eldre personer med lange ledighetsperioder. Dessuten blir ikke ufrivillig permitterte, med varighet på inntil 3 måneder, regnet som arbeidsledige i AKU, men som sysselsatte, bare midlertidig fraværende.

Arbeidsledigheten i Norge er lav sammenliknet med andre land. Figur 6.5 viser ledighetsnivået blant utenlandsfødte og innenlandsfødte i Norge og i de fleste OECD-land. Tallene er fra 2009.

Tallene fra OECD viser at Norge også er blant landene med lavest ledighet blant personer født i utlandet. Når det gjelder ledighetsforskjellen mellom utenlandsfødte og de som er født i Norge, er den omtrent 2,8 ganger høyere for utenlandsfødte. Generelt er utenlandsfødtes situasjon på arbeidsmarkedet i Norge forholdsvis god sammenliknet med andre land. Den relative forskjellen i ledighet mellom innenlandsfødte og utenlandsfødte er imidlertid større i Norge enn i de andre landene. Per 1. kvartal 2008 var forskjellen i ledighet på 3,9 prosentpoeng og i 2007 på 2,8 prosentpoeng mellom utenlandsfødte og innenlandsfødte.

Figur 6.6 viser at den registrerte arbeidsledigheten i Norge var 3 prosent ved utgangen av februar 2011. Ledigheten blant innvandrere er markert høyere enn blant befolkningen som helhet. Det er imidlertid en svak nedgang i innvandrerledigheten fra februar 2010 til februar 2011. Blant bosatte innvandrere gikk den registrerte ledigheten ned fra 7,8 prosent i februar 2010 til 7,7 prosent i februar 2011, en nedgang på 0,1 prosentpoeng. Det har også vært en nedgang i resten av befolkningen, fra 2,5 til 2,3 prosent. Den registrerte ledigheten var høyest blant innvandrere med bakgrunn fra Afrika med en ledighet på 13,4 prosent.

Det har tidligere vært en kraftig vekst i ledighetstallene for arbeidsinnvandrere fra EU-landene i Øst-Europa i forbindelse med lavkonjunkturen i 2009. Den kraftige økningen for denne gruppen skyldes i hovedsak den betydelige reduksjonen i aktiviteten i byggenæringen i den perioden. Innvandrere fra EU-landene i Øst-Europa hadde imidlertid den største nedgangen i ledighet fra 10,7 prosent i februar 2010 til 10,2 i februar 2011, en nedgang på 0,5 prosentpoeng. Lavest ledighet finner vi blant innvandrere med bakgrunn fra Norden og Vest-Europa med henholdsvis 3,0 og 3,7 prosent.

¹ Ikke alle OECD-land hadde rapportert inn tall for 2009

Kilde: International Migration Outlook, OECD 2010.

Figur 6.6 viser at ledighetsnivået blant innvandrerkvinner ved utgangen av februar 2011 lå på 6,7 prosent. Det er en økning på 0,5 prosentpoeng siden februar 2010. Blant innvandrermenn var ledigheten på 8,4 prosent i februar 2011, hvilket er en nedgang på 0,6 prosentpoeng siden februar 2010. Denne utviklingen skiller seg markant fra tidligere perioder da det var innvandrermenn som stod for den største økningen i ledighet. Denne tendensen er også til stede i befolkningen for øvrig: prosentandelen ledige gikk så vidt opp med 0,1 prosentpoeng blant kvinner, mens det gikk ned med 0,4 prosentpoeng blant menn. Menn har imidlertid fortsatt høyest ledighet, dette gjelder både blant innvandrere og i befolkningen for øvrig.

¹ Inkl. ikke-bosatte; 1 826 (2010) og 1 932 (2011)

Kilde: SSB

Figur 6.7 viser utvikling i registrerte ledige over tid etter landbakgrunn. I perioden 1989–2010 har det relative arbeidsledighetsnivået mellom innvandrere og den øvrige befolkningen vært relativt stabilt, men konjunkturene har hatt noe større utslag for innvandrere enn for hele befolkningen. I perioden mellom 1989–2009 har arbeidsledigheten i Norge ikke oversteget 5 prosent. Innvandrere har hatt en ledighet som har vært om lag dobbelt så høy eller mer i hele perioden.29

¹ Aldersgruppen 16-74 år før 2008

² Brudd i tidsserien i 1999 pga. endringer i definisjonen av helt arbeidsledige

Kilde: SSB

Tall på korttids- og langtidsledige innvandrere

NAV har tall på korttids- og langtidsledige som er basert på enten statsborgerskap eller fødeland.30 NAVs tall etter statsborgerskap er av god kvalitet, mens tall etter fødeland er mindre gode og ufullstendige. I NAVs analyser om arbeidsmarkedet brukes derfor kun tall etter statsborgerskap. Disse tallene brukes i forbindelse med analyser av arbeidsinnvandring, som hovedsakelig består av nordiske og østeuropeiske borgere. NAVs erfaring er at tallene basert på statsborgerskap for personer med landbakgrunn fra Norden og Øst-Europa gir et korrekt bilde. NAV oppgir at det primært skyldes at det er uvanlig å skifte statsborgerskap for mange i disse gruppene, selv om de har tilstrekkelig med botid i Norge. Det er imidlertid ikke tilfellet blant personer med bakgrunn fra Asia (f.eks. Irak eller Afghanistan) eller Afrika (f.eks. Somalia). Det er mange flere personer med landbakgrunn fra disse regionene som skifter til norsk statsborgerskap. Dette innebærer at en del av de som er registrert som norske statsborgere har innvandrerbakgrunn, selv om tallene etter statsborgerskap ikke viser det. For å ta hensyn til innvandrerbakgrunn ville det vært riktigere å bruke tall etter oppgitt fødeland, men disse tallene er, som nevnt over, mangelfulle og av den grunn blir tallene ikke publisert. Det er derfor vanskelig å presentere data av god kvalitet for korttids- og langtidsledige for innvandrere med bakgrunn fra Afrika, Asia etc.

Det er imidlertid kjent at arbeidsledige innvandrere i gjennomsnitt har lengre ledighetsperioder sammenliknet med den øvrige befolkningen.31

6.3.4 Varige forskjeller i sysselsetting og ledighet

Oppsummert viser sysselsettings- og ledighetsstatistikken klare og vedvarende forskjeller mellom innvandrerbefolkningen og befolkningen for øvrig. Disse avvikene har vært relativt stabile gjennom de siste 20 årene.32

Innvandrere hadde pr. 4. kvartal 2009 en sysselsettingsgrad på 61,7 prosent mot 69,7 prosent i resten av befolkningen. Ledigheten var ved utgangen av februar 2011 på 7,7 prosent blant bosatte innvandrere mot 2,3 prosent blant resten av befolkningen. Den høyeste ledigheten finner vi blant menn med bakgrunn fra Afrika med 14,3 prosent, etterfulgt av menn med bakgrunn fra EU-land i Øst Europa med 11,5 prosent. Kvinner med bakgrunn fra Afrika har den høyeste ledigheten på 12 prosent, etterfulgt av kvinner med bakgrunn fra EU-land i Øst-Europa med 11,2 prosent. Sysselsettings- og ledighetstallene viser at innvandrere har en mer begrenset adgang til arbeidsmarkedet og det reduserer deres mulighet til arbeidsinntekt. Dette har en sterk påvirkning på innvandreres økonomiske levekår.

Det var 251 134 sysselsatte innvandrere per 4. kvartal 2009, og sysselsettingsandelen var som nevnt 61,7 prosent. Dersom innvandrere hadde hatt samme sysselsetting som befolkningen i alt, ville om lag 32 600 flere innvandrere vært sysselsatt. Dersom innvandrermenn hadde hatt samme sysselsettingsgrad som alle menn i Norge, skulle om lag 13 400 flere vært i arbeid. Tilsvarende skulle om lag 19 200 flere innvandrerkvinner vært i arbeid om innvandrerkvinner hadde hatt samme sysselsettingsgrad som for alle kvinner.

Disse forskjellene er viktig å få gjort noe med. Dersom disse forskjellene vedvarer og forsterkes, vil vi kunne få et klassedelt samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn systematisk har dårligere levekår enn resten av befolkningen. Spørsmålet er: Hva er forklaringen på avvikene i ledighet og sysselsetting og hvorfor synes det å være permanente forskjeller for noen innvandrergrupper over tid? Hvilke barrierer møter de i arbeidsmarkedet? Forskjeller i arbeidsvilkår omtales under avsnitt 6.5.9.

Før vi går nærmere inn på hvilke mekanismer og forklaringer som kan ligge bak disse vedvarende forskjellene (se avsnitt 6.5), skal vi se på situasjonen for arbeidsinnvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre og innvandrerungdom.

6.3.5 Arbeidsinnvandrere

Den nyere arbeidsinnvandringen til Norge begynte på slutten av 1960- og begynnelsen på 1970-tallet. I 1970 utgjorde innvandrere 1,5 prosent av den totale befolkningen i Norge og omtrent halvparten kom fra andre nordiske land.33 Innvandringsstoppen kom i 1975. I perioden mellom 1975 fram til 2004 har innvandringen til Norge vært preget av familiegjenforente, asylsøkere og flyktninger.

¹ Tallene viser totalt antall førstegangs innvilgelser og fornyelser gitt av alle instanser, også politiet og Utlendingsnemnda.

² 1. oktober 2009 falt kravet om oppholdstillatelse bort for de fleste EØS-borgere. Dette er hovedårsaken til nedgangen i antallet innvilgede oppholdstillatelser fra og med 2009. Arbeidstakere fra Bulgaria og Romania skal fortsatt søke om oppholdstillatelse det første året de er bosatt i Norge.

Kilde:  UDI

Etter EU-utvidelsen i 2004 har det vært en kraftig økning av arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene, se figur 6.8. I Norge må den økte arbeidsinnvandringen anses som et resultat av høy aktivitet i norsk økonomi og etterspørsel etter arbeidskraft kombinert med utvidet adgang til å ta arbeid i Norge for arbeidssøkere fra de nye EU-landene. Arbeidsinnvandrere fra Polen utgjør for tiden den største innvandrergruppen i Norge. Etter Polen er det gitt flest arbeidstillatelser til personer fra Litauen, Tyskland og Romania. I 2008 ble det innvilget over 101 000 arbeidstillatelser, hvilket fram til nå er det høyeste antallet noensinne. En nedgang i antall arbeidstillatelser i 2009 skyldes antagelig både nye regler for oppholdstillatelser og nedgangen i aktiviteten i bygg- og anleggsbransjen. Siden oktober 2009 er det ikke lenger nødvendig for de fleste EØS-borgere å søke om permanent oppholdstillatelse i Norge.34 De nye registreringsordningene innebærer at EØS-borgere med gyldig identitetskort eller pass, som skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder, ikke trenger å søke om oppholdstillatelse. De må imidlertid registrere seg hos politiet.35

Det er en stor overvekt av menn blant arbeidsinnvandrere. I 2008 var 78 prosent av arbeidstillatelsene gitt til menn, hvor 3 av 4 var under 40 år. Kvinneandelen ligger på mellom 15 og 30 prosent. Som følge av den omfattende arbeidsinnvandringen har familieinnvandringen også økt. Det er mange som har kommet på familieforening til polske, litauiske og tyske borgere.36 Inntil overgangsreglene37 opphørte den 1. mai 2009, ble det stilt vilkår om at det forelå gyldig arbeidskontrakt undertegnet av arbeidsgiver og arbeidstaker for å få oppholdstillatelse.38 Dette medførte at de aller fleste arbeidsinnvandrere, var sysselsatt fra begynnelsen av deres opphold i Norge. Samtidig medførte overgangsreglene en økning av arbeidstakere i det illegale arbeidsmarkedet uten gyldige arbeidskontrakter.39

I motsetning til innvandrere som blir innvilget oppholdstillatelse av politiske grunner eller på humanitært grunnlag og deres familiemedlemmer, har arbeidsinnvandrere ikke hatt rett til integreringsbistand som for eksempel gratis norskopplæring.40

6.3.6 Sysselsetting og ledighet blant unge med innvandrerbakgrunn

Sysselsetting og ledighet blant norskfødte med innvandrerforeldre

Norskfødte med innvandrerforeldre er en liten, men voksende gruppe i arbeidsmarkedet. Dette er også en gruppe hvor relativt mange i en periode er mellom utdanning og arbeidsmarkedet. Det er derfor behov for økt kunnskap om hva som hemmer og fremmer inkludering i arbeidsmarkedet for denne gruppen. Norskfødte med innvandrerforeldre og innvandrere som har kommet i en tidlig alder vil i mindre grad bli berørt av utfordringene som voksne innvandrere møter med hensyn til kvalifikasjoner, språk og utenlandsk utdanning.41

Norskfødte med innvandrerforeldre er en relativ ung befolkningsgruppe. Ved inngangen av 2009 utgjorde de 77 600 personer under 25 år.42 Mange i denne gruppen står derfor utenfor den reelle arbeidsstyrken ettersom de fortsatt er under utdanning. Per 4. kvartal 2009 utgjorde de 14 100 sysselsatte. De er foreløpig ikke en stor gruppe på arbeidsmarkedet, hvilket innebærer at det er for tidlig å konkludere om deres arbeidsmarkedstilknytning.

Figur 6.9 viser at slik situasjonen ser ut i dag, har norskfødte med innvandrerforeldre i alderskategorien 20-24 år en sysselsettingsgrad på 64,9 prosent. I denne alderskategorien har norskfødte med innvandrerforeldre en lavere sysselsettingsgrad enn ungdommer i hele befolkningen. Det er en forskjell på 5,1 prosentpoeng. Noe av dette avviket kan til dels skyldes at norskfødte med innvandrerforeldre tar høyere utdanning i noe større grad enn befolkningen for øvrig. I alderskategorien 25-29 år har norskfødte med innvandrerforeldre en sysselsettingsgrad på 73,4 prosent, 5,1 prosentpoeng lavere enn for befolkningen som helhet i samme alder. Blant norskfødte med innvandrerforeldre i aldersgruppen over 30 år er sysselsettingen på 77,4 prosent, hvilket er 4,9 prosentpoeng høyere enn jevnaldrende i befolkningen som helhet.

Antall arbeidsledige blant norskfødte med innvandrerforeldre var pr. 1. kvartal 2011 kun 856 personer. Blant norskfødte med innvandrerforeldre i aldergruppen 15-29 år, der en finner de aller fleste ledige i denne befolkningsgruppen, var ledigheten i per 1. kvartal 2011 på 5,6 prosent. Dette var 1,4 prosentpoeng høyere sammenliknet med jevnaldrende ungdommer i resten av befolkningen, som hadde en ledigheten på 4,2 prosent. Mens prosentandelen ledige i majoritetsbefolkningen har hatt en nedgang på 0,2 prosentpoeng, har norskfødte i denne alderkategorien hatt en marginal økning på 0,1 prosentpoeng.43

Blant norskfødte med innvandrerforeldre er det vesentlig mindre forskjeller i sysselsettingen mellom kvinner og menn enn for foreldregenerasjonen. Sysselsettingsgraden for norskfødte med innvandrerforeldre i aldersgruppen fra 20-24 år er 64 prosent for menn og 64,9 prosent for kvinner. Sammenlignbare tall for hele befolkningen i samme aldergruppe er henholdsvis 70,5 prosent for menn og 69,4 prosent for kvinner.44

Samlet sett, ser det ikke ut som om norskfødte med innvandrerforeldre står tilbake for annen ungdom i andelen som har inntektsgivende arbeid.45

Kilde: SSB

Sysselsetting og ledighet blant innvandrerungdommer

Innvandrerungdommer46 med kort botid møter mange av de samme utfordringene som voksne innvandrere gjør knyttet til både språk og tilpasning av kvalifikasjoner til det norske arbeidsmarkedet.

Figur 6.9 viser at sysselsettingsgraden for innvandrerungdommer i alderskategorien mellom 20-24 år ligger på 56,4 prosent, mens den for ungdommer i befolkningen totalt ligger på 70 prosent. Avviket er på 13,6 prosentpoeng. I alderkategorien mellom 25-29 år ligger sysselsettingsgraden 14,2 prosentpoeng lavere enn blant jevnaldrede i befolkningen som helhet. I alderskategorien 30 år og oppover minskes avviket mellom gruppene og forskjellen er på 8,1 prosentpoeng.

Når det gjelder registrert ledighet i aldersgruppen 25-29 år, lå den på 8,5 prosent blant innvandrerungdommer per 1. kvartal 2011. For ungdommer i resten av befolkningen lå ledigheten, som nevnt tidligere, på 4,2 prosent, en forskjell på 4,3 prosentpoeng. Igjen er den største forskjellen mellom innvandrerungdommer og ungdommer i den øvrige befolkningen. Ledigheten for innvandrerungdommer har imidlertid hatt en nedgang på 0,2 prosentpoeng fra februar 2010 til februar i 2011.

Det er flere grunner til hvorfor avviket i sysselsetting og ledighet er større blant innvandrerungdommer sammenliknet med både norskfødte med innvandrerforeldre og med ungdommer i befolkningen totalt. Alder er viktig; jo tidligere man innvandrer, jo høyere sysselsetting og lavere ledighet. Innvandrerungdommer som kommer til Norge i høyere alder vil møte mange av de samme barrierene som voksne nyankomne innvandrere, som for eksempel manglende språkkunnskaper og nettverk. Sammen med faktorer som botid og landbakgrunn, forklarerer dette langt på vei det større avviket. Kjønn har også betydning da mange menn har høyere sysselsettingsnivå enn kvinnene i aldergruppene over 19 år. Dette skyldes i stor grad lavt utdanningsnivå blant gifte kvinner med små barn og dette er en relativ stor gruppe blant innvandrerungdommer.47

6.4 Innvandreres yrkesdeltakelse fordelt på yrke, næring og region

Gjennomgangen så langt har vist sysselsettings- og ledighetstallene for personer med innvandrerbakgrunn. Men det er også viktig å se på regionale forskjeller, hvilke yrker og jobber innvandrere har, og hvilke næringer de jobber i. Avsnittet som følger, retter derfor søkelys på nettopp dette.

6.4.1 Regional sysselsetting og ledighet

Det bor innvandrere i alle landets kommuner, men det er klart flest innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i Oslo – både relativt og absolutt. Innvandrere er mer regionalt mobile enn befolkningen for øvrig og flyttingene skjer i større grad mot sentrale strøk. Dette kan nok forklares med at flyktninger blir bosatt i kommuner over hele landet, og ofte i regioner med relativt sett lavere sysselsettingsvekst. Mens innvandrere har et forskjellig bosettingsmønster enn resten av befolkningen rett etter at de er innvandret til Norge, så forandrer dette mønsteret seg markant over tid, der sysselsatte innvandrere i større grad også følger majoritetsbefolkningen til regionene med de sterkest voksende arbeidsmarkedene.48

Regional variasjon i arbeidsmarkedsdeltakelse varierer betydelig for innvandrere. Finnmark er det fylket som hadde høyest andel sysselsatte innvandrere i 4. kvartal 2009, med 69,7 prosent, tett fulgt av Møre og Romsdal med 69,3 prosent. Lavest andeler finner vi i Østfold og Telemark med henholdsvis 54,1 og 55,1 prosent innvandrere i arbeid.49

Figur 6.10 viser fylkesvis fordeling av arbeidsledige og andel på tiltak for innvandrere ved utgangen av februar 2011, hentet fra SSBs registerbaserte statistikk. Det er registrert høyest ledighet blant innvandrere i Østfold med 7,2 prosent, for resten av befolkningen i Østfold er den på 1,9 prosent.50 Troms hadde det laveste ledighetsnivået for innvandrere med 3,9 prosent, for befolkningen for øvrig var den på 1,5 prosent. Til sammenlikning er landsgjennomsnittet for arbeidsledighet for innvandrere på 5,1 prosent, og blant befolkningen ellers ligger ledigheten på 1,7 prosent.

¹ Inkludert Tyrkia

² Utenom Australia og New Zealand

³ NB! Bosatte som nevner gir noe lavere ledighetsprosent enn når arbeidsstyrken benyttes

Kilde:  Arbeidsmarkedsstatistikk, SSB

Ved utgangen av februar 2011 fortsetter nedgangen blant innvandrere som deltar på ordinære arbeidsmarkedstiltak. I 1. kvartal 2010 gikk tallene ned fra 8 250 til 6 548 i 1. kvartal i 2011, en nedgang på 20 prosent. Innvandrere med bakgrunn fra Afrika og Asia utgjør, i antall, 4 219 av de som deltar på arbeidsmarkedstiltak.

Sammensettingen av innvandrere og deres botid forklarer noe av forskjellen i både ledighet og sysselsetting. I kommuner hvor innvandrere har lengre botid øker sysselsettingsgraden. For eksempel vil innvandrere fra Vietnam øke sysselsettingsgraden, mens innvandrere med kortere botid, som eksempelvis de fra Irak eller Somalia, vil trekke sysselsettingsgraden i motsatt retning.51 Sysselsettingsgraden varierer som tidligere nevnt med innvandringsgrunn. I de kommuner hvor det bor mange arbeidsinnvandrere vil dette gjenspeiles i en høyere sysselsetting.

Forskjellen mellom kommunene kan også skyldes trekk ved enkelte kommuner som at arbeidsmarkedet og næringsgrunnlaget er forskjellig. Videre er integreringsarbeidet som gjøres lokalt i ulike kommuner preget av store forskjeller, både med hensyn til ressurser, kvalitet og innhold. Sammensettingen av befolkningen som helhet er også avgjørende. I en kommune hvor det er mange eldre, er det eksempelvis lavere sysselsettingsgrad enn i kommuner hvor befolkningen er yngre, dersom alt annet er likt.52 Det er forskjeller mellom kommunene med hensyn til både sysselsetting og ledighet blant innvandrere, men det er vanskelig å forklare disse forskjellene fullt ut.

6.4.2 Næringer og sektorer

Tall fra SSB viser at ved inngangen til 2009 var andelen innvandrere ansatte i både stat og kommune på 8 prosent, i privat sektor var andelen 11,3 prosent. Hvis vi ser på andelen innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Øst-Europa utenom EU/EØS utgjorde de 3,9 prosent i staten, 5,2 prosent i kommunen og 5,8 prosent i privat sektor. I de heleide statlige virksomhetene viser tall fra SSB for 4. kvartal 2008 en økning på 1,8 prosentpoeng fra 6,2 prosent i 2006 til 8 prosent i 2008.53

I en rapport fra SSB skyldes avviket mellom offentlig og statlig sektor primært de ulike utdanningskravene som finnes i de ulike sektorene.54 For eksempel er 70 prosent av yrkene i statlig sektor definert som akademiske- og høyskoleyrker, i kommunal og fylkeskommunal sektor er den på 44,5 prosent. Til sammenlikning er tallet i privat sektor 25 prosent. Hovedkonklusjonen i rapporten er at den lavere andelen innvandrere i statlig sektor til en viss grad skyldes det generelle lavere utdanningsnivået blant innvandrere fra Afrika, Asia etc., og en faglig spesialisering som er mindre tilpasset kravene til yrker i staten sammenliknet med befolkningen for øvrig. Dette har blitt ytterligere forsterket som følge av arbeidsinnvandringen fra de nye EU-land.55 Utdanningsnivå er ved første blikk relevant for å forklare forskjellene i de ulike sektorene, men denne forklaringen bør testes mot antall overkvalifiserte innvandrere fra Afrika, Asia etc. i forhold til kompetansekrav i ledige stillinger i det offentlige.

Figur 6.11 viser at innvandrere er overrepresentert i yrker uten krav til utdanning, 17 prosent av innvandrerne er i slike yrker, mot 3 prosent i hele befolkningen. Andelen innvandrere som er i yrker uten krav til utdanning reduseres naturlig nok med utdanning, men for alle utdanningsgrupper ser vi at andelen i yrker uten krav til utdanning er høyere for innvandrere enn for befolkningen totalt.

¹ I denne figuren er norskfødte med innvandrerforeldre med i gruppen «innvandrere».

Kilde: Levekårsundersøkelsen SSB, tverrsnitt 2003 og Levekårsundersøkelsen 2005-2006.

Innvandrere er også overrepresentert i yrker som sjåfører, operatører og håndverkere. Underrepresentasjon framkommer klarest i lederyrker og akademiske yrker. Olsen (2009) viser at innvandrere fra EU etc. er godt representert i akademiske yrker, mens innvandrere fra Afrika, Asia etc. utgjør en liten andel.56 Det er kanskje et paradoks57 at på de laveste nivåene i arbeidsmarkedet der arbeidsstyrken er flerkulturell og mangfoldig, er arbeidsoppgavene ensidige. Mens på de høyere nivåene av arbeidsmarkedet, der arbeidsoppgavene er mer varierte, har arbeidstakerne likere bakgrunn.58

Fordelingen på næringer varierer også en del mellom innvandrere og befolkningen ellers. Per 4. kvartal 2009 var 12 prosent av innvandrere med bakgrunn Afrika, Asia etc. registrert som sysselsatte innenfor forretningsmessig tjenesteyting, mot 5 prosent for hele befolkningen.59 Renhold er en undergruppe i denne næringsgruppen hvor fordelingen er spesielt skjev, 5,8 prosent av innvandrere fra Afrika, Asia etc. er sysselsatt i renhold, mot kun 0,8 prosent av befolkningen i alt. Videre, 8 prosent av innvandrere med bakgrunn fra Afrika, Asia etc. arbeider innenfor serveringsvirksomhet mot kun 2 prosent av hele befolkningen. Økt arbeidsinnvandring har økt andelen innvandrere innenfor bygge- og anleggsvirksomhet.

6.4.3 Selvstendig næringsdrivende

Integrasjon på arbeidsmarkedet trenger ikke kun å være som lønnstaker. For innvandrere som opplever at terskelen er høy for å komme inn på arbeidsmarkedet som lønnstaker, kan en alternativ strategi være å etablere seg som selvstendig næringsdrivende. En mekanisme som gjør seg gjeldende i flere OECD land, er at innvandrere etablerer egen virksomhet for å unngå den marginaliseringen og utstøtingen de møter som jobbsøker.60 Når noen innvandrergrupper oftere enn andre etablerer seg som selvstendig næringsdrivende, kan det imidlertid også ha sammenheng med at gruppen kan ha en sterk gründerkultur.

Tall fra SSB per 4. kvartal 2009 viser at selvstendig næringsdrivende utgjorde 3,6 prosent blant innvandrere.61 Dette var 1,2 prosentpoeng lavere enn blant hele befolkningen hvor andelen var på 4,8 prosent. Forskjellen mellom innvandrere og befolkningen som helhet forsvinner imidlertid nesten helt hvis man holder primærnæringene utenfor. Andelen selvstendige blir da 3,4 prosent blant innvandrere og 3,5 prosent for befolkningen totalt. Veldig få innvandrere er sysselsatt innenfor primærnæringene62, mens dette er næringer hvor norskfødte selvstendig næringsdrivende utgjør en stor gruppe. Innvandrere starter egen virksomhet framfor alt innenfor hotell- og restaurantnæringen, forretningsmessig tjenesteyting og varehandel.63 Noen av bedriftene som etableres av innvandrere, ansetter også innvandrere som arbeidstakere og bidrar derfor til høyere sysselsetting.

Det er i innvandrergruppene med høy sysselsetting, vi oftest finner selvstendig næringsdrivende. Dette gjelder for eksempel innvandrere fra Norden, Vest-Europa og Nord-Amerika og Oseania. Det er ikke en stor forskjell på kvinner med innvandrerbakgrunn og kvinner i resten av befolkningen som er næringsdrivende.

6.5 Mekanismer og forklaringer

Det er en rekke forhold som påvirker personers tilknytning til arbeidsmarkedet. Blant forhold som virker inn på yrkesdeltakelsen er arbeidsgiveres insentiver for å ansette og holde på ansatte, personers ressurser og preferanser, strukturelle betingelser ved arbeidsmarkedet, virkninger av velferdsordninger og diskriminering. I de påfølgende avsnitt omtales noen av mekanismene og forholdene som har betydning: Språk og utdanning, innvandringsgrunn, botid og helse, økonomiske insentiver, diskriminering i arbeidslivet, overkvalifisering, sosiale nettverk, konjunkturer, institusjonelle forklaringer, arbeidsvilkår, arbeidsdeltakelse over tid og kjønnsroller.

6.5.1 Språk og utdanning

Språkkunnskaper er svært viktig for å få innpass både på arbeidsmarkedet og andre samfunnsarenaer. Manglende eller lave norskkunnskaper utgjør for mange innvandrere en reell barriere for deltakelse i yrkeslivet. Det er imidlertid forskjell på reelle språkvansker og forestilte språkproblemer vurdert av arbeidsgivere i rekrutteringssituasjoner. Det framkommer for eksempel at norskkunnskaper ikke blir vektlagt i like stor grad ved høykonjunkturer som ved lavkonjunkturer.64 Et eksempel på dette er arbeidskraftinnvandringen etter EU-utvidelsen i 2004 hvor mange arbeidsinnvandrere gikk rett inn i jobb uten at det nødvendigvis ble stilt eksplisitte krav om norskkunnskaper. Rekruttering av eksperter til næringslivet med engelsk som arbeidsspråk er andre eksempler på unntak fra krav til norskkunnskaper. Flertallet vil imidlertid ha behov for gode språkkunnskaper for å få arbeid og delta i samfunnet. Det vises til kapittel 8 Voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering for en nærmere omtale av norskkunnskaper.

Forskning tyder på at innvandrere kommer raskere i arbeid dersom de har en språk- og samfunnsbakgrunn som ikke er for forskjellig, og har kjennskap til innvandringslandet.65 Videre viser forskning at jo fortere innvandrere tilegner seg kunnskaper om språket og om landet de kommer til, jo større er sannsynligheten for å komme i jobb. I samfunnsøkonomisk perspektiv kan dette forklares med at både språkkunnskaper og økt samfunnsforståelse øker den enkeltes kompetanse og produktivitet. Økt produktivitet vil i neste omgang gjøre deg mer attraktiv for potensielle arbeidsgivere.

Utdanningsnivået er generelt høyt i Norge. Blant personer med innvandrerbakgrunn er det større variasjoner i utdanningsnivå enn blant befolkningen for øvrig. For eksempel er andelen høyt utdannede langt større blant personer med filippinsk, polsk, russisk og indisk bakgrunn enn gjennomsnittet.66 Innvandrere med landbakgrunn fra Somalia, Pakistan og Thailand kommer dårligst ut når det gjelder utdanningsnivå. Mange kvinner fra Afrika, Asia etc. har liten eller ingen utdanning noe som delvis kan forklare den lave sysselsettingen blant disse kvinnene. Blant innvandrere er det relativt flere med lav utdanning enn i befolkningen for øvrig. Lite utdanning vil redusere sysselsettingsmulighetene, særlig i Norge hvor det er relativt få stillinger uten krav til utdanning.

Innvandrere som kommer til Norge vil ofte ha med seg utdanning og yrkeserfaring fra opprinnelseslandet. En del innvandrere kommer til Norge med utdanning som innebærer formell kompetanse som ikke er direkte overførbar til det norske arbeidsmarkedet. I tillegg vil noen innvandrere komme fra land med dårligere utbygd utdanningssystem. Både lite overførbar utdanning og lav kvalitet på medbrakt utdanning vil kunne redusere sysselsettingsmulighetene. De aller fleste studier av avkastning av utdanning finner også at avkastningen er mye lavere for innvandrere enn for befolkningen for øvrig.67 Videre finner man ofte at utdanning gjennomført før innvandring har lavere avkastning enn utdanning gjennomført etter innvandring.68 Hardoy og Schøne (2010) viser på grunnlag av norske data, at avkastning av ett år ekstra utdanning er tre ganger så høy for majoritetsbefolkningen som for innvandrere fra Afrika, Asia etc. som har utdanning fra opprinnelseslandet.69 Dette er i samsvar med funn fra andre skandinaviske land. I en studie fra Sverige framkommer det at 39 prosent av akademikere født utenfor EU, og som immigrerte på 1990-tallet, hadde en jobb som var i samsvar med sin utdanning.70 For majoritetsbefolkningen i Sverige var den tilsvarende andelen 85 prosent.

Det er flere grunner til at innvandrernes avkastning av utdanning fra opprinnelseslandet kan være lav. For eksempel viser en undersøkelse basert amerikanske data fra 1990 og 1991 at avkastningen av utdanning fra opprinnelseslandet har sammenheng med kvaliteten på utdanningen i opprinnelseslandet.71 Lav avkastning av utdanning tatt før innvandring kan også være relatert til mangelfull informasjon i søkeprosessen. I jakten på jobb kan innvandrere, og spesielt de med kort botid, ha dårlig informasjon om spekteret av relevante jobber som de kan søke på. Dermed kan de ende opp i en stilling som de er overkvalifiserte for. Det finnes imidlertid studier som også viser at personer med innvandrerbakgrunn med høyere utdanning tatt i Norge møter større barrierer i arbeidsmarkedet enn resten av befolkningen.72

Innvandrere som har kommet til Norge av humanitære årsaker har i snitt et lavere utdanningsnivå enn andre innvandrere. Når de skal inn i det norske arbeidsmarkedet, med generell høye krav til kompetanse, vil de kunne møte vanskeligheter på grunn av kvalifikasjonskravene. Dette vil kunne påvirke yrkesdeltakelse for denne gruppen.

Utvalget er bedt om å vurdere hva som kan gjøres for å øke den lave yrkesdeltakelsen til kvinner med innvandrerbakgrunn i enkelte grupper. Som det er vist tidligere, er innvandrerkvinner med bakgrunn fra Afrika, Asia etc. en gruppe som har spesielt lav sysselsetting. Dette er en heterogen gruppe med store variasjoner, men en barriere for mange i denne gruppen er lav eller manglende arbeidsmarkedskompetanse, både i form av lave formelle kvalifikasjoner og manglende språkkunnskaper. Virkemidler som gir økt kompetanse i form av språk og arbeidserfaring og formell yrkesutdanning vil derfor være viktige for å øke sysselsettingen i denne gruppen.

6.5.2 Innvandringsgrunn, botid og helse

Gjennomsnittlig sysselsetting, utdanningsnivå, arbeidserfaring, språkkunnskaper etc. kan variere mellom grupper blant annet ut fra hvilken innvandringsgrunn de har, hvorvidt man for eksempel kommer på bakgrunn av arbeid, krig og flukt eller familierelasjon. For eksempel har mange arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa arbeidskontrakt før ankomst til Norge, og er således sysselsatt kort tid etter ankomst. Flyktninger og de som får opphold på humanitært grunnlag kommer ikke primært til Norge for å arbeide, men søker beskyttelse. Arbeidsmarkedstilknytningen kan derfor være svak den første tiden. På den andre siden har for eksempel flyktninger med landbakgrunn fra Sri Lanka og Chile en høy sysselsetting. Sysselsettingen øker likevel med økt botid,73 selv om tendensen er utflating etter 10-12 år i Norge.74 Dette gjelder også de som kommer på familieforening til de som har kommet som flyktninger og av humanitære årsaker. I følge tall fra SSB 4. kvartal 2009 har flyktninger i gjennomsnitt en sysselsettingsandel på 55 prosent og familieforente på 57 prosent. Arbeidsinnvandrere fra EU-landene i Øst Europa har en høyere sysselsetting enn befolkningen for øvrig med 70,6 prosent mot 69,7 prosent.

Innvandrerkvinner kommer oftere enn menn til Norge gjennom familieforening.75 Siden 1990 har om lag 60 prosent av innvandrerkvinnene kommet på familieforening mot ca 30 prosent blant innvandrermennene.76 Den høyere andelen blant innvandrerkvinner som kommer som familieforente kan også bidra til lavere sysselsetting. Landbakgrunn har også betydning for kvinners yrkesdeltakelse.77 Kvinner som kommer fra land med lavt utdanningsnivå og lav sysselsetting blant kvinner, følger ofte sysselsettingsmønsteret fra opprinnelseslandet. Kvinner fra land med en høyere sysselsetting blant kvinner, går også raskere inn i arbeidslivet i Norge.78

Botid blir ofte trukket fram som en viktig faktor knyttet til innvandreres yrkesdeltakelse. Jo lengre botid innvandrere har, desto større sannsynlighet for å være integrert i arbeidsmarkedet.79 Flere studier viser en sammenheng mellom økt botid og yrkesdeltakelse blant annet grunnet bedre språkferdigheter og styrket nettverk. De gruppene som har kortest botid i Norge er også de med lavest sysselsetting. Det er likevel ikke alle med lang botid som har høy sysselsetting.

Figur 6.12 viser at forholdet mellom botid og sysselsetting varierer mellom landgrupper. For de landgruppene som har lavest sysselsettingsandeler like etter ankomst, skjer det en markant økning de første årene, spesielt gjelder dette for innvandrere med bakgrunn fra Afrika og Asia. Tendensen er likevel utflating etter 10-12 år i Norge. Bildet med opphenting, men ikke helt opp til sysselsettingsnivået til resten av befolkningen, er på linje med resultater fra tilsvarende analyser av inntektsassimilering. Barth, Bratsberg og Raaum (2002) finner at inntekten til innvandrere fra Afrika, Asia etc. nærmer seg inntektsnivået til resten av befolkningen, men at effekten av botid er for svak til at inntektsgapet lukkes i løpet av yrkeskarrieren. Blant de som deltar på arbeidsmarkedet finner man i Norge, som i de fleste OECD land, at innvandrere fra Afrika, Asia etc. har lavere timelønn enn resten av befolkningen. Inntektsgapet opprettholdes selv etter kontroll for en rekke kjennetegn som har betydning for timelønn. Botid i Norge hjelper som nevnt, men studier indikerer at innvandrere ikke tar igjen majoritetsbefolkningen i løpet av yrkeskarrieren.80 Det er problematisk at innvandrere ikke får lik uttelling for likt arbeid sammenliknet med resten av befolkningen. Effekten av å ha bodd i Norge over tid er mye svakere for innvandrere fra EU/EØS, USA, Canada, Australia og New Zealand, men det er fordi denne gruppens arbeidstilknytning er mye likere den som gjelder i den øvrige befolkningen.

¹ Østeuropeiske land er inkludert i en egen kategori for EU-land i Øst-Europa fra det året landet ble medlem av EU.

Kilde: Arbeidsmarkedsstatistikk, SSB

Helseproblemer kan vanskeliggjøre yrkesdeltakelse. Det er derfor viktig å se på innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldres generelle helsetilstand. Innvandrere har en høyere forekomst av enkelte sykdommer og tilstander sammenliknet med majoritetsbefolkningen.81 Dette gjelder for eksempel diabetes, tuberkulose og vitamin D-mangel. I SSBs levekårsundersøkelse blant innvandrere framkom det at innvandrerbefolkningen har en tre ganger så høy forekomst av psykiske helseproblemer sammenliknet med resten av befolkningen.82 Det er imidlertid store forskjeller mellom ulike innvandrergrupper, og mellom menn og kvinner. Forskning viser at kvinner med innvandrerbakgrunn fra Afrika, Asia etc. er de som oppgir dårligst helse.83 De har i tillegg de vanskeligste levekårene. Det er knyttet usikkerhet til hvorvidt helseproblemene vil reduseres gjennom aktivitet eller om helseutfordringene vil lede til uførhet. Innvandrerkvinner med bakgrunn fra Afrika, Asia etc. har en vesentlig lavere sysselsettingsandel sammenliknet med andre innvandrergrupper. Derfor kan samspillet mellom kjønn og helse også tenkes å spille en rolle på deltakelsen i arbeidslivet. Flyktninger har også av naturlige grunner en høyere forekomst av helseproblemer generelt, og psykiske helseproblemer spesielt.84 For en nærmere omtale om innvandreres helse vises det til kapittel 5 Levekår i innvandrerbefolkningen.

6.5.3 Økonomiske insentiver

Menneskers insentiver for å delta på arbeidsmarkedet vil være mange og varierte. Ønske om å delta i arbeidslivet er også påvirket av økonomiske insentiver. Først vurderes økonomiske insentiver generelt, deretter vurderes om og i tilfelle hvordan økonomiske insentiver virker sterkere eller svakere på hele eller deler av innvandrerbefolkningen.

Det politiske målet er at det skal «lønne seg å jobbe». Det betyr at offentlige støtteordninger generelt bør lages slik at jobb i det ordinære arbeidsmarkedet framstår som det økonomisk mest gunstige. NAVs støtte til personer som er arbeidsledige er for eksempel konstruert slik at det gir nødvendig støtte ved inntektsbortfall, samtidig som det gir insentiver til å søke etter jobb i det ordinære arbeidsmarkedet. En god offentlig arbeids- og trygdepolitikk har som mål å balansere disse hensynene. Manglende økonomiske insentiver kan derfor være en barriere for yrkesdeltakelse. En fare ved utformingen av velferdsytelser er at de blir utformet slik at det for noen vil være økonomisk lønnsomt å velge stønad framfor arbeidsdeltakelse. Samspillet mellom relativt høye skattesatser og inntektsavhengige overføringer kan skape såkalte stønadsfeller, hvor det for den enkelte ikke lønner seg å arbeide framfor å motta trygd. Offentlige velferdsordninger må derfor utformes slik at jobb i det ordinære arbeidsmarkedet framstår som det økonomisk mest gunstige alternativet.

Dette kan i prinsippet sikres på to måter – ved «pisk» eller «gulrot». Man kan enten gjøre ulike velferdsordninger mindre gunstige slik at flere jobber, eller eventuelt at nesten enhver jobb framstår som det beste alternativet. Graden av sysselsetting vil dermed kunne øke, men dette vil da skje via arbeid på vilkår, noe de færreste oppfatter som attråverdig. En motsatt strategi vil være å satse på å gjøre jobbene, ideelt sett mer attraktive og akseptable, gjennom å sikre et minste lønnsnivå, bedre arbeidsforhold etc. Denne strategien vil influere på forholdene på arbeidsmarkedet i favør også av andre lønnstakere, som i mindre grad vil oppleve press til å akseptere dårlige vilkår for på beholde arbeidet.85

Imidlertid vil menneskers individuelle atferd påvirkes av hvilke reelle valgmuligheter man står ovenfor. For at økonomiske insentiver skal ha en effekt, må personene stå overfor reelle valg. En studie fra SSB viser at mange kvinner utenfor arbeidsstyrken lar være å søke jobb fordi de er «motløse».86 I årene mellom 1988 til 2008 oppga en av tre gifte eller samboende kvinner utenfor arbeidsmarkedet at de lot være å søke jobb fordi de ikke trodde de kunne finne en akseptabel jobb.

For flere innvandrergrupper, spesielt for innvandrerkvinner fra Afrika, Asia etc. med lav formell utdanning og svake språkkunnskaper, vil valget oppleves som begrenset. Undersøkelser blant kvinner med innvandrerbakgrunn utenfor arbeidslivet viser at de er overrepresenterte i usikre, dårlig betalte og tunge jobber i arbeidsmarkedets randsone.87 De har en gjennomsnittlig arbeidsinntekt som er under halvparten av hva kvinner med bakgrunn fra EU etc. Økt botid og utdanning øker sannsynligheten for å være i arbeid. Videre påvirkes arbeidsdeltakelsen av innvandringsgrunn og landbakgrunn. Store omsorgsoppgaver har også en innvirkning på arbeidstilknytningen.

Småbarnsmødre har gjerne lavere sysselsetting enn andre. Det gjelder for kvinner både med og uten innvandrerbakgrunn, men den førstnevnte gruppen har lavest sysselsetting.88 I 2009 var fruktbarhetstallet på 2,26 for innvandrerkvinner 89 mot 1,93 for kvinner i majoritetsbefolkningen.90 Norskfødte kvinner med innvandrerforeldre eller kvinner som innvandret som barn har derimot tilnærmet samme fertilitetsmønster som majoritetsbefolkning.91 I perioden 1990–2004 har samlet fruktbarhetstall ligget på rundt 3,5 barn for innvandrerkvinner fra Asia, Afrika og Latin-Amerika.92 Disse kvinnene får barn mye tidligere enn kvinner for øvrig. Fødselsraten deres er høyest i alderen 20-24 år, mens det i befolkningen generelt var kvinner i aldersgruppene 25-29 år og 30-34 år som fødte flest barn.93 Til sammenlikning var fruktbarhetstallene for kvinner i perioden 2005–2010 i Asia på 2,35, Afrika på 4,61 og i Sør-Amerika på 2,18.94

Det er viktig å ha velferdsordninger som sørger for at manglende økonomiske insentiver ikke blir en barriere mot yrkesdeltakelse. For eksempel vil høye ytelser kunne skape stønadsfeller. Denne risikoen kan være spesielt stor for en del innvandrerkvinner, for de som har lave kvalifikasjoner og derfor kan forvente lav lønn på arbeidsmarkedet, og fordi de ofte er i husholdninger hvor også ektefellen har lave kvalifikasjoner og lav lønn. Resultatene i Hardoy og Schøne (2010a) som evaluerer kontantstøtten på mødres arbeidstilbud viser at den negative effekten på sysselsetting er sterkere for innvandrerkvinner enn for majoritetskvinnene.95 Dette er en indikasjon på at økonomiske insentiver har betydning, fordi kontantstøtten nettopp reduserer de økonomiske incentivene til å stå i jobb. I en studie fra Hardoy og Schøne (2010b) framkommer det at innvandrerkvinner fra Afrika, Asia etc. øker sitt arbeidstilbud som følge av reduserte barnehagepriser.96 Det er imidlertid for lite kunnskap om hvor effektive slike «gulrøtter» er for å øke arbeidsmarkedsdeltakelsen blant innvandrerkvinner. Det er viktig å undersøke nærmere hvor viktige slike økonomiske insentiver er for kvinner med innvandrerbakgrunn, og da i samspill med andre årsaker slik som utdanningsnivå og sosial bakgrunn. Innvandrerbakgrunn alene kan ikke forklare betydningen av økonomiske insentiver.

Det er underforstått i utformingen av dagpengeordningen at det i skjæringspunktet mellom trygd og arbeid finnes et arbeidstilbud som kan påvirkes av økonomiske motivasjonsfaktorer, det vil si individer som hvis de blir stilt overfor riktige insentiver kan gå fra å være trygdede til å komme i arbeid. Derfor settes dagpengesatsene lavere enn det som personene kan forventes å få i arbeidsmarkedet. I januar 2003 ble det iverksatt en reform som innebar en skjerpelse av inngangskravet for rett til dagpenger. Reformen innebar at dersom man hadde en inntekt på 79 000 kroner i 2002 og ble arbeidsledig i januar 2003, så ble inntekten redusert med om lag 4 000 kroner per måned som en direkte konsekvens av reformen. Formålet med reformen var å avgrense dagpengeordningen til «de som har hatt en fast og reell tilknytning til arbeidslivet, og som har hatt arbeidsinntekt som viktigste kilde til livsopphold».97 Falch, Hardoy og Røed (2011) studerer hvordan reformen påvirket atferden til dem som ble berørt.98 Resultatene viser at blant personer uten innvandrerbakgrunn reduseres sannsynligheten for å slutte i jobben noe, men dette finner de ikke for innvandrere fra Afrika, Asia mv. Når det gjelder sjansen for å komme seg ut av ledighet gitt at den først inntreffer, hadde reformen ikke noen signifikant innvirkning på sannsynligheten for å få ny jobb for majoritetsbefolkningen. For innvandrere fra Afrika, Asia mv. derimot finner de en signifikant positiv effekt. De undersøker også om reformen medførte økt overgang til andre trygdeordninger som attføringspenger og sosialhjelp. Forfatterne finner ingen effekt for innvandrere fra Afrika, Asia mv., men en positiv effekt på sannsynligheten for overgang til sosialhjelp for majoritetsbefolkningen.

Betydningen av gode økonomiske insentiver er blant annet diskutert i arbeidet til Bratsberg m.fl. (2010), for en gruppe av arbeidsinnvandrere som kom til Norge på slutten av 1960-tallet og begynnelsen av 1970-tallet.99 Forfatterne mener at en av grunnene til den lave yrkesdeltakelsen for denne gruppen over tid, var at mange av disse mennene var i husholdninger med mange barn og hvor også ektefellen sto utenfor arbeidsmarkedet. Støtten per barn vil føre til at personer i slike husholdninger vil kunne komme i en situasjon hvor det ikke er økonomisk lønnsomt å jobbe.100

6.5.4 Diskriminering i arbeidslivet

Internasjonal forskning viser at diskriminering i arbeidslivet forekommer. Norske studier har også dokumentert at innvandrere ikke har samme muligheter i det norske arbeidsmarkedet sammenliknet med befolkningen for øvrig.101 Diskriminering er en barriere for innvandreres deltakelse på arbeidsmarkedet.

Begrepet diskriminering er ikke entydig og brukes på mange ulike situasjoner med ulik karakter og motivasjon. Graverutvalget definerer diskriminering på følgende vis: «Med diskriminering siktes det gjerne til ulik behandling av like tilfeller, eller handlinger basert på personlige egenskaper som får negative konsekvenser for enkeltpersoner. Diskriminering kan ha form av handlinger som får en negativ virkning. Diskriminering kan også ha form av ytringer som oppleves krenkende, sårende eller trakasserende».102 Fordommer mot bestemte grupper kan være motivasjonen bak diskrimineringen. Det er ikke nødvendig at diskrimineringen er tilsiktet. Det er tilstrekkelig at resultatet av handlingen er urettmessig ulikhet.

Innenfor samfunnsforskningen skiller man mellom ulike former for diskriminering: direkte og indirekte diskriminering og individuell, institusjonell og strukturell diskriminering.103 Innenfor samfunnsøkonomisk forskning drøftes primært preferansebasert diskriminering og statistisk diskriminering.

Når en person forskjellsbehandles på bakgrunn av hudfarge, språk, nasjonalitet, etnisitet religion og/eller livssyn uten at det kan rettferdiggjøres, er det direkte diskriminering. I en situasjon der krav og regler framstår som tilsynelatende nøytrale, men fører til forskjellsbehandling i praksis, er det indirekte diskriminering.

Individuell diskriminering viser til handlinger som utføres av enkeltmennesker tilhørende en gruppe og der handlingen har som formål å ramme medlemmene i en annen gruppe.104 Til forskjell fra individuell diskriminering handler institusjonell diskriminering om de dominerende institusjonenes rutiner, policy, arbeidsmetoder og normer og om individene som utøver kontroll på vegne av disse institusjonene. Når institusjonell policy og praksis urettmessig forskjellsbehandler eller har en direkte negativ effekt på medlemmer av spesifikke minoritetsgrupper, er det snakk om institusjonell diskriminering.

Strukturell diskriminering viser til samfunnets institusjoner, normer og organisasjonsformer som indirekte diskriminerer en person eller grupper med en annen bakgrunn enn majoritetsbefolkningen. Strukturell diskriminering legitimerer og normaliserer indirekte former for negativ forskjellsbehandling av minoritetsgrupper.105 Det henviser til strukturelle faktorer som hindrer minoritetsgrupper å oppnå samme muligheter som majoritetsbefolkningen.106 Ofte er det vanskelig å skille mellom strukturell og institusjonell diskriminering, også innenfor forskningen.

Ved preferansebasert diskriminering vil innvandrere bli diskriminert fordi arbeidsgivere «ikke liker dem». Arbeidsgiver vil velge å ansette personer fra majoritetsbefolkningen framfor innvandrere selv om han vet at innvandreren har høyere kompetanse. Internasjonale studier viser at denne type diskriminering kan være tilstede, blant annet vist gjennom en rekke eksperimenter hvor man sender inn fiktive jobbsøknader (se omtale nedenfor).

Statistisk diskriminering oppstår fordi arbeidsgiver er usikker på hvor kompetent eller produktiv ulike arbeidere er. Dersom usikkerheten knyttet til arbeidsevne og evnen til å passe inn i arbeidsmiljøet er større stilt overfor kandidater med innvandrerbakgrunn enn overfor øvrige arbeidssøkere og ansatte, kan dette føre til at enkelte innvandrergrupper både får færre jobbtilbud og lavere lønn. Mange innvandrere, spesielt de med kort botid og manglende eller usikker dokumentasjon på kompetanse fra opprinnelseslandet, vil nettopp kunne bli rammet av slik diskriminering.

Det er lite kvantitativ forskningsbasert kunnskap om diskriminering i arbeidslivet i Norge. Dette gjør det vanskelig å si noe presist om diskrimineringens art og omfang. Mangel på dokumentasjon i Norge har blitt kritisert fra flere hold internasjonalt, blant annet fra OECD.107 Dette skyldes primært at det er vanskelig metodisk å fange opp, definere og registrere. Det finnes flere metoder som kan benyttes, for eksempel eksperimentelt design, statistiske analyser av registerdata som viser utfallsforskjeller og analyser av surveydata som viser omfang av diskriminerende holdninger eller subjektivt opplevd diskriminering i befolkningen. Administrative data som innmeldte klagesaker til LDO eller rapportering fra frivillige interesseorganisasjoner som monitorerer tilfeller av diskriminering og registrerer enkelthenvendelser, er supplerende datakilder.108

I Norge foreligger det data på subjektivt opplevd diskriminering og arbeidsgiveres og befolkningens holdninger. Det kan også vises til et igangsatt prosjekt med såkalt situasjonstesting med et eksperimentelt design.109 I tillegg finnes det administrative data fra LDO. Både SSB og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har gjennomført undersøkelser hvor personer med innvandrerbakgrunn har besvart hvorvidt de har opplevd diskriminering eller ikke.110 I levekårsundersøkelsen fra SSB framkommer det at over halvparten av respondentene rapporterer om opplevd diskriminering på et eller flere områder.111 Opplevd diskriminering ved ansettelser forekommer oftere blant menn med innvandrerbakgrunn enn blant kvinner med innvandrerbakgrunn, henholdsvis 21 mot 13 prosent. Somaliske menn og kvinner rapporter om mest opplevd diskriminering ved ansettelser. En IMDi-rapport presenterer i stor grad lignende funn som SSB. Det er litt over halvparten av de spurte som mener at de har like muligheter som befolkningen for øvrig til arbeid og utdanning. 72 prosent sier seg helt eller delvis enig i at arbeidsgiveres skepsis til innvandrere er en av de viktigste årsakene til hvorfor de ikke får jobb.112113

I undersøkelser gjennomført blant norske arbeidsledere og blant befolkningen for øvrig er det et sammensatt bilde som framkommer. En undersøkelse gjennomført av Perduco viser at norske ledere mener at innvandrere tilfører arbeidslivet viktig kompetanse. 86 prosent blant de i privat sektor og 96 prosent av lederne i det offentlige var enige i dette114115 I SSBs årlige holdningsundersøkelse for 2010 mener 77 prosent i befolkningen at «Innvandrere flest gjør en nyttig innsats i norsk arbeidsliv».116 Videre er 70 prosent enige i at «Arbeidsinnvandring fra land utenom Norden bidrar for det meste positivt til norsk økonomi». Samtidig som disse tallene er positive, mener likevel 7 av 10 arbeidsledere at fordommer blant arbeidsgivere er en viktig årsak til at innvandrere ikke får arbeid.117 74 prosent i private bedrifter og 64 prosent i offentlige virksomheter mener også at det skyldes fordommer at innvandrere ikke får jobb i tråd med sine kvalifikasjoner.

Situasjonstesting er en eksperimentell metode som blir brukt for å måle omfanget av diskriminering i ansettelsesprosesser på arbeidsmarkedet. Metoden blir nå for første gang utprøvd i Norge. Situasjonstesting innebærer at to iscenesatte personer søker på faktisk utlyste jobber. Den ene har majoritetsbakgrunn og den andre har synlig minoritetsbakgrunn.118 Bortsett fra navn og hudfarge gjøres testpersonene identiske langs alle variabler som vil kunne tjene som markører for arbeidsgiveres forestillinger om arbeidssøkernes bakgrunn. Situasjonstesting er ment å skulle gi et mer presist bilde av omfanget av forskjellsbehandlingen som eventuelt finner sted i rekrutteringsfasen.119 Denne metoden har blitt brukt i andre land. Både i Danmark og Sverige, som det er nærliggende å sammenligne Norge med, har man funnet omfattende grad av diskriminering på arbeidsmarkedet.120 I Danmark var diskrimineringsraten på om lag 34 prosent for unge personer med tyrkisk og pakistansk bakgrunn.121 Til sammenligning var diskrimineringsraten i Sverige på 32 prosent for kvinner og 34 prosent for menn med innvandrerbakgrunn.122 Studien i Norge pågår fortsatt og resultater av testingen er ikke publisert. Det er imidlertid ikke urimelig å forvente at undersøkelsen i Norge vil avdekke tilnærmet samme nivå av diskriminering som i Danmark og Sverige. Ambisjonen med den norske studien, utover å avdekke hvor hyppig etnisk diskriminering forekommer, er også å få økt kunnskap av hva slags former for diskriminering som finnes i rekrutteringssituasjonen. Kvalitative intervjuer skal gjennomføres med et utvalg av arbeidsgivere som har vært gjenstad for situasjonstestingen. Intervjuene kan bidra til økt kunnskap om hvorfor arbeidsgivere handler som de gjør og årsakene til diskriminering.123

LDO oppsummerer årlig hvor mange klager som blir innrapportert og behandlet av ombudet. Disse tallene gir ikke et representativt bilde om diskrimineringens art og omfang, kun hvor mange klager som blir fremmet. I 2010 ble det fremmet klager på 56 saker på grunnlag av etnisitet etc., fem saker på grunnlag av religion og fire saker på grunnlag av språk.124 En rapport fra LDO i 2008 viser at det generelt mangler kunnskap om diskriminering i statlige virksomheter, samt at man savner en systematisk framgangsmåte i arbeidet mot diskriminering.125

En årsak til den lave yrkesdeltakelse blant enkelte innvandrerkvinner kan være knyttet til diskriminering.126 Studier viser at diskriminering av innvandrerkvinner arter seg annerledes enn diskriminering av innvandrermenn. Dette har sammenheng med at innvandrerkvinner kan bli diskriminert både som kvinne og som innvandrer. Både diskriminering som skyldes fordommer (preferansebasert diskriminering) og diskriminering som skyldes statistisk diskriminering kan tenkes å være spesielt store hindre for innvandrerkvinner. Likestillingsutvalget er et offentlig utvalg som skal utrede norsk likestillingspolitikk med utgangspunkt i livsløp, etnisitet og klasse, og sammenhengen mellom perspektivene skal drøftes. Likestilling er her å forstå som kjønnslikestilling. Utvalgets mandat vil blant annet omfatte kvinner med innvandrerbakgrunn og deres situasjon.

6.5.5 Overkvalifisering

Fram til nå har fokuset vært på ulike forhold som gjør at innvandrere ikke i tilstrekkelig grad kommer i arbeid. Problemstillingen i denne delen om overkvalifisering er derimot at innvandrere er i jobber som ikke samsvarer med deres kompetanse.

Overkvalifisering betyr at en arbeidstaker har en høyere formell utdanning og kompetanse enn det som kreves i den jobben vedkommende har fått, dvs. at man ikke får brukt den kompetansen man har. Innvandrere med høye kvalifikasjoner har en høyere sannsynlighet for ikke å få brukt sin kompetanse i arbeidsmarkedet i tråd med sin utdanning enn det resten av befolkningen har. De aller fleste studier av avkastning av utdanning finner også at avkastningen er mye lavere for innvandrere enn for befolkningen for øvrig.127 Dette gjelder uavhengig om utdanningen er tatt i utlandet eller i Norge.128 Avviket er likevel størst når det gjelder utdanning som er gjennomført før innvandring. Denne har en lavere avkastning enn utdanning gjennomført etter innvandring.129 I en studie fra Fafo framkommer det at det er flere arbeidsgivere som opplever at det er en økt risiko knyttet til å ansette personer med utdanning fra utlandet fordi de synes det er vanskelig å vurdere kompetanse ervervet i utlandet.130

Figur 6.13 viser andel ansatte i yrker uten krav til høyere utdanning, etter hvor utdanningen er fullført. Tallene bekrefter bildet presentert over.

¹ SSB har gått bort fra å bruke betegnelsene vestlig og ikke-vestlig. I rapporten benyttes betegnelsene landgruppe A og landgruppe E. Landgruppe A = Øst-Europa utenom EU, Asia inkludert Tyrkia, Afrika, Sør- og Mellom-Amerika og Oseania utenom Australia og New Zealand. Landgruppe E = EU- og EFTA-land, Nord-Amerika, Australia og New Zealand.

Kilde: SSB, Villund, O.: Rapporter 28/2010 (utdrag av tabell 8.1)

Om lag 4 prosent av befolkningen er ansatt i stillinger hvor de ikke får brukt sine formelle kvalifikasjoner. Blant innvandrere er tallet mye høyre. Spesielt utdannede innvandrere fra Afrika, Asia etc. har problemer med å få brukt kvalifikasjonene sine i arbeidslivet. I 2009 var 15 prosent av nevnte grupper ansatt i yrker som ikke krever høyere utdanning. Også innvandrere fra EU, Nord-Amerika etc. opplever noe mer overkvalifisering enn befolkningen for øvrig.131

At mange innvandrere i større grad enn majoritetsbefolkningen er mer utsatte for overkvalifisering i arbeidslivet og at de får mindre god avkastning for sin utdanning enn resten av befolkningen, kan skyldes flere forhold. For det første kan årsaken være at kompetansen tilegnet gjennom utdanningen fra opprinnelseslandet ikke er direkte overførbar til det norske arbeidsmarkedet. I dette tilfellet vil det være nødvendig med gode ordninger for ekstrautdanning etter ankomst i Norge slik at utdanningen blir bedre tilpasset norske forhold. For det andre kan det skyldes at utdanningen fra opprinnelseslandet er dårligere utbygd enn i Norge. For det tredje kan overkvalifisering ses i sammenheng med at mange personer med innvandrerbakgrunn med utdanning fra utlandet opplever store utfordringer knyttet til godkjennelsesprosessen i Norge. I mange tilfeller kan det ta lang tid å få sin kompetanse vurdert og til slutt godkjent. En del vil også oppleve at de ikke oppfyller kriteriene for å få utdanningen sin godkjent. Dette framstår derfor som en utfordring for mange.132 For det fjerde kan overkvalifisering også sees i sammenheng med diskriminering i arbeidslivet. En indikator på dette kan for eksempel være å sammenlikne uttelling i arbeidslivet for innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre med utdanning ervervet i Norge sammenliknet med resten av befolkningen. Overgang fra utdanning til arbeid tar lengre tid for innvandrere med en mastergrad sammenliknet med den øvrige befolkningen.133 Norskfødte med innvandrerforeldre med en høyskolegrad har også en lavere overgang fra utdanning til arbeid sammenliknet med resten av befolkningen.134 Et nærliggende spørsmål i forbindelse med funnene presentert over er hvorvidt innvandrere møter andre krav og hindre i arbeidslivet sammenliknet med resten av befolkningen. Det er grunn til å studere disse problemstillingene nærmere.

6.5.6 Sosiale nettverk

Forskning fra både utlandet135 og Norge136 viser at manglende sosialt nettverk er en barriere for yrkesdeltakelse for mange med innvandrerbakgrunn. Mange ansettelser skjer gjennom uformelle kanaler, gjennom sosiale nettverk som mange med innvandrerbakgrunn ikke har tilgang til. Om lag 40 prosent av alle stillinger som blir besatte har blitt utlyst gjennom offisielle kanaler.137 Innvandrere har også sosiale nettverk, men veldig ofte nettverk med personer med lignende bakgrunn. Dette fører til at mange innvandrere ikke har tilgang til de nettverk som er betydningsfulle med hensyn til å sette dem i kontakt med arbeidsgivere som søker etter arbeidskraft.

Utvalget vil peke på at manglende nettverk kan også føre til at nyttig kunnskap om rettigheter og plikter i arbeidslivet ikke tilflyter innvandrere i like stor grad som befolkningen for øvrig. En konsekvens av manglende kunnskap kan være at arbeidsgivere utnytter denne potensielle makten de har ved å tilby innvandrere – og da kanskje spesielt innvandrere med kort botid – dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn andre ansatte. Fra de senere år – og spesielt i perioden etter at arbeidsinnvandringen skjøt fart – er det mange eksempler på at slike mekanismer kan være tilstede. For en nærmere drøftning av innvandreres arbeidsvilkår vises det til avsnitt 6.6.9 Arbeidsvilkår.

6.5.7 Konjunkturer

Flere studier viser at personer med innvandrerbakgrunn rammes hardere av konjunktursvinginger enn den øvrige befolkningen.138 Hardoy og Schøne (2010) bekrefter også dette: å oppleve en bedriftsnedleggelse i tider med økende arbeidsledighet er mye mer alvorlig for framtidige arbeidsmarkedsutsikter sammenliknet med å oppleve en bedriftsnedleggelse i tider når ledigheten er på vei ned.139 Flere studier viser også at bedriftsnedleggelser og omstillinger kan få langsiktige konsekvenser, målt ved lavere sysselsettingsmuligheter mange år etter at omstillingen eller nedleggelsen skjer. Når det foreligger kunnskap om at omstillinger og nedleggelser er spesielt framtredende i tider med lavkonjunktur er det grunn til å vurdere kvalifiseringstiltak for sårbare grupper på arbeidsmarkedet av to grunner. For det første vil kvalifisering i form av språk og faglige ferdigheter øke omstillingsdyktigheten og kunne bidra til overgang til annet arbeid uten/eller med kortvarig ledighet. For det andre vil kvalifisering være særskilt viktig for ufaglærte med svake norskkunnskaper hvor risikoen er stor for langvarig passivitet i perioder med lavkonjunktur og dermed varig utstøting av arbeidslivet.

Mange innvandrere fra Afrika, Asia etc. har også lavere og/eller smalere kompetanse enn resten av befolkningen. Dette gjør at de er mer sårbare og har mindre omstillingskapasitet sammenliknet med resten av befolkningen. Mange av de nye arbeidsinnvandrerne som er kommet etter 2004 arbeider i bygg- og anleggsbransjen, en bransje som er sterkt utsatt for konjunktursvingninger. Studier har også vist at innvandrere er overrepresentert i arbeidslivets randsoner hvor det er mer usikre arbeidsforhold og arbeidsvilkår.140 Disse usikre arbeidsforholdene kan ha spesielt negative effekter i dårlige tider. Til slutt, innvandrere er også overrepresentert i husholdninger med kun en inntekt. Dersom familien mister denne ene arbeidsinntekten, er faren stor for å få en betydelig inntektsreduksjon.

6.5.8 Institusjonelle forklaringer

I en internasjonal kontekst er Norge et land med små lønnsforskjeller og et sterkt ansettelsesvern. Dette kan delvis forklares med sterke fagforeninger og et sentralisert lønnsforhandlingssystem. Lønnsstrukturen i Norge er sammenpresset sammenliknet med de fleste andre land, og den er spesielt sammenpresset på bunnen av lønnsfordelingen. Det betyr at lønnsnivået for lavtlønnede er høyere i Norge sammenliknet med de fleste andre land i verden. Høye lønninger i den nedre delen av arbeidsmarkedet betyr at arbeidstakere må være produktive for å få jobb i Norge. Høye krav til produktivitet kan føre til at det er krevende å komme inn på det norske arbeidsmarkedet «nedenfra», det vil si for de svakeste på arbeidsmarkedet, de med lav kompetanse og svake språkkunnskaper. Den sammenpressede lønnsstrukturen gjør at Norge er relativt mest konkurransedyktig når det gjelder å tiltrekke seg lavt utdannet arbeidskraft og mindre konkurransedyktig når det gjelder å få de med høyest utdanning og internasjonalt overførbar kompetanse til å flytte til Norge.141 Den relativt høye lønnen i den nedre delen av arbeidsmarkedet gjør at det er relativt få jobber i Norge for de som har veldig lave kvalifikasjoner. Dette kan være en utfordring for noen innvandrergrupper som kommer til landet med lav og/eller manglende utdanning. Samtidig kan den høye «minstelønnen» være en viktig motivasjon for å skaffe seg kompetanse for å nå inngangskravet, fordi lønnen er god dersom man klarer det.

6.5.9 Arbeidsvilkår

Innvandrere, og arbeidsinnvandrere spesielt, arbeider i stor grad innenfor en segregert del av arbeidsmarkedet. Innvandrere er overrepresentert innenfor det som ofte omtales som arbeidslivets randsone. Denne delen av arbeidslivet preges av arbeidsgivere som tilbyr dårlig betalte og midlertidige jobber i yrker med lave krav til formell utdanning, og som oftere benytter seg av ad hoc lønnsordninger.142 Dette er ofte også næringer hvor andelen fagorganiserte er lav, se omtale i kapittel 10, avsnitt 10.4.3.143 Ansettelse i arbeidslivets randsoner medfører i tillegg en sårbar arbeidstilknytning hvor risikoen for å miste jobben ved lavkonjunkturer er høy.

Det foreligger begrenset og fragmentert kunnskap om innvandreres arbeidsvilkår og arbeidsmiljø i Norge.144 Det som finnes av kunnskap kommer primært fra surveyundersøkelser eller case-studier som fokuserer på spesifikke næringer eller nasjonaliteter. Imidlertid viser det samlede bildet av den kunnskapen som finnes at innvandrere har større utfordringer knyttet til arbeidsmiljø og arbeidsforhold enn befolkningen for øvrig. I Levekårsundersøkelsen om innvandrere fra SSB (2008/5) framkommer det at innvandrere i større grad opplever arbeidet som en psykisk påkjenning, i større grad utsettes for ulykker, plaging og erting, og i mindre grad opplever kontroll over eget arbeid.145

I en undersøkelse gjennomført av Nasjonal overvåking av arbeidsmiljø- og helse (NOA) ved Statens arbeidsmiljøinstitutt, bekreftes funnene, i stor grad, fra levekårundersøkelsen fra SSB.146 NOA påpeker imidlertid at datagrunnlaget til Levekårundersøkelsen 2005/2006 er begrenset fordi det kun ga mulighet for å rapportere om generelle mønstre. NOA har komplettert datagrunnlaget med levekårsundersøkelsen fra SSB. Resultatene bekrefter at det er store avvik i hvordan personer med innvandrerbakgrunn opplever arbeidsmiljøet sammenliknet med befolkningen for øvrig. Innvandrere opplever gjennomgående at de har mindre kontroll over eget arbeid, har høyere forekomst av ulykker, opplever mer psykisk belastning knyttet til arbeidet enn resten av befolkningen. Innvandrere har bl.a. en høyere forekomst av ulykker og opplever gjennomgående et dårligere psykososialt arbeidsmiljø enn den øvrige befolkningen.

I en pågående studie fra Fafo framkommer det at polske arbeidstakere jobber under dårlige ansettelsesforhold.147 Faste ansettelser i norske bedrifter blant polske arbeidstakere i bygnings- og renholdssektoren er lite utbredt, og kun en femtedel får tilbud om det. I renholdssektoren oppgir over halvparten at de ikke har arbeidskontrakt eller betaler skatt, tilsvarende tall for bygningsarbeidere er 25 prosent. Om lag 33 prosent av de ansatte i utleiebyråer og midlertidig ansatte i norske bygningsbedrifter har en lønn som ligger under minstesatsen for ufaglærte, hvilket er i strid med gjeldende lov om allmenngjøring om tariffavtaler. Overtidsarbeid uten å få overtidsbetaling er utbredt og gjelder hele 63 prosent av bygningsarbeidere. Mange oppgir at de har erfart å ikke få betalt, eller har fått mindre utbetalt enn det opprinnelig var avtalt. Dette gjelder så mange som 44 prosent. Det er videre flere som opplever at arbeidsgivere forskjellsbehandler polske arbeidere sammenliknet med befolkningen for øvrig.

Arbeidstilsynet har gjennomført flere inspeksjoner hvor det er avdekket grove tilfeller av sosial dumping i form av blant annet underbetaling og dårlige arbeidsvilkår for arbeidsinnvandrere.148 Undersøkelser foretatt av Arbeidstilsynet konkluderer med at mange arbeidsinnvandrere jobber under vesentlige dårligere arbeidsforhold sammenliknet med befolkningen for øvrig. I følge Arbeidstilsynet er de groveste bruddene knyttet til utenlandske virksomheter med utsendte arbeidstakere. I mai 2006 innførte Regjeringen en handlingsplan mot sosial dumping, og i 2009 (2008) ble handlingsplan to lansert. Arbeidstilsynet har blitt styrket de siste årene, både med hensyn til kompetanse og ressurser, og innsatsen for lovlig lønns- og arbeidsvilkår og miljø har økt betydelig.149

Til tross for at arbeidet mot sosial dumping har blitt styrket, rapporterer Arbeidstilsynet at det fortsatt forekommer brudd på lønns- og arbeidsvilkår i en rekke næringer. Arbeidstilsynet rapporterer at det kan ha skjedd en forverring av arbeidsforholdene i 2009 på grunn av nedbemanning i byggebransjen som følge av den økonomiske krisen.150 Arbeidstilsynet stipulerer at flere arbeidsinnvandrere i bygningsbransjen har gått over til det illegale arbeidsmarkedet. Dette bildet bekreftes også av flere forskningsrapporter.151 I renhold og restaurantbransjen er det også avdekket tilfeller av illegal arbeidsaktivitet. Dette gjelder primært for arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa, men omfatter også andre innvandrere både med lovlig og ulovlig opphold.

Statistikk og forskning viser at mange av arbeidsinnvandrerne har valgt å bli, og flere har også tatt med seg familiene sine og/eller etablerer familie i Norge.152 Det er derfor viktig å rette søkelys på hvordan man allerede i en tidlig fase kan foreta en tidlig innsats for å styrke arbeidsinnvandreres muligheter for vellykket og langvarig arbeidsmarkedsintegrering.

6.5.10 Arbeidsdeltakelse over tid

Bratsberg, Raaum og Røed (2010) analyserer utviklingen i yrkesdeltakelsen for en gruppe arbeidsinnvandrere fra Afrika, Asia etc. som kom til Norge på slutten av 1960-tallet og begynnelsen av 1970-tallet.153 I de første 10 årene etter ankomst hadde de en høyere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig. Men, i de påfølgende årene sank den dramatisk og mye raskere enn for resten av befolkningen med lik alder, kjønn og utdanning. Over halvparten av de som trakk seg fra arbeidslivet ble uføre. Forfatterne trekker fram flere mulige grunner til denne utviklingen. Dårlige arbeidsvilkår, usikre jobber i såkalte «solnedgangsnæringer»,154 manglende omstillingskompetanse, harde fysiske jobber, og/eller lange arbeidsdager. I tillegg trekker også forfatterne fram at mange i denne gruppen hadde dårlige økonomiske insentiver til å stå i arbeid. Inntektsavhengige overføringer, blant annet som følge av mange barn, kan ha ført til at det økonomiske insitamentet til å stå i arbeid ble svekket. En bedre forståelse av utviklingen og hvilke grupper som står i fare for et liknende forløp vil være nyttig for utforming av politikken for integreringen av innvandrere på arbeidsmarkedet. Dersom arbeidsinnvandring skal være et bidrag til å utjevne de framtidige demografiske ubalansene i befolkningen, må det legges til rette for en stabil og varig utnyttelse av arbeidskraften. Da må Norge kunne tilby et arbeidsmarked med gode arbeidsvilkår og hvor arbeidsinnvandreres kompetanse blir verdsatt.

Bratsberg, Raaum og Røed. (2010) fokuserer på innvandrere fra fire land: Pakistan, Tyrkia, India og Marokko.155 Det er nærliggende å spørre seg om den fallende yrkesaktivitet etter 10-15 år gjelder for disse spesifikke gruppene som kom før innvandringstoppen i 1975, eller om det har en mer allmenn gyldighet. I en nyere rapport studeres dette nærmere. Studien undersøker blant annet sysselsettingsutviklingen blant dem som kom på 1980- og 1990-tallet.156 Det fokuseres på innvandrere fra Sri Lanka, Vietnam, Bosnia, Chile og Somalia. Disse innvandrergrupper kom ikke på grunn av arbeid, men som flyktninger. Analysene inkluderer også innvandrere som kom på grunn av familieforening i etterkant av de opprinnelige kohortene. En viktig fordel ved å følge individene over tid framfor å bruke tverrsnittsdata er at man unngår å sammenligne individer med ulik botid i Norge. Deres konklusjon er at det er en tendens til redusert sysselsetting etter 10-15 års botid i landet. Dette er et mønster som ikke gjelder for majoritetsbefolkningen og som ikke kan forklares ved konjunktursvingninger alene. Ulike innvandrergrupper kom på ulike tidspunkt men allikevel gjentar mønstret seg etter om lag 10-15 år.157

Imidlertid viser en annen undersøkelse at innvandrere er uføretrygdet i omtrent samme grad som andre, gitt like arbeidsforhold og lik inntekt.158 Innvandrere, både menn og kvinner, er overrepresentert i ufaglært arbeid. Slikt arbeid er ofte dårlig betalt, tungt og flere enn i andre yrkeskategorier uføretrygdes før oppnådd pensjonsalder. Dersom innvandrere med bakgrunn fra Øst-Europa og land fra Afrika, Asia etc. hadde hatt samme inntekt og yrkesfordeling som resten av befolkningen, ville uførepensjonsgraden vært den samme. Det vises til at majoritetsbefolkningen i tilsvarende yrker har om lag lik utføregradstrygd som innvandrere. Disse funnene viser at forskning innenfor dette feltet ikke er entydig, jf. blant annet funnene i Bratsberg, Raaum og Røed (2010).159Det er behov for mer helhetlige studier for å følge med på utviklingen i yrkesdeltakelsen for nye grupper av innvandrere.

Velferds- og migrasjonsutvalget skriver at risikoen for å bli ufør øker med økende alder.160 Slik aldersfordelingen er i dag blant innvandrere og den øvrige befolkningen, er det i seg selv en grunn til å forvente lavere nivåer av uførepensjonering blant innvandrere enn blant resten av befolkningen. Dette bekreftes av tversnittsdata, 10 prosent i hele befolkningen er uføretrygdet, mot 5 prosent av innvandrerne.

6.5.11 Kjønnsroller

Kjønnsrollemønsteret i Norge har endret seg vesentlig de siste 30-40 år. Mange innvandrer til Norge fra land hvor kjønnsrollemønsteret preges av at mannen har lønnsarbeid mens kvinnen har ansvar for hjem og barn. For å øke sysselsettingen blant kvinner fra ulike innvandrergrupper er det nødvendig for mange å endre kjønnsroller slik at begge er yrkesaktive. Utviklingen i mange land viser at kjønnsroller kan endres i løpet av rimelig kort tid.

Det kan finnes holdninger både blant innvandrergrupper og blant resten av befolkningen som er verdibaserte og som kan representere en barriere for yrkesdeltakelse. En undersøkelse av Kavli og Nadim (2009) viser at holdningene til hva som er god barneoppdragelse er annerledes i en del innvandrerhusholdninger enn blant majoritetsbefolkningen.161 Forfatterne viser til at flere innvandrerkvinner mener at det er riktig å være utenfor arbeidsstyrken i perioden når barna er små for å kunne gi god omsorg, og deres yrkesaktivitet i småbarnsperioden blir derfor redusert. På en annen side kan store omsorgsoppgaver i hjemmet i seg selv være en barriere for yrkesdeltakelse.162 Når noen grupper av innvandrerkvinner i mindre grad er yrkesaktive, kan tradisjonelle kjønnsroller være en medvirkende forklaring.

Holdninger tilpasses ofte handlingene. M.a.o. vil man legitimere egen atferd med oppfatninger om hva man mener er riktig.163 På 1970-tallet var holdningene til kvinners yrkesdeltakelse annerledes også i Norge. Eksempelvis var det 7 av 10 kvinner som mente at småbarnsmødre ikke burde ha arbeid utenfor hjemmet.164 I 2009 var det kun 1 av 10 som mente det samme.165 Å begrunne egne handlinger med holdninger eller verdier er derfor ikke et fenomen som kun er forbeholdt kvinner med innvandrerbakgrunn. I dag er sysselsettingsnivået blant norske kvinner på 67 prosent, et nivå som er blant det høyeste i verden. Økt yrkesdeltakelse er et resultat av bl.a. politiske målsetninger om likestilling mellom kjønnene, økt yrkesdeltakelse og økt behov for arbeidskraft, samt forbedringer i kjøpekraft for to-inntektsfamilier. Tilsvarende utfordringer gjelder for innvandrerkvinner. Det er et mål at alle kvinner omfattes av likestilling mellom kjønnene og at alle har mulighet for utdanning og egen inntekt. Behovet for arbeidskraft er stort og forventes å øke som følge av flere eldre i befolkningen.

Drange (2011) analyserer hvorvidt kvinner med innvandrerbakgrunn med høyere utdanning reduserer sin arbeidstid i større grad enn majoritetskvinner.166 Funnene viser at forskjellene mellom majoritetskvinner og minoritetskvinner er nokså små, m.a.o. er det tilnærmet lik atferd mellom kvinnene. I den forstand foretar ikke kvinner med innvandrerbakgrunn med høyere utdanning mer tradisjonelle valg enn kvinner i resten av befolkningen. Drange viser til at minoritetskvinner som foretar mer tradisjonelle valg er betinget av deres sosiale bakgrunn og utdanningsnivå, samt at de kan være et uttrykk for de vanskelige arbeidsmarkedsvilkårene som de møter i Norge.

6.6 Eksisterende ordninger og virkemidler

6.6.1 Arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV

NAV har et bredt spekter av tiltak som tilbys ut fra en vurdering av den enkeltes forutsetninger og behov, samt situasjonen på arbeidsmarkedet. Innvandrere er en prioritert målgruppe i arbeidsmarkedspolitikken. Arbeids- og velferdsetaten har også en egen enhet, NAV Intro, med spesiell kompetanse på innvandrere og arbeidsmarkedet. NAV Intro finnes i Oslo, Trondheim, Kristiansand og Bergen, og bistår blant annet NAV lokalt med veiledning, kompetanseavklaring, utarbeidelse av handlingsplaner, norsktesting, tilrettelegging og gjennomføring av kvalifisering, oppfølging og jobbsøking.

NAV fyller flere funksjoner. For det første vil et aktivt tiltaksapparat kunne påvirke jobbsøkernes atferd uavhengig av egen faktisk deltakelse.167 For eksempel kan det tenkes at NAVs krav og forventninger om tiltaksdeltakelse bidrar til å redusere insentivproblemene knyttet til utbetaling av dagpenger eller sosialhjelp. NAVs krav innebærer at passivt stønadsmottak ikke lenger framstår som noe realistisk alternativ. For det andre kan selve tiltaksdeltakelsen innebære at jobbsøkeatferden endres. Hvis tiltaket er direkte innrettet mot jobbsøking, vil man forvente økte jobbsjanser i tiltaksperioden. Dette vil være tilfelle med for eksempel jobbsøkerkurs. Hvis tiltaket har form av et kompetansegivende kurs, som for eksempel arbeidsmarkedsopplæring, forventer man reduserte jobbsjanser i tiltaksperioden, ettersom mange vil ta en pause i jobbsøkeraktiviteten mens tiltaket pågår, såkalt innlåsningseffekt. For det tredje forventer man at gjennomføringen av et tiltak, eller flere påfølgende tiltak, kan påvirke jobbsjansene etter at tiltaket er avsluttet. Hvis tiltaket har bidratt til å bedre deltakerens kompetanse, forventer man at en slik etter-tiltaks-effekt er positiv. Den totale effekten av forsterket tiltaksinnsats vil avhenge av hvordan disse ulike effektene virker sammen. Videre vil sammensetning og oppfølging av innsats, dvs. om tilbudet er tilpasset individets forutsetninger, interesser og behov og hvordan individet følges opp, påvirke sjansene for å lykkes på arbeidsmarkedet på kort og lang sikt.

Innvandrere fra Afrika, Asia etc. utgjør mer enn en tredjedel av deltakerne på ordinære arbeidsmarkedstiltak, mens de utgjør en fjerdedel av de registrerte ledige. Videre viser tall fra SSB at innvandrere i større grad deltar på ordinære arbeidsmarkedstiltak enn på tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, sammenliknet med resten av befolkningen. Innvandrere utgjør ca. en tredjedel av deltakerne på ordinære arbeidsmarkedstiltak og under en tiendedel av deltakerne på tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Innvandrere deltar også i mye større grad på kvalifiserings- og opplæringskurs enn resten av befolkningen (AMO og arbeidspraksis), noe som reflekterer den offentlige politikken rettet mot å kvalifisere innvandrere. Innvandrere deltar derimot i mindre grad på Lønnstilskudd.

Hensikten med arbeidsmarkedstiltak er å øke mulighetene for tiltaksdeltakere til å få, eller beholde arbeid. Effektstudier av arbeidsmarkedstiltak er utfordrende fordi de som deltar på tiltak vanligvis er forskjellige fra de som ikke deltar, og noe av denne forskjellen er det ikke mulig å observere, som motivasjon, forutsetninger etc. Hvorvidt de uobserverte trekkene tilsier at de som deltar på tiltak i større eller mindre grad ville fått jobb enn de som ikke deltar på tiltak, kan variere betydelig med hvilket tiltak og hvilken gruppe man ser på. En grundig analyse av dette i Gaure, Røed og Westlie (2008) tyder imidlertid på at arbeidsledige som deltar på tiltak i gjennomsnitt har uobserverte trekk som gjør dem bedre rustet til å få jobb i utgangspunktet (dvs. uavhengig av tiltaksdeltakelse) enn de som ikke deltar på tiltak (og ellers er observert like deltakerne).168 Analyser av tiltakseffekter som ikke tar hensyn til uobserverte forskjeller vil derfor typisk finne mer positive effekter av tiltak enn det som er tilfelle.

NAV har mange ulike tiltak som innvandrere kan delta i. Tabell 6.2 viser hvor mange personer som avsluttet et tiltak mars 2009 og hvilket aktivt arbeidsmarkedsforhold de hadde i september i 2009. Overgangsraten fra lønnstilskudd til ordinært arbeid lå på 62 prosent blant utenlandsfødte mot 58 prosent blant norskfødte Når det gjelder arbeidspraksis var det 33 prosent blant norskfødte som var i arbeid 6 måneder etter avsluttet tiltak, tilsvarende tall for utenlandsfødte var på 35 prosent. Overgangsraten fra lønnstilskudd og praksis er høyere for ikke norskfødte enn for norskfødte på henholdsvis 4 og 3 prosentpoeng.

Tabell 6.2 viser kun overgangsrate til arbeid etter avsluttet tiltak, og viser ikke effekten av arbeidsmarkedstiltak. Det foreligger få studier i Norge som ser på effekt av arbeidsmarkedstiltak for innvandrere spesielt. I det følgende oppsummeres hovedkategoriene av tiltakene som finnes og gir en oversikt over de analysene som finnes.

6.6.2 Arbeidsmarkedsopplæring

Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) skal bidra til at arbeidssøkere kvalifiseres til ledige jobber og hindre utstøting av personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller er i en usikker sysselsettingssituasjon og har behov for kvalifisering. Arbeidsmarkedskurs er ofte korte yrkesrettede kurs, og sammensetningen av kurs varierer blant annet ut ifra behov i arbeidsmarkedet. AMO omfatter ordinært opplæringstiltak som vanligvis krever gode norskkunnskaper og tiltak som kan tilpasses til innvandrere med lavere norskkompetanse. AMO tiltak har normalt en varighet på 10 måneder. I den nyeste analyse av effekter av ordinære arbeidsmarkedstiltak for ikke-vestlige innvandrere finner Hardoy og Zhang (2010) positive effekter av AMO kurs på sannsynligheten for å være i jobb umiddelbart etter deltakelse på tiltak.169 Det er derfor gode grunner til å vurdere bruk av AMO kurs, særlig for personer som har et større kvalifiseringsbehov.

6.6.3 Lønnstilskudd

Lønnstilskudd skal motivere arbeidsgivere til å tilsette personer som har vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet på vanlige lønns- og arbeidsbetingelser. Lønnstilskudd ytes til ordinære private bedrifter og offentlige virksomheter i en begrenset del av tiden den arbeidssøkende er ansatt. Et viktig mål med lønnstilskudd er å få arbeidserfaring som hever kompetansen. Dette kan øke sjansen for en mer varig og stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Lønnstilskudd skal øke muligheten for ansettelse i ordinært arbeid. Deltakere får lønn, men opp til 50 prosent av lønnsutgiftene blir refundert til arbeidsgiverne. Varighet er maksimalt ett år. Tiltaket ser ut til å ha positiv effekt med hensyn til overgang til ordinært arbeid.170 Dette er funn som er i samsvar med tidligere evalueringer av liknende tiltak i andre OECD land. Bildet ser likt ut både i Sverige og Danmark, som er de landene det er mest nærliggende å sammenlikne Norge med. OECD (2009) anbefaler økt bruk av dette tiltaket overfor innvandrere.171

Samtidig viser internasjonal forskning at slike tiltak ofte forbindes med fortrengningseffekter, dvs. at arbeidsledige på lønnstilskudd fortrenger annen arbeidskraft, enten ved at personen selv kunne ha fått jobben uten tilskuddet, eller ved at en annen ville ha fått jobben, slik at totaleffekten på økonomien er usikker. Videre er det grunn til å tro at det kan være en utvelgelse av flere «lett sysselsettbare» arbeidssøkere inn til lønnstilskudd enn til andre tiltak. I så fall kan man komme til å overvurdere effekten av tiltaket.

6.6.4 Arbeidspraksis

Arbeidspraksis (tidligere kalt praksisplasser) skal også styrke muligheten for å komme i arbeid eller utdanning. Arbeidspraksis er hovedsakelig rettet mot nyankomne på arbeidsmarkedet som trenger å prøve ut sine muligheter, få arbeidserfaring og dermed styrke muligheten til å komme i arbeid. Deltakeren kan få tilrettelagt arbeidstrening med oppfølging og skal i samarbeid med arbeidsgiver utarbeide en opplæringsplan. Resultater fra forskning viser at effekten av Arbeidspraksis ikke er entydige. Kvinge og Djuve (2006) viser at for kvinner med innvandrerbakgrunn fra Asia er overgangen til arbeid på 33 prosent sammenliknet med 25 prosent for kontrollgruppen som ikke har deltatt på Arbeidspraksis, en forskjell på 8 prosentpoeng.172 Sammenliknet med effekten av deltakelse på AMO og Lønnstilskudd, har imidlertid bruk av Arbeidspraksis lavest overgang til ordinært arbeid.

Hardoy og Zhang (2010) viser i sine analyser at tiltakskjeder (ulike tiltak etter hverandre) øker sannsynligheten for å komme i arbeid.173 Suksessfaktorer for tiltak som ofte blir trukket fram er individuell tilrettelegging, samarbeid på tvers av etatsgrensene, tett oppfølgning, brukermedvirkning og opplæring i en arbeidskontekst. Videre finner mange studier at det er negative sysselsettingseffekter mens tiltaket pågår. Slike innlåsningseffekter kan blant annet forklares med at tiltaksdeltakerne har mindre tid til å søke på jobber, samt at de ønsker å fullføre kurset før de søker på jobber i det ordinære arbeidsmarkedet. I en totalvurdering av hvorvidt deltakelse på arbeidsmarkedstiltak samlet har vært en suksess for individuelle deltakere, må den positive tiltakseffekten (etter-effekten) være så stor at den kompenserer for den negative innlåsningseffekten. Ingen av de studiene nevnt ovenfor tar høyde for det, så dette er et område hvor det er behov for mer forskning.

6.6.5 Ungdomsgaranti og andre tiltak rettet mot ungdom

Ungdom i alderen 16-25 år er en gruppe som er i en livsfase hvor man skal få innpass på arbeidsmarkedet. Tall viser høyt frafall i videregående skole, spesielt blant yrkesfagene, se kapitel 7 Utdanning. Tall viser også at arbeidsledigheten blant ungdom er betydelig høyere enn blant voksne. Videre, viser forskning at arbeidsledighet i ung alder kan ha varige effekter på senere arbeidsmarkedstilpasning. Selv korte arbeidsledighetsperioden kan gi langvarige «arr».174 Innvandrere fra Afrika, Asia etc. og norskfødte av to foreldre fra Afrika, Asia etc. kan være to spesielt utsatte grupper.

Ungdom er en prioritert gruppe for NAV og det er innført flere garantier som rettes spesielt mot denne målgruppen. Tiltakene skal bidra til at ungdom sikres aktivitet framfor å havne utenfor arbeidsmarkedet og utdanningssystemet, og dermed i en tilværelse i passivitet. Analyser som har forsøkt å kvantifisere de samfunnsøkonomiske konsekvensene av innsats på dette området antyder at det kan være betydelige summer å spare for samfunnet ved å satse på inkludering av ungdom. Beregninger gjennomført av Vista analyse AS konkluderer med at dersom man klarer å få 100 ungdommer bort fra et liv i uførhet, så vil det spare samfunnet for 1 milliard kr.175 Til tross for at anslaget er usikkert så gir det en pekepinn på størrelsen på besparelsen. Et langt liv utenfor arbeidsmarkedet er en belastning for den enkelte, for omgivelsene og for samfunnet. Det er derfor viktig å sikre at både norskfødte med innvandrerforeldre og ungdomsinnvandrere får innpass på arbeidsmarkedet.

Det foreligger flere evalueringer av ungdomstiltak i Norge, både av enkelttiltak og på tvers av ulike tiltak. Erfaringene er oppsummert i Raaum, Røed og Torp (2002).176 Try (1993) og Eldring og Grøgaard (1996) evaluerer effekten av praksisplasser, Hardoy (1994) evaluerer lønnstilskudd, mens Hardoy (2003) gjør en analyse på tvers av tiltak.177 Det metodiske verktøyet brukt i de tidligere studiene er relativt enkle. Bortsett fra Hardoy (2003) forsøker ingen av studiene å ta hensyn til mulige seleksjonseffekter. Resultatene kan tyde på at arbeidsmarkedstiltak i Norge rettet mot ungdom har en beskjeden – og til og med negativ – effekt på deltakernes jobbsannsynlighet, spesielt for ungdom i alderen 20–24 år. Det må allikevel understrekes at alle analysene er basert på data fra lavkonjunkturperioden i første halvdel av 1990-tallet og at ingen fokuserer på innvandrere spesielt.

I 2007 innførte regjeringen en oppfølgningsgaranti for aktiv arbeidsledige i alderen 20–24 år som skal sikre tettere individuell oppfølging i forbindelse med arbeidssøking. Det finnes også en ungdomsgaranti som gir alle arbeidsledige ungdommer under 24 år rett til arbeidsmarkedstiltak. Ungdomsgarantien for 16 til 19 åringer har eksistert siden 1979, mens ungdomsgarantien for langtidsledige 20–24 åringer ble innført i 1995 og varte fram til 1998, for så bli innført igjen i 2009. I kombinasjon med oppfølgningsgarantien får ungdommene rett til utvidet oppfølging og kvalifisering og/eller arbeidsrettede tiltak, men det gir ikke rett til formell kompetanse gjennom det ordinære utdanningssystemet. Dersom man ønsker å returnere til videregående opplæring, mister man kursstønaden fra NAV.

Den forsterkede tiltakinnsatsen rettet mot langtidsledig ungdom i aldersgruppen 20-24 år i 1995-1998 er evaluert.178 Konklusjonene er at den forsterkede innsatsen bidro til økt deltakelse på arbeidsmarkedstiltak og til raskere overgang fra ledighet til jobb for dem som ble omfattet av ordningen. Effektene er sterkest for unge langtidsledige. For denne gruppen er det også indikasjoner på høyere jobbstabilitet. Man finner ingen klare indikasjoner på at ungdomsgarantien førte til at flere unge ledige tok ordinær utdanning. Når det gjelder andre typer av effekter, er det vanskeligere å trekke klare konklusjoner. Ungdomsgarantien kan ha ført til færre på trygd og sosialhjelp, men her er resultatene mer usikre. Oppfølgingsgarantien har etter utvalgtes kjennskap ikke blitt evaluert.

6.6.6 Diskrimineringsvern

Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) gir et vern mot etnisk diskriminering. Loven er fra 2005 og erstattet arbeidsmiljølovens forbud mot etnisk diskriminering179. Formålet med loven er å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter og å hindre diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Lovens diskrimineringsforbud håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Straffeloven har også et vern mot etnisk diskriminering. Det er straffbart med diskriminerende eller hatefulle ytringer, dvs. å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen på grunn av deres hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse, religion eller livssyn. Det er også straffbart å nekte varer eller tjenester på grunn av en persons trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse.

6.6.7 Aktivitets- og rapporteringsplikt

Arbeidsgivere har etter diskrimineringsloven plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å hindre diskriminering og fremme likestilling. Plikten gjelder arbeidsgivere i privat sektor med mer enn 50 ansatte og arbeidsgivere i offentlig sektor. Aktivitetsplikten handler om rekruttering, utvikling, forfremmelse, lønns- og arbeidsrettigheter osv. Bedriftene skal redegjøre årlig for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges. Offentlige og private virksomheter skal redegjøre i årsberetningen, mens offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke er pliktige til å utarbeide årsberetning skal gi tilsvarende redegjørelse i årsbudsjettet. Rapporteringsplikten er et verktøy for å skape bevissthet om og for kontroll av aktivitetsplikten. Tilsvarende aktivitets- og rapporteringsplikter har vi også i likestillingsloven (kjønn) og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (nedsatt funksjonsevne). Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) håndhever rapporteringsplikten. LDO begynte å gjennomføre kontroller først i 2010 og det er for tidlig å vise til noen resultater av disse kontrollene. Når det gjelder aktivitetsplikten kan LDO foreta undersøkelser, be om opplysninger, gå i dialog med virksomheten og påpeke manglende oppfølging av aktivitetsplikten.

Aktivitets- og rapporteringsplikten er evaluert og det framkommer at det er formulert konkrete mål for likestilling i over halvparten av de undersøkte virksomhetene.180 Transportnæringen, hotell og restaurant og bygg og anlegg er de bransjene hvor slike planer og mål er minst brukt, mens man innenfor offentlig administrasjon og sosial- og helsetjenester har hatt en hyppigere bruk av konkrete planer og har fastsatt konkrete måltall. Undersøkelsen viser videre at en av tre arbeidsgivere svarer at aktivitets- og rapporteringsplikten har påvirket mangfoldsarbeidet i virksomhetene. Det er viktig å understreke at svarprosenten i undersøkelsen er på 43 prosent, og enda lavere i de bransjene hvor planer er minst utbredt (om lag 30 prosent). Det er derfor grunn til å mistenke en høyere hyppighet av bedrifter som har konkreter planer blant dem som deltok i undersøkelsen. Undersøkelsen viser at det kun er et fåtall av virksomhetene som har ambisiøse planer og tiltak for å motvirke diskriminering. I evalueringen blir det videre påvist at arbeidsgivere har store utfordringer med å vurdere kompetansen til personer som har ervervet sin utdanning i utlandet. LDO gir gratis veiledning om ordningen og har utviklet en veileder til aktivitets- og rapporteringsplikten som har som hensikt å gjøre det enklere for virksomheter å kunne ta ordningen i bruk. Det blir imidlertid påpekt av ombudet at det er stor uklarhet og usikkerhet blant arbeidsgivere om innhold til aktivitetsplikten.181

6.6.8 Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering

April 2009 la regjeringen fram Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering 2009 - 2012. Innsatsen i planen er rettet mot å bekjempe den diskriminering som særlig innvandrere og deres barn, samer og nasjonale minoriteter kan oppleve på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Planen inneholder 66 nye tiltak og har særlig fokus på arbeidsliv, offentlig tjenesteyting, barnehage/skole/utdanning, boligmarked og på diskriminering ved utesteder. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet koordinerer arbeidet med oppfølging av planen. Tiltakene i planen er forankret i ni departementer. Et av de uttrykte målene med handlingsplanen er å bidra til en god implementering av de nye aktivitets- og rapporteringspliktene. Et annet hovedmål er å øke kunnskapen om art, omfang og årsaker til diskriminering for å kunne sette i verk mer treffsikre tiltak.

6.6.9 Kvotering

Kvotering er et tiltak som ofte diskuteres for å øke sysselsetting og redusere diskriminering av ulike grupper på arbeidsmarkedet, også innvandrere. Det skilles normalt mellom radikal kvotering og moderat kvotering, sistnevnte faller innenfor ordningen av positiv særbehandling. Radikal kvotering betyr at arbeidsgivere kan ansette en søker som ikke er best kvalifisert til stillingen dersom vedkommende er fra en underrepresentert gruppe. Moderat kvotering innebærer at personer fra en underrepresentert gruppe kan foretrekkes for en stilling hvis både formelle og personlige kvalifikasjoner er tilnærmet like gode.

Diskrimineringsloven setter rammer for adgangen til positiv særbehandling. Positiv særbehandling er lovlig dersom målet er å gi grupper som vanligvis kommer dårlig ut like gode muligheter som andre grupper. Tiltaket må både være egnet og nødvendig for å fremme etnisk likestilling. Det betyr at man ikke kan forskjellsbehandle mer enn nødvendig for å oppnå målet. Dessuten må det ikke ramme andre grupper uforholdsmessig hardt. Særbehandling er dessuten bare lovlig inntil formålet med tiltaket er oppnådd. Radikal kvotering er i følge LDO i strid med diskrimineringsloven. Moderat kvotering kan derimot være lovlig.

Det er uenighet om bruk av kvotering som virkemiddel. Debatten om kvotering innenfor arbeidslivet har ofte blitt knyttet til spørsmål om kvalifikasjoner og rettferdighet. De som er motstandere av kvotering som virkemiddel, argumenterer for at det bryter mot prinsippet om kvalifikasjonsutvelgelse. Tilhengere framhever «hvordan kvoteringstiltak kan tilpasses gjeldende normer for kvalifikasjonsutvelgelse».182 Det trekkes særlig fram at like kvalifikasjoner ikke nødvendigvis innebærer like muligheter i virkeligheten.183 Ubevisste stereotypiseringer har stor betydning i mellommenneskelige relasjoner og i evalueringsprosesser. Arbeidsgivere er ikke tilstrekkelig bevisst slike tendenser og tar derfor ikke de nødvendige forholdsregler for å motarbeide dem. De som er for bruk av moderat kvotering trekker også fram hva som er rettferdig. De viser til at innvandrere over en lengre tid har hatt en gjennomsnittlig lavere sysselsettingsgrad og høyere ledighet enn resten av befolkningen. Det kan se ut som at innvandrere møter særlige utfordringer og hindringer i arbeidslivet og man ser at det går tregt å rekruttere personer med innvandrerbakgrunn.184 Man vurderer det som nødvendig å behandle individer ulikt for å oppnå likhet. Prinsippet om resultatlikhet er derfor tydelig forankret ved bruk av kvoteringsordninger.

Motstandere av kvotering snur på argumentet og mener at når noen kvoteres er det noen andre som diskrimineres og at det ikke er rettferdig overfor de som rammes. Bruk av positiv særbehandling, herunder moderat kvotering, som bidrar til å framme lovens formål, er ikke diskriminering. I Norge er dette understreket både i diskrimineringsloven, likestillingsloven og i arbeidsmiljøloven.185 Det poengteres imidlertid at særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd.

Effekten av bruk av kvotering er debattert. Det vises til at kvotering ikke kan vise til dokumenterbare positive effekter, snarere er det flere negative konsekvenser ved bruk av kvotering.186 Kvotering tenderer å gagne ressurssterke innvandrere og ikke nødvendigvis innvandrere med størst behov for å få innpass på arbeidsmarkedet. Innvandrere med høyere utdanning forfordeles på bekostning av personer med lav utdanningsnivå, uavhengig av om man er innvandrer eller ikke. Kvotering reduserer insentivene for å prestere bra, både for de i målgruppen for kvoteringen og for de utenfor. De i målgruppen har ikke lenger behov for å yte maksimalt og de utenfor målgruppen kan oppleve det som nytteløst å gjøre sitt beste. Samlet sett resulterer dette i en nettoutgift for samfunnet som helhet. Videre kan bruk av kvotering skape aversjon i majoritetsbefolkningen mot målgruppen for kvoteringen. Det argumenteres derfor for at kvotering ikke kan anses som et treffsikkert virkemiddel.

Tilhengere av kvotering bruker ofte eksempler fra kjønnskvotering og poengterer at det har hatt en positiv effekt for kvinners posisjon i samfunnet.

I januar 2008 innførte regjeringen en forsøksordning med moderat kvotering av ikke-vestlige innvandrere i 12 statlige virksomheter. En nylig evaluering av ordningen viser at tiltaket har blitt lite brukt. I intervjuer med forskerne legger de som er personalansvarlige vekt på at statlige virksomheter stiller høye krav til utdanning, arbeidserfaring og beherskelse av norsk skriftlig og muntlig.187 Ifølge undersøkelsen opplever de personalansvarlige sjelden at de er i en situasjon hvor de har to likt kvalifiserte søkere. Det blir derfor sjelden aktuelt å benytte ordningen med moderat kvotering. Funnene viser likevel at ordningen har bidratt til en økt bevissthet og oppmerksomhet rundt rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn. Fornyings,- administrasjons og kirkedepartementet (FAD) vurderer om forsøksordningen skal videreføres og eventuelt i hvilken form.

Utvalget er delt i synet på kvotering. Det er ulikt prinsipielt syn på bruk av kvotering.

Utvalgets medlemmer Rita Abrahamsen, Solfrid Berntsen, Marco Elsafadi, Knut Kjelstadli, Toril Sundal Leirset, Jill Loga, Julia Maliszewska, Obiajulu Odu, Ambreen Pervez, Dhayalan Velauthapillai, Thomas Wanjohi, Henriette Sinding Aasen og Ragnhild Aashaug er på prinsipielt grunnlag for bruk av kvotering med henvisning til argumentene gjengitt over.

Utvalgets medlemmer Inés Hardoy, Osmund Kaldheim og Norvald Mo viser til at uavhengig av prinsipielt standpunkt så har forsøk med kvotering ikke vist dokumenterbar effekt og tilrår derfor at andre og mer effektive virkemidler brukes for å nå målene om økt sysselsetting og redusert diskriminering.

Utvalgets medlem Asle Toje er på prinsipielt grunnlag mot bruk av kvotering og viser til de argumentene mot kvotering som er anført ovenfor. Dette medlemmet har følgende merknad: Det er ikke mulig å stå inne for en ordning som vil diskriminere personer i majoritetsbefolkningen, og som særlig vil ramme etnisk norske menn. Videre er det problematisk at nyankomne settes foran i køen til stillinger på bekostning av andre grupper i samfunnet. Summen av de stadig flere kvoteordningene svekker meritokratiet. I tillegg er det grunn til å anta at kvotering favoriserer grupper av innvandrere som allerede greier seg godt i yrkeslivet, mens det ikke er treffsikkert overfor de segmentene som har størst behov for særskilte tiltak for å komme i arbeid.»

6.6.10 Innkalle kvalifisert søker med innvandrerbakgrunn til intervju

Det er mange private og offentlige virksomheter som har en bevisst rekrutteringsstrategi rettet mot innvandrere. Som et viktig eksempel har Regjeringen som mål at andelen innvandrere som er ansatte i staten skal øke, det har vært krav å sette opp måltall for rekruttering siden 2007. I forbindelse med Handlingsplanen mot rasisme og diskriminering (2002-2006) ble det innført en ordning innenfor statsforvaltningen hvor det ble oppfordret til at minst en kvalifisert søker med innvandrerbakgrunn skal innkalles til jobbintervju.188 Ordningen har siden den gang blitt videreført, og det er nå et pålagt krav for hele statsforvaltningen. Fornyings-, administrasjons- og Kirkedepartementet gjennomførte en undersøkelse av ordningen i 2008 som viste at 92 prosent av statlige virksomheter benytter seg av ordningen og at 32 prosent av de som blir innkalt til intervju ender opp med ansettelse. Dette tiltaket ser derfor ut til å ha en positiv effekt. Ordningen pålegger arbeidsgivere å innkalle minst en kvalifisert søker med innvandrerbakgrunn til intervju, pålegget overfor arbeidsgivere ser ut til å påvirke deres handlinger. Forskning om kognitiv dissonans189 tyder på at dersom man bruker et juridisk virkemiddel, som påbud eller forbud, vil ofte holdningsendringer komme etter hvert og befeste og bekrefte den nye atferden.190 Det understrekes at flere kommuner og private virksomheter har innført liknende ordning med å innkalle minst en kvalifisert søker med innvandrerbakgrunn til intervju, men det store flertallet av virksomheter har foreløpig ikke benyttet seg av ordningen.

Til sammenlikning har Danmark hatt en vellykket ordning for rekruttering av innvandrere i offentlig sektor.191 I 2003 ble en mangfoldsplan innført for både staten og kommunene hvor man satte opp spesifikke måltall om hvor mange ansatte med innvandrerbakgrunn virksomhetene skulle ha. Hovedmålet er 4 prosent med innvandrerbakgrunn, og det er noen (små) økonomiske insentiver for «managing staff in the public sector». Ansettelse i dansk offentlig sektor for innvandrere er relativt høyt sammenliknet med andre OECD land. Det er vanskelig å vite hvorfor Danmark har lyktes så bra med dette, men de har hatt en aktiv strategi, konkretisert måltall og kombinert det med økonomiske insentiver.

Siden 2006 har det vært gjennomført årlige møter mellom de statlige heleide virksomhetene og den ansvarlige statsråden. Formålet med møtene er å drøfte hvordan virksomhetene kan øke andelen ansatte med innvandrerbakgrunn, og forhindre at innvandrere rammes ved nedbemanninger. Det er mange fylkeskommuner, kommuner og private virksomheter som har innført lignede ordninger.

6.6.11 Mentorordninger

Betydningen av å ha et nettverk som har kontakter til arbeidsgivere som søker etter arbeidskraft er det tidligere redegjort for i avsnitt 6.5.6. I OECD (2009) om arbeidsmarkedstilknytning for personer med innvandrerbakgrunn blir det trukket fram erfaringer fra andre land hvor det er innført «mentorordninger».192 En mentorordning har som formål å øke innvandreres profesjonelle nettverk gjennom å bli koplet til en person fra majoritetsbefolkningen – så langt det er mulig – med samme kjønn, alder og yrke. Mentoren skal gi informasjon om mulighetene i yrkeslivet, sosiale koder, institusjoner, prosesser osv. til sin «kandidat». Forskning viser at slike ordninger kan være effektive for å integrere innvandrere i yrkeslivet.193 Norge har selv flere mentorordninger som får offentlig støtte, men de er relativt begrensede i omfang med hensyn til antall deltakere. Det kan blant annet vises til Global Future som er et prosjekt som har som målsetting å styrke muligheter for høyt utdannede kvinner og menn med innvandrerbakgrunn til å erverve relevante posisjoner i arbeidslivet, både til styrearbeid og ledelse. Selvrapporterte resultater av prosjektet så langt viser at flertallet av deltakere lykkes i å få relevante verv eller stillinger. HSH Womentor er en mentorordning for kvinner med innvandrerbakgrunn, som skal koble kandidatene med kvinnelige ledere. Ordningen bidrar til å øke det formelle nettverket til innvandrerkvinner. Disse er kun noen få eksempler, og det finnes flere andre tiltak som ikke er omtalt her. OECD anbefaler at Norge, i økt grad og i større skala utvider bruk av mentorordninger.

6.6.12 Støtte til bedriftsetablering

Å stimulere og gi støtte til å starte egen virksomhet er nevnt i flere offentlig anbefalinger som en mulig måte for innvandrere med bakgrunn fra Afrika, Asia etc. å få innpass i det norske arbeidsmarkedet. Forsking fra Sverige viser at støtteordningen har vært mer vellykket for majoritetsbefolkningen enn for innvandrere og dette kan tyde på at den ikke nødvendigvis er en bedre løsning for innvandrere.194

Det har lenge vært et uttalt mål for myndighetenes sysselsettingspolitikk for innvandrere å legge til rette for at flere innvandrere kan etablere egen virksomhet. Regjeringens handlingsplan for bedre bruk av innvandrernes kompetanse, vedtatt 26.4.1993, omfattet tiltak som tilrettelagt informasjon til innvandrere om ordninger ved oppstart av ny virksomhet, informasjon til næringsmyndigheter etc. om innvandreres behov. Næringsdepartementet fikk ansvaret for å utvikle et lokalt forankret etablererkurs for innvandrere. I årenes løp har det vært mange forsøks- og utviklingstiltak på feltet. Et eksempel på dette er den statlige støtten som i 2011 gis til Norsk senter for flerkulturell verdiskaping. Dette er et etablerersenter som skal bidra til økt gründeraktivitet og verdiskaping blant innvandrere i fylkene Buskerud, Oslo, Akershus, Vestfold, Telemark og Østfold. Regjeringen har i statsbudsjettet for 2011 satt av 3,3 millioner til et nasjonalt senter for å styrke entreprenørskap for innvandrere, og midlene disponeres av Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet.

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) utførte i 2009 en evaluering av to etablerersentre for entreprenørskap blant innvandrere.195 Evalueringen viser at en betydelig andel av de potensielle innvandreretablererne ønsket å starte egen virksomhet som følge av den ekskludering og/eller mangelfulle mobilitet de opplevde på arbeidsmarkedet. Resultatene viser at de fleste ønsket å etablere seg innenfor bransjer som allerede er dominert av innvandrere. Manglende nettverk i etableringsprosessen var et påfallende trekk for mange og det anbefales at innvandreretablere i økt grad bør få tilgang til nettverk blant allerede etablerte entreprenører. Mange rapporterte om vanskeligheter med å framskaffe kapital. Det anbefales i rapporten at det utvikles praksis og kriterier for finansiering av innvandreres forretningsprosjekter. AFI viser til slutt til at flere evalueringer og oppfølging av etablerersentre for innvandrere bør gjøres for å få en grundigere forståelse av effektive måter å stimulere til økt etablerervirksomhet blant innvandrere.

6.6.13 Kontantstøtte

Kontantstøtten for ettåringer ble innført 1. august 1998 og fra 1. januar 1999 for både ett og toåringer. Støtten gis etter søknad og utbetales hver måned f.o.m. måneden etter at barnet har fylt ett år t.o.m. den måneden barnet fyller tre år. Kontantstøtten utbetales kun til barn som ikke har barnehageplass med statlig driftstilskudd. Full kontantstøtte utgjør kr 3 303 per måned. Ved opphold i barnehage 30 timer eller mindre per uke utbetales gradert kontantstøtte, det vil si en andel av den fulle støtten.

Formålet med kontantstøttereformen var tredelt: For det første å fordele offentlige overføringer mer likt mellom foreldre som benytter og foreldre som ikke benytter offentlig barnehagetjenester. For det andre, å motivere foreldre til å tilbringe mer tid sammen med barna sine, og for det tredje å gi foreldrene mer fleksibilitet i valget mellom arbeid og fritid.

En konsekvens av kontantstøttereformen er at den relative prisen på barnehagetjenester øker i forhold til egen omsorg. Forventet resultat vil være at den personen i husholdningen som er mest involvert i barneomsorg reduserer sitt arbeidstilbud. Det viser også resultater fra forskning.196 En studie viser at innvandrerkvinner med bakgrunn fra Afrika, Asia etc. reagerer sterkt på kontantstøtten, ved å redusere sitt arbeidstilbud.197 Effekten er sterkere for innvandrere fra Afrika, Asia etc. enn for majoritetsbefolkningen. Redusert arbeidstilbud for mødrene vil også bety at barna vil få mindre sosialisering med andre barn. Statistikk fra de senere år over hvilke grupper som benytter kontantstøtte viser også at ikke-vestlige husholdninger er klar overrepresenterte i bruken av kontantstøtte.

6.6.14 Barnehagepris

I en internasjonal sammenheng har Norge en ambisiøs og sjenerøs offentlig familiepolitikk som tar godt vare på barnefamilier.198 Subsidierte barnehagepriser er en viktig del av denne politikken. Gjennom lave barnehagepriser er ambisjonen å nå to mål: Å tilby barnehageplass av høy kvalitet til en lav pris og gjøre det enklere for foreldre å kombinere familieliv og arbeidsliv. Den moderne offentlige familiepolitikken for barnehageplasser startet på midten av 1970-tallet med en rask utbygging av antall plasser. Fra 1975 til 1985 økte barnehagedekningen fra omtrent 10 prosent til 40 prosent. Etter 1985, og spesielt i årene etter årtusenskiftet, har barnehagedekningen økt markant og er nå kjennetegnet ved omtrent full dekning. Et politisk ønske om økt barnehagedekning sammen med et ønske om reduserte barnehagepriser var utgangspunktet for det såkalte «barnehageforliket» som ble inngått våren 2003.199 Hovedideen var at verken økonomi eller mangel på plasser skulle forhindre småbarnsfamilier i å benytte seg av barnehager. Når det gjelder prisreduksjonene, ble det første taket satt til 2 750 kroner for en heltidsplass fra april 2004. Deretter, fra januar 2006, ble maksprisen senket ytterligere til 2 250 kroner. Parallelt med disse reduksjonene skjedde det en omfattende utbygging av kapasiteten.

Foreløpige resultater fra Hardoy og Schøne (2010b) viser at både innvandrerkvinner med bakgrunn fra Afrika, Asia etc. og kvinner fra majoritetsbefolkningen har økt sitt arbeidstilbud som følge av reduserte barnehagepriser.200 Likevel er det for lite kjennskap om hvor effektive slike «gulrøtter» er for å øke arbeidsmarkedsdeltakelsen blant innvandrerkvinner med bakgrunn fra Afrika, Asia etc. En studie at innføring av gratis kjernetid i noen bydeler i Oslo har hatt positive effekter på barnas skoleprestasjoner i ungdomstiden.201

6.6.15 Overgangsstønad

Overgangsstønad er et annet eksempel på en ordning som skal kombinere økonomisk trygghet og effektivitet. Overgangsstønad skal gi inntektssikring for foreldre som er alene om omsorgen for barn, samtidig som den skal bidra til å øke kompetansen hos enslige forsørgere som kan styrke deres posisjon på arbeidsmarkedet. Overgangsstønad kan fås i inntil tre år fram til det yngste barnet fyller åtte år. Full overgangsstønad er to ganger grunnbeløpet i folketrygden og utgjør kr. 12 607 per måned. Den er inntektsprøvd, og reduseres med 40 prosent for inntekt som overstiger halvparten av folketrygdens grunnbeløp. Stønad til barnetilsyn, utdanningsstønad og stønad til flytting for å komme i arbeid kan også innvilges under bestemte vilkår. Det stilles krav om yrkesrettet aktivitet for å få rett til overgangsstønad. Det innebærer at forsørger må være i aktivitet som utgjør minst halvparten av full tid. Forsørgeren skal enten være i arbeid, være en reell arbeidssøker eller ta utdanning.

Ordningen gjennomgikk en omfattende reform i 1998. Tidsbegrensningen for overgangsstønaden ble da redusert fra ti år til (som hovedregel) tre år. Samtidig økte en nivået på stønaden. Det ble også knyttet en aktivitetsplikt til stønaden for en del av mottakerne. Det framkommer i en undersøkelse at reformen førte til økt arbeidstilknytning, økte inntekter og redusert forekomst av lavinntekt blant enslige mødre.202 Dette kan tyde på at reformen bedret arbeidsinsentivene, samtidig som den også var gunstig av fordelingsmessige hensyn.

En undersøkelse viser omfang av bruk av overgangsstønad blant kvinner i ulike innvandrergrupper etter botid i Norge.203 Blant de store innvandrergruppene på 1980-tallet skiller kvinner med landbakgrunn fra Somalia seg ut med veldig høy bruk, sammenliknet med kvinner fra majoritetsbefolkningen med lav utdanning. I kohorten fra 1989 til 1993 er det 74 prosent som har hatt barn i aldersgruppen 0–3 år som på et tidspunkt har mottatt overgangsstønad. For majoritetskvinner i samme kohort med lav utdannelse er tallet 40 prosent. Også kvinner med landbakgrunn fra Chile (52 prosent) og Iran har vært hyppig brukere av ordningen. Kvinner med landbakgrunn fra Sri Lanka, Vietnam, Pakistan, Tyrkia og Bosnia bruker derimot ytelsen mindre enn norske kvinner med lav utdanning. Denne undersøkelsen er kun deskriptiv, noen mulige forklaringer presenteres ikke.

Figur 6.14 viser at i 2009 var det 1,8 prosent av alle innvandrere som mottok stønad som enslig forsørger (overgangsstønad/stønad til barnetilsyn). I hele befolkningen var det 0,9 prosent med slik stønad, men her må man huske på at de to gruppene har ulik aldersfordeling. I hele befolkningen er det langt flere eldre enn i innvandrerbefolkningen noe som langt på vei kan forklare forskjellen.

Tallene som presenteres i rapporten er deskriptive, selv om det foretas noen analyser.204 Den høyere andelen av innvandrere som mottar stønad som enslig forsørger henger naturlig nok sammen med aldersfordelingen generelt, og at det særlig i noen flyktninger fra Afrika er mange enslige forsørgere med mange barn, for eksempel er det mange i denne gruppen fra Somalia.

Kilde: SSB. Løwe, T. Rapporter 7/2011.

Fafo (2010) har på oppdrag av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sett på stønadsordningen for enslige forsørgere og hvordan den fungerer for mottakere med innvandrerbakgrunn.205 I rapporten påpekes det at felles kjennetegn ved mottakerne, innvandret eller ikke, er ganske like med hensyn til alder, kjønn, antall barn, osv. Kvinner med landbakgrunn fra Afrika, Asia etc. skiller seg imidlertid ut ved å ha mindre arbeidserfaring og et lavere utdanningsnivå. Rapporten konkluderer med at ordningen fungerer bra som midlertidig hjelp til selvhjelp, hvilket innebærer at det store flertallet går over i arbeid etter avsluttet stønadsperiode. Til tross for at mange mottakere går over i arbeid påpekes det at mottakere som har innvandret har svært ulike forutsetninger for å nyttiggjøre seg mulighetene i ordningen til å kvalifisere seg til arbeid. Dette gjelder i særlig grad for de som har et lavt utdanningsnivå og svake norskkunnskaper. Disse kvinnene vil ha behov for tettere, individuell veiledning og oppfølging uten at dette blir godt nok fulgt opp. Dette skyldes hovedsakelig at NAV skal behandle alle brukere likt, noe som fører til at de som står svakest på arbeidsmarkedet og har svake norskkunnskaper får inntektssikring uten kvalifisering og har dermed en større risiko for å havne i passivitet. De som i tillegg mottar kontantstøtte, særlig de med mange barn og lave kvalifikasjoner, vil sannsynligvis ikke kunne tjene tilsvarende det de får i offentlig overføringer dersom hadde de vært i lønnet arbeid.

6.6.16 Arbeidsbetingede stønader

Et interessant spørsmål er om målrettede arbeidsmarkedstiltak, kombinert med redusert skatt for personer med lave inntekter, vil øke sysselsettingen blant innvandrerne og dermed også bidra til å redusere fattigdommen? Det kan oppstå en stønadsfelle som følge av at stønader avkortes mot arbeidsinntekt. I en del tilfeller lønner det seg ikke økonomisk å gå over i lønnet arbeid og trygdemottakere finner det ikke rasjonelt å jobbe. Kan slike velferdsfeller og fattigdom unngås gjennom bruk av arbeidsbetingede stønader (skattesubsidiering)?

Arbeidsbetingede stønader (In Work Benefits) har fått lite oppmerksomhet i den sosialpolitiske debatten i Norge.206 Stønaden betyr at man for en periode får skattereduksjon når man går fra trygd og over i inntektsgivende arbeid. Fordelingsutvalget gir eksempler på slike stønadsordninger i andre OECD-land, slik som Earned Income Tax Credit (EITC) i USA. Om lag halvparten av alle OECD-land har en form for stønad av denne typen. Det er blandede erfaringer med hvorvidt arbeidsbetingede stønader har bidratt til økt sysselsetting blant utsatte grupper. Både Storbritannia og USA har erfaringer som viser at skattesubsidiering har bidratt til reduksjon av fattigdom blant barn av enslige forsørgere. I 2009 var det 3,3 millioner familier i USA som ble løftet ut av fattigdom som følge av EITC. Ordningen hadde også positive effekter på sysselsettingen i USA.207 Arbeidsbetingede stønader synes derfor å kunne bedre levekårene for grupper med vedvarende lavinntekt. Ikke minst kan det være et aktuelt tiltak å vurdere for få barn ut av fattigdom. 208

Ordningen kan brukes til å kompensere for bortfall eller avkorting av stønader ved overgang til lønnet arbeid. Skattesubsidiering vil kunne bidra til at man unngår å låse lavinntektsgrupper i fattigdom, noe kutt i stønadsordninger kan gjøre. Særlig i et land som Norge med lav ledighet, høy etterspørsel etter arbeidskraft og høye marginalskatter, vil en slik ordning kunne ha noe for seg.209 I en studie av Kornstad og Thoresen210 belyses hvordan arbeidsbetingede stønader ville fungert i Norge etter mønster fra den britiske «working families’ tax credit». Funnene viser at tiltaket har en forholdsvis sterk effekt, 9 prosent på arbeidstilbudet blant kvinnene i utvalget.

Utvalget er delt i synet om hvorvidt arbeidsbetingede stønader skal utredes eller ikke.

Inkluderingsutvalgets medlemmer Rita Abrahamsen, Solfrid Berntsen, Marco Elsafadi, Inés Hardoy, Osmund Kaldheim, Toril Sundal Leirset, Jill Loga, Obiajulu Odu, Ambreen Pervez, Asle Toje, Dhayalan Velauthapillai, Thomas Wanjohi, Henriette Sinding Aasen og Ragnhild Aashaug anbefaler at man utreder om en skal innføre arbeidsbetingede stønader i Norge.

Inkluderingsutvalgets medlemmer Knut Kjelstadli, Julia Maliszewska og Norvald Mo og er uenige i at det skal utredes om arbeidsbetingede stønader kan innføres i Norge. De har kommet med følgende merknad: «Desse medlemer er ueinig i forslaget om redusert inntektsskatt som tiltak for å auka yrkesdeltakinga blant innvandrarar med låge inntekter. Dette kan lett bli ei lågtlønsfelle ved at marginalskattesatsen ved å skifte til eit betre betalt arbeid vil bli høgre. På denne måten blir arbeidstakaren lett verande i den dårleg betalte jobben. Vidare kan redusert skatt lett føra til at løna også blir redusert, og dermed kjem ikke arbeidstakeren økonomisk betre ut.»

6.7 Samfunnsøkonomisk analyse: Økt bruk av arbeidsrettede og aktiviserende tiltak

Inkluderingsutvalget har fått gjennomført samfunnsøkonomiske analyser av tiltak for tre grupper innvandrere:

• korttids arbeidsledige,

• hjemmeværende med lave kvalifikasjoner,

• personer som ikke med rimelighet kan ventes å komme i arbeid

Tiltakene som vurderes for de to første gruppene er arbeidsrettede, mens for den siste vurderes det et rent aktiviserende tiltak. Vedlegg 2 gir en nærmere beskrivelse av analysene og forutsetningene som ligger bak.

De samfunnsøkonomiske gevinstene og kostnadene ved å øke antall tiltaksplasser er knyttet til følgende:

• 1. Økt produksjon av varer og tjenester dersom tiltaket fører til økt sysselsetting, økt lønn og/eller økt sysselsettingsvarighet

• 2. Endret velferd dersom tiltaket fører til økt sysselsetting, der fortegnet avhenger av preferansen for fritid

• 3. Konsekvenser for tredjepart ved økt sysselsetting, herunder for pårørende

• 4. Kostnader forbundet med å opprette og drive tiltaksplassene

• 5. Skattefinansieringskostnadene forbundet med trygdeutbetalinger og finansiering av tiltak

Av disse lar 1, 4 og 5 seg tallfeste relativt lett. Det er ikke funnet grunnlag for å fastslå velferdsgevinstene for innvandreren selv og ev. konsekvenser for tredjepart.

Merk at reduserte trygdeutgifter ikke i seg selv utgjør en samfunnsøkonomisk gevinst. Trygdeutgifter er overføringer fra ikke-trygdede til trygdede. Gevinstene for samfunnet som følger av reduserte trygdeutbetalinger er de reduserte samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattefinansieringen av disse utbetalingene, som kommer av et lavere produksjonstap som følge av mindre vridninger for individer og bedrifter.

For hvert av tiltakene som vurderes, anslås en samfunnsøkonomisk nettogevinst per ekstra tiltaksplass, regnet ut som nåverdien av den samlede nettogevinsten over resten av yrkeslivet for tiltaksdeltakeren. Denne nettogevinsten framkommer som differansen mellom den samfunnsøkonomiske gevinsten og den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å opprette en ekstra tiltaksplass. Mer presist, med referanse til punktene over:

Netto samfunnsøkonomisk gevinst ved én ekstra tiltaksplass = (verdien av økt produksjon av varer og tjenester som følge av tiltaket + skattefinansieringsgevinst ved reduserte trygdeutgifter) – (kostnadene ved å opprette og drive den ekstra tiltaksplassen + skattefinansieringskostnadene ved samme).

For arbeidsrettede tiltak for korttids arbeidsledige anslås en netto samfunnsøkonomisk gevinst per ekstra tiltaksplass på kr 110 936. Blant de viktigste forutsetningene her, er:

• Effekten av tiltaksdeltakelse på overgangssannsynligheten til arbeid er 2 prosentpoeng, på lønn 2,5 prosent (per år resten av yrkeslivet) og på sysselsettingsvarigheten tre måneder.

• De som har deltatt på tiltak har en overgangsrate til arbeid på 36 prosent, en årslønn på kr 280 000 og en samlet sysselsettingsvarighet på 25 år før pensjonsalder.

• Kostnaden ved å opprette og drive en ekstra tiltaksplass er kr 32 449 for full varighet.

• Produktivitetsveksten er lik kalkulasjonsrenten.

• Skattefinansieringskostnadene er 20 prosent.

Forutsetningene er så langt mulig begrunnet empirisk. Andre forutsetninger gir andre anslag, jf. sensitivitetsanalyse i vedlegget, avsnitt 1.2.3. Effekten av tiltaket på jobbsannsynligheten viser seg å være særlig viktig: en dobling av denne, alt annet likt, øker netto samfunnsøkonomisk gevinst med om lag 130 prosent; en halvering reduserer gevinsten med om lag 60 prosent.

Tallene over er et gjennomsnitt for de tiltakene som anses relevante for denne gruppen, dvs. oppfølging, opplæring, arbeidspraksis i ordinær virksomhet og tidsbegrenset lønnstilskudd. Netto samfunnsøkonomisk gevinst varierer rimeligvis noe med hvilket tiltak det er snakk om. For arbeidspraksis i ordinær virksomhet finner vi en betydelig lavere nettogevinst enn for gjennomsnittet, mens den for tidsbegrenset lønnstilskudd er betydelig høyere. Dette henger bl.a. sammen med ulik effekt av tiltakene på overgangssannsynligheten til arbeid, ulike overgangsrater til arbeid (pga. noe ulike målgrupper) og ulike tiltakskostnader.

Beregningene viser at det er en hovedutfordring å øke andelen som går over i langvarige arbeidsforhold etter arbeidsmarkeds- og kvalifiseringstiltak. Det krever bl.a. systematiske forbedringer i innhold og utforming av tiltakene og bedre oppfølgning av deltakerne. Beregningene over er basert på dokumentasjon av effekten av nåværende tiltak.

For arbeidsrettede tiltak for hjemmeværende kvinner med lave kvalifikasjoner anslås en netto samfunnsøkonomisk kostnad per ekstra tiltaksplass på kr 264 343.Tiltaket som her legges til grunn er Ny sjanse, men det skjeles også til Kvalifiseringsprogrammet. Blant de viktigste forutsetningene her, er:

• Effektene av tiltaksdeltakelse på overgang til arbeid, lønn og sysselsettingsvarighet antas å være som for korttids arbeidsledige, jf. begrunnelse i vedlegget. Tiltaket antas også å øke overgangssannsynligheten til videre trygdeytelse med 2 prosentpoeng.

• De som har deltatt på tiltak har en overgangsrate til arbeid på 13 prosent, en årslønn på kr 220 000 og en samlet sysselsettingsvarighet på 10 år før pensjonsalder.

• Kostnaden ved å opprette og drive en ekstra tiltaksplass er kr 312 000 for full varighet (to år). I tillegg kommer kr 151 282 (2 G) i ytelse til deltakerne, da disse antas å være forsørget av familien i utgangspunktet.

• Produktivitetsveksten er lik kalkulasjonsrenten.

• Skattefinansieringskostnadene er 20 prosent.

Konklusjonen om at flere tiltaksplasser for denne målgruppen innebærer en samfunns-økonomisk netto kostnad på kr 264 343 per plass, må særlig ses i sammenheng med at et arbeidsrettet tiltak for deltakere med så svake utgangspunkt og sammensatte behov som denne gruppen nødvendigvis må vare over relativt lang tid og inneholde betydelig individuell tilpasning og oppfølging for å kunne ventes å ha noen effekt på overgangsraten til arbeid. Videre gjør det at deltakerne ikke i utgangspunktet mottok en ytelse, at også ytelse under tiltak må regnes inn. Alt dette tilsier et betydelig dyrere tiltak enn tiltakene for korttids arbeidsledige. Andre forutsetninger vil gi andre anslag også for denne gruppen, men netto kostnad er uansett betydelig.

Dersom det skal kunne anbefales å opprette flere slike tiltaksplasser må dermed verdien andre samfunnsøkonomiske nyttevirkninger enn de vi har tallfestet, overstige den anslåtte netto samfunnsøkonomiske kostnaden. Mulige ytterligere positive nyttevirkninger for samfunnet av arbeidsrettede tiltak for hjemmeværende kvinner, er bedre norskkunnskaper, som kan gjøre det enklere å følge opp barna og dermed bedre deres senere arbeidsmarkedsutfall, samt økt velferd for kvinnene på andre måter, for eksempel i form av glede ved selvforsørging og kollegialt fellesskap på arbeidsplassen eller på tiltaket. Dersom denne mernytten ved tiltaket over resten av livsløpet før pensjonsalder kommer opp i kr 264 343, kan det altså tilrås å opprette flere slike tiltaksplasser.

Rent aktiviserende tiltak for innvandrere som ikke med rimelighet kan ventes å kunne få ordinært arbeid, innebærer nyttevirkninger som ikke lar seg tallfeste uten å gjøre forutsetninger som fullstendig mangler empirisk grunnlag. For dette tiltaket beregnes derfor de samfunnsøkonomiske kostnadene, før det slås fast at den samfunnsøkonomiske nytten minst må være lik dette beløpet for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk tilrådelig. Tiltaket det tas utgangspunkt i er rimeligste alternativ av varig tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift.

Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved rent aktiviserende tiltak anslås til kr 54 732 per år så lenge tiltaket varer. For at slike tiltak skal kunne anses som samfunnsøkonomisk gunstig, må den årlige mernytten av tiltaket tilsvare minst dette, jf. omtale over for eksempler på slike nyttevirkninger.

6.8 Mål, strategier og tiltak

Situasjonsbeskrivelsen viser flere klare forskjeller i yrkesdeltakelse mellom personer med innvandrerbakgrunn og resten av befolkningen. Dersom de største forskjellene vedvarer og utvikles over tid, kan grupper av innvandrere bli stående utenfor arbeidsmarkedet med større risiko for dårligere levekår enn den øvrige befolkningen. Avviket i sysselsettingen omfatter om lag 32 600 personer og mye tyder på at forskjellene for enkelte grupper vil vedvare fordi mange ungdommer med innvandrerbakgrunn ikke fullfører opplæring og fordi flere innvandrerkvinner synes å forbli yrkespassive.

Med bakgrunn i de forskjellene som er dokumentert, anbefaler utvalget mål, strategier og tiltak for å redusere og på sikt fjerne disse forskjellene.

Overordnet mål for arbeid og sysselsetting

Innvandreres arbeidsmarkedsdeltakelse på alle nivåer skal være tilnærmet den samme for innvandrere som for befolkningen for øvrig.

Utvalget legger til grunn at deltakelse i arbeidslivet er et mål i seg selv, både for den enkelte og for samfunnet, og at arbeid er det viktigste virkemidlet for å motvirke et klassedelt samfunn. Utvalget vil understreke at gode levekår sikres primært gjennom arbeidsdeltakelse. Det er langt igjen før innvandrere oppnår lik tilgang til arbeidsmarkedet, og like arbeidsvilkår, som resten av befolkningen. For å oppnå dette vil det være nødvendig med varige systemendringer, herunder målrettet arbeid mot diskriminering i arbeidslivet og en ekstraordinær innsats for kvalifisering av innvandrere for å lukke sysselsettings- og ledighetsgapet. Det vil også være nødvendig med en bedre ressursforvaltning av innvandreres kompetanse. Strategien som utvalget foreslår, er både en investering for den enkelte, og en samfunnsøkonomisk investering ved å tilrettelegge for at flest mulig kan delta i arbeidsmarkedet.

Videre vil utvalget peke på at samfunnet ikke er tjent med at det utvikles et delt arbeidsmarked, et med gode og et annet med dårlige arbeidsvilkår, i arbeidslivets randsone der innvandrere er overrepresentert.211 Det skal være et mål om tilnærmet lik yrkesdeltakelse og anstendige lønns- og arbeidsvilkår for alle, uavhengig av bakgrunn. Det er i hele samfunnets interesse at en høyere andel av innvandrerbefolkningen kommer i fast, lønnet arbeid og av lengre varighet enn i dag. Dette er nødvendig både for den enkelte innvandreres selvhjulpenhet, for innvandrerbefolkningens levekår og for velferdsordninger og samfunnsøkonomi.

Utvalget anbefaler at målet skal være å redusere, og på sikt fjerne, de største forskjellene i arbeidslivet mellom innvandrere og befolkningen for øvrig. Assimilering på arbeidsmarkedet, i betydningen å bli «lik», er ønskelig når det gjelder deltakelse, arbeidsforhold og frihet fra forskjellsbehandling. Det skal ikke være forskjeller mellom personer med innvandrerbakgrunn og resten av befolkningen. Ambisjonsnivået skal ikke være lavere for innvandrerbefolkningen enn det er for majoritetsbefolkningen. Innvandrere skal ikke bare sikres like muligheter for deltakelse (sjanselikhet), men det skal også være et mål om lik yrkesdeltakelse (resultatlikhet). Arbeidsforholdene skal være like og arbeidslivets regler skal gjelde for alle.

Utvalget understreker at resultatlikhet skal være det overordnete målet for yrkesdeltakelse for alle grupper innvandrere. Innvandrerbefolkningen er imidlertid svært sammensatt med ulike forutsetninger, muligheter og utfordringer i arbeidslivet. I tillegg til det overordnete målet er det derfor behov for konkrete mål for ulike grupper. Det vil for eksempel være naturlig å ha andre utfyllende mål, strategier og tiltak for en arbeidsinnvandrer sammenliknet med en yrkespassiv kvinne eller norskfødt ungdom med innvandrerforeldre.

Nedenfor omtales først den overordnede strategien for å minske forskjellene mellom innvandrere og befolkningen for øvrig. Dernest omtales utvalgets mål, strategier, tiltak og indikatorer innenfor arbeidsmarkedets ulike deler og for ulike grupper.

Overordnet strategi for arbeid og sysselsetting

Utvalget anbefaler en overordnet strategi for arbeid og sysselsetting som omfatter følgende hovedgrep:

Systemendringer av varig karakter

• Økt bruk av tiltak med høy effekt målt etter overgang til arbeid og utdanning

• Økt bruk av aktivitetsplikt

• Rekruttering av yrkespassive ved at NAV får utvidet ansvar til å øke sysselsettingen blant grupper med lavest sysselsetting

• Helhetlige tiltakskjeder helt fram til varig lønnet arbeid

• Arbeidet mot diskriminering forankres i det eksisterende HMS-arbeidet

Ekstraordinær innsats

• 10-årig ekstra innsats for å lukke sysselsetingsforskjellene

• Særlig fokus på yrkespassive og langtidsledige

Ressursforvaltning

• Mer kunnskap om overkvalifiseringens årsaker, art og omfang

• Investering i omstillingsevne og kompetanse

For det første er det nødvendig med flere varige systemendringer dersom målet om resultatlikhet skal oppnås.

Tiltak som øker yrkesdeltakelsen er både en samfunnsøkonomisk investering og en investering for den enkelte. En hovedutfordring med flertallet av dagens tiltak er at de har for lav effekt målt ved direkte overgang til arbeid. En hovedstrategi må derfor være å forbedre eksisterende arbeidsmarkedstiltak slik at de gir bedre effekt. Utvalget forutsetter videre at arbeidsmarkedstiltak med liten eller ingen effekt fases ut og erstattes med mer effektive tiltak over tid. Arbeidsmarkedstiltakene må i større grad rettes mot de behovene som innvandrergruppene har, slik at det kan oppnås bedre resultater. Arbeidsmarkedstiltak bør normalt ha en overgang til arbeid på minimum 50 prosent. For særskilte grupper kan 25-33 prosent overgang til arbeid og utdanning unntaksvis aksepteres. Det er nødvendig med et systematisk utprøvings- og forbedringsarbeid med fokus på mer jobbnære og individuelt tilpassede tiltak. Så langt har de fleste virkemidlene overfor innvandrere på arbeidsmarkedet vært generelle, men med føringer i retning av individuell tilrettelegging. Det kan framover være behov for å vurdere om virkemiddelapparatet har en riktig innretning, og om det i tilstrekkelig grad tar hensyn til de behovene innvandrere har og de barrierer de møter. Det kan være behov for å vurdere om de universelle ordningene og generelle virkemidlene kan suppleres med tiltak og virkemidler som rettes inn mot de gruppene som har størst problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet og som gir størst effekt for disse.

Utvalget tilrår å øke bruken av aktivitetsplikten til også å omfatte personer som ikke kommer ut i arbeid eller ordinær utdanning etter fullførte opplæringstilbud og/eller tiltak. Alle må sikres arbeidsforberedende og arbeidslik aktivitet som kan lede til lønnet arbeid eller overgang til varig skjermet arbeid. Behovet for skjermede plasser vurderes for de som ikke kommer i ordinært arbeid som alternativ til passivitet. Aktivitetsplikten foreslås knyttet til inntektssikring på et høyere nivå enn nåværende sosialhjelpsnorm slik at arbeid eller aktivitet er lønnsom for den enkelte. For nærmere omtale av aktivitetsplikten vises det til avsnitt 6.8.1 Sysselsetting og ledighet og 6.7 Samfunnsøkonomiske analyser.

Det er behov for å rette en ekstraordinær innsats mot de gruppene som har lavest sysselsettingsgrad. Kvinner med innvandrerbakgrunn som har status som inaktive (yrkespassive) utgjorde pr. 4. kvartal 2009 om lag 23 000 personer.212 Tilsvarende tall for menn med innvandrerbakgrunn er 11 800 personer. Til sammen er det 34 800 personer med innvandrerbakgrunn som per 4 kvartal 2009 ble kategoriserte som inaktive. Utvalget tilrår å utvide NAVs ansvar, i samarbeid med kommunen og andre relevante aktører, til å omfatte aktiv rekruttering av yrkespassive. Utvidet ansvar for NAV kan innføres gradvis hvor kommuner/bydeler med høy andel yrkespassive prioriteres.

Sammenhengende tiltakskjeder med tett individuell oppfølgning synes å gi høyest overgang til arbeid. Det er behov for å utvikle sammenhengende tiltakskjeder mellom grunnleggende opplæring, ordinær utdanning og arbeidsmarkedstiltak. Den enkelte arbeidssøker må følges opp inntil målet om varig arbeid er nådd eller vedkommende har fått varig skjermet arbeid.

En forutsetning for å lykkes med økt rekruttering av innvandrere i arbeidsmarkedet er et arbeidsliv uten usaklig forskjellsbehandling. Arbeidet mot diskriminering må derfor forankres i allerede eksisterende ordninger som arbeidsgivere er pålagt å følge. Utvalget foreslår derfor at arbeidet for likestilling og mot diskriminering forankres i HMS-arbeidet.213

Utvalget vil videre peke på at integrering på arbeidsmarkedet ikke kun trenger å være som lønnstaker. En alternativ strategi kan være å stimulere til økt etablerervirksomhet blant innvandrere. Utvalget understreker at sektoransvarsprinsippet i større grad bør legges til grunn for dette arbeidet. Det er nødvendig å tydeliggjøre sektoransvarsprinsippet og involvere næringsmyndighetene sentralt og lokalt for å stimulere til økt etablerervirksomhet blant innvandrere.

For det andre vil det, i tillegg til varige systemendringer, være behov for en ekstraordinær, målrettet innsats for å øke sysselsettingen og redusere ledigheten blant personer med innvandrerbakgrunn.

Utvalget tilrår en særskilt innsats over de kommende ti årene for å lukke sysselsettingsgapet mellom innvandrere og resten av befolkningen. Dette innebærer økt tiltaksvolum med prioritering av de tiltakene hvor det er dokumentert best resultater, og redusert bruk av de tiltakene som har dårligst effekt. Det er nødvendig med mer effektive program for å øke sysselsettingen. Det krever både et høyere ambisjonsnivå og bedre tiltak. Flere i arbeid og lengre perioder med lønnet arbeid gir stor samfunnsøkonomisk gevinst. Hjemmearbeidende innvandrerkvinner og langtidsledige innvandrere utgjør for eksempel en uutnyttet arbeidskraftsressurs i samfunnet.

Sett i forhold til sysselsettingsveksten er avviket omregnet i antall personer ikke stort. Det bør derfor være mulig å skaffe arbeid for alle.214 Arbeidsmarkedet stabiliserte seg i 2010.215 Tallet på sysselsatte økte med 20 000 personer fra 4. kvartal 2009 til 4. kvartal 2010. Basert på funnene fra arbeidskraftundersøkelsen er det rimelig å forvente at antall sysselsatte vil fortsette å øke i tiden framover. I 2011 estimerer NAV at mangelen på arbeidskraft er på 61 000 personer. Økt etterspørsel etter arbeidskraft øker muligheten for at flere får jobb. Avviket i sysselsetting mellom innvandrere og befolkningen for øvrig dreier seg konkret om ca 32 600 personer som per i dag ikke er yrkesaktive og må sysselsettes.

For det tredje burde det være mulig å få til en bedre ressursforvaltning av personer med innvandrerbakgrunn, jf. mandatets punkt om hvordan samfunnet bedre kan benytte de resursene mange med innvandrerbakgrunn besitter. Undersøkelser viser at innvandrere i større grad enn andre er overkvalifiserte samtidig som det er etterspørsel etter den kompetansen som de besitter, men som ikke blir brukt. Overkvalifiserte må også sees i sammenheng med godkjenning av medbrakt utdanning. Alle bør få uttelling for medbrakt kompetanse. Ved behov må det være mulig å få nødvendig tilleggsutdanning slik at kompetansen er gyldig i det norske arbeidsmarkedet.216 Opplæring i norsk og faglig kvalifisering er en investering for samfunnet i form av økt omstillingsevne.

Utvalget legger til grunn at ønsket om lønnet arbeid og å kunne forsørge seg selv, er likt fordelt i befolkningen. En forsterket innsats for å øke sysselsettingen bør videreføre balansen mellom rettigheter og plikter. Samtidig med forslagene om utvidet ansvar for samfunnet for å bidra til arbeid eller aktivitet, forutsettes det at den enkelte tar ansvar for egen læring og deltakelse.

6.8.1 Sysselsetting og ledighet

Hovedmål

Innvandrere skal ha tilnærmet samme yrkesdeltakelse og ledighetsnivå som befolkningen som helhet.

Delmål 1

Øke sysselsettingsgraden blant personer med innvandrerbakgrunn til samme nivå som befolkningen som helhet i løpet av ti år fra 2013 til 2022.

Delmål 2

Redusere ledigheten blant innvandrere til omtrentlig samme nivå som befolkningen som helhet i løpet av ti år, fra 2013 til 2022.

Strategi

For å klare å øke sysselsettingen og redusere ledigheten blant personer med innvandrerbakgrunn, foreslår utvalget at følgende strategier tas i bruk.

• Økt bruk av dokumenterte, effektive arbeidsmarkedstiltak

• Prøve ut nye tiltak og helhetlige kvalifiseringsløp som kan gi bedre effekt enn dagens tilbud

• Redusere eller fjerne arbeidsmarkedstiltak med for lav effekt

• Tett og langsiktig oppfølging av personer som lenge har stått utenfor yrkeslivet, inntil deltageren har fått fast ansettelse eller tilbud om aktivitet

• Utvide ansvaret til NAV til å omfatte sysselsetting av yrkespassive i områder og blant grupper med lav deltakelse på arbeidsmarkedet. Økt rekruttering til arbeidsmarkedet prioriteres i kommuner/bydeler med mange yrkespassive. Tilrettelagte kvalifiseringsløp i kombinasjon med inntektssikring for personer med liten eller ingen utdanning, manglende norskkunnskaper og ingen relevant arbeidserfaring

• Utvidelse av aktivitetsplikt for de som ikke får jobb eller er i utdanning etter endt kvalifiseringsløp eller arbeidsmarkedstiltak

• Utvidet opplæring for saksbehandlere og andre som har ansvar for kartlegging, veiledning og opplæring av innvandrere

Det er kun ved ytelser knyttet til deltakelse på ordninger og tiltak at myndighetene kan stille krav om deltakelse. Dersom noen klarer å dekke sine livsoppholdskostnader på annen måte, for eks. gjennom å bli forsørget av andre eller har tilstrekkelig med egne midler, kan myndighetene ikke kreve at man arbeider eller deltar på tiltak. I slike tilfeller vil det være et individuelt valg å være arbeidsaktiv eller ikke. På samfunnsnivå er det imidlertid viktig å lukke sysselsettings- og ledighetsgapet mellom innvandrere og befolkningen som helhet. For utvalget er det derfor et mål at de som i dag er yrkespassive kommer i arbeid.

De gruppene som er langtidsledige og har lavest sysselsetting må prioriteres. Personer som er registrert som langtidsarbeidsledige blir fulgt opp av NAV. NAV har en rekke arbeidsmarkedstiltak for å redusere den registrerte ledigheten. Forskning viser at både lønnstilskudd og arbeidsmarkedskurs (AMO) har dokumenterte, positive effekter for innvandrere. Disse tiltakene burde brukes i økt grad som et ledd for å redusere ledigheten og å øke sysselsettingen blant innvandrere. I en rapport fra Fafo (2011) framkommer det at åtte av ti saksbehandlere i NAV opplever det som utfordrende å finne passende kurs for deltakere med svake norskferdigheter.217 Videre vises det til at saksbehandlerne selv framhever behovet for tettere oppfølging som et område der NAV har sitt største forbedringspotensial.

Utvalget foreslår en utvidet bestilling til NAV om økt tiltaksvolum med prioritering av arbeidsmarkedstiltak med dokumenterte positive effekter overfor innvandrere. Arbeidsmarkedstiltak som viser de beste effektene skal brukes i mye større grad enn arbeidsmarkedstiltak med lavere resultatoppnåelse. Videre poengteres det at de arbeidsmarkedstiltakene som fungerer bra, må styrkes ytterligere gjennom videreutvikling og forbedringer slik at de positive effektene kan forsterkes. Med en slik strategisk tilnærming bør det være mulig å øke overgangsraten fra arbeidsmarkedstiltak til arbeid med ca 40-50 prosent. Gitt at sysselsettingen har en varighet på om lag 20 år vil det, langt på vei, være en effektiv strategi for å øke sysselsettingen og redusere ledigheten blant innvandrere.

Utvalget tilrår videre at det tilrettelegges for tett, individuell oppfølgning fra NAV for personer i arbeidsmarkedstiltak. Det understrekes at de gruppene med de største dokumenterte avvikene, kombinert med hvor lenge de har vært langtidsledige, må prioriteres ved tildeling av tiltaksplasser.

Dersom sysselsettingsavviket mellom innvandrere og resten av befolkningen skal reduseres, må innsatsen også rettes mot innvandrere som står utenfor arbeidsstyrken og som er arbeidsføre. Det er rimelig å anta at det største potensialet ligger i denne gruppen. Utvalget foreslår derfor en aktiv rekrutteringsstrategi for å motivere og rekruttere yrkespassive til kvalifisering og arbeidsrettede tiltak. Det er flere i denne gruppen som vil ha behov for tett, individuell oppfølgning for å få innpass på arbeidsmarkedet. Dette vil særlig gjelde grupper av innvandrerkvinner med lav sysselsetting og langtidsledige menn fra Afrika, Asia etc. Utvalget anbefaler derfor at NAV bør få utvidet mandat og ressurser til å følge opp noen prioriterte grupper som befinner seg utenfor arbeidstyrken og som er arbeidsføre. Utvalget legger til grunn at NAV samarbeider med kommunen og andre relevante samarbeidspartner om rekruttering og oppfølgning yrkespassive.

Utvalgets mål om resultatlikhet når det gjelder sysselsetting innebærer at om lag 32 600 innvandrere må sysselsettes. Tallet er basert på sysselsettingstallene for 2009. Utvalget bruker dette tallet som et eksempel på hvor mange personer som må sysselsettes for at avviket mellom innvandrere og befolkningen for øvrig skal fjernes. Tallet vil variere årlig på bakgrunn av forholdene i arbeidsmarkedet. Utvalget understreker derfor at målet på sikt er å fjerne til enhver tid eksisterende avvik. Imidlertid vil veien til ordinær deltakelse i arbeidslivet for noen innvandrergrupper være relativ lang, til tross for både kvalifiseringstiltak og arbeidsmarkedstiltak. Erfaring med forsøk med kvalifisering av langtidsledige (f eks Ny Sjanse) viser en overgang til arbeid og utdanning på 42 prosent i 2009. For de som ikke kommer ut i arbeid eller ordinær utdannelse etter endt tiltak, vil utvalget foreslå økt bruk av aktivitetsplikt.

Erfaringene fra de siste tiårene viser at selv i sterke økonomiske oppgangskonjunkturer forblir undersysselsettingen høy i deler av innvandrerbefolkningen. Det ordinære arbeidsmarkedet synes ikke å kunne absorbere alle. For å unngå at mange faller inn i et varig liv som klient, er det behov for å opprette tiltaksplasser som et alternativ til å gå på sosialstønad. Aktivitetsplikt innebærer at deltakelse i ulike former for arbeid og kvalifisering er pliktig og gir rett til økonomisk ytelse som bortfaller ved ulegitimert fravær.

Utvalget mener derfor at det er behov for å skape et tilbud som er et alternativ til passiv sosialhjelp hvor det er et samfunnsansvar å tilrettelegge for kompetanseutvikling gjennom deltakelse i program eller tiltak. En økt bruk av aktivitetsplikten vil innebære at deltakere som står uten jobb etter fullført program eller tiltak, skal få tilbud om (kvalifiserende) aktivitet knyttet til inntektssikring. Det betyr at deltakere vil både få en rett og en plikt til å delta i et nærmere avtalt program. Plikten innebærer at ytelser er knyttet til deltakelse i aktiviteter. At det foreligger et tilbud er en forutsetning for at det skal være en plikt. Dersom tilbudet er fraværende, kan plikten vanskelig iverksettes. Økt bruk av aktivitetsplikt kan gjennomføres ved at introduksjonsprogram eller at kvalifiseringsprogram forlenges. Utvalget legger til grunn at meningsfull aktivitet skal redusere passivitet og øke muligheten for på sikt å komme i arbeid, eller å delta i skjermet arbeid, og gi muligheten for å være del av et felleskap. Aktivitetsplikt skal gjelde alle som har behov for det, og skal ikke være en eksklusiv særordning for innvandrere (jf. regjeringens mål om «Flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad»).

Utvalget understreker at aktivitetsplikt gjelder for personer som har behov for kvalifiserende aktivitet og er i stand til aktiv deltakelse i programmet. Personer som av helsemessige eller andre tungtveiende grunner ikke er i stand til å delta aktivt i programmet, vil ikke omfattes av plikten.

Å være i arbeid skal for den enkelte gi en økonomisk fordel framfor å gå på stønad. Deltakelse i aktivitetstiltak bør kombineres med inntektssikring. Størrelsen på inntektssikringen bør vurderes nærmere. Et naturlig øvre tak vil være tilsvarende inntekt som i introduksjonsprogram og kvalifiseringsprogram, dvs. to ganger folketrygdens grunnbeløp, som for tiden utgjør kr. 151 282 årlig. Inntekten vil kunne fungere som et økonomisk insentiv og motivasjon for aktiv deltakelse i programmet. Ved ulegitimert fravær vil stønaden avkortes tilsvarende den tiden man er borte.218 Utvalget ønsker ikke å bygge opp under ytelser som gir inntekt uten at det blir stilt krav om aktiv deltakelse.

Ordningen finansieres over statsbudsjettet; for staten vil ikke utgiftene vokse radikalt, i og med at det i dag utbetales sosialstønad. Utvalget anbefaler at tiltaksplassene tilrettelegges, og framstår som rimelige for den enkelte ut fra individuelle forutsetninger og behov. Hvilke tiltak aktivitetsplikten skal inneholde vil av naturlige grunner variere. Tiltak som for eksempel kan være aktuelle er norskopplæring, språkpraksis, arbeidstrening, skjermet arbeid, «smartjobber»219 etc. Arbeidsplassene kan opprettes av stat og kommuner, og etter avtaler også i sivilsamfunnet. Arbeidsgivere må presentere et ryddig organisert opplegg for å kunne vurderes som egnede tiltaksplasser. Arbeidsplassene opprettes etter forhandlinger med fagorganisasjonene, for å hindre at de utkonkurrer arbeidsplasser som bør ligge i det ordinære arbeidsmarkedet. Deltakelse i tiltak under økt bruk av aktivitetsplikten skal vurderes med jevne mellomrom, for å hindre at personer unødig blir gående i denne ekstraordinære delen av arbeidsmarkedet.

Utvalgets flertall er for økt bruk av aktivitetsplikt, slik det er omtalt over.

Et mindretall bestående av Julia Maliszewska ønsker ikke økt bruk av aktivitetsplikten, men vil heller innføre et aktivitetstilbud som langt på vei følger flertallets tilråding. Forskjellen er at aktivitetene skal utformes som et tilbud og ikke som en plikt.

De nye samfunnsøkonomiske analysene som er gjengitt foran, viser at en utvidelse av aktivitetsplikten vil kunne gi en klar samfunnsøkonomisk gevinst for noen grupper, mens det for andre grupper ikke vil være en økonomisk gevinst, med mindre tiltakene uformes bedre og mer effektivt enn i dag.

Om lag 40 prosent av alle ledige jobber blir lyst ut offentlig. For mange innvandrere utgjør manglende nettverk en barriere for deltakelse i yrkeslivet. Det er derfor sentralt å anerkjenne betydningen av sosiale nettverk og utvikle tiltak som tar sikte på å utvide innvandreres formelle og uformelle nettverk. Utvidelse av innvandreres nettverk gjennom mentorordninger er et tiltak som blir anbefalt av OECD som henviser til andre land som har kunnet vise til gode resultater. Utvalget noterer at det finnes flere gode mentorordninger med gode resultater, men det er fortsatt et behov for å utvikle flere slike ordninger, både i regi av det offentlige og i privat sektor.

Tiltakene som foreslås nedenfor kommer i tillegg til allerede omtalte tiltak over.

Tiltak

• Øke antall opplæringstilbud og tiltak med dokumentert effekt (for eksempel lønnstilskudd, AMO-kurs). Tiltakene må tilpasses regionale og lokale forhold for å styrke effektiviteten.

• Videreutvikle og forbedre de eksisterende tiltakene som har best effekt, kombinert med en skjerping av resultatkravene for overgang til arbeid

• Redusere eller fjerne arbeidsmarkedstiltak med for lav effekt

• Utvikling av nettverkstiltak «Mentorordning» i regi av offentlig og privat sektor

• Utrede om den danske modellen for rekruttering av innvandrere til offentlig sektor har en overføringsverdi til Norge

• Utrede hvordan intervjuordningen med å innkalle minst en søker med innvandrerbakgrunn til intervju i statlig forvaltning kan utvides til også å gjelde for kommunal og privat sektor

• Økt bruk av lederutviklingsprogrammer for personer med innvandrerbakgrunn som skal bidra til økt rekruttering av ledere med innvandrerbakgrunn, for eksempel gjennom tildeling av statlige prosjektmidler til offentlig og privat sektor

• Det er behov for videre analyser for å avklare om innvandrerbefolkningen har en annen atferd for overgang til trygdeytelser sammenliknet med befolkningen som helhet. Videre er det behov for å avklare årsakene til forskjellene.

• Et flertall av utvalgets medlemmer bestående av Rita Abrahamsen, Solfrid Berntsen, Marco Elsafadi, Knut Kjelstadli, Toril Sundal Leirset, Jill Loga, Julia Maliszewska, Obiajulu Odu, Ambreen Pervez, Dhayalan Velauthapillai, Thomas Wanjohi, Henriette Sinding Aasen og Ragnhild Aashaug er på prinsipielt grunnlag for bruk av kvotering. Ett mindretall av utvalgets medlemmer bestående av Inés Hardoy, Osmund Kaldheim og Norvald Mo viser til at uavhengig av prinsipielt standpunkt så har forsøk med kvotering ikke vist dokumenterbar effekt og tilrår derfor at andre og mer effektive virkemidler brukes for å nå målene om økt sysselsetting og redusert diskriminering. Utvalgets medlem Asle Toje er på prinsipielt grunnlag mot bruk av kvotering.

• Et flertall av utvalgets medlemmer bestående av Rita Abrahamsen, Solfrid Berntsen, Marco Elsafadi, Inés Hardoy, Osmund Kaldheim, Toril Sundal Leirset, Obiajulu Odu, Ambreen Pervez, Asle Toje, Dhayalan Velauthapillai, Thomas Wanjohi, Henriette Sinding Aasen og Ragnhild Aashaug anbefaler at man utreder om en skal innføre arbeidsbetingede stønader i Norge. Ett mindretall av utvalgets medlemmer Knut Kjelstadli, Julia Maliszewska og Norvald Mo er uenige i at det skal utredes om arbeidsbetingede stønader kan innføres i Norge.

Indikatorer

• Andel sysselsatte med innvandrerbakgrunn

• Andel registrerte arbeidsledige med innvandrerbakgrunn

• Andel personer med innvandrerbakgrunn som deltar i arbeidsmarkedstiltak

• Andel personer med innvandrerbakgrunn med aktivitetstilbud

Merknad fra utvalgsmedlem Inés Hardoy til delmål 1

«Dette utvalgsmedlemmet er, i likhet med resten av utvalget, bekymret for den lave yrkesdeltakelsen blant personer med innvandrerbakgrunn, spesielt blant kvinnelige innvandrere fra mange ikke-vestlige land. Jeg er, i likhet med resten av utvalget, svært opptatt av det bør settes inn omfattende og ambisiøse tiltak for å heve yrkesdeltakelsen, men finner at målsettingen om å «Øke sysselsettingsgraden blant personer med innvandrerbakgrunn til samme nivå som befolkningen som helhet i løpet av ti år fra 2013 til 2022», er problematisk. Jeg finner det problematisk av flere grunner:

For det første vil yrkesdeltakelsen i denne gruppen være lavere på grunn av at deler av innvandrerbefolkningen til enhver tid vil bestå av nyankomne og innvandrere med kort botid. Manglende språkkunnskaper, nettverk, utdanning og yrkeserfaring fra Norge vil for mange innvandrere i denne perioden føre til at de har lav yrkesdeltakelse.

For det andre vil man blant personer med innvandrerbakgrunn kunne finne personer som har andre preferanser og kulturelle normer med hensyn til deltakelse i arbeidslivet. Et liberalt samfunn bør tillate at personer kan velge «et annet liv» enn gjennomsnittspersonen blant innfødte, gitt at man tar de økonomiske konsekvensene av slike valg.

For det tredje vil en del personer med innvandrerbakgrunn kunne ha demografiske kjennetegn som skiller dem fra den typiske innfødte. For eksempel; flere barn og større innslag av flergenerasjonshusholdninger vil medføre større omsorgsforpliktelser og lavere arbeidstilbud i perioder av livet.

I sum er dette faktorer som kan trekke i retning av lavere yrkesdeltakelse blant en del personer med innvandrerbakgrunn. Det som er viktig – og det som jeg vil understreke – er at det utformes en inkluderingspolitikk i forhold til arbeidslivet som legger til rette for at alle som vil og kan jobbe får mulighet til det. Det betyr at det skal legges opp til mulighetslikhet: I praksis betyr det at hverken manglende opplæring og kompetanseheving eller manglende økonomiske insentiver skal stå i veien for inkludering i arbeidslivet for personer med innvandrerbakgrunn.»

6.8.2 Kvinner med innvandrerbakgrunn

Hovedmål

Øke sysselsettingen blant kvinner med innvandrerbakgrunn til tilnærmet samme nivå som for kvinner i resten av befolkningen.

Strategi

• Motivere flere yrkespassive til å delta i opplæring, kvalifisering og arbeidstrening

• Helhetlige utdannings- og kvalifiseringsløp for kvinner med lavt utdanningsnivå, svake norskkunnskaper og manglende arbeidserfaring og som i dag ikke er arbeidssøkere

• Sørge for at det er gode økonomiske insentiver for å arbeide

• Barnepass skal muliggjøre arbeidsdeltakelse

Hovedmålet om tilnærmet lik yrkesdeltakelse mellom kvinner med innvandrerbakgrunn og kvinner i resten av befolkningen skal fungere som retningsgivende og noe en skal oppnå over tid. Overfor innvandrerkvinner med lav sysselsettingsrad vil det kreves innsats for å få til en gradvis forbedring over flere år. For mange kvinner som er yrkespassive kan veien til yrkesdeltakelse oppleves som lang, og det er derfor viktig at de er motiverte for å klare å fullføre et kvalifiseringsløp. Dette vil kreve tett, individuell oppfølgning i opplæring, kvalifisering og arbeidstrening.

Yrkesdeltakelsen blant enkelte kvinner med innvandrerbakgrunn representerer det største sysselsettingsavviket til majoritetsbefolkningen. Utvalget understreker at den største innsatsen derfor bør rettes mot innvandrerkvinner med lavest sysselsettingsgrad. Kvinner med lav yrkesdeltakelse har generelt et lavere utdannings- og kompetansenivå som ikke samsvarer med de krav som stilles i det norske arbeidsmarkedet. Kompetansen for en del kvinner må derfor heves, både den formelle og uformelle. Et helhetlig utdannings- og kvalifiseringsløp er derfor nødvendig slik at en kan sette inn treffsikre tiltak, basert på kvinnenes konkrete forutsetninger og behov. Det vises her også til omtalen av innvandrerkvinners behov i kapittel 8 Voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering. Det er imidlertid behov for ytterligere forskning på hvor effektive ulike kompetansehevende tiltak er for denne gruppen. Utvalget understreker at tiltak som iverksettes ikke skal reprodusere tradisjonelle kjønnsrollemønstre fra opprinnelsesland. Det vises til kapitlet om verdier og konfliktløsning for en nærmere omtale av kjønnslikestilling og hvilke felles verdier som skal gjelde i Norge.

En aktiv rekrutteringsstrategi av innvandrerkvinner som ikke er registrert ledige, er nødvendig for å nå ut til kvinner med lav yrkesdeltakelse. Utvalget legger derfor til grunn at forslaget om NAV arbeids utvidede mandat vil komme kvinner med innvandrerbakgrunn særlig til gode, jf. omtale over.

De økonomiske insentivene for å arbeide må være gode, dette er et generelt sosialpolitisk prinsipp som gjelder for hele befolkningen.

Utvalget tilrår en avvikling av kontantstøtten. Det vises også til de vurderinger som er foretatt av Østbergutvalget, Fordelingsutvalget og velferds- og migrasjonsutvalget.220

Fordelingsutvalget foreslår at barnetrygden bør oppjusteres i tråd med lønnsveksten i økonomien, og peker også på at gjeninnføring av søskentillegg og småbarnstillegg vil ha positive fordelingseffekter. Dette forslaget går i motsatt retning av de politiske beslutningene om endringer av barnetrygden de senere år. Hensikten med barnetrygden, som med kontantstøtten, er kostnadskompensasjon. En økning av barnetrygden kan virke passiviserende og bidra til lavere sysselsetting. En økning må derfor sees i sammenheng med bruken av kontantstøtte. Overhyppigheten av bruk av kontantstøtten i lavinntektshushold blant innvandrere er problematisk ut i fra fordelings- og integreringspolitiske målsettinger. Det er nødvendig å øke sysselsettingen i disse gruppene. Fordelingsutvalget peker på at en utfasing av kontantstøtten vil virke aktiviserende. Østbergutvalget og Velferds- og migrasjonsutvalget peker på det samme. Inkluderingsutvalget støtter Fordelingsutvalget forslag om at kontantstøtten avvikles og at barnetrygden, som ikke har vært justert siden 1996, vurderes økt i tråd med lønns- og prisveksten.

Begrunnelsen er både at kontantstøtteordningen fungerer som en barriere for barns deltakelse i barnehagen, og at ordningen virker hemmende for innvandrerkvinners mulighet for arbeidsdeltakelse, og dermed også er en barriere for likestilling. Barns deltakelse i barnehagen vil komme barna til gode, samtidig som det vil frigjøre foreldrenes tid for deltakelse i arbeidslivet eller i kvalifiseringstiltak.

Det er husholdninger med lave inntekter som benytter kontantstøtteordningen hyppigst.221 På kort sikt innebærer fjerning av kontantstøtten at det vil bli en mer ujevn inntektsfordeling. På den andre siden, og på lang sikt, vil foreldrenes arbeidstilbud kunne økes og flere vil få mulighet til å komme ut i arbeid og få arbeidsinntekt. Forslaget om avvikling av kontantstøtten må derfor også sees i sammenheng med utvalgets forslag om å øke sysselsettingen og redusere ledigheten blant personer med innvandrerbakgrunn. Samlet sett mener utvalget av kontantstøtteordningen må avvikles. Hvordan ordningen utfases, bør utredes nærmere.

Fafo-rapporten (2010) om stønadsordningen for enslige forsørgere med innvandrerbakgrunn viser at innvandrerkvinner med lav utdanning og liten arbeidserfaring er den gruppen som har lavest overgang til arbeid etter endt stønadsperiode.222 Det er i hovedsak kvinner som mottar overgangstønad, i 2007 utgjorde de 95 prosent av mottakerne. Det pekes på behov for bedre tilrettelegging av kurs og tiltak som bedre passer målgruppens forutsetninger og behov.

Det er videre behov for økt kunnskap om av hva som hemmer og fremmer innvandrerkvinners arbeidsmarkedstilnytning for å kunne utforme effektive kvalifiseringstiltak.

Tiltak

• Økt bruk av dokumenterte effektive kvalifiseringstiltak for kvinner

• Utvide NAVs ansvar til å omfatte rekruttering av yrkespassive til opplæring, kvalifisering og arbeidstrening

• Avvikle kontantstøtteordningen

• Barnetrygden vurderes økt minst i tråd med lønns- og prisveksten

• Økt kunnskap om hvordan diskrimineringen rammer innvandrerkvinner spesielt.

• Tettere individuell oppfølgning av brukere i overgangsstønadsordningen og bedre tilrettelegging av opplæring og kvalifiseringstiltak med sikte på overgang til arbeid. Norskopplæring som en del av et kvalifiseringsløp vil for mange være nødvendig med sikte på varig kvalifisering.

• Økt kunnskap om hva som hemmer og fremmer innvandrerkvinners yrkesdeltakelse

Indikatorer

• Sysselsettingsgrad blant innvandrerkvinner generelt, og spesielt for de med lavest yrkesdeltakelse

• Andel registrerte arbeidsledige innvandrerkvinner

• Andel kvinner med innvandrerbakgrunn som tidligere var utenfor arbeidsstyrken og som blir fulgt opp av NAV arbeid

• Andel innvandrerkvinner som er registrert i arbeidsmarkedstiltak eller kvalifiseringstiltak

• Andel innvandrerkvinner med aktivitetsplikt

6.8.3 Unge med innvandrerbakgrunn

Hovedmål 1

Norskfødte med innvandrerforeldre skal ha den samme arbeidstilknytningen som befolkningen som helhet.

Hovedmål 2

Innvandrerungdommer (som selv har innvandret) skal ha tilnærmet den samme arbeidstilknytningen som annen ungdom.

Strategi

• I overgangen mellom utdanning og arbeid må det fokuseres på aktivitet, framfor passivitet

• Tett, individuell oppfølgning av den enkelte fram til deltakelse i ordinær utdanning eller varig arbeid

• Motivasjonsarbeid

• Tidlig og målrettet innsats overfor innvandrerungdommer med kort botid

• Språk- og/eller arbeidspraksis bør i økt grad brukes overfor innvandrerungdommer med kort botid i Norge

Nåværende avvik i sysselsetting og ledighet mellom norskfødte med innvandrerforeldre og ungdommer i majoritetsbefolkningen er små, og i en aldergruppe er sysselsettingen for norskfødte med innvandrerforeldre t.o.m. høyere. I tråd med det overordnete målet skal det ikke være noe forskjell mellom denne gruppen og resten av befolkningen. Det er viktig å følge nøye med på utviklingen i denne gruppen. Dersom nåværende avvik vedvarer over tid vil det være en sterk indikasjon på forskjellsbehandling. Foreløpig anser ikke utvalget at det er behov for særtiltak overfor norskfødte med innvandrerforeldre.

I overgangen mellom skole og jobb bør en rekke tiltak vurderes for å sikre at alle ungdommer med innvandrerbakgrunn er i arbeid eller utdanning. For eksempel kan en vurdere om ungdommer bør få egne, tilrettelagte jobbsøkerkurs, utvikle mentorordninger og skreddersydde arbeidsmarkedskurs bedre tilpasset ungdommers ulike behov. Arbeidsledige ungdommer under 24 år er allerede en prioritet gruppe i NAV og de har rett til arbeidsmarkedstiltak og oppfølgning. Gjennom disse tiltakene er det tiltenkt at ungdommer sikres aktivitet. Når de blir 25 år, vil de følge ordinære tiltak og kvalifiseringsprogram, herunder aktivitetsplikten.

Utvalget er derimot opptatt av at norskfødte med innvandrerforeldre har like muligheter og når like resultater i kapittel utdanningssystemet sammenliknet med ungdommer i befolkningen som helhet. Det vises til kapittel 7 Utdanning, for nærmere omtale av utvalgets vurderinger og forslag til tiltak knyttet til tidlig innsats overfor denne målgruppen.

Innvandrerungdom (som selv har innvandret til Norge) har lavere sysselsetting og høyere ledighet enn andre ungdommer. Deres senere ankomst til Norge innebærer større utfordringer knyttet til både språk og kvalifikasjoner. For denne gruppen er det viktig med en større og tidlig innsats fra de kommer til Norge. Det vises til omtale av ekstra innsats for denne målgruppen i kapittel 7 Utdanning.

6.8.4 Diskriminering i arbeidslivet

Utvalget mener at å fremme likestilling og motvirke diskriminering i arbeidslivet er en av flere grunnleggende premisser for at personer med innvandrerbakgrunn skal kunne oppnå likeverdig arbeidsdeltakelse som befolkningen for øvrig. Utvalget foreslår derfor:

Visjon

Et arbeidsliv fritt for enhver form av diskriminering.

Hovedmål

Alle mennesker skal ha frihet fra forskjellsbehandling i arbeidslivet, uavhengig av bakgrunn.

Strategi

• Dokumentasjon/overvåkning av diskrimineringens art og omfang

• Informasjon og veiledning om diskriminering for arbeidsgivere og ansatte

• Anti-diskrimineringsarbeidet forankres innenfor HMS-arbeidet

• Juridiske virkemidler for å bekjempe diskriminering; lovverk og økonomiske sanksjoner

Dersom visjonen og målet skal nåes er det viktig å ha flere strategier som retter seg mot de ulike problemstillingene knyttet til diskriminering i arbeidslivet. Det er dokumentert at diskriminering på arbeidsmarkedet i Norge forekommer, men det er ikke nok kunnskap om diskrimineringens art, omfang og årsaker. Utvalget ser det derfor som nødvendig med en dokumentasjonsstrategi hvor dokumentasjon om diskriminering fortsatt styrkes. Økte resurser til forskning er noe som jevnlig blir etterspurt av flere aktører og representerer følgelig ingen ny satsning, men utvalget understreker betydningen av at anbefalingen følges opp i form av økte statlige bevilgninger.

Holdningsundersøkelser viser at et flertall av arbeidsledere mener at fordommer blant arbeidsgivere er en viktig årsak til hvorfor innvandrere ikke får jobb. Et flertall mener også at det er på grunn av fordommer at overkvalifiserte innvandrere ikke får jobb i tråd med sine kvalifikasjoner.

Betydningen av å ha et effektivt lovverk er sentral i bekjempelse av diskriminering i arbeidslivet. Det er viktig at virkemidlene knyttet til loven er effektive og treffsikre. Aktivitets- og rapporteringsplikten, som skal fremme og motvirke diskriminering i arbeidslivet, er et av de viktigste virkemidlene som er regulert i diskrimineringsloven. Basert på evaluering av ordningen223 er det imidlertid behov for å vurdere hvorvidt aktivitets- og rapporteringsplikten – slik den er utformet i dag – fungerer hensiktsmessig. Plikten er en særordning som kommer i tillegg til andre lovpålagte oppgaver som arbeidsgivere må følge opp. Dette kan oppleves av mange virksomheter som en omfattende og tidkrevende oppgave som derfor blir nedprioritet. Evalueringen bekrefter langt på vei dette.

Utvalget anbefaler at aktivitets- og rapporteringsplikten forankres i Arbeidsmiljøloven og dermed i det allerede eksisterende HMS- arbeidet som er lovpålagt alle virksomheter.

Arbeidet mot diskriminering er nært knyttet til arbeidsmiljø som er en naturlig del av HMS arbeidet. Utvalget støtter dermed Graver-utvalgets innstilling224 om implementering av aktivitetsplikten i HMS arbeidet. En slik implementering vil styrke arbeidet mot diskriminering på arbeidsmarkedet. Aktivitetsplikten utvides til å gjelde alle virksomheter, uavhengig av størrelse. Utvalget understreker at implementeringen av anti-diskrimineringsarbeidet i HMS-arbeidet skal medføre en styrking av feltet. Men utviklingen må overvåkes nøye slik at arbeidet mot diskriminering ikke forsvinner inn i mengden av alle oppgaver som skal følges opp innenfor HMS-arbeidet. Det spesifiseres at samtlige deler av aktivitetsplikten må bli godt ivaretatt, det gjelder arbeidet mot trakassering, rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse og utviklingsmuligheter. Videre må Likestillings- og diskrimineringsombudet fortsatt inneha en sentral rolle for oppfølgning og utvikling av arbeidet, og i nært samarbeid med Arbeidstilsynet.

Graver-utvalget har også foreslått at Arbeidstilsynet skal håndheve arbeidsgivers aktivitetsplikt. Inkluderingsutvalget slutter seg til dette. Ved grove brudd på diskrimineringsloven bør Arbeidstilsynet, i større grad, ha anledning til å gi økonomiske sanksjoner til arbeidsgivere. Utvalget anbefaler at adgangen for å vedta sanksjoner i henhold til diskrimineringsloven utredes nærmere.

Tiltak

• Øke kunnskap og dokumentasjon om diskriminerings art, omfang og årsaker

• Opplæring og kompetanseutvikling om diskriminerings art, omfang og årsaker rettet mot arbeidsgivere, tillitsvalgte og arbeidstakere. Dette kan for eksempel gjennomføres som del av HMS-opplæring eller gjennom utvikling av eget opplæringsprogram med informasjon som omhandler disse temaene.

• Veiledning til arbeidsgivere om hvordan de kan vurdere kompetansen til personer som har ervervet sin utdanning i utlandet

• Prøve ut enkle og effektive former for likestillings- og anti-diskrimineringsarbeid på arbeidsplassen. Forsøkene bør finansieres med statlige prosjektmidler

• Aktivitets- og rapporteringsplikten implementeres i det ordinære HMS arbeidet

• Styrke opplæringen av ansatte i Arbeidstilsynet for å arbeide med likestilling og diskrimineringssaker

• Økt bruk av økonomiske sanksjoner ved grove overtredelser av diskrimineringsloven, skal ses i sammenheng med adgang for aktuell lovinstans å vedta sanksjoner i henhold til diskrimineringsloven

Indikatorer

• Andel innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre som i følge årlig holdningsundersøkelse sier at de har opplevd urettmessig forskjellsbehandling og diskriminering i arbeidslivet på grunn av sin bakgrunn.

• Andel sysselsatte innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre fordelt på privat, statlig og kommunal sektor

• Andel ledere med innvandrerbakgrunn fordelt på privat, statlig og kommunal sektor

• Andel arbeidsgivere og ansatte som i holdningsundersøkelser oppgir at de tror fordommer er en stor barriere for hvorfor innvandrere ikke ansettes

• Antall sanksjoner ved diskrimineringssaker

6.8.5 Arbeidsinnvandrere

Hovedmål

Alle arbeidsinnvandrere skal ha trygge arbeidsforhold og arbeide under verdige og anstendige lønns- og arbeidsvilkår.

Delmål 1

Familiegjenforente til arbeidsinnvandrere skal ha tilnærmet samme sysselsettingsnivå som befolkningen for øvrig.

Strategi

• Aktiv integreringspolitikk overfor arbeidsinnvandrere

• Investering i grunnleggende norskkunnskaper

• Informasjon og veiledning om rettigheter og plikter i Norge

Det er et grunnleggende premiss at alle arbeidstakere i Norge, uavhengig av bakgrunn, skal ha anstendige lønns- og arbeidsvilkår. Situasjonsbeskrivelsen omtaler eksempler på at arbeidsinnvandrere arbeider under dårligere arbeidsvilkår og arbeidsforhold enn den øvrige befolkningen. For å få en stabil og varig utnyttelse av arbeidskraften som innvandrerne tilbyr, må Norge kunne tilby et attraktivt arbeidsmarked. I denne sammenheng betyr det blant annet ordnede lønns- og arbeidsvilkår som er viktig for at norsk arbeidsmarked skal oppleves som attraktivt og tiltrekke seg arbeidsinnvandrere, og at deres arbeidskraft brukes på en best mulig måte Det er behov for å arbeide aktivt mot sosial dumping, og det er viktig at tiltak videreføres og fortsatt styrkes. Det vises i den sammenheng til at regjeringens handlingsplan mot sosial dumping som er under evaluering

Behovet for en integreringspolitikk overfor nye grupper av arbeidsinnvandrere har vært diskutert i flere år, og har blitt særlig aktualisert etter at en vesentlig andel av dem har ønsket å bli i Norge og har fått familiene sine hit. Arbeidsinnvandrere har i nyere tid ikke hatt rett til gratis norskopplæring, mens utenlandske arbeidstakere var den første målgruppen da norskopplæringen kom i stand i 1970. Norskopplæring bidrar til å legge grunnlaget for en mer stabil utnyttelse av arbeidskraften gjennom å bidra til å øke den enkeltes omstillingsevne ved konjunkturendringer og framtidige strukturelle endringer. Lave språkkunnskaper medfører at det er vanskeligere å tilegne seg viktig og nødvendig kjennskap til det norske arbeidsmarkedet. Arbeidsinnvandrere har i tillegg mindre nettverk som medfører en lavere omstillingsevne ved lavkonjunkturer.

Utvalget legger til grunn at det er behov for en mer aktiv inkluderingsstrategi overfor arbeidsinnvandrere. For det første er det gode grunner som taler for at arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge og familieforente til disse skal få tilgang til gratis norskopplæring. Rett til gratis norskopplæring og samfunnskunnskap er et tiltak som vil kunne ha positiv effekt for den varige inkluderingen av arbeidsinnvandrere i arbeidslivet og vil kunne øke omstillingsevnen blant ufaglærte, noe flere studier indikerer.225 For det andre vil manglende språkkunnskaper kunne bidra til lav sosial tilhørighet og manglende deltakelse på andre sentrale samfunnsområder. Gratis rett til norskopplæring vil derfor være en investering, både for arbeidsinnvandrere og for samfunnet for øvrig. I oppfølgningen av stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring ble det opprettet en arbeidsgruppe som skulle foreta en utredning av norskopplæring for arbeidsinnvandrere og deres familier, blant annet hvilke grupper som skal prioriteres ut fra oppholdets varighet, språkbakgrunn og bransjebehov, hvordan opplæringen kan skje i tilknytning til arbeidsplassen, og hvordan ordningen kan fases inn. Arbeidet er imidlertid ikke fulgt opp i noe budsjett.

Utvalgets forslag om gratis grunnleggende norskopplæring for arbeidsinnvandrere er nærmere omtalt i kapittel 8 Voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering. Det legges det fram en samfunnsøkonomisk analyse av nytte- og kostnadsvirkninger av gratis norskopplæring for arbeidsinnvandrere og deres familier.

Det er viktig å ha en aktiv informasjonsstrategi overfor arbeidsinnvandrere og familiegjenforente, jf. bl.a. Ny i Norge som utgis av IMDi og er oversatt til engelsk, polsk, tysk og litauisk226 og boken Intro og samfunnskap som også er oversatt til flere språk og tar opp mange aktuelle tema som også berører arbeidsinnvandrere.227 Kjennskap til lover og regler i Norge og informasjon om arbeids- og samfunnsliv er viktig for å styrke arbeidsinnvandreres situasjon på arbeidsmarkedet og i samfunnet for øvrig. Tilgang til relevant og god informasjon er viktig og kan bidra til å motvirke sosial dumping og at de enklere kan orientere seg i samfunnet, noe som igjen som kan bidra til økt samfunnsdeltakelse.

Et annet tiltak som kan vise til godt informasjonsarbeid overfor arbeidsinnvandrere er Servicesenteret for utenlandske arbeidstakere (SUA). Servicesenteret viser til at de mottar mange i henvendelser som gjelder NAVs arbeidsområde og ser behov for å samarbeide tettere med NAV. Kontoret i Stavanger har innledet samarbeid med NAV og det har resultert i en prøveperiode i 2011 hvor NAV er til stede en gang i uken for å betjene spørsmål fra brukere.

Inkluderingsutvalget ser positivt på Servicesenterets samarbeid med NAV og tilrår at det vurderes om NAV kan delta i samarbeidet.

Tiltak

• Fortsatt styrking av arbeidet mot sosial dumping med systematisk innsats, bl.a. innenfor bransjer med høy andel arbeidsinnvandrere

• Gratis rett til grunnleggende norskopplæring til arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge og familiegjenforente til disse. Ansvaret for at tilbud om norskopplæring legges til kommunene. Staten finansierer tilbudet gjennom økt tilskudd til norskopplæring i kommunene

• Sikre at så mange som mulig av nyankomne arbeidsinnvandrere får kjennskap til sine rettigheter og plikter, samt informasjon om arbeids- og samfunnsliv, bl.a. gjennom å utvide og oppdatere Ny i Norge til flere områder og flere språk

• Vurdere om NAV kan inngå som en del av samarbeidet om Servicesenteret for utenlandske arbeidstakere.

Indikatorer

• Andel arbeidsinnvandrere som opplever at de har gode arbeidsvilkår

• Andel familiegjenforente til arbeidsinnvandrere som er sysselsatte

• Andel arbeidsinnvandrere og familiegjenforente som fullfører norskopplæring

• Arbeidsinnvandreres og familiegjenforentes kjennskap til sine rettigheter og plikter i Norge

Merknad fra utvalgsmedlem Asle Toje til tiltak 1

«Dette utvalgsmedlemmet motsetter seg bruken av ordet «sosial dumping» fordi det kan oppfattes som et politisk slagord. En bedre tilnærming er å se på muligheten for en generell deregulering av arbeidslivet, som også vil gjøre det enklere for innvandrere å starte for seg selv. Et deregulert arbeidsliv vil kunne bidra til at innvandrere får mulighet til å tilegne seg de kunnskapene, herunder språk, som er nødvendige for å være kvalifisert til andre jobber. Dagens situasjon dømmer mange innvandrere til å arbeide i en uregulert skyggeøkonomi hvor de ikke bidrar til fellesskapet, men heller ikke har tilgang til fordelene ved det regulerte arbeidslivet. Arbeidsmiljøloven må bli mer fleksibel, og i større grad tillate midlertidige ansettelser, slik at flere personer kan bli sysselsatt. Et deregulert arbeidsliv vil legalisere den skyggeøkonomien på arbeidsmarkedet hvor mange innvandrere i dag arbeider.»

6.8.6 Overkvalifisering

Hovedmål

Innvandrere skal få lik uttelling for likeverdig utdanning i yrkeslivet som befolkningen for øvrig.

Strategi

• Effektiv og rask kompetansevurdering av realkompetanse og høyere utdanning

• Komplementær tilleggsutdanning ved behov for norsk godkjenning av utdanning eller kvalifikasjoner

Overkvalifiserte befinner seg i jobber som ikke samsvarer med den utdanningen og kompetansen som de har. Problemet er ikke nødvendigvis å få jobb, men snarere å få riktig jobb. For den enkelte kan overkvalifisering oppfattes som forskjellsbehandling, gi lavere inntekt og dårligere arbeidsforhold. For samfunnet kan overkvalifisering innebære manglende tilgang på etterspurt arbeidskraft og innebære merkostnader til utdanning. Utvalget understreker viktigheten av at innvandrere som har utdanning fra utlandet, må sikres en effektiv og rask godkjennelsesprosess. Det vises for øvrig til egen omtale av godkjenning og supplering av medbrakt kompetanse i kapittel 9.

Tiltak

• Personer med høyere utdanning gis rett til å få vurdert medbrakt kompetanse ved høyskole eller universitet (jf. kapittel 9 Bedre bruk av innvandreres medbrakte kompetanse).

• Gratis tilleggutdanning i regi av universitet eller høyskole for personer som trenger påbygging for å få godkjent sin utdanning til bruk i Norge. Kursene finansieres gjennom særskilt tilskudd.

Indikatorer

• Andel overkvalifiserte personer med innvandrerbakgrunn med høyere utdanning som er ansatt i yrker som ikke krever slik utdanning sammenliknet med befolkningen for øvrig.

6.8.7 Selvstendig næringsdrivende

Hovedmål

Personer med innvandrerbakgrunn skal ha like gode muligheter til å etablere seg som selvstendige næringsdrivende som den øvrige befolkningen.

Strategi

• Tydeliggjøre sektoransvarsprinsippet og involvere næringsmyndighetene sentralt og lokalt. Tilpasse informasjon og veiledning til innvandreres behov innenfor et godt faglig opplegg med fokus på lokal iverksetting

Evalueringer av etablerervirksomhet for innvandrere viser at de møter flere barrierer ved etablering av bedrifter enn befolkningen for øvrig. Innvandrere har mindre tilgang til formaliserte nettverk for allerede etablerte gründere, har mindre muligheter til finansiering av sine forretningsprosjekter og har behov for informasjon og veiledning. Disse erfaringene tyder på at det er behov for at de generelle ordningene tilpasses de særskilte behovene som innvandrere har, på samme måte som det kan være behov for tilpasninger til andre gruppers behov.

Etter over 20 år med ulike typer forsøks- og utviklingstiltak bør det kunne gjøres en mer systematisk og helhetlig oppsummering av erfaringene, som igjen kan danne grunnlag for en vurdering av hvordan dette arbeidet kan innrettes framover. Utvalget tilrår også at sektoransvarsprinsippet i større grad legges til grunn for dette arbeidet. Dette betyr at hovedansvaret for dette feltet bør ligge hos næringsmyndighetene og foregå i samarbeid med integreringsmyndighetene, og ikke omvendt slik det synes å være i dag. Utvalget er også opptatt av at det utvikles gode lokale modeller for bedriftsetablering blant innvandrere, og at denne kunnskapen finnes hos lokale aktører.

Tiltak

• Utvikle finansieringsordning for etablerervirksomhet for personer med innvandrerbakgrunn

• Stimulere til økt gründervirksomhet blant personer med innvandrerbakgrunn

• Informasjon om ulike finansierings- og støtteordninger for etablerervirksomhet, informasjonen skal være lett tilgjenglig for innvandrere, fortrinnsvis på et språk som de forstår

• Nettverksprogram eller mentorordning som setter innvandrere i kontakt med allerede etablerte gründere i majoritetsbefolkningen

• Metodeutvikling for etablerervirksomhet for personer med innvandrerbakgrunn

Indikatorer

• Andel personer med innvandrerbakgrunn som etablerer egen virksomhet

• Andel personer med innvandrerbakgrunn som mottar finansieringstøtte for etablerervirksomhet