7 Utdanning

En inkluderende skole handler ikke om å skape en skole med «vi» og «dem», det handler om å skape en skole for «oss».1

7.1 Innledning

Inkluderingsutvalget har som del av sitt mandat å diskutere, vurdere og foreslå tiltak knyttet til innvandrerbefolkningens deltakelse i utdanningssystemet og hvordan slik deltakelse kan virke utjevnende, skape sosial mobilitet og bidra til å sette unge i stand til å ta selvstendige livsvalg. Dette omfatter også hvordan utdanning kan bidra til at samfunnet bedre benytter de ressursene personer med innvandrerbakgrunn besitter, både med tanke på økonomisk vekst og samfunnsmessig utvikling.

Utdanning har større betydning for sosial mobilitet, arbeid og levekår enn noen gang tidligere. Det er en kraftig økning i etterspørselen etter kompetent arbeidskraft.2 Det er færre arbeidsplasser i ufaglærte yrker enn tidligere. Utdanning bidrar til sosial utjevning mellom grupper og enkeltindivider. Manglende utdanning øker risikoen for marginalisering og ekskludering. Utdanning er avgjørende for å unngå at det utvikler seg et klassedelt samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår og lavere samfunnsdeltakelse enn resten av befolkningen. Utdanning utgjør også en felles arena for integrering.3

Norge har et inkluderende utdanningssystem sammenliknet med mange andre land, men sammenliknet med sine norske jevnaldrende, har elever med innvandrerbakgrunn relativt sett svakere læringsutbytte på alle utdanningsnivåer, og dette gjelder særlig innvandrerelever som kommer til landet på høyere alderstrinn.4 Barn med innvandrerbakgrunn deltar i mindre grad enn andre barn i barnehagen. Elever med innvandrerbakgrunn oppnår dårligere resultater enn sine medelever i grunnskolen. I videregående opplæring er frafallet blant ungdom med innvandrerbakgrunn høyere enn blant annen ungdom. Avviket er særlig stort blant barn og unge som innvandrer til landet i skolealder. Tross relativt høy deltakelse i høyere utdanning, er det store forskjeller mellom ulike grupper, og også forskjeller i studievalg.

Utvalget legger til grunn at alle elever skal møtes med de samme forventninger og krav til utdanning, og gis like muligheter i utdanningssystemet. Utdanningssystemet må ta hensyn til at elevene har ulike forutsetninger og behov for læring, og må kompensere for sosiale, språklige og faglige forskjeller blant elevene. Samfunnsoppdraget til utdanningssystemet må være at det skal levere større grad av resultatlikhet.

I dette kapitlet gjennomgås situasjonen for innvandrerbefolkningen på utdanningsfeltet. Hensikten er å identifisere de største forskjellene i utdanning mellom innvandrerbefolkningen og befolkningen for øvrig. Først tas et overordnet blikk på hva som preger deltakelse og resultater for innvandrere og deres barn i det norske utdanningssystemet, basert på eksisterende kunnskapsgrunnlag. Deretter gir kapitlet et mer konkret bilde av situasjonen i barnehage,5 grunnskole, videregående opplæring og høyere utdanning. Til slutt presenteres utvalgets målsettinger, strategiske vurderinger og forslag til tiltak som kan redusere forskjellene på utdanningsfeltet.

7.2 Oversikt over innvandreres situasjon på utdanningsfeltet

7.2.1 Sentrale utfordringer for et inkluderende utdanningssystem

Dagens situasjon er at deltakelse og resultater i opplæring og utdanning gjennomgående er lavere i innvandrerbefolkningen enn i den øvrige befolkningen. I dag har omlag 10 prosent av alle elever i grunnopplæringen innvandrerbakgrunn.6 Det stiller store krav til aktørene på utdanningsfeltet, som må evne og omstille seg for å kunne møte behovene til en stadig mer mangfoldig elev- og studentmasse.

Kunnskapsgrunnlaget viser blant annet at det er et pågangsmot i deler av innvandrerbefolkningen som gir grunn til optimisme.7 Tross språklige, kulturelle og sosiale utfordringer, benytter innvandrere og deres barn seg i stor grad av utdanningsmulighetene i Norge. Samtidig er det systematiske forskjeller i deltakelse og resultater ut fra innvandrerbakgrunn.

De største forskjellene er mellom elever med norsk bakgrunn og de som selv har innvandret. Jentene gjør det jevnt over bedre enn guttene, og det er også betydelige resultatforskjeller mellom ulike landgrupper. Men det er en tendens til todeling: enten faller elever med innvandrerbakgrunn fra videregående opplæring, i større grad enn andre elever, eller så fullfører de høyere utdanning i større grad enn andre.

Deltakelse i barnehage blant minoritetsspråklige barn øker raskt. Likevel er det fortsatt et stykke igjen før deltakelsen er like stor som blant andre barn. Mens bare 68 prosent av minoritetsspråklige barn deltar i barnehagen, deltar hele 88 prosent av de øvrige barna. Forskjellen er særlig stor i den yngste aldersgruppen, med hele 30 prosentpoeng. Majoriteten av barna som ikke deltar i barnehage kommer fra familier der foreldrene har lav utdanning og lav inntekt. Tatt i betraktning barnehagens betydning for språkutvikling, er det bekymringsfullt at en så stor del minoritetsspråklige barn ikke tar del i et organisert pedagogisk opplegg i førskolealder. Det kan føre til forskjeller i læringsmuligheter.

Mange elever med innvandrerbakgrunn viser høyere skolemotivasjon og innsats enn elever med norsk bakgrunn.8 Likevel oppnår de signifikant svakere resultater på nasjonale prøver og i form av grunnskolepoeng, særlig gjelder det elever som selv har innvandret. Forskjellene er særlig store i lesing, og øker utover i grunnskolen. På åttende trinn er 60 prosent av elevene som selv har innvandret, og 50 prosent av elevene med foreldre som har innvandret, på laveste trinn i leseforståelse, sammenliknet med 25 prosent av de øvrige elevene. Grunnleggende ferdigheter, særlig i norsk muntlig og skriftlig, er en forutsetning for å gjøre det godt i alle fag. Det er essensielt å sikre at elever med innvandrerbakgrunn har det samme læringsutbyttet som sine medelever, for å unngå at resultatforskjellene øker utover i utdanningsløpet.

Fem år etter oppstart har én av fem elever uten innvandrerbakgrunn ikke bestått videregående opplæring. Det samme gjelder hele én av tre elever med innvandrerbakgrunn. På yrkesfaglige studieretninger er det en utfordring med høyt frafall, særlig blant gutter med innvandrerbakgrunn. På studieforberedende linjer gjennomfører en stor andel av elevene med innvandrerbakgrunn, men uten å bestå alle fag. Situasjonen vil sannsynligvis gjøre det vanskeligere for ufaglærte å få seg jobb framover. Norge er blant landene med størst relativ forskjell i ledighet mellom dem som kun har grunnskole og dem som har fullført videregående opplæring.9 Det er derfor viktig å sikre at alle elever med innvandrerbakgrunn fullfører opplæring på videregående nivå.

Innvandrerbefolkningen er på full fart inn i høyere utdanning. I 2009 studerte 7 prosent flere av innvandrernes barn i alderen 19-24 år enn gjennomsnittet i befolkningen. Døtre av innvandrere er best representert av alle, mens de som selv har innvandret fortsatt henger etter. Jevnt over er mobiliteten over generasjonene i innvandrerbefolkningen høy. Dette tilsier at flere med innvandrerbakgrunn etter hvert vil få sin sosioøkonomiske situasjon forbedret. Slik sett kan de sosiale forskjellene blant elever med innvandrerbakgrunn i grunnskolen og på videregående avta i tredje generasjon. Men vi ser også at enkelte landgrupper er underrepresentert i høyere utdanning, samtidig som enkelte studieretninger sliter med en mangfoldig rekruttering. Det er viktig å øke bredden på rekrutteringen slik at en sikrer en mangfoldig representasjon av mennesker med ulik sosial, kulturell og etnisk bakgrunn i viktige samfunnsposisjoner.

Alle barn, unge og voksne i Norge skal ha de samme muligheter og rettigheter til utdanning i henhold til gjeldende regelverk. Likevel finner vi systematiske forskjeller i deltakelse og resultater basert på innvandrerbakgrunn. Det er disse forskjellene som er utgangspunktet for utvalgets målsettinger, strategiske vurderinger og forslag til tiltak på opplæringsfeltet. Som et resultat av nasjonale og lokale satsinger, har det etter hvert blitt opparbeidet mye kompetanse og erfaring når det gjelder undervisning av minoritetsspråklige elever. Samtidig har innspillene utvalget har fått gjennom sitt dialogarbeid, vist at det er behov for mer kompetanse, mer målrettet satsing og en institusjonalisering av opplæringen for disse elevene. Dette har utvalget lagt til grunn for sine strategiske vurderinger. Før vi går nærmere inn på utvalgets anbefalinger, vil vi drøfte hovedårsakene til de omtalte forskjellene.

7.2.2 Barrierer mot et inkluderende utdanningssystem

Sosial bakgrunn, språkvansker og monokulturelle holdninger og praksiser er hovedårsakene til resultatforskjellene mellom personer med innvandrerbakgrunn og befolkningen for øvrig i opplæringssystemet.10 Inkluderingsutvalget anser dette som barrierer for et inkluderende opplæringssystem, og dermed som utgangspunkt for utvalgets forslag til politikkutvikling på feltet.

Sosial bakgrunn

Resultatforskjellene i opplæringssystemet forklares i all hovedsak med sosial bakgrunn. Barn av foreldre med lav utdanning og lav inntekt tar i mindre grad selv utdanning, og har dårligere læringsutbytte enn barn av foreldre med høy utdanning og høy inntekt. Tendensen gjør seg særlig sterkt gjeldende i innvandrerbefolkningen, som i gjennomsnitt har lavere utdanning, høyere ledighet og lavere inntekt enn befolkningen for øvrig.

Forskning knyttet til effekten av sosial bakgrunn på utdanningsprestasjoner er omfattende, og er viet stor oppmerksomhet i politikkutvikling, nasjonalt så vel som internasjonalt.11 Funnene peker bl.a. på foreldrenes utdanningsnivå, økonomi og arbeidslivstilknytning som årsaker til at sosial bakgrunn har så stor betydning for barnas skoleresultater.

Foreldre med høy utdanning har også gjerne ressurser til å stimulere barna når det gjelder språkmestring, begrepsforståelse, konkret skolefaglig kunnskap og opplæringssystemer. God økonomi gjør det enklere å legge de materielle forholdene til rette for læring, for eksempel gjennom tilgang til litteratur og datautstyr. Eksklusjon fra arbeidsmarkedet kan føre til at foreldrene mister et viktig kontaktnettverk, (språk)erfaringer og kunnskap om arbeids- og samfunnsliv som har overføringsverdi til barna.12

Det er primært majoritetsbefolkningen som har vært forsket på ved hjelp av teorier om sosial bakgrunn. Spørsmålet er derfor om vi kan forstå innvandrerbefolkningens utdanningsresultater ved hjelp av de samme årsaksforklaringene, eller om det finnes andre, innvandringsspesifikke forklaringer på resultatforskjellene?

Årsaksforklaringer relatert til sosial bakgrunn kan tenkes å være særlig relevant for deler av innvandrerbefolkningen. For innvandrere representerer det norske opplæringssystemet noe nytt og ukjent. En stor del har heller ikke lang utdanning med seg fra opprinnelseslandet. Samtidig er det viktig å påpeke at en stor andel studenter med innvandrerbakgrunn gjør det usedvanlig bra i utdanning, til tross for lavt utdannings- og inntektsnivå hos foreldrene. Det er, som forsker Anders Bakken påpeker, ingen determinisme i sosial bakgrunn: Noen elever klarer å sprenge seg gjennom både de klassemessige og språklige barrierene som de står overfor.13

Forskerne viser til et særskilt innvandrerdriv når de skal forklare hvorfor så mange innvandrere og deres barn lykkes i opplæringssystemet, på tross av lav sosial bakgrunn. Mange innvandrere motiverer barna sine til å ta mer utdanning enn de selv har, fordi de er opptatt av å gi familien «en ny start» – et nytt og bedre liv enn de ville fått om de ikke hadde migrert.14

Tendensen varierer imidlertid avhengig av landbakgrunn. Ungdom med vietnamesisk og srilankisk bakgrunn oppnår gode skoleresultater, på tross av lavt utdanningsnivå hos mange av foreldrene, mens ungdom med bakgrunn fra Chile jevnt over ikke oppnår gode resultater, på tross av at foreldrene som oftest er relativt høyt utdannet. Ungdom med foreldre fra Irak er nærmest fraværende i høyere utdanning, mens ungdom med foreldre fra Iran er overrepresentert.

Slike forskjeller kan handle om kulturforskjeller, for eksempel i betydning av den «språklige avstanden» til norsk, holdninger til utdanning som kilde til sosial mobilitet, migrasjonshistorikk eller erfaring med overkvalifisering i arbeidslivet. Det kan også handle om diskriminerende holdninger som gjør at elever fra enkelte landgrupper møtes med lavere forventninger enn andre.15

Språkmestring

Innvandring bidrar til å øke det språklige mangfoldet i befolkningen. Flerspråklige elever utgjør i dag en av de hurtigst voksende elevgruppene i norsk skole. Om lag hver tolvte elev har et annet morsmål enn norsk eller samisk. Disse elevene fordeler seg ujevnt geografisk. På noen skoler er språklig og kulturell variasjon blant elevene normen, på andre skoler er det unntaket.

En rekke politiske dokumenter understreker prinsippet om flerspråklighet som en viktig ressurs i en globalisert verden.16 Språkkunnskaper er mer enn rene kommunikasjonsferdigheter. Språk gir oss innsikt i andre kulturer og mulighet til internasjonal samhandling. Kjennskap til flere språk øker vår samlede kulturkompetanse. Språkferdigheter kan bryte ned barrierer og skape bedre kontakt og innsikt i mangfoldet av historiske, litterære og samfunnmessige forhold som preger befolkningens erfaringsgrunnlag. Flerspråklighet er en viktig felles ressurs i et kulturelt mangfoldig Norge.

Til tross for at det å beherske flere språk i de fleste sammenhenger betegnes som positivt, er det likevel bekymringer knyttet til minoritetsspråklige elever som preger dagsordenen. Det er derfor vanlig å vise til manglende norskkompetanse når en skal forklare hvorfor elever med innvandrerbakgrunn gjør det dårligere i skolen enn den øvrige befolkningen.17

Gode ferdigheter i norsk muntlig og skriftlig er helt grunnleggene for hvorvidt man lykkes med utdanning. Flertallet av elevene får opplæring i språket de er sosialisert på fra barnsben av (norsk) og videreutvikler dette i språket i skolen fra første klasse. Mange elever med innvandrerbakgrunn, på sin side, lærer i hovedsak norsk på skolen.18 Elever som selv har innvandret til landet, og som ankommer landet sent i opplæringsløpet, begynner på skolen uten å beherske norsk. Disse elevene har en ’dobbel utfordring’ den første tiden på skolen. De skal både lære norsk og utvikle seg som andre elever i øvrige fag.19 Elevene arbeider i tillegg mot et bevegelig mål. Mens minoritetsspråklige elever utvikler sin norskkompetanse, videreutvikler også elever med norsk som førstespråket sitt, og dermed øker forspranget. En dårlig start kan ha langsiktige negative konsekvenser for elevens læringsutbytte, og kan også forplante seg over generasjoner. Dersom foreldre, og andre som barna er sammen med, stort sett benytter seg av morsmålet, blir barna heller ikke tilstrekkelig stimulert til å lære seg norsk. Foreldre som ikke selv behersker norsk, kan dessuten i liten grad hjelpe barna med lekser.20

Manglende språkmestring utgjør en betydelig barriere for minoritetsspråklige elevers læringsutbytte. Barn med begrensede norskspråklige ferdigheter har økt risiko for varig utstøting og marginalisering i det norske samfunnet. Risikoen vil kunne øke ytterligere dersom opplæringssystemet ikke greier å gi barna de samme forutsetningene for språklig og skolefaglig utvikling som andre elever.

I en verden preget av global flyt av mennesker, finans, teknologi og media, er det mye som tyder på at språkkompetanse vil få stadig større betydning, både for familien, samfunnet og nasjonen.21 For opplæringssystemet bringer økt språklig mangfold blant elever og studenter med seg muligheter så vel som utfordringer. I politikk og praksis må en håndtere balansegangen mellom flerspråklighet som en ressurs og som en barriere for faglig utvikling blant minoritetsspråklige elever.

Monokultur22

Riktignok kan det hende i et mattestykke at det står Per og Fatima i stedet for Per og Kari, men fremdeles så er de jo ute og kjøper koteletter.23

Fellesskolen med plass for alle og med vekt på felles nasjonale verdier har tradisjonelt blitt tillagt stor vekt i norsk utdanningspolitikk. Som et sentralt virkemiddel i integreringspolitikken, er det særlig viktig å reflektere over hvilke verdier opplæringssystemet bygger på, og hvorvidt slike innebygde idealer framhever noen som mer eller mindre lik. Problemstillingen omhandler regelverket, kompetansen og læringsmålene i skolen, så vel som opplæringens pedagogiske virkemidler.

Formålsparagrafen for opplæring understreker at opplæring skal gi innsikt både i nasjonal kulturarv og i vår felles internasjonale kulturtradisjon.24 Læring avhenger av at undervisningen oppleves relevant. Den er mest effektiv når den tar utgangspunkt i elevenes egne livshistorier og kulturelle erfaringer.25 Det er viktig for elevers og studenters utvikling å oppleve at kulturelle koder kan overføres mellom hjem og undervisningssituasjon. Uten det vil utdanningen lett oppleves som instrumentell og fremmedgjørende.26 Det igjen kan få negative konsekvenser for motivasjon og ambisjoner.

I sin gjennomgang av læreplaner fra barnehage og opp til videregående opplæring, konkluderer Østbergutvalget med at aktørene i opplæringssystemet i utilstrekkelig grad har tatt inn over seg det kulturelle mangfoldet i befolkningen.27 Det vises for eksempel til at barnehagene i stor grad bruker kartleggingsverktøy på flerspråklige barn som er laget for å avdekke språkvansker hos barn med norsk som førstespråk. Funn som dette bidrar til å forklare at barn og unge med innvandrerbakgrunn kommer dårligere ut i opplæringssystemet. Opplæringen er basert på «norske» kategorier som kan gjøre det vanskelig for barn med innvandrerbakgrunn å delta i det faglige fellesskapet, samtidig som deres kompetanse ikke blir synliggjort.28 En slik analyse vektlegger indirekte diskriminering som forklaring på resultatforskjeller i utdanning, og argumenterer for at opplæringssystemet gjenspeiler maktrelasjonene ellers i samfunnet.29

Når undervisningens organisering og innhold primært tar utgangspunkt i en antatt «norsk» virkelighet, favoriseres også elever og studenter med norsk bakgrunn. I møte med et system med innebygde forventninger og krav tilpasset en idealtypisk norsk elev, risikerer barn og ungdom med innvandrerbakgrunn å bli skilt ut som annerledes og problematiske, med behov for spesialundervisning.30 Det igjen, kan bety at de møtes med lavere forventninger og krav enn sine medelever, og dermed også nedjusterer egne utdanningsambisjoner. Opplæringen, i seg selv, blir dermed en årsak til resultatforskjeller. Når sentrale myndigheter i tillegg sprer et budskap om sjanselikhet, der alle blir fortalt at de har de samme mulighetene til å nå til topps, legitimerer opplæringssystemet også forskjellene mellom innvandrerbefolkningen og befolkningen for øvrig. På denne måten ivaretar befolkningen uten innvandrerbakgrunn sine interesser. Både fordi de sikrer at barna deres er de som lykkes best i utdanning, og fordi opplæringssystemet, slik det fungerer i dag, sikrer en oppfatning om at ulikheten er fortjent.

Ovenfor har vi omtalt viktige forskjeller og sentrale forklaringer på innvandreres deltakelse og resultater i det norske opplæringssystemet. Nedenfor skal vi gå nærmere inn på situasjonen i barnehage, grunnskole, videregående opplæring og høyere utdanning.31 Voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering omtales i kapittel 8.

7.3 Barnehage

Det hersker bred enighet om at deltakelse i barnehage er positivt for barns senere deltakelse og mestringsevne i utdanning, arbeidsliv og i samfunnet for øvrig.32 Barnehagen er den viktigste arenaen for språkstimulering for barn i førskolealderen. Det språklige grunnlaget som legges i småbarnsalderen er av fundamental betydning for barns sosiale mestring, og for deres senere læring. Barnehagen representerer også et viktig velferdstilbud som bidrar til sosial utjevning ved å gi foreldre mulighet til å ta lønnet arbeid. Særlig henger mødres yrkesaktivitet sammen med tilgangen til barnehageplass.33

Som pedagogisk samfunnsinstitusjon skal barnehagen være en læringsarena og et inkluderende sosialt og kulturelt fellesskap for alle barn.

7.3.1 Situasjonsbeskrivelse

«Minoritetsspråklige barn har 20 prosentpoeng lavere deltakelse i barnehage enn andre barn, men deltakerandelen øker raskt. Den største forskjellen finner vi blant de yngste barna, og blant familier der foreldrene har lav utdanning og lav inntekt».34

I Norge har vi i dag lovfestet rett til barnehageplass, og det er tilnærmet full barnehagedekning. I følge SSB var dekningsgraden i 2009 på 88,5 prosent for alle landets 1-5-åringer, og vel 97 prosent for alle 3-5-åringer. Deltakelse blant barn med innvandrerbakgrunn har økt i takt med barnehagedekningen generelt. 68 prosent av alle minoritetsspråklige barn i alderen 1-5 år gikk i barnehage i 2009, det utgjør om lag 10 prosent av alle barn i barnehagen. Forskjellen mellom barn med og uten minoritetsspråklig bakgrunn i aldersgruppen 3-5 år er om lag 4 prosentpoeng. Ser vi på den yngste aldersgruppen er avviket større, her er forskjellen mellom minoritetsspråklige barn og andre barn på hele 30 prosentpoeng.

Samtidig som vi ser klare etniske og sosiale forskjeller i barnehagedeltakelse, viser forskningen at effekten av barnehagedeltakelse på språkutvikling er spesielt stor blant barn fra familier med innvandrerbakgrunn, og blant familier med lav sosial bakgrunn.35 Paradoksalt nok, er det altså de barna som trenger det mest, som oftest ikke deltar i barnehagen.

Personalets kompetanse er den viktigste forutsetningen for at barnehagen skal være en inkluderende arena for lek, omsorg, oppdragelse, læring og språkutvikling, og for å sikre en god overgang mellom barnehage og skole. Den store utbyggingen av barnehageplasser de siste årene har ført til en for stor bruk av ufaglært personale. 40 prosent av personalet er ufaglært, mens kun 30 prosent har pedagogisk utdannelse.36 OECD påpeker at dette er lavt i internasjonal sammenheng.37

Årsaker til lavere deltakelse i barnehage blant barn med innvandrerbakgrunn

Flere studier har pekt på høy foreldrebetaling og kontantstøtteordningen som en barriere for barnehagedeltakelse blant innvandrerfamilier.38 Mens bruken av kontantstøtte i hele befolkningen har gått jevnt ned siden ordningen kom i gang, har den vært stabil blant ikke-vestlige innvandrere.39

Andelen småbarnsfamilier som mottar kontantstøtte øker med synkende sosial status, både når vi ser på morens utdanning og arbeidslivstilknytning, og på familiens samlede årsinntekt. Det antydes derfor at valget mellom kontantstøtte eller deltakelse i barnehage er økonomisk motivert.40 Dette kan tenkes særlig å gjelde innvandrerfamilier, fordi kontantstøtten i gjennomsnitt står for en høyere andel av innvandrerfamiliers samlede inntekt enn ellers i befolkningen. Manglende kjennskap til barnehagen har også vært løftet fram som årsak til valg om å benytte kontantstøtte blant innvandrerfamilier.41 OECD har over flere år vært svært kritisk til ordningen med kontantstøtte, med henvisning til at den marginaliserer barn med innvandrerbakgrunn fra familier med lav sosial bakgrunn og forsterker gjeldende sosiale skjevheter i rekrutteringen til barnehagen.42

En undersøkelse fra NOVA sår imidlertid tvil om at informasjonsmangel og dårlig økonomi er styrende for valget mellom kontantstøtte eller barnehage.43 I undersøkelsen vises det til at innvandrerforeldre har god kjennskap til barnehagen, dens tilbud og innhold, men av ulike, sammensatte grunner tar et bevisst valg om ikke å la sine barn delta i tilbudet. Det kan dreie seg om ideologi, eller at de anser seg selv best skikket til å ta ansvar for barnas oppdragelse og skoleforberedende arbeid. Det kan også handle om at foreldrene vil at barna skal lære morsmålet før de lærer norsk.

Kontantstøtteordningen anses å ha en negativ effekt på integrering. Østbergutvalget viser til at innvandrerkvinner får mindre kontaktflate inn i det norske samfunnet når de mottar kontantstøtte, fordi de velger å være hjemmeværende. Innvandrerfamilier som velger barnehage, kjennetegnes derimot av at de har tatt utdanning i Norge og at de har tatt en beslutning om å bli i Norge.44

Det er fremmet flere forslag om å avvikle kontantstøtteordningen.45 På kort sikt kan dette, i følge Fordelingsutvalget, medføre flere fattige innvandrerfamilier, da det fratar dem en relativt stor del av inntekstgrunnlaget. Men dersom det å fjerne kontantstøtten bidrar til å få flere innvandrerkvinner i jobb, vil konsekvensen på lengre sikt være et økonomisk løft for familien. Fordelingsutvalget påpeker at mange av dem som i dag mottar kontantstøtte, vil ha problemer med å skaffe seg en jobb selv om de skulle ønske det, fordi de mangler kvalifikasjoner, bl.a. tilstrekkelige norskkunnskaper. Det er derfor viktig å se en avvikling av kontantstøtteordningen i sammenheng med en styrking av kvalifiseringstilbudet for innvandrerkvinner, slik at de kan sikres varig tilknytning til arbeidslivet.

Når det gjelder pris som barriere for deltakelse i barnehage, er det den senere tid iverksatt flere tiltak med kostnadsreduksjon som mål, eksempelvis maksimalpris og inntektsgradert foreldrebetaling. Slike universelle virkemidler bidrar til å senke barrierene for deltakelse for alle barn. Forsøksordningen med gratis kjernetid (20 timer pr. uke) for alle fire- og femåringer i utvalgte områder med en høy andel innvandrere har gitt gode resultater. Ordningen har medført høyere deltakelse blant barn med innvandrerbakgrunn og har hatt en positiv effekt på de ansattes bevissthet og kompetanse i forhold til språkstimulering. Foreldrene er trukket sterkere med i utviklingen av barnas språkferdigheter, slik at de kan bidra til at barna kan følge ordinær undervisning på skolen. Skolene i områdene der gratis kjernetid har blitt utprøvd, har rapportert om bedre norskkunnskaper blant elevene som begynner i 1. klasse. Barnehagen har blitt en viktig møteplass, særlig for mødre, der de kan praktisere norsk. Mens barna er i barnehage får foreldrene, og i særdeleshet mødrene, språk- og arbeidstrening gjennom egne motivasjons- og arbeidstiltak.

Ordningen med gratis kjernetid har fått bred oppslutning. Østbergutvalget tilrår gratis kjernetid for alle barn mellom 1-6 år, Brennautvalget går inn for gratis kjernetid for alle barn i alderen 3-5 år, mens Fordelingsutvalget foreslår gratis kjernetid for alle 5-åringer. Utvalgene legger til grunn at ordningen bør omfatte alle barn, uavhengig av bosted og språklig tilhørighet. Det gjøres med henvisning til at selektive ordninger, basert på sosial bakgrunn, kan virke stigmatiserende, at en inntektsbasert fordelingsnøkkel kan ha en negativ påvirkning på motivasjonen for å arbeide, særlig blant kvinner, og at det er uheldig om det kun er barn bosatt i de største byene som mottar et slikt tilbud. Samlet taler dette for en universell ordning, uavhengig av språk, bosted og inntekt.

Kvaliteten på barnehagens pedagogiske innhold og organisering

Deltakelse i barnehage gir ikke alene nødvendigvis økt språkmestring og sosial utjevning. Hvordan barn med innvandrerbakgrunn blir møtt i barnehagen, og hvilke ressurser og kompetanse barnehagen har til å drive målrettet integreringsarbeid, har stor betydning for barnas læringsutbytte. En ny studie av 350 barn i Osloskolen viser at selv barn som har deltatt i barnehage, har manglende språkutvikling og blir hengende etter allerede fra skolestart.46 Det vitner om behov for mer målrettet arbeid med språkstimuleringstiltak i barnehagen.

Til tross for at det den senere tid har vært igangsatt flere tiltak for å styrke kvaliteten på innholdet i barnehagen,47 påviser både Brennautvalget og Østbergutvalget store kvalitetsforskjeller i det pedagogiske tilbudet i barnehagen generelt, og i barnehagen som integreringsarena spesielt. I kjølvannet av den sterke utbyggingen av barnehager har behovet for førskolelærere økt raskere enn man har klart å utdanne nye. Utvalgene peker på behovet for flere pedagogisk ansatte som kan skape miljø for flerspråklighet og tverrkulturelt utviklingsarbeid. Særlig er det behov for mer systematisk arbeid med språkkartlegging og språkstimuleringstiltak.48

Med henvisning til den lave andelen ansatte med pedagogisk kompetanse i barnehagen,49 foreslår Brennautvalget at minst 50 prosent av de ansatte må ha førskolelærerutdanning eller tilsvarende, at det må vurderes å innføre et minimumskrav til formelle kvalifikasjoner hos assistenter i barnehagen og at det må innføres et varig system for etter- og videreutdanning i barnehagesektoren.

Et sentralt spørsmål er hvorvidt deltakelse i barnehagen skal være obligatorisk. Med henvisning til manglende kvalitet på det pedagogiske innholdet, samt hensynet til foreldres valgfrihet,50 valgte Brennautvalget i sin innstilling ikke å tilrå obligatorisk barnehagedeltakelse. Fordelingsutvalget, på sin side, argumenterer med at deltakelsesplikt er legitimt virkemiddel fordi ikke alle foreldre er skikket til å ta godt nok vare på barna selv, og at de heller ikke kan nekte sine barn utdanning. En obligatorisk ordning vil sikre alle barn et minimum av opplæring som setter dem i stand til å ta selvstendige livsvalg. Derfor foreslår Fordelingsutvalget en gradvis opptrapping av barnehageplikten. Først innføres gratis kjernetid i barnehage for alle barn, deretter sikres barnehagens pedagogiske kvalitet, og til sist gjøres kjernetiden obligatorisk for alle femåringer.

Dersom deltakelse i barnehage fortsatt skal være frivillig, er det viktig å følge opp familiene som ikke benytter seg av tilbudet, og å unngå at forskjellene mellom barn som deltar i barnehage, og de som ikke deltar, øker. Det gis i dag et eget statlig tilskudd til tiltak for språkstimulering blant minoritetsspråklige barn i førskolealderen til kommunene.51 Tilskuddet kan brukes til språkstimulering av barn både i og utenfor barnehager. I mange tilfeller organiseres tilbudet sammen med norskopplæring for kvinner. En satsing på ordninger som dette kan være et godt alternativ for foreldre som ikke ønsker at barna skal delta i barnehage. Det betinger at ordningen tas i bruk. Kun 18 prosent av kommunene har språkstimuleringstilbud til barn som ikke går i barnehage.52

7.3.2 Nytte- og kostnadsvirkninger53 av større deltakelse blant barn med innvandrerbakgrunn i barnehager

Barn med innvandrerbakgrunn har lavere deltakelse i barnehager enn andre barn. Gitt at barnehagene er en felles arena for sosialisering, mestring og læring, som blir stadig viktigere fordi stadig flere deltar, blir det et mål å lukke gapet i deltakelse mellom barn med innvandrerbakgrunn og andre barn.

Utvalget viser til at barnehagehageutbyggingen i stor grad er fullført, og at strategien videre i større grad bør dreie seg om få til bedre rekruttering av barn med innvandrerbakgrunn.

Her belyses følgende problemstillinger:

• Hva er den samfunnsøkonomiske gevinsten ved at barn med innvandrerbakgrunn deltar i barnehagene i like stor grad som andre barn?

• Hvordan vil regnestykket se ut, dersom man legger til grunn fjerning av kontantstøtten versus kostnader ved flere barnehageplasser, krav til pedagogisk innhold, og en framtidig gevinst (f.eks. ved at alle barn kan norsk ved skolestart og derfor har bedre læreforutsetninger)?

Omtalen starter med en kort statusbeskrivelse av innvandrerbarns deltakelse i barnehagene i ulike aldersgrupper, med en påfølgende beskrivelse av to alternativer med økt barnehagedeltakelse. Deretter presenterer vi54 grunnlaget for kostnadsforutsetningene som gjøres i beregningene, mens forutsetninger og grunnlag for å identifisere og anslå den samfunnsøkonomiske gevinsten (nytten) gjennomgås senere. I påfølgende avsnitt drøftes kontantstøttens omfang og kostnad, etterfulgt av en drøfting av fjerning av kontantstøtten versus kostnader ved flere barnehageplasser.

Deltakelse i barnehage blant barn med innvandrerbakgrunn – statusbeskrivelse

I følge SSB var det ved utgangen av 2009 ca 25 000 minoritetsspråklige barn i barnehage. Totalt utgjør andelen minoritetsspråklige barn i barnehage vel 9 prosent av alle barnehagebarn. Dette er en økning fra 2005 der andelen var på om lag 6 prosent. Det er store regionale forskjeller på andelen minoritetsspråklige barn, der Oslo har den største andelen med 23 prosent. Nord-Trøndelag hadde eksempelvis en andel på 4 prosent i 2009. Andelen minoritetsspråklige barn med barnehageplass i forhold til alle barn med barnehageplass er økende og nærmer seg 10 prosent av alle barnehagebarn i 2009.

Andelen barn med barnehageplass i alderen 0-1 år er liten, både for minoritetsspråklige barn og andre barn. Dersom vi ser bort fra aldersgruppen 0-1 år hadde 88 prosent av alle barn barnehageplass ved utgangen av 2009. Figur 7.1. viser andel minoritetsspråklige barn i barnehage, i forhold til barn med innvandrerbakgrunn i alt, i aldersgruppen 1-5 år. I 2009 utgjorde minoritetsspråklige barn nærmere 68 prosent.

¹ Barn med innvandrerbakgrunn inkluderer innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre (utgjør nevner i beregningen av andel).

² Minoritetsspråklige barn i barnehage er barn med annet morsmål enn norsk, samisk, svensk, dansk og engelsk (utgjør teller i beregningen av andel).

Kilde: Utdanningsstatistikk, SSB

For aldersgruppen fem år hadde over 97 prosent barnehageplass i 2009 (tallet inkluderer minoritetsspråklige barn). Det blir mindre skiller i barnehagedeltakelse mellom barn med innvandrerbakgrunn og øvrige barn etter hvert som barna blir eldre. Samtidig blir barnehagedeltakelsen høyere for alle barn med økende alder. Foreløpige tall fra 2010 viser at 89 prosent av alle barn i alderen 1-5 år har barnehageplass. Dette er en økning på 0,7 prosentpoeng fra året før. Andelen barnehagebarn med heltidsplass i 2010 var på 92 prosent (SSB, foreløpige tall).

Økningen i antall barnehagebarn fra 2009 til 2010 representerer 6 800 barn, hvorav 4 800 barn er i kontantstøttealder (1-2 år).

Forutsetninger om antall «nye» barnehagebarn – to alternativer

Vi har ikke funnet oppdaterte aldersfordelte oversikter over andelen barn i barnehage fra minoritetsspråklige grupper. For å få et beregningsgrunnlag for økningen i antall minoritetsspråklig barn per aldersgruppe, har vi forutsatt samme relative vekst i andelen barnehagebarn per aldersgruppe fra 2007 til 2009. For majoritetsbarn har vi økt andelen med 2,5 prosentpoeng i alle aldersgruppene med unntak av den eldste aldersgruppen. Dette er en sjablongmessig tilnærming, men det gir likevel et rimelig bilde av gapet som ønskes utjevnet.

Tabell 7.2 er hentet fra NOU 2009:10 Fordelingsutvalget, tabell 9.2. Tallene i parentes er våre beregnede andeler for 2009.

Som vi ser av tabellen er forskjellen mellom barn med norsk som morsmål og minoritetsspråklige barn størst i «kontantstøttealderen» (1-2 år), og minst for femåringer. Foreløpige oversikter viser at andelen barnehagebarn i kontantstøttealder har økt i 2010. Dersom kontantstøtten fjernes må det forventes at andelen barn med barnehageplass i denne aldersgruppen øker ytterligere, og nærmer seg samme andel som vi ser for treåringer.

Alternativ 1: Gapet i deltakelse mellom minoritets- og majoritetsspråklige barn lukkes

Vi har forutsatt at det er 37 000 minoritetsspråklige barn i aldersgruppen 1-5 år, og at 66 prosent (25 100) av disse hadde barnehageplass i 2009. For å få samme barnehagedeltakelse i de ulike aldersgruppene for minoritetsspråklige barn som for andre barn, må gapet i tabell 7.3 dekkes.

I beregningene har vi forutsatt at gapet dekkes med fulltidsplasser. Forutsetningen er begrunnet i en antagelse om at minoritetsspråklige barn i utgangspunktet har en større andel deltidsplasser enn øvrige barn. For å oppnå samme deltakelse i barnehage for barn med innvandrerbakgrunn som for andre barn, både mht. til andel og tid i barnehager, er det derfor forutsatt at det observerte gapet fylles med heltidsplasser.

Alternativ 2: Lik deltakelse for alle barn og økning til 95 prosent andel for de minste

Vi har også gjort kostnadsberegninger av merkostnadene i forhold til antall barnehagebarn i 2010, der det er forutsatt at 95 prosent. av alle barn i kontantstøttealder går i barnehage, og at økningen i antall plasser kommer i form av fulltidsplasser. Basert på foreløpig tall fra SSB, vil en 95 prosent barnehagedeltakelse for ett- og toåringer kreve 15 500 nye plasser for ettåringer og 4 800 nye plasser for toåringer. Økningen i disse beregningene inkluderer både norske barn og barn med innvandrerbakgrunn. Det er videre forutsatt samme barnehagedeltakelse for barn med innvandrerbakgrunn som for øvrige barn, observert i 2009 for barn i aldersgruppen 3-6 år. Dette gir en økning på 2 220 nye «storbarnplasser».

Vi har tatt utgangspunkt i en referansebane der andelen barn som går i barnehage per årsklasse for hhv. minoritets- og majoritetsspråklige barn er den samme som observert i 2009. Gitt dagens politikk og rammebetingelser, kan det være en rimelig antagelse for minoritetsspråklige ett- og toåringer (barn i kontantstøttealder). For majoritetsspråklige barn ser vi en trend der flere velger barnehager for de yngste på bekostning av kontantstøtte.

Kostnader ved barnehageplass

Den direkte kostnaden ved å øke deltakelsen av barn med innvandrerbakgrunn i barnehagene, forutsatt at disse kommer som et tillegg til de som ellers går i barnehage, kan beregnes til samme stykkpris som gjennomsnittskostnadene for barnehageplasser er beregnet til. Beregnede kostnader for en barnehageplass i 2009 er (Fürst og Høverstad, 2010):

Dette er de totale kostnadene, uten hensyn til finansieringskilde. Det vil si at også foreldrebetaling er inkludert, jf. omtale under. En del barn med minoritetsspråklig bakgrunn krever noe mer språkopplæring og tilrettelegging enn gjennomsnittet. I beregningene har vi derfor lagt til grunn at en barnehageplass for barn med innvandrerbakgrunn som i dag ikke går i barnehage, vil ha en gjennomsnittskostnad som en kommunal barnehageplass, dvs. 196 436 kr for små barn, og 98 218 kr for barn over tre år, uavhengig av om tilbudet finner sted i privat eller kommunal barnehage. I alternativet med en økning til 95 prosent deltakelse for ett- og toåringer, har vi også tatt utgangspunkt i kostnadene i kommunale barnehager. Dette er begrunnet i en antagelse om at en økning på over 20 000 barnehageplasser vil kreve en forsert utbygging som på kort sikt vil kunne øke de gjennomsnittlige barnehagekostnadene, slik at de kommunale barnehagekostnadene dermed gir det riktigste bilde.

Barnehagenes hovedfinansieringskilder er statstilskudd (ca 50 % for kommunale barnehager), kommunale driftsmidler (ca 35 % for kommunale barnehager) og brukerbetaling (ca 15 % for kommunale barnehager). Private barnehager mottar mindre kommunale midler enn de kommunale barnehagene. Statstilskuddet og brukerbetalingen utgjør dermed enn større andel av finansieringen i private barnehager enn det som er tilfelle i de kommunale. Brukerbetalingen er regulert med «makspris» fastsatt til 2 330 kroner per måned (betales for 11 måneder). Vi forutsetter at brukerbetalingen er begrenset til makstaksten, og at resten av kostnadene er skattefinansiert.

Kontantstøtte – omfang og kostnad

Kontantstøtten ble innført for ettåringer i 1998 og for toåringer i 1999. Kontantstøtte kan gis for barn mellom ett og tre år og for adoptivbarn som ikke har begynt på skolen. Støtten kan tidligst gis fra måneden etter at barnet har fylt ett år og kan maksimalt gis til og med måneden før barnet fyller tre år, dvs. maksimalt i 23 måneder (NAV). Maksimal støtte er 3 032 kroner per måned. Ved bruk av deltids barnehageplass reduseres støtte. Eksempelvis vil en deltidsbarnehageplass på 9-16 timer per uke redusere kontantstøtten til 1 982 kr.

Per utgangen av oktober 2009 benyttet 62 prosent av foreldre til barn født i Norge i 2007 seg av kontantstøtte. Til sammenlikning benyttet 91 prosent av barn født i 1998 seg av kontantstøtte. I samme periode har gjennomsnittsuttaket av kontantstøtte falt fra 20 måneder for barn født i 1998 til 13 måneder for barn født i 2006 (Bakken og Myklebø, 2010)55. I løpet av perioden kontantstøtten har eksistert har det var en kraftig utvikling av barnehagetilbudet, makspris i barnehagene er innført, og det har vært høykonjunktur med et stramt arbeidsmarked i Norge. Det har dermed vært høy etterspørsel etter arbeidskraft. Dette kan sammen med økt barnehagetilbud og reduserte brukertakster ha bidratt til færre kontantstøttebrukere. Vi ser en ytterligere økning av barn i barnehage i kontantstøttealder i 2010. Foreløpige tall tyder på at økningen fra 2009 til 2010 i første rekke er blant majoritetsspråklige barn.

Flere undersøkelser bekrefter at minoritetsspråklige barn er overrepresentert blant kontantstøttebrukere. Tall fra 2004 viser for eksempel at 84 prosent av de ikke-vestlige minoritetsspråklige foreldrene med barn på ett eller to år i Oslo mottok kontantstøtte, mens tilsvarende andel i majoritetsbefolkningen var 33 prosent. Videre viser undersøkelser at bruken av kontantstøtte i hele befolkningen har gått ned hvert år siden den ble innført, men at den har holdt seg stabil blant ikke-vestlige innvandrere. Høytlønnede og høyt utdannede benytter kontantstøtte i mindre grad en lavtlønte. Nedgangen i bruk av kontantstøtte har vært størst blant de gruppene som i utgangspunktet benyttet kontantstøtten minst.

Kavli og Nadim (2009) viser at innvandrede fra Pakistan, Iran, Irak og Vietnam er mer skeptiske til at mor jobber i småbarnsfasen enn etnisk norske foreldre er. Statistikk fra NAV bekrefter at andelen kontantstøttemottakere er høyest blant innvandrede mødre. Mødre fra Asia og Afrika har en benyttelsesgrad på hhv. 94 prosent og 91 prosent. Blant alle grupper observeres det en nedgang i bruk av kontantstøtte. Nedgangen viser seg imidlertid å ha vært minst blant brukere fra Asia og Afrika.

Økonomisk har kontantstøtten større betydning for innvandrerfamiliers inntekt enn for familier i den samlede befolkningen fordi kontantstøtten i gjennomsnitt står for en høyere andel av innvandrerfamilienes samlede inntekt (Daugstad, 2006). Størrelsen på kontantstøtten er redusert fra 2003 da den tilsvarte 13,4 prosent av en gjennomsnittslønn, til 2008 da den utgjorde 9,6 prosent av en gjennomsnittlig månedslønn (Bakken og Myklebø, 2010).

Barnehagedeltakelse for minoritetsspråklige barn er primært motivert av foreldrenes ønske om at barnet skal lære norsk og omgås andre barn, og mindre knyttet til ønske om tilsyn på grunn av at begge foreldre arbeider. Mulighetene på arbeidsmarkedet vil også for en del grupper innvandrede kvinner være svært begrenset, dvs. at forventet alternativinntekt er lav eller null. Inntektstapet ved bortfall av kontantstøtte vil dermed ikke nødvendigvis veies opp av økt arbeidsinntekt i alle innvandrerfamilier. Dette tilsier at kontantstøtten, sammen med brukerbetalingen, er en barriere mot barnhagedeltakelse for barn under tre år med bakgrunn fra ikke-vestlige land. Fjerning av kontantstøtten vil neppe være et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre full barnehagedeltakelse (her definert til 95 prosent) for minoritetsbarn i aldersgruppen 1 og 2 år. Effekten vil trolig være større blant toinntektsfamilier, og da i hovedsak mødre som vil stimuleres til å gå raskere tilbake til arbeid etter endt (lønnet) permisjon.

Kontantstøtten har negativ effekt på mødres arbeidstilbud. I 2002 dreide det seg for eksempel om over 10 000 årsverk.56 Nedgangen i bruk av kontantstøtte i løpet av de siste årene kan tyde på at den negative effekten på arbeidstilbudet er redusert. Vi ser bl.a. at gjennomsnittlig kontantstøtteperiode er redusert fra 20 måneder til 13 måneder. En del av kontantstøttebrukerne er i arbeid, og bruker kontantstøtten til annet barnetilsyn enn barnehage, ofte i påvente av en ordinær barnehageplass.

I følge statsregnskapet var de samlede offentlige utgiftene til kontantstøtte på 1,5 mrd. kroner i 2009. Kontantstøtten er en overføring. Den samfunnsøkonomiske kostnaden består derfor kun av skattefinansieringskostnadene, beregnet til 300 millioner kroner.

Barnehagens betydning for opplæring og senere arbeidstilknytning (nyttevirkninger)

Norsk og internasjonal forskning viser at et godt pedagogisk tilbud før skolealder har positive effekter for læring og utvikling senere i skoleløpet. Det å stimulere til at minoritetsspråklige barn deltar i barnehager er dermed et viktig virkemiddel for å bidra til at barn er godt forberedt til skolestart. Barnets språkutvikling har særlig stor betydning for leseferdighetene. I følge Schølberg et. al57 (2008) har 3-åringer som ikke går i barnehage, dobbelt så ofte forsinket språkutvikling sammenliknet med jevnaldrende som går i barnehage. Forskjellene i språkutvikling er særlig store for barn med lavt utdannede mødre, minoritetsspråklige barn og barn fra lavinntektsfamilier. Deltakelse i barnehager for ett- og toåringer fra minoritetsspråklige familier kan med dette utgangspunkt antas å ha en positiv effekt for senere språkopplæring.

Det er også flere internasjonale studier som dokumenterer at deltakelse i barnehage kan ha positive langtidseffekter, blant annet med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning i voksen alder (se blant annet Havnes, T. og M. Mogstad (2009): «No Child Left Behind: Universal Child Care and Children’s Long-Run Outcomes», Discussion Paper, 582, Statistics Norway.) I følge Havnes og Mogstad reduseres sannsynligheten for ikke å gjøre ferdig videregående skole med 6 prosentpoeng per barnehageplass, mens sjansen for å ta universitetsutdannelse økte med over 7 prosentpoeng per barnehageplass. De viser også at effektene på utdanning var klart størst for barn av mødre med lav utdanning. Resultatene forutsetter et kvalitativt godt barnehagetilbud.

Det foreligger færre studier som ser på forskjeller i nytten av å starte barnehagekarrieren som ettåring kontra som to- eller treåring. NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget oppfordrer til forsiktighet med å konkludere med at de positive effektene som er funnet for 3–6 åringer er overførbare til virkningen av barnehage blant yngre barn, der alternativet kan være foreldreomsorg istedenfor uformelt barnepass. Samtidig viser fordelingsutvalget til at norske erfaringer viser at «det er en positiv korrelasjon mellom tid i barnehage og barns språkutvikling, særlig for barn av mødre med lav utdanning og barn med annet morsmål enn norsk. Barnehage har store positive langtidseffekter, blant annet med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning i voksen alder. Effektene på utdanning er størst for barn av mødre med lav utdanning, mens effektene på arbeidsmarkedstilknytting er størst for jenter. Gevinstene av økt barnehagetilbud ser ut til å være vesentlig større enn kostnadene».

Minoritetsspråklige barn kan ha større nytte av tidlig barnehagedeltakelse enn norsktalende barn. Barn i ressurssvake familier vil også kunne ha større utbytte enn gjennomsnittet av tidlig barnehagedeltakelse (før 3 år).

Tilbud om barnehageplass er ofte avgjørende for at begge småbarnsforeldrene kan være i (full) jobb. Full barnehagedekning og et godt kvalitativt barnehagetilbud har en stor effekt for småbarnsforeldres arbeidstilknytning, og har også vist seg å ha varig betydning for mødres senere arbeidstilknytning. Kontantstøtten virker i motsatt retning.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av større barnehagedeltakelse

De samfunnsøkonomiske kostnadene og gevinstene ved at barn med innvandrerbakgrunn deltar i barnehage i like stor grad som andre barn er:

1. kostnader ved økt barnehageproduksjon

2. eventuelle tiltaks-/virkemiddelkostnader for å stimulere innvandrere til å benytte barnehagetilbudet på lik linje med andre barn

3. positive konsekvenser i form av økt læringsutbytte for senere utdanningsløp med potensielle besparelser i grunnskolen, redusert avbrudd fra videregående opplæring, og større rekruttering til høyere utdanning

4. positive konsekvenser for senere arbeidstilknytning og produktivitet

5. positive konsekvenser for tredjepart, herunder for pårørende (mødre). Dette inkluderer økt arbeidstilbud fra småbarnsforeldre, og da særlig mødre

6. skattefinansieringskostnadene forbundet med kontantstøtteutbetaling og finansiering av barnehageplasser, og eventuelle andre tiltak for å sikre tilfredsstillende deltakelse i barnehager.

Redusert bruk av kontantstøtte gir i seg selv ikke en samfunnsøkonomisk gevinst, i og med at kontantstøtte er en overføring av penger. Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved redusert bruk av kontantstøtte er de reduserte kostnadene ved skattefinansiering, her satt til 20 prosent.58

Av kostnadene over lar 1, 2 og 6 seg tallfeste relativt lett. Kostnader til tiltak og virkemidler krever at disse er definert og beskrevet. Det er vel dokumentert at post 3 og 4 bidrar positivt på nyttesiden, men vi har ikke tilstrekkelig grunnlag til å kunne beregne hvor stor effekten er. Vi gir likevel noen regneeksempler som anslår hvor stor effekt som kreves for å dekke kostnadene ved en høyere barnehagedeltakelse.

Vi har ikke funnet grunnlag for å beregne velferdsgevinstene for barna selv ved barnehagedeltakelse. Det er godt dokumentert at barnehagedeltakelse har positiv innvirkning på språkutviklingen. Foruten positiv effekt på læring, vil dette også gi velferdsgevinster for barnet på andre arenaer. I tillegg viser undersøkelser at også mødrene kan ha en positiv velferdsgevinst gjennom barnas deltakelse i barnehage. Et godt barnehagetilbud øker arbeidstilbudet og mødres arbeidstilknytning. Denne effekten kan være noe mindre innenfor enkelte minoritetsgrupper, men vil uansett være positiv.

De samfunnsøkonomiske kostnadene per barnehageplass er produksjonskostnadene pluss skattefinansieringskostnadene for den delen som er finansiert over offentlige budsjetter. Den samfunnsøkonomiske kostnaden for ett minoritetsspråklig barn som går fra kontantstøtte til barnehageplass i ett gitt år blir da følgende59:

Kostnaden for en toåring (andre år) er noe lavere som følge av fratrekk av skattekostnaden for 12 måneder kontantstøtte. Produksjonskostnaden per barnehageplass går deretter ned. Samtidig har referansebanen flere barn i de eldre årsklassene. Merkostnadene for et tiltak som dekker gapet mellom minoritetsspråklige- og majoritetsspråklige barn avtar dermed med alder. I regneeksemplene har vi benyttet gjennomsnittsmerkostnaden for økt deltakelse i de senere årsklassene når vi har beregnet livsløpskostnad på individnivå.

Kostnader ved lik deltakelse blant minoritetsspråklige barn som blant øvrige barn – alle årsklasser

Den samfunnsøkonomiske kostnaden av at barn med innvandrerbakgrunn deltar i barnehager på lik linje med andre barn for årsklassen ett t.o.m. fem år er beregnet til 1,5 mrd. kroner per år – gitt en forutsetning om at gapet som er identifisert i tabell 7.3 tettes. Skattekostnaden for bortfall av kontantstøtte for barna som går fra kontantstøtte til barnehageplass er da inkludert. Det er forutsatt en brukerbetaling på 2 330 kr per barn. Beregningene har tatt utgangspunkt i det identifiserte gapet vist foran og de kostnadsforutsetningene det er redegjort for.

Nytteeffektene er ikke kvantifisert, men er oppsummert i tabell 7.7. Det gis også noen regneeksempler basert på stiliserte eksempler (tabell 7.6).

Regneeksempler – hvor stor nytte kreves for å gi lønnsomhet?

Vi forsøker her å gi et bilde av hva som kreves for at dette tiltaket skal gi gevinst, men uten å si nøyaktig hva som er «minste nødvendige gevinst», da dette ville kreve for omfattende forutsetninger. En viktig konklusjon er imidlertid at tiltaket vil gi gevinst, også under nøkterne forutsetninger om suksess.

Dersom de som begynner i barnehage som ettåringer (som i dag ikke benytter barnehagetilbudet eller begynner som 3, 4 eller 5 åringer) øker forventet inntekt med kr 15 000 i året, vil dette være tilstrekkelig til å gi positiv avkastning på barnehagekostnadene. Med økt sannsynlighet for fullføring av videregående skole, større læringsutbytte og funn fra litteraturen som viser positiv effekt for arbeidstilknytning og lønn, mener vi at det er godt belegg for å hevde at nytten forsvarer kostnadene, og antagelig også er betydelig større.

Dersom vi i stedet antar at barnehagedeltakelsen flytter noen av de som ellers ville blitt arbeidsledige over i en situasjon der de fullfører en utdannelse og arbeider fra de er 25 år til fylte 65 år med en årslønn på 350 000 kr (justert underveis for reallønnsutvikling, og neddiskontert), vil merkostnadene for barnehageproduksjonen være dekket dersom 4 prosent får en arbeidslivstilknytning de ellers ikke ville hatt.

Fjerning av kontantstøtten og økt barnehagedeltakelse for alle barn

Beregningene foran er basert på en forutsetning om frivillig bruk av fulltids barnehageplasser som fører til at kontantstøtten faller bort for de som velger barnehageplass. Med samme deltakelse i barnehage for barn med innvandrerbakgrunn som for øvrige barn, er det implisitt forutsatt samme bruk av kontantstøtte for innvandrerbefolkningen som for befolkningen for øvrig. Det er derimot ikke vurdert noen tiltak som med en rimelig sannsynlighet vil kunne realisere barnehagedeltakelsen som er vurdert som foran.

Det er vel dokumentert at kontantstøtteordningen har en negativ effekt på arbeidstilbudet, og sammen med brukerbetaling også fungerer som en barriere mot deltakelse i barnehager. Dette rammer i særlig grad de barna som i utgangspunktet kunne hatt størst nytte av barnehagedeltakelse. Fjerning av kontantstøtten kan dermed være ett mulig tiltak for å stimulere innvandrerbefolkningen til å benytte barnehage i samme grad som resten av befolkningen.

Dersom kontantstøtten fjernes og det forutsettes samme barnehagedeltakelse for alle ett- og toåringer som vi observerer for majoritetsspråklige treåringer i dag (95 prosent), og det forutsettes samme barnehagedeltakelse i de øvrige aldersgruppene som vi observerer for majoritetsspråklige barn i dag, vil behovet for barnehageplasser øke ytterligere (jf. tabell 7.2).

Fjerning av kontantstøtten

Dersom kontantstøtten fjernes vil dette ha følgende samfunnsøkonomiske effekter, i tillegg til de som er beskrevet foran:

• tidligere tilbaketreden i arbeidslivet etter endt permisjon for arbeidstakere som i dag benytter kontantstøtteordningen. Dette vil gi økt arbeidstilbud innenfor bl.a. helse- og omsorgsyrker, renhold mv.

• økt deltakelse i barnehager for alle 1- og 2 åringer – dette vil gi økte kostnader i barnehagesektoren

• konsekvenser for skattefinansieringskostnadene (frafall av skattefinansierings-kostnader knyttet til kontantstøtteordningen 0,2 * 1,5 mrd kroner = 300 millioner kroner, økte skattefinansieringskostnader som følge av økte offentlige utgifter til barnehageproduksjon)

Dersom kontantstøtten fjernes og 95 prosent av ett- og toåringene går i barnehage samt minoritetsspråklige barn, i like stor grad som andre barn for de øvrige årskullene, gir dette - med forutsetningene foran – en samfunnsøkonomisk kostnad på om lag 4,8 mrd. kroner per år, sammenliknet med en referansebane der dagens bruk av barnehage og kontantstøtte videreføres.

Nytten av at 22 550 flere barn, hvorav en stor andel er minoritetsspråklige barn, deltar i barnehage, er ikke beregnet. Dersom fjerning av kontantstøtten øker arbeidstilbudet med i gjennomsnitt 2 måneder per barn, gir dette om lag 4 000 årsverk i året. Vi vet at det er arbeidstakere i omsorgs-, undervisnings- og serviceyrker (renhold mv.) som er mest tilbøyelige til å benytte seg av kontantstøtte. Dette er yrker det er knapphet på. En raskere tilbakekomst til arbeidslivet har også varig positiv effekt for arbeidstilbudet. Selv ved lave inntekter vil dette være mer enn tilstrekkelig til å dekke merkostnadene ved økt barnehageproduksjon.

Det er antatt at de barna med størst potensiell nytte av et barnehagetilbud er overrepresentert blant dem som i dag ikke benytter barnehager. Spesielt gjelder dette minoritetsspråklige barn. Disse barna vil ha særlig språklig utbytte av tidligere deltakelse i barnehage. Dette kan gi langsiktige positive effekter for senere utdanningsløp og muligheter på arbeidsmarkedet.

7.4 Grunnskole

I grunnskolen vektlegges elevenes utvikling av sosial og kulturell kompetanse i et mangfoldig samfunn. Innlæringen av grunnleggende ferdigheter i språk, regning og digital kompetanse står sentralt, og er et viktig fundament for all videre læring.

Fellesskolen skal være en mangfoldig skole der alle barn og unge skal ha mulighet til å lykkes. Fellesskolen skal ha ambisjoner på elevenes vegne, samtidig som den skal ta hensyn til elevenes ulike forutsetninger og behov.

7.4.1 Situasjonsbeskrivelse

Mange elever med innvandrerbakgrunn har høy skolemotivasjon og innsats, ofte høyere enn elever med norsk bakgrunn.60 Likevel oppnår de i snitt signifikant dårligere resultater på nasjonale prøver. Forskjellene øker utover skoleløpet, slik at elevene med innvandrerbakgrunn jevnt over går ut av grunnskolen med lavere karakterer enn sine medelever.61 Elever med innvandrerbakgrunn utgjorde i 2010 omlag 11 prosent av befolkningen i grunnskolepliktig alder.62 Blant elever med innvandrerbakgrunn som begynner på første trinn i grunnskolen, er et flertall født i Norge. På tiende trinn er omtrent halvparten av elevene med innvandrerbakgrunn født i utlandet.

7 prosent av alle elevene i grunnskolen, tilsvarende 63 prosent av alle elevene med innvandrerbakgrunn, fikk i 2010 særskilt norskopplæring, mens en relativt liten andel på 4 prosent av elevene fikk morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring. De største språkene det ble gitt morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring i var somalisk, urdu, polsk og arabisk.

Nasjonale prøver på 5. og 8. trinn viser at elever med innvandrerbakgrunn oppnår signifikant dårligere resultater enn sine medelever. Avviket er særlig stort i lesing, der vi finner betydelige forskjeller mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn. Slike forskjeller er særlig store når det gjelder elever som ikke er født i Norge, hvor vi finner det største prestasjonsgapet av alle OECD-landene.63

Ser vi på resultatene fra 2009, er det på 5. trinn gjennomgående innvandrere som har den største andelen elever på det laveste mestringsnivået i lesing (48 prosent), mens barn av innvandrere (44 prosent) plasserer seg mellom innvandrere og elever med norsk bakgrunn (25 prosent). Resultatene fra 8. trinn mellom innvandrere (60 prosent), barn av innvandrere (50 prosent) og elever uten innvandrerbakgrunn (25 prosent) viser også at resultatforskjellene øker utover i opplæringsløpet. Det er store nyanser i resultatene basert på landbakgrunn. Mens elever med bakgrunn fra vestlige land ofte gjør det like godt og noen ganger bedre enn elever uten innvandrerbakgrunn, gjør elever med bakgrunn fra ikke-vestlige land det gjennomgående dårligere enn elever uten innvandrerbakgrunn.64

Tendensen er den samme hva gjelder gjennomsnittlige grunnskolepoeng. Ikke-vestlige innvandrere oppnådde i gjennomsnitt 33,6 grunnskolepoeng i 2009, mens vestlige innvandrere oppnådde 38 grunnskolepoeng. For barn av ikke-vestlige innvandrere var resultatene 37,8, mens barn av vestlige innvandrere hadde et resultat på 43,7. Til sammenlikning oppnådde elever med norsk bakgrunn i gjennomsnitt 39,9 grunnskolepoeng. Samlet sett gjør jentene det bedre enn guttene, uavhengig av innvandringskategori og landbakgrunn.

¹ Null poeng ikke medberegnet

² EU etc. = EU/EØS, USA, Canada, Australia ^og New Zealand.

³ Afrika, Asia etc = Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania unntatt Australia og New Zealand, og Europa utenom EU/EØS.

Kilde: Utdanningsstatistikk, SSB

7.4.2 Årsaker til resultatforskjeller, igangsatte tiltak og tilrådinger fra andre utvalg

Det at elever med innvandrerbakgrunn gjennomgående har dårligere resultater i grunnskolen enn sine medelever, forklares i all hovedsak som en kombinasjon av sosial bakgrunn og manglende språkmestring.65 Allerede tidlig i utdanningsløpet er elever med høyt utdannede foreldre flinkere til å lese og regne, og på slutten av grunnskolen ser vi betydelige sosiale forskjeller i læringsutbytte.66

Det er i den sammenheng interessant å merke seg at det ikke er andelen elever med innvandrerbakgrunn som er avgjørende for karaktergjennomsnittet på en skole, men elevenes sosioøkonomiske bakgrunn. I den grad segregering er et problem i grunnskolen, er det altså den sosioøkonomiske segregeringen som er hovedproblemet 67

Langsiktig og helhetlig opplæring

Tidlig, langsiktig og helhetlig innsats, kompetanseutvikling, fokus på overganger mellom nivåene samt godt skole – hjem samarbeid er noen sentrale elementer for å lykkes med opplæringen. Dette gjelder alle grupper, men er spesielt viktig i forhold til de elevene som har behov for særskilt tilrettelegging.68

Et godt samarbeid om overganger i opplæringsløpet er viktig for alle barn og unge, både faglig og sosialt, og særlig for elever med svake språklige og faglige forutsetninger. Samtidig som overgangen for den enkelte åpner for nye muligheter og utfordringer, er det også viktig at det nye nivået er kjent med mestringsnivået til den enkelte elev, for raskt å kunne gi tilpasset opplæring. Østbergutvalget påpeker at en god overgang forutsetter faglig solid dokumentasjon, utviklet dialog og samhandling mellom nivåene og en felles begrepsforståelse hos profesjonsutøverne. En langsiktig og helhetlig oppfølging på tvers av opplæringssystemets nivåer er, i følge Østbergutvalget, en mangelvare.69

Foreldres interesse og engasjement for barnas skolegang er blant de faktorene som betyr mest for elevenes skoletilpasning og skoleprestasjoner.70 For elever som sliter faglig eller sosialt blir det ekstra viktig at lærere og foreldre har god dialog. Samarbeidet mellom skole og hjem har generelt kommet mer i fokus igjennom lovendringer og i skolens utviklingsarbeid. Samtidig viser Østbergutvalget til at det er betydelige utfordringer blant annet når det gjelder språk- og kommunikasjon, ulike forståelser av foreldrerollen i forhold til skolen og å få foreldre med innvandrerbakgrunn til å møte på bl.a. foreldremøter. Det er behov for mer systematisk skole – hjem samarbeid som omhandler gjensidige krav og plikter. I enkelte kommuner er det nå utviklet en kontrakt mellom foreldre, barnehage og skole som definerer aktørenes krav, plikter og rettigheter.71

Følgende sitat fra rapporten Skolen er fra mars, elevene er fra Venus72 illustrerer hvordan skole – hjem samarbeidet bør være: Jeg er veldig fornøyd med skolen og lærerne til mine sønner og min datter. Jeg har fått tilbakemelding fra skolen at jeg kan ta kontakt når jeg vil. Og siden jeg ikke snakker så bra norsk så skaffer de også tolk.

Et sentralt tiltak i grunnskolen er satsingen på en mer helhetlig organisering av skoledagen basert på felles ressursutnyttelse mellom skolen og skolefritidsordningen (SFO), og mer tid til undervisning.73 En viktig komponent i denne satsingen er tilbud om gratis leksehjelp, for elever på 1. – 4. trinn.74 Et godt tilbud om leksehjelp kan være særlig viktig for barn med foreldre som ikke behersker norsk og/eller har lav utdanning og derfor i liten grad kan hjelpe barna med lekser.

Evalueringen av Forsøk med utvidet skoledag i 2007-2008 rapporterte om mulige langsiktige positive effekter på faglig utbytte og læringsmiljø, særlig for elever fra ressurssvake hjem. Evalueringen påpeker at dersom SFO skal bidra til sosial utjevning i skolen, fordrer det en målrettet rekruttering og økt kvalitet på innholdet. Forskning viser imidlertid tegn på at skoler med en større andel elever i SFO presterer bedre enn skoler med en mindre andel.75

Leksearbeidet må forankres som skolens oppgave. Resultater av en utvidet skoledag er betinget av et godt samarbeid mellom skole og hjem, leksehjelpere med fagkompetanse og sosial kompetanse, målrettet jobbing mot elever med svake resultater, og individuell tilpasning av tilbudet.76 En annen undersøkelse viser viktigheten av at nye og ukjente temaer forklares gjennom klasseromsundervisning, Lekser skal bare være en repetisjon av det som alt er gjennomgått på skolen. Det sentrale arbeidet mot reproduksjon av sosial ulikhet i skolen må fortsatt skje innenfor den ordinære undervisningen.77

Regjeringen har i perioden 2009-2012 igangsatt en utprøvning av ulike modeller for en mer helhetlig skole. I fokus er effekter på læringsutbytte, læringsmiljø og helse.78 Som ledd i evalueringen av dette arbeidet utvikles modeller for SFO med tanke på en introduksjon av nasjonale standarder for slik virksomhet.

Per i dag er deltakelse i SFO sammenlignbar med deltakelse i barnehage. Det er elever med størst behov for en utvidet læringsarena, herunder minoritetsspråklige elever, som ikke benytter seg av tilbudet.79 Barn fra familier med høy sosial bakgrunn, med og uten innvandrerbakgrunn, er sterkt overrepresentert. Foreldre oppgir økonomi og en nedvurdering av SFO som læringsarena som begrunnelse for ikke å delta i ordningen.80

Språkmestring i grunnskolen

Elevene i grunnskolen representerer et kulturelt og språklig mangfold. Samtidig er det å mestre muntlig og skriftlig norsk en forutsetning for å nyttiggjøre seg undervisning i alle fag. Sammen med sosial bakgrunn er manglende norskkunnskaper den sentrale årsaken til resultatforskjellene mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn.81

Kunnskapsformidlingen i skolen er i stor grad tekstbasert. Kravene til leseferdigheter øker gjennom skolegangen, og er av stor betydning for å kunne tilegne seg kunnskaper i alle teoretiske fag. Lesing på et annet språk enn sitt morsmål, i vårt tilfelle norsk, er derfor nødvendig for minoritetsspråklige elever for å kunne tilegne seg kunnskap i alle fag. Særlig viktig er god leseferdighet f.o.m. 4. trinn i grunnskolen.82 Det er også her mange minoritetsspråklige elever sakker akterut, fordi de kan ha problemer med å forstå abstrakte, litterære og lavfrekvente ord. Dette gjenspeiles i resultatene på de nasjonale prøvene, hvor forskjeller i leseferdigheter mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn øker jevnt til og med 10. trinn.

For å sikre et likeverdig læringsutbytte i skolen og fremme integreringen i samfunnslivet for øvrig, er tyngdepunktet i den særskilte opplæringen for minoritetsspråklige elever lagt på norskopplæring. Mens det hersker bred enighet om at språkmestring er en grunnleggende forutsetning for skoleresultater, er det stor faglig uenighet rundt hvilken opplæringsmodell som er best egnet for språkopplæring for minoritetsspråklige elever.83 Særlig kontroversielt er spørsmålet om morsmålsundervisning.

Kritikerne av morsmålsopplæring argumenterer gjerne ut fra en hypotese om at andrespråksferdigheter langt på vei kan predikeres ut fra hvor mye tid den enkelte har brukt på å lære seg språket.84 Å lære et nytt språk handler om å få øvet seg, og desto mer en øver, desto mer vil en lære. En slik «time-on-task»-hypotese er gjerne enkel og intuitiv forståelig. De fleste har erfart at det å tilegne seg (språk)ferdigheter, krever øving. Når dette trekkes fram som et argument mot tospråklig opplæring, er det ut fra en antakelse om at dette er en opplæringsstrategi som går på bekostning av tiden elevene får til å lære seg andrespråket. Det er likevel mye som tyder på det motsatte, at tospråklighet er en fordel fordi et godt utviklet begrepsapparat i morsmålet gjør det enklere å lære et andrespråk.85

Det har de senere årene blitt iverksatt flere generelle tiltak for å styrke leseferdighetene blant elever i grunnskolen,86 men det å gi minoritetsspråklige elever et likeverdig utbytte av opplæringen vil i mange tilfeller kreve særskilt språkopplæring. I henhold til Opplæringslovens paragraf § 2-8 har minoritetsspråklige elever rett til særskilt språkopplæring inntil de behersker norsk godt nok til å følge ordinær undervisning. Om nødvendig, kan dette også innbefatte tospråklig støtte i fagene og/eller morsmålsopplæring.

Elever som får særskilt språkopplæring, kan også søke om fritak for opplæring i sidemål. Hvorvidt sidemålsopplæring virker hemmende eller fremmende på minoritetsspråklige elevers tilegnelse av norskkunnskaper er et omstridt tema. Det oppfattes også noen steder som problematisk at elever med innvandrerbakgrunn, som er bosatt i kommuner der majoriteten av innbyggerne benytter seg av nynorsk som hovedmål, ikke behersker dette målføret.87 Det er mangel på tilpasset opplæringsmateriell på nynorsk for minoritetsspråklige elever.88

For at elevene skal få oppfylt retten til særskilt språkopplæring i tråd med lovens intensjon, dvs. som en overgangsordning fram til elevene har tilstrekkelige norskkunnskaper til å følge ordinær undervisning, er skolen/kommunen pliktig å gjennomføre kontinuerlige kartlegginger av norskferdighetene til elevene. Det er utarbeidet en læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter og en læreplan i morsmål for språklige minoriteter. Hvorvidt elever får oppfylt retten er tilfeldig. Dette gjelder også kvaliteten på opplæringen.89 I praksis betyr dette at mange minoritetsspråklige elever ikke får den opplæringen de har krav på. OECD påpeker i den forbindelse at politikken er god, men at iverksettingen halter. Konklusjonen er at det er behov for bedre systemer for tilrettelegging, oppfølging og kontroll med tilbudet til minoritetsspråklige elever sentralt og lokalt:90

«Norge har innført utallige tiltak for å forbedre opplæringen for minoritetsspråklige elever. Generelle tiltak omfatter økningen av kvaliteten i grunnopplæringen, tidlig innsats for å forbedre grunnleggende leseferdigheter, heving av skolelederkompetanse og innføring av nye vurderingsverktøy og nytt læreplanverk. Målrettede tiltak inkluderer rådgivning, språklig støttetiltak, læreplanutvikling og diagnostiske prøver på forskjellige språk. Men dersom elever med innvandrerbakgrunn skal oppnå reelle forbedringer i læringsutbytte, er det kanskje nødvendig å se på implementeringen og virkningen av den valgte politikken, spesielt i forhold til forsinkelser i prosessene. Det burde spesielt prioriteres å forbedre læreres og skolelederes evne til å være lydhøre for språklig og kulturelt mangfold».

Østbergutvalget støtter opp om OECDs diagnose, og peker på manglende kunnskap om, og vilje/evne til implementering av eksisterende regelverk blant skoleeiere og skoleledelse.91 Samtidig framheves de betydelige utfordringene det er for kommunene å tilby et likeverdig tospråklig/morsmålsbasert opplæringstilbud for en innvandrerbefolkning som er bredt sammensatt, både når det gjelder språk, kultur og bosted .92

Det er særlig sent ankomne elever93 som oppnår svakere resultater i grunnskolen. Østbergutvalget anbefaler en innføringsordning for nyankomne elever med opplæring organisert i egne grupper, primært knyttet til nærskolen. Det legges til grunn at et slikt tilbud raskt skal gjøre eleven i stand til å følge ordinær undervisning og øke elevens mulighet til, og motivasjon for, å lære norsk. Flere høringsinstanser er enige i at det er behov for et overordnet tiltak som kan være med på å strukturere og systematisere arbeidet med nyankomne elever.

Østbergutvalget påpeker at skolen har en utfordring med å anerkjenne, videreutvikle og dra veksler på den flerspråklige kompetansen minoritetsspråklige elever kommer til skolen med. I faglige debatter blir den norske skolen ofte kritisert for manglende verdsetting av det språklige og kulturelle mangfoldet i befolkningen. Det pekes på et misforhold mellom allmennkulturelle prosesser henimot økt pluralisme, og statlig utdanningspolitikk henimot språklig assimilering. Opplæringen av minoritetsspråklige elever synes ikke å ha samme status som annen opplæring.94 I følge opplæringsloven gjelder rett til morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring ved behov og kun til eleven har tilstrekkelig kunnskap i norsk til å følge ordinær undervisning.

De to nasjonale strategiene Språk åpner dører og Likeverdig opplæring i praksis! inneholdt et felles forsøk der elever som ikke hadde behov for særskilt norskopplæring, fikk mulighet til å videreutvikle sin tospråklighet gjennom opplæring i morsmål som andrespråk.95 Et annet forsøk med ikke-europeiske språk som fremmedspråk hadde som målsetting å bidra til større mangfold og bredde i opplæringen i fremmedspråk.96 Evalueringen av forsøkene viser at behovet for en ytterligere satsing på flerspråklighet i skolen er stort.97

Østbergutvalget tilrår at vellykkede prosjekter og forsøk videreføres med sikte på varig styrking av flerspråklighet i grunnopplæringen. Østbergutvalget foreslår også at minoritetsspråklige elever skal gis anledning til å få sitt morsmål som fag, med mulighet for påbygging gjennom hele skoleløpet, som alternativ eller tillegg til andre fremmedspråk, og at tilbudet om å ta ikke-vestlige språk som fremmedspråk utvides. Ny teknologi kan benyttes som et supplement til morsmålslærere.

7.5 Videregående opplæring

Gjennom videregående opplæring skal elevene bruke sine grunnleggende ferdigheter til å tilegne seg studiekompetanse eller yrkeskompetanse som setter dem i stand til å delta aktivt i samfunnet gjennom høyere utdannelse og yrkesliv.

Norge er blant landene med størst relativ forskjell i ledighet mellom dem med og uten fullført videregående opplæring.98 Fullført videregående opplæring er derfor en viktig inngangsbillett til et meningsfylt arbeid og økonomisk handlefrihet.

7.5.1 Situasjonsbeskrivelse

Mange ungdommer med innvandrerbakgrunn gjennomfører videregående opplæring på en god måte. Samtidig knytter det seg en betydelig utfordring til å få ned frafallet, som er særlig høyt i denne elevgruppen.99 Så godt som en tredjedel av all ungdom faller fra videregående opplæring.100

I 2009 gikk 84 prosent av elevene som selv har innvandret direkte over i videregående opplæring etter endt ungdomsskole. Dette var betydelig færre enn overgangsraten på 96 prosent for barn av innvandrere og gjennomsnittet på 97 prosent for alle elever. Kjønnsforskjellene var gjennomgående små. Til sammen har 10 prosent av alle elevene i videregående opplæring i alderen 16-19 år innvandrerbakgrunn.

91 prosent av alle i alderen 16-18 år deltar i videregående opplæring. Andelen har vært stabil siden 2000. For innvandrerelever har det vært en svak økning i deltakelse fra 63,7 prosent i 2000 til 66,9 prosent i 2009. For norskfødte med innvandrerforeldre har det vært en større økning i deltakelse. I 2000 deltok 82,1 prosent i denne gruppen i videregående opplæring. Andelen har steget jevnt til 89,5 prosent i 2009. Deltakelsen for norskfødte med innvandrerforeldre er med andre ord bare litt lavere (et halvt prosentpoeng) enn deltakelsen for alle 16-19-åringer. I alle grupper deltar jenter i litt større grad enn gutter.

Flest innvandrerelever i videregående opplæring kommer fra Irak, Somalia, Afghanistan, Russland og Iran. Blant barn av innvandrere er det flest elever med bakgrunn fra Pakistan, Vietnam, Tyrkia og Sri Lanka. Barn av innvandrere og elever uten innvandrerbakgrunn fordeler seg likt på yrkesfaglige og studieforberedende linjer. Blant elever som selv har innvandret er det 70 prosent som velger studieforberedende linjer, og 30 prosent som velger yrkesfaglig studieretning.

Gjennomføringsgraden har vist seg stabil over tid. Omlag 70 prosent i hvert kull fullfører videregående opplæring i løpet av fem år, dvs. at de oppnår studie- eller yrkeskompetanse. Rundt 20 prosent slutter underveis. De øvrige elevene gjennomfører hele videregående løpet uten å bestå, eller de er fremdeles i videregående skole fem år etter at de begynte.

Mens barn av innvandrere totalt sett fullfører i samme grad som elever uten innvandrerbakgrunn, er det særlig gutter med innvandrerbakgrunn og innvandrerelever som faller fra videregående opplæring. Blant innvandrerne sluttet 37 prosent av guttene, sammenliknet med 23 prosent av jentene. Blant barn av innvandrere sluttet 22 prosent av guttene innen fem år, sammenliknet med 11 prosent av jentene.

Gjennomføringsgraden i 2004-kullet er generelt høyere på studieforberedende linjer sammenliknet med yrkesfag. 86 prosent av alle jentene og 78 prosent av alle guttene gjennomførte studieforberedende program innen fem år. Blant innvandrerelevene var fullføringsgraden 70 prosent blant jentene og 57 prosent blant guttene. Blant barn av innvandrere, fullførte 83 prosent av jentene og 76 prosent av guttene. På yrkesfaglig program var fullføringsgraden for alle elever på henholdsvis 60 prosent for jentene og 52 prosent for guttene. Blant innvandrerelever fullførte 53 prosent av jentene og 35 prosent av guttene. Blant barn av innvandrere fullførte 61 prosent av jentene og 36 prosent av guttene.

Andelen elever med innvandrerbakgrunn som gjennomfører uten å bestå alle fag (særlig matematikk), og dermed sannsynligvis vil ha problemer med å skaffe seg jobb, er bekymringsfull høy. Det gjelder så mye som en tredel av alle elevene.101

Med dagens frafallsmønster forventer SSB at problemene for ufaglærte med å få seg jobb vil øke framover.102 Samtidig forventes det mangel på høyt utdannet arbeidskraft innenfor en del sektorer.

Karakterforskjellene mellom ungdom med og uten innvandrerbakgrunn er gjennomgående større på videregående enn på ungdomstrinnet.103 Likevel fullfører barn av innvandrere videregående opplæring på lik linje med elever uten innvandrerbakgrunn, og uavhengig av sosial bakgrunn. Ser vi på karakterene i videregående opplæring, har elever med norsk bakgrunn de beste resultatene. Innvandrere har de laveste gjennomsnittskarakterene, og barn av innvandrere har et resultat som plasserer seg omtrent midt mellom de andre to gruppene. Vi finner karakterforskjeller landgruppene i mellom. Mens ungdom fra Chile ikke oppnår spesielt gode resultater, til tross for at mange av foreldrene har forholdsvis høy utdanning, oppnår ungdom fra Vietnam og Sri Lanka spesielt gode resultater, selv når foreldrene har lav utdanning. I andre grupper sammenfaller barnas og foreldrenes skoleresultater. Ungdom med bakgrunn fra Iran eller Bosnia med relativt høyt utdannede foreldre, oppnår relativt gode karakterer, mens ungdom fra Somalia, Kosovo og Irak med lavt utdannede foreldre oppnår dårligst karakterer.104

7.5.2 Årsaker til resultatforskjeller, igangsatte tiltak og tilrådinger fra andre utvalg

Generelt, forklares frafall fra videregående opplæring som utfallet av en lengre, sammensatt prosess. Det har gjerne sammenheng med mangel på grunnleggende kompetanse, som for eksempel lese- og skriveferdigheter. Dette har også vært utgangspunktet for utviklingen av tiltakspakkene Satsing mot frafall105 og Ny GIV,106 som knesetter prinsippet om tidlig og helhetlig innsats. Tiltakspakkene dreier seg i stor grad om forebygging, dvs. å sikre at elever kommer inn i gode læringsprosesser og oppnår språklig, faglig og sosial mestring og utvikling. Og det handler om raskt å iverksette tiltak når en elev sakker akterut i skolen. Satsingen bygger på et mangfold av tiltak, og legger til grunn at innsatsen må forankres lokalt og baseres på langsiktig, kontinuerlig og målrettet arbeid som involverer aktører både i og utenfor skolen. Dette, sammen med at satsingen er pågående, gjør det vanskelig å vurdere den overordnede effekten på det nåværende tidspunkt.

Østbergutvalget anser det som sannsynlig at elever med innvandrerbakgrunn vil nyte godt av de universelle tiltakene som ligger i tiltakspakken mot frafall, men at skolen må innarbeide et flerkulturelt perspektiv i universelle tiltak. Samtidig peker innstillingen på forskning som viser at mange elever med innvandrerbakgrunn også har særskilte behov. Tidlig frafall på yrkesfag, og manglende gjennomføring med bestått i alle fag i studieforberedende retninger, er to viktige årsaker til at minoritetsspråklige elever i videregående opplæring ikke oppnår yrkes- eller studiekompetanse i samme omfang som andre ungdommer.107 Oppfølging rundt overgangsfaser, styrket satsing på sent ankomne elever, og utvikling av alternative opplæringsløp ansees derfor som nødvendig for å motvirke resultatforskjellene.

Svake faglige forutsetninger og den kritiske overgangen mellom nivåer

Frafall er sterkt knyttet til elevenes faglige forutsetninger fra grunnskolen. Høyt fravær og lave karakterer er risikofaktorer. Det faktum at resultatforskjellene mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn øker fra grunnskolen til videregående opplæring, antyder at den negative effekten på læringsutbytte av lav sosial bakgrunn og språkvansker øker utover i opplæringsløpet. Resultatet er at elever med innvandrerbakgrunn, i større grad enn sine medelever, faller fra videregående opplæring.108

Uavhengig av studieretning og bakgrunn, gir elever med innvandrerbakgrunn utrykk for at videregående opplæring var vanskeligere enn de hadde forestilt seg.109 Mange ord og utrykk i lærebøkene er vanskelige å forstå og elevene har problemer med å relatere seg til eksemplene som brukes i undervisningen. Når lærebøker og undervisningsformer forutsetter språklig og kulturhistorisk erfaring og kunnskap som elever med et annet morsmål enn norsk ikke besitter, så gir det spesifikke utfordringer for elever med innvandrerbakgrunn. Dette viser skoleverkets utfordringer med å tilrettelegge opplæringen for en mangfoldig elevgruppe, og manglende bevissthet fra opplæringsmyndighetenes side i utformingen av kunnskapsmål og læreplaner.

Siden overganger mellom nivåer viser seg å være et kritisk punkt for mange elever, har forskere pekt på mangelfull veiledning ved valg av fag og linjer som en viktig årsak til frafall. Mange elever med innvandrerbakgrunn slutter fordi opplevelsen av skolehverdagen ikke svarer til forventningene. De opplever i sterkere grad enn sine medelever utdanningspress fra foreldre. Foreldrene har ofte høye ambisjoner på barnas vegne, og driver dem mot prestisjefylte, og dermed også krevende, studieretninger. I kombinasjon med manglende kjennskap til norsk opplæringssystem og arbeidsliv, kan dette lede elever uten tilstrekkelig faglige evner og forutsetninger til urealistiske utdanningsvalg som resulterer i frafall.110 En realistisk vurdering og veiledning av elevens forutsetninger og studiets eller yrkets krav, er derfor essensielt i overganger mellom skolenivåer, og mellom skole og yrkesliv.

OECD har tidligere kritisert den svake tilknytningen til arbeidslivet i skolens karriereveiledning.111 Siden den gang har vi fått Kunnskapsløftet, der karriereveiledning løftes fram som et viktig element. Gjennom tiltaket Partnerskap for karriereveiledning har Regjeringen satt fokus på kompetanseutvikling blant skolerådgivere for å motvirke feilvalg. Det nye faget Utdanningsvalg, som skal gi kunnskap om arbeidsliv og videre utdanning, er blitt en obligatorisk del av ungdomstrinnet fra 2008/2009. Det eksisterer fortsatt lite kunnskap og forskning om fagets effekt, men behovet for en ytterligere profesjonalisering av rådgivningskorpset synes vedvarende. Rådgivere i ungdomsskolen og i videregående skole peker særlig på at karriereplanlegging for elever med innvandrerbakgrunn oppleves som vanskelig. De peker på manglende kunnskap og kompetanse når det gjelder minoritetsspråklige elevers særskilte utfordringer, og utfordringer i forhold til interkulturell kommunikasjon.112

IMDi har ansatt minoritetsrådgivere som tjenestegjør ved et utvalg videregående skoler i åtte fylker. Skolene har en stor andel elever med minoritetsbakgrunn. Minoritetsrådgiverne skal primært arbeide med å forebygge tvangsekteskap.

Innføringstilbud for sent ankomne elever

Det er om lag 24 000 personer med oppholdstillatelse i aldergruppen 13-24 år som har fem års botid eller mindre i Norge.113 Det er også denne elevgruppen som gjennomgående har de svakeste resultatene i videregående opplæring. Dess eldre elevene er når de kommer til Norge, dess lavere er sannsynligheten for at de fullfører videregående opplæring. Det gjelder særlig de som ankommer Norge i ungdomsskolealder. Så mange som 17 prosent av disse registreres heller aldri i den videregående skolen.114

Årsakene til manglende fullføring av videregående opplæring i denne elevgruppen er sammensatte, men generelt påpekes det at skolens innsats rettet mot nyankomne er for dårlig.115 Det gjelder både språkopplæring og faglig støtte. Retten til videregående opplæring gjelder uavhengig av elevens norskkunnskaper. Mange elever som begynner i videregående skole har derfor ikke tilstrekkelige språklige kvalifikasjoner til å kunne følge opplæringen.

Minoritetsspråklige elever i videregående skole har, i henhold til opplæringslovens § 3.12, rett til særskilt språkopplæring. Rettighetsfestingen til tross, situasjonen er den samme som i grunnskolen. Manglende oppfølging av minoritetsspråklige elever, og manglende kvalitetsutvikling av opplæringen for denne gruppen, er godt dokumentert. Videre påpekes skolenes manglende evne til å se elevenes opplæring i sammenheng med en, ofte vanskelig, helhetlig livssituasjon. OECD beskriver mangelen på en systematisk implementering av et innføringstilbud for innvandrerelever som en hovedutfordring for det norske opplæringssystemet.116

Østbergutvalget går inn for en endring av regelverket, slik at innføringsklasser tillates. I den forbindelse drøftes også bruk av differensierte læreplaner som et virkemiddel for å forhindre frafall. Med henvisning til variasjoner i bosetting og ressursgrunnlag samt behovet for fleksibilitet i regionale løsninger, avstår utvalget fra å spesifisere tilbudets form og innhold nærmere, men viser i stedet til noen eksempler på ulike modeller som har vært prøvd ut i praksis, og som det kan bygges videre på.117 NAFO (Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring) har i den forbindelse pekt på at variabelt elevgrunnlag i kommunene er en utfordring for opprettholdelse av opplæringstilbud for denne elevgruppen. Når ressursene som tildeles til et tilrettelagt opplæringstilbud knyttes til antall elever med behov og vedtak, blir også kvaliteten dårligere fordi kontinuiteten og lærerkompetansen forsvinner. For å sikre kvaliteten og kontinuiteten på opplæringen, må tilbud som dette gjøres permanent, samtidig som en sikrer muligheten for fleksible løsninger regionalt.118

Østbergutvalgets innstilling følges opp i stortingsmelding om ungdomstrinnet119 der det foreslås at opplæringsloven skal åpne for at skoleeiere kan tilby særskilte innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever i grunnskole og i videregående opplæring. Kunnskapsdepartementet vil vurdere om det er behov for ytterligere nasjonale føringer når det gjelder innhold i, og organisering av, særskilte innføringstilbud.

Høyt frafall blant gutter med innvandrerbakgrunn på yrkesfaglige studieretninger

Blant elevene med innvandrerbakgrunn, er det særlig gutter på yrkesfag som har høyt frafall, og frafallet blant disse elevene er spesielt høyt det første opplæringsåret.120 Siden det også er elevene med de dårligste karakterene som oftest velger yrkesfag, forklares frafallet delvis med svakt faglig grunnlag fra grunnskolen. Overgangen fra grunnskole til videregående opplæring blir simpelthen for krevende for mange.

Med Reform -94 ble videregående opplæring et tilbud til alle elever. Det krever at skolen klarer å utvikle seg i takt med denne endringen. Det er blitt stilt spørsmål ved om dagens videregående opplæring i tilstrekkelig grad er tilpasset mangfoldet i elevsammensetningen.121 Forskere påpeker at en rekke ungdommer som velger yrkesfaglig løp mot vitnemål eller fag/svennebrev burde vært veiledet inn i planlagte løp mot kompetanse på lavere nivå. Den ordinære opplæringen ansees for denne gruppen å være for teoritung, og for å basere seg for mye på klasseromsundervisning, når praksis i arbeidslivet kunne vært en bedre læringsarena.

Opplæringsloven gir adgang til alternative opplæringsløp som Lærekandidatordningen og Praksisbrevordningen for elever som ikke er motivert, eller mangler faglig forutsetninger for ordinær skolegang fram mot bestått vitnemål. Et alternativt løp kan bringe eleven tettere på arbeidslivet og innebærer potensielt store gevinster for individ og samfunn, når alternativet er frafall og svak arbeidslivstilknytting. Evalueringer av ordningene viser at flesteparten av deltakerne ønsker å fullføre videregående med fagbrev.122 Tross positive evalueringer og stort potensial for forebygging av frafall, benyttes ordningene i liten grad.123 I evalueringen er det beregnet at bedre bruk av disse ordningene, bør øke andelen som består videregående fra 70 opp mot 85 prosent.124

Forskerne bak evalueringene anbefaler en utvidet bruk av ordningene. Samtidig understrekes det at dette betinger at elevene oppnår relevant kompetanse som gjør dem ønsket av arbeidsgiver, og at bedriftene forplikter seg til opplæring. Videre må de som velger praksis sikres gode og fleksible tilbud om full videregående opplæring når de er klare for det. Ordningene må være planlagte og søkbare løp, ikke bare nødløsninger når alt annet er mislykket. Ordningen skal ikke være minste motstands vei for ungdomsskole, videregående skole eller elev. Det stiller krav til profesjonell rådgivnings- og veiledningstjeneste. Det er viktig at elev, så vel som bedrift, får justert holdninger, forventninger og krav til praksisperiode og arbeidsliv generelt i forkant av kontraktinngåelse, og at elev får tett oppfølging i bedrift.

Nettopp tilgang til, og oppfølging på, praksisplass og læreplass er generelt blitt pekt på som en utfordring for elever med innvandrerbakgrunn. Blant de relativt få elevene som faktisk gjennomfører de to første opplæringsårene, for så å falle fra, ansees mangel på læreplass som en årsak. Elever med innvandrerbakgrunn har større vansker med å få læreplass enn sine medelever. Elevenes mangel på relevant nettverk, og dermed kjennskap til kravene som gjelder i de aktuelle områdene av arbeidslivet, manglende norskopplæring, og diskriminerende holdninger blant arbeidsgivere løftes fram som mulige årsaksforklaringer.125 Samtidig pekes det på at kompetansen i forhold til elever med innvandrerbakgrunn gjennomgående er lav blant aktørene i videregående opplæring, og særlig lav blant faglige ansvarlige og instruktører i lærebedrifter.126

7.6 Høyere utdanning

Norge er blant de landene i verden der en stor andel av befolkningen har høyere utdanning. Undervisning og forskning på globale utfordringer som miljø- og klimaendringer, nye energiformer, nød og undertrykking, helse og utdanning, etnisk mangfold, omfordeling og rettferdighet, har en framtredende plass og legger viktige premisser for samfunnsdebatt og kollektiv selvforståelse, identitet og etisk bevissthet. Som sentrale kulturbærere, spiller forsknings- og utdanningsinstitusjonene en viktig integrerende rolle i samfunnet.

7.6.1 Situasjonsbeskrivelse

Inkludering i høyere utdanning beskrives som en suksesshistorie. Både for den enkelte som gjennom egen innsats har lykkes med å kvalifisere seg og gjennomføre høyere utdanning, for det norske opplæringssystemet og for norsk integreringspolitikk.127

Elever med innvandrerbakgrunn fortsetter i større grad direkte over i høyere utdanning enn elever uten innvandrerbakgrunn, men det er også en større andel som ikke fortsetter i utdanning. Norskfødte med innvandrerforeldre er den gruppen som i størst grad fortsetter direkte med høyere utdanning, og som i minst grad ikke er i utdanning høsten etter avsluttet videregående opplæring.

Blant alle landets ungdommer i alderen 19-24 år var tre av ti under høyere utdanning i 2009. Blant barn av innvandrere i denne aldersgruppen studerte 37 prosent, 7 prosent flere enn ellers i befolkningen. Andelen norskfødte med innvandrerforeldre i alderen 19-24 år som studerer har økt fra 27,6 prosent i 1999 til 37,1 prosent i 2009. For både menn og kvinner er andelen langt høyere enn i befolkningen totalt.

Gjennomsnittstallene skjuler imidlertid store forskjeller. Mens barn av innvandrere deltar i enda større grad enn øvrig ungdom, henger ungdom som selv har innvandret fortsatt etter, med en deltakelse i høyere utdanning på 17 prosent. At få innvandrere tar høyere utdanning, skyldes først og fremst at færre gjennomfører videregående opplæring, og dermed ikke er kvalifisert til høyere utdanning. Generelt er kvinner bedre representert enn menn, og innvandrernes døtre studerer mest av alle.

Det er også forskjeller mellom landgruppene. Norskfødte med kinesiske, srilankiske, indiske og polske foreldre har den klart høyeste deltakelse i høyere utdanning. Samtidig er studenter med bakgrunn fra Somalia, Marokko, Tyrkia og Thailand underrepresentert i høyere utdanning. Slike forskjeller kan ofte forklares med forskjeller i migrasjonshistorikk, botid i landet og opplæringstilbud i opprinnelseslandet.

Det er en konsentrasjon ved enkelte fag og studieområder, særlig er apotekfag og tannhelsefag populært. Enkelte viktige studieretninger, som lærerutdanningen, har vansker med å rekruttere personer med innvandrerbakgrunn. Få personer med innvandrerbakgrunn studerer på områder der samfunnsmessige hensyn tilsier at det bør være større mangfold. Her er det forskjeller mellom institusjonene, men områder der institusjonene bør sørge for at det er god rekruttering fra innvandrerbefolkningen er blant annet lærerutdanning, politiutdanning, barnevernspedagog- og sosionomutdanning.

Andelen innvandrere med bakgrunn fra ikke-vestlige land som opplever arbeidsledighet et halvt år etter eksamen, er over dobbelt så høy som blant dem med norsk bakgrunn.128 Det vises til kapittel 9, Bedre bruk av innvandreres medbrakte kompetanse.

¹ EU etc. = EU/EØS, USA, Canada, Australia og New Zealand.

² Afrika, Asia etc = Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania unntatt Australia og New Zealand, og Europa utenom EU/EØS.

Kilde: Utdanningsstatistikk, SSB

7.6.2 Årsaksforklaring, igangsatte tiltak og tilrådinger fra andre utvalg

Det har gjennom en årrekke vært en målsetting å rette opp i skjevrekrutteringen til høyere utdanning. Særlig førskolelærerutdanningen og barnevernsutdanningen har blitt prioritert.129 Skjevrekrutteringen til høyere utdanning må til en viss grad sees i sammenheng med det høye frafallet i videregående opplæring. I den forbindelse ansees tiltak rettet mot opplæringssystemets lavere nivåer som en viktig intervensjon når det gjelder å sikre senere deltakelse i høyere utdannelse. Videre må forskjellene mellom de ulike landgruppene sees i sammenheng med botid, migrasjonshistorikk og opplæringssystemets posisjon i opprinnelseslandet.

Rekruttering av studenter med ulik bakgrunn oppfattes av mange som et samfunnsansvar.130 Sentrale myndigheter, universiteter og høyskoler må, i følge Støren, sammen ta ansvar for å bidra til at sammensetningen av studentmassen avspeiler at samfunnet er blitt mer flerkulturelt. Videre må representanter og organisasjoner for etniske minoriteter, studenter, deres foreldre og religiøse og sekulære ledere ansvarliggjøres i arbeidet med å utvikle strategier og tiltak for å få til en bredere rekruttering. Innvandrerbefolkningen har også selv et ansvar for bredderekrutteringen, i form av valg av studieretning. I dag er tendensen at ungdom med innvandrerbakgrunn bevisst velger blant et snevert utvalg av prestisjefylte studier.131

Stjernøutvalget og Østbergutvalget beskriver begge en rekke igangsatte prosjekter ved ulike utdanningsinstitusjoner som omhandler informasjonsarbeid, rekruttering, stipendordninger, oppfølgingsarbeid, og mentorprogrammer rettet mot studenter med innvandrerbakgrunn. Prosjektene beskrives som viktige og med gode resultater, men det framgår i liten grad hvilken konkret effekt disse programmene har hatt på rekrutteringen. Dette må sees i sammenheng med mangelfull kunnskap på området. Svært få utdanningsinstitusjoner fører statistikk over studentmassens innvandrerbakgrunn. Det er behov for mer forskning om innvandrerbefolkningens studievalg og yrkeskvalifisering.

7.7 Innvandrerbefolkningens utdanningsresultater i et levekårsperspektiv

Utdanning er et sentralt virkemiddel for utjevning av levekår i befolkningen. Kompetansen til befolkningen virker inn på verdiskapningen i landet, og dermed på hvor store ressurser som samlet er til fordeling.132 For den enkelte er utdanning ofte starten på en årsakskjede som gjør det mulig å realisere ressurser på andre levekårsområder. Utdanning gir jobbmuligheter, som igjen har betydning for inntekt, som igjen påvirker mulighetene på boligmarkedet og tilgangen til et helsefremmende nærmiljø. Utdanning er også viktig for likestilling og samfunnsdeltakelse.133 Det er mange faktorer som innvirker på levekår, men lav utdanning utgjør en betydelig risikofaktor. Generatoren i framtidig sosial ekskludering er skolen, og marginalisering indikeres ved dårlige karakterer.134

Fordelingsutvalget135 viser til at lavinntektsproblemer blant innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn skyldes at mange mangler formell utdanning og at færre er yrkesaktive enn i befolkningen forøvrig. Utdanning som virkemiddel for å utjevne levekårsforskjeller er derfor særlig viktig i et integreringsperspektiv.

Som en følge av sterk offentlig satsing på utdanning og økte krav til utdanning i arbeidslivet, er økningen i befolkningens utdanningsnivå et av de mest markante trekkene ved samfunnsutviklingen de siste tiårene. I dag ansees fullført videregående opplæring til en viss grad som inngangsbilletten til yrkeslivet, mens utdanning utover dette nivået har størst betydning for hvilken inntekt man får i arbeidslivet.136 Men i hvilken grad tar innvandrerbefolkningen del i dette utdanningsløftet?

Blant innvandrere som kom til Norge etter fylte 18 år, har nærmere to av ti ikke fullført noen utdanning, mens én av fire oppgir å ha høyere utdanning. Én av fire fullfører senere en utdanning i Norge. Legges høyeste utdanning fra utlandet eller fra Norge til grunn, er utdanningsnivået høyest blant iranere, chilenere, irakere og bosniere og lavest blant tyrkere og somaliere.137

Hovedbildet er at innvandrerbefolkningen i stor grad benytter seg av de mulighetene som ligger i utdanningssystemet. Men det er store variasjoner på tvers av kjønn, generasjoner, sosialt lag, opprinnelsesland og botid. Deltakelsen i høyere utdanning blant personer med innvandrerbakgrunn har økt de senere årene, og med økt botid forbedres også utdanningsresultatene. Det er utfordringer når det gjelder manglende registrering og godkjenning av medbrakt kompetanse. I tillegg er det svært få utdanningsinstitusjoner som fører statistikk over deltakelse og resultater basert på innvandrerbakgrunn.

7.7.1 Norskkunnskaper

I gjennomsnitt mener 82 prosent av kvinnene og 93 prosent av mennene med innvandrerbakgrunn at de har middels, gode eller svært gode norskkunnskaper.138 De som er i arbeidslivet vurderer at de har bedre norskkunnskaper enn de som er utenfor. Det kan imidlertid se ut som om denne egenvurderingen av norskferdighetene er mer positiv enn andre undersøkelser tyder på. En undersøkelse basert på OECDs kriterier for lese- og mestringskompetanse viser at 2 av 3 av de ikke-vestlige innvandrerne i utvalget hadde utilstrekkelige leseferdigheter i forhold til kravene i dagens arbeids- og hverdagsliv. Det er en lav andel som består skriftlige norskprøver.139 Disse funnene bekreftes av andre undersøkelser.140

Unge med pakistansk bakgrunn rapporterer om dårligere norskferdigheter enn unge med tyrkisk og vietnamesisk bakgrunn. De som har hatt lengre opphold i foreldrenes hjemland har ofte dårligere norskferdigheter enn andre.141

7.7.2 Sosial bakgrunn og utdanningsmobilitet over generasjoner

Elever med innvandrerbakgrunn presterer jevnt over svakere enn sine medelever i grunnopplæringen. Kontrollerer vi for sosial bakgrunn, utjevnes imidlertid mesteparten av resultatforskjellene.142 Mens forskjellene i grunnskolen gir seg utslag i svakere resultater ved nasjonale prøver og i form av grunnskolepoeng, er det i videregående skole et betydelig problem med høyt frafall. Samlet sett er frafallet blant elever med innvandrerbakgrunn høyere enn blant andre elever. Mens etterkommerne fullfører videregående i nesten samme grad som gjennomsnittet for alle elever, er det elever som selv har innvandret som trekker snittet ned.143

Blant dem som er i videregående opplæring, er det store prestasjonsforskjeller mellom minoritets- og majoritetselevene. I hvilken grad denne forskjellen kan forklares gjennom sosioøkonomiske faktorer, ved at elever med innvandrerbakgrunn har lavere utdannede foreldre og kommer fra familier med færre økonomiske ressurser enn majoritetselever, er ikke helt entydig. Til tross for at en del av forskjellen i prestasjoner kan tilskrives ulike bakgrunnsforhold, målt ved foreldres utdanningsnivå, inntekt og arbeidsmarkedstilknytning, er det likevel en forskjell i prestasjoner som ikke kan forklares gjennom dette. Minoritetselever forserer i større grad enn majoritetselever det som kan kalles «sosiale barrierer», dvs. at den sosiale oppdriften er større.144

Befolkningen generelt preges av en sosial skjevrekruttering til høyere utdanning. Her er imidlertid innvandrerbefolkningen unntaket fra regelen. På tross av at foreldrene ofte har lav utdanning, er en stor andel elever med innvandrerbakgrunn representert i høyere utdanning.145 Det vitner om stort potensial for sosial mobilitet. Som et resultat av dette, er det rimelig å anta at flere personer med innvandrerbakgrunn etter hvert vil få sin sosioøkonomiske situasjon forbedret. Slik sett kan de sosiale forskjellene blant elever med innvandrerbakgrunn i grunnopplæringen avta i tredje generasjon.

De fleste innvandrere fra asiatiske, afrikanske og latinamerikanske land har mindre utdanning enn gjennomsnittet i Norge. Derfor vil skoler hvor mange av elevene har innvandrerbakgrunn også ofte være skoler hvor mange av foreldrene har lite utdanning. Det er påvist at skoler som både har mange foreldre med lav utdanning og en høy andel elever med annet morsmål enn norsk, får dårligere resultater enn andre skoler. Funn viser imidlertid at elevsammensetningen etter innvandrerbakgrunn på skolene har liten betydning for elevenes skoleresultater. Skolens profil med hensyn til andel foreldre med lav utdanning er derimot viktig på noen områder. På ungdomsskolen har dette betydning for elevenes karakterer, og på yrkesfaglige linjer i videregående opplæring ser det ut til å ha betydning for frafall. Betydningen av etnisk skolesegregering for elevenes skoleresultater, og eventuelle frafall, er med andre ord relativt liten. Det er elevenes sosioøkonomiske situasjon og – i videregående opplæring – deres tidligere skoleprestasjoner som har betydning for om de fullfører videregående opplæring eller ikke, og med hvilke karakterer.146

7.7.3 Framtidige utfordringer

Det norske arbeidsmarkedet stiller høye krav til kompetanse, og lav utdanning henger tett sammen med svak tilknytning til arbeidslivet og lav inntekt. Norge er blant landene med størst relativ forskjell i ledighet og uføretrygd mellom de med, og de uten, fullført videregående opplæring.147 Arbeidsledige og uføretrygdede har gjennomgående svakere ferdigheter enn de som er i jobb eller studerer. En situasjon som bidrar til økte sosiale forskjeller mellom grupper med lav og høy utdanning, er samfunnsøkonomisk svært dyrt.148

SSBs framskrivninger av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft fram mot 2025 tyder på at etterspørselen etter ufaglært arbeidskraft vil avta framover. Arbeidsledighet vil i første rekke gjøre seg gjeldende blant lavt utdannede når nærmere 20 prosent av hvert årskull konkurrerer om de relativt få jobbene som ikke krever kompetanse utover grunnskolenivå.149 Samtidig forventes det mangel på høyt utdannet arbeidskraft innenfor viktige sektorer som helse og omsorg. Den utdanningspolitiske utfordringen blir dermed å heve kompetansen blant lavt utdannede slik at de kan fylle ledige jobber innenfor viktige vekstsektorer.

Å øke fullføringsgraden i videregående skole er svært viktig for innvandrerbefolkningens levekår i årene framover. Gjennomført videregående skole reduserer risikoen for arbeidsledighet og lavinntekt. Det er derfor en vesentlig fordelingsmessig utfordring at bare 70 prosent av ungdommene som begynner i videregående skole, fullfører og består i løpet av fem år. Ved siden av innsatsen for å øke fullføringsgraden i videregående skole, er det viktig å bedre mulighetene for voksne til å ta opp igjen og fullføre videregående utdanning.150

Tiltak som sikrer økt fullføringsgrad, vil også bidra til en sosial utjevning av rekruttering til høyere utdanning. Det kan motvirke den sosiale reproduksjonen i utdanning, tatt i betraktning at sosial bakgrunn er hovedårsaken til at elever med innvandrerbakgrunn faller fra videregående opplæring.

En forutsetning for at utdanning skal kunne bidra til bedre levekår blant personer med innvandrerbakgrunn, er at innvandrerbefolkningen får mulighet til å omsette sin kompetanse på arbeidsmarkedet. To utfordringer peker seg i så måte ut. For det første er det mange som kommer til landet med medbrakt kompetanse som de ikke får vurdert, og som de dermed heller ikke kan omsette i relevant arbeid. For det andre viser det seg at personer med innvandrerbakgrunn som har ervervet høyere utdannelse her til lands, har større vanskeligheter i overgangen mellom utdanning og arbeid enn andre. Andelen innvandrere med bakgrunn fra ikke-vestlige land som opplever arbeidsledighet et halvt år etter eksamen, er over dobbelt så høy som blant dem med norsk bakgrunn. Det samme gjaldt dem som hadde opplevd arbeidsledighet i løpet av en periode på tre til fire år. Det vises til nærmere omtale i kapittel 6.

Fordelingsutvalget mener at tiltak rettet mot barn i førskolealder er svært viktige, siden deltakelse i barnehagetilbud ser ut til å ha en positiv påvirkning på barns senere utdanning og yrkesaktivitet. I fordelingssammenheng er det blant annet viktig at alle barn inkluderes i læringsaktiviteter i barnehagen. Egenbetalingen i norske barnehager bidrar trolig til å stenge noen ute fra barnehagetilbudet av økonomiske grunner. Barn av foreldre med lav inntekt og utdanning etterspør barnehage i mindre grad enn andre, og dette er de barna som trolig ville hatt størst utbytte av barnehagen. Fordelingsutvalget foreslår derfor gratis kjernetid i barnehager, i tråd med gratisprinsippet som gjelder ellers i utdanningssektoren. Fra et fordelingsperspektiv mener utvalget at det også er betenkelig at kontantstøtten bidrar til å redusere bruken av barnehage, og særlig at kontantstøtten gjør det langt mer lønnsomt å benytte uformelt barnepass i stedet for barnehager. Fordelingsutvalget mener at kontantstøtten derfor bør avvikles gradvis. For en omtale av Inkluderingsutvalgets strategier og tiltak når det gjelder kontantstøtten, vises det til kapittel 6 Arbeid og sysselsetting. Kapittel 5 gir en generell omtale av levekår i innvandrerbefolkningen.

7.8 Målsettinger, strategiske vurderinger og forslag til tiltak

Situasjonsbeskrivelsen dokumenterer flere viktige forskjeller mellom personer med innvandrerbakgrunn og resten av befolkningen med hensyn til utdanningsresultater. Med bakgrunn i observerte resultatforskjeller, anbefaler Inkluderingsutvalget mål, strategier og tiltak for å redusere, og på sikt fjerne, disse forskjellene.

7.8.1 Overordnet mål for utdanning

Innvandrerbefolkningen skal ha like stort læringsutbytte i skole og utdanning som befolkningen for øvrig.

Inkluderingsutvalget anser utdanning som ett av de viktigste satsingsområdene for å unngå et samfunn med store sosiale forskjeller. Et inkluderende opplæringssystem handler om fellesskap, demokrati, deltakelse, (gjensidig) ansvar, mestring og utbytte.151

• Utdanning er en grunnleggende menneskerettighet.

• Utdanning er med på å sikre et felles normgrunnlag og felles verdier.

• Utdanning er et adgangskort til deltakelse, og til posisjoner, i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig.

• Utdanning gir borgere innsikt i, og verktøy til, å realisere sine evner, anlegg og muligheter i fellesskap med andre.

• Utdanning bidrar til et bedre demokrati, høyere levestandard og bedre ressursutnyttelse.

St.meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse, innførte nye mål for det flerkulturelle Norge. Ett av målene var at barn som vokser opp i Norge skal mestre skole og utdanning på lik linje med andre. Samtidig ble det etablert et skille mellom innvandrere og deres barn, hvor målsettingen er mindre ambisiøs for dem som selv har innvandret til landet.

Inkluderingsutvalget opplever denne dobbeltstandarden som uheldig. Det er uakseptabelt med systematiske skillelinjer i utdanning basert på innvandrerbakgrunn. Ambisjonen for inkludering i utdanning må oppjusteres. Målsettingen må være at alle barn og unge, både de som selv har innvandret og de som har foreldre som har innvandret, som gruppe skal mestre skole og utdanning på lik linje med den øvrige befolkningen.

7.8.2 Integrering innenfor rammene av et felles utdanningssystem

Prinsippet om et felles opplæringssystem har tradisjonelt stått sterkt i norsk politikk.152 Utdanning og kvalifisering skal danne et faglig og sosialt fellesskap for alle, og gi alle de samme muligheter videre i livet. I et samfunn preget av økt mangfold får dette opplæringssystemet nye utfordringer og nye muligheter. Det gjør det nødvendig å tenke gjennom hva som skal være opplæringssystemets felles verdigrunnlag, og hvilken rolle et felles opplæringssystem kan ha for integrering av personer med innvandrerbakgrunn.

Utvalget har gjennom sitt arbeid identifisert en rekke barrierer for et inkluderende opplæringssystem. Det handler bl.a. om sosiale forskjeller, språklige utfordringer og mangel på ressurser og kompetanse i barnehage og skole.

Skal vi sikre oppslutning om utdanning som en fellesarena, fordrer det at opplæringssystemet i større grad evner å anerkjenne og tilrettelegge for et mer sammensatt samfunn. Spørsmål om mangfold og inkludering må forankres tydelig i utdanningspolitikk og praksis. Kravet om mangfold og inkludering skal møtes innenfor den offentlige fellesskolen og det offentlige tilbudet for øvrig. Denne strategien omfatter følgende grep:

• ekstra innsats for elever som har behov for tilrettelagt opplæring

• like læringsambisjoner for alle elever

• sterkere resultatstyring

• tidlig og helhetlig innsats

• sosial utjevning

• målrettet bruk av undervisningsmetoder som er tilrettelagt for å gi økt læringsutbytte

• en kunnskapsintensiv politikkutvikling

• aktiv utprøving av nye undervisningsmetoder

Nedenfor følger en nærmere presentasjon av utvalgets åtte strategiske grep og forslag til tiltak innenfor områdene barnehage, grunnskole, videregående opplæring og høyere utdanning.

Ekstra innsats for elever som har behov for særlig tilrettelagt opplæring

Noen elever med innvandrerbakgrunn har behov for særlig tilrettelagt opplæring for å få like stort læringsutbytte som andre elever. Særlig gjelder dette innvandrerelever som kommer til landet i ungdomsskolealder eller senere. For disse elevene med særskilte behov for språkopplæring153 er det nødvendig med en ekstra innsats så tidlig som mulig i utdanningsløpet. Dette vil kunne spare samfunnet for utgifter senere i opplæringen og vil også kunne forhindre frafall fra videregående opplæring. For at elever med særskilte opplæringsbehov skal kunne mestre skolehverdagen, er det helt nødvendig med ekstra ressurser, og kvalifisert faglig oppfølging, umiddelbart etter at disse behovene er oppdaget. Det er viktig med tidlig kartlegging av elever for å avdekke behov for særlig tilrettelegging.

Det må rettes særlig oppmerksomhet rundt behovet for en ekstra innsats overfor sent ankomne innvandrerelever.154

Felles læringsambisjoner

Kunnskapssamfunnet forutsetter at alle tilegner seg faglige ferdigheter for å delta i utdanning og arbeid. Like muligheter i opplæringsløpet (jf. eksisterende regelverk) er utilstrekkelig når det likevel er store, systematiske reultatforskjeller mellom elever med innvandrerbakgrunn og andre elever. Det er nødvendig å ha de samme ambisjonene for læring og oppnåelse av ferdigheter for alle elever.

Sterkere resultatstyring

Det er ikke entydig hva som skal til for å skape likeverd i opplæringssystemet. I lys av de vedvarende strukturelle forskjellene i opplæring og utdanning mellom personer med og uten innvandrerbakgrunn, vurderer utvalget det som nødvendig å revidere virkemiddelbruken på feltet. Utvalget foreslår derfor et strategisk skifte hen mot sterkere og bredere resultatstyring på opplæringsfeltet.

Siden etterkrigstiden har det vært en skolepolitisk målsetting å sikre alle like muligheter til utdanning (sjanselikhet).155,156 Et mål om resultatlikhet157 legger til grunn at det er nødvendig med målrettede kompensatoriske tiltak for å sikre et likeverdig opplæringssystem. Dette vil blant annet være ordninger som hindrer ulike former for diskriminering.

Resultatlikhet betyr i denne sammenheng ikke at alle skal ha de samme karakterene, men at innvandrerbefolkningen, som helhet, skal oppnå de samme resultatene i opplæringssystemet som den øvrige befolkningen, uavhengig av sosial bakgrunn. Sterkere resultatstyring tilsier mer omfattende bruk av kompensatoriske løsninger og undervisningsmetoder som gir høy læringseffekt for grupper i innvandrerbefolkningen som ikke har det samme læringsutbyttet som andre.

Tidlig og helhetlig innsats

Resultatlikhet oppnås ikke med enkle grep. Prestasjonsforskjeller er sammensatte og kompliserte fenomener. Mye tyder på at forskjeller i kvalifiseringsløpet fram til høyere utdanning starter svært tidlig, slik at en kjede av tiltak fra barnehage og ut videregående skole er nødvendig for å øke prestasjonsnivået hos den enkelte.

Forskning viser at frafallet i videregående skole henger sammen med at elevene har for dårlig faglig grunnlag fra grunnskolen.158 Læring i førskolealderen har vist seg viktig for deltakelse og prestasjoner gjennom hele utdanningsløpet. Høyere utdanning er viktig for at personer med innvandrerbakgrunn skal bli rekruttert til alle yrker og lederstillinger. Det er viktig at innvandrerbefolkningen får del i utdanningsrevolusjonen.

Skal en lykkes med å redusere forskjeller, kreves langsiktig og helhetlig arbeid på alle nivåer i opplæringssystemet. Tidlig intervensjon er særlig viktig for barn og unge som ikke har foreldre med mulighet til å kompensere for svakheter i opplæringssystemet, og anses å være en nøkkel til sosial utjevning.159 Begrepet forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv, og tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes, uavhengig av utdanningsnivå. Det handler om å bringe barn og unge inn i positive læringssirkler, som forbedrer både det pedagogiske og sosiale utbyttet av opplæringen.

Evalueringen av satsingen på tidlig innsats mot frafall i videregående skole trekker fram overgangsfaser som særlig viktige.160 Det krever samarbeid på tvers av opplæringsnivåer, administrative nivåer, faglige grupperinger og mellom opplæringsinstitusjoner og hjemmene. En må sikre kontinuitet, gode rutiner og informasjonsflyt. Det må vurderes hvordan en best ivaretar perioden rundt skolestart og ved overganger mellom opplæringsnivåer når det gjelder informasjonsoverføring, inntakssamtaler og innføringstilbud for nyankomne elever. Det er særlig viktig at utsatte elevgrupper ivaretas i disse overgangsfasene.

Sosial utjevning

Personer med innvandrerbakgrunn lykkes ikke i utdanningsløpet i samme grad som personer med norsk bakgrunn. Samtidig vet vi at elever med innvandrerbakgrunn ofte verdsetter utdanning høyt, og ofte bruker mer tid på skolearbeid enn andre elever.161 Dette vitner om et opplæringssystem som ikke har lykkes med å kompensere for ulike forutsetninger. Opplæringssystemet reproduserer, og forsterker til en viss grad, de sosiale forskjellene elevene kommer til skolen med.162 Når de økonomiske, sosiale og kulturelle ulikhetene i samfunnet øker, må opplæringssystemets innsats for å kompensere for ulike forutsetninger også forsterkes.

Utvalget mener at det må satses på utdanning som kilde til sosial utjevning og mobilitet. Tidlig innsats for mestring av språk og grunnleggende ferdigheter, kan øke fullføringsgraden i videregående skole, og er derfor et særlig viktig utdanningspolitisk grep for å utjevne levekårsforskjeller.

Utvalget anbefaler et femårsperspektiv på intensiv opplæring for nyankomne elever, med særlig fokus på språkopplæring og opparbeidelse av grunnleggende ferdigheter. Det vil være ekstra viktig å følge med på denne elevgruppens resultater, også etter den første femårsperioden.

Utvalgets flertall mener at uttvidet skoledag for alle elever, inkludert leksehjelp og organiserte aktiviteter, bør innføres raskt. Frivillige organisasjoner i nærområdet kan trekkes inn i et samarbeid om leksehjelp og andre aktiviteter. Det vises til forsøk med utvidet skoledag bl.a. knyttet til Groruddalssatsingen. En slik skoledag vil kunne bidra til å oppheve sosiale skiller knyttet til økonomi og foreldres mulighet til å hjelpe med lekser.

Det er nødvendig at flere unge med innvandrerbakgrunn gjennomfører og består videregående opplæring. Særlig må det høye frafallet blant gutter reduseres. «Utdanningsdrivet» i innvandrerbefolkningen må benyttes. Dette må sees i sammenheng med behovet for en bredere faglig rekruttering av studenter med innvandrerbakgrunn. Ensidig prioritering av prestisjefylte studieretninger i innvandrerbefolkningen anses som en viktig årsak til at mange elever får problemer med fullføring av videregående opplæring og høyere utdanning.163

Utdanning kan motvirke og forebygge levekårsforskjeller, og de sentrale tiltakene er:

• tidlig innsats for mestring av språk og tilegnelse av grunnleggende ferdigheter

• femårsperspektiv på intensiv opplæring for nyankomne

• mobilisering rundt elever som kommer til Norge rett før, eller i, skolealder

• målrettet kompensasjon for manglende utdanning fra opprinnelseslandet

Utvalgets flertall går inn for utvidet skoledag for alle elever. Utvalgets mindretall, bestående av Ragnhild Aashaug, er på prinsipielt grunnlag uenig i forslaget om utvidet skoledag for alle elever.

Merknad fra utvalgets medlem Ragnhild Aashaug

«En heldagsskole gir et signal om at det er samfunnet som skal ha ansvar for barnas opplæring, lekser og fritidsaktiviteter og ikke foreldrene. Mye forskning viser at det er nødvendig med aktive foreldre som involverer seg for å lykkes i skolen. Dersom en kan få til et opplegg med lekser rett etter skoletid der foreldrene er involvert så er det positivt, men dette vil nok i praksis vanskelig la seg gjøre. Derfor er det nødvendig at skolene og skoleeier får utvikle tilbud om leksehjelp som involverer foreldrene på en aktiv måte og som er tilpasset den enkelte skole. I kapittel 10, Demokrati og deltakelse, er det beskrevet tiltak for hvordan en kan styrke deltakelsen innen fritidsaktiviteter for barn/unge.»

Målrettet bruk av undervisningsmetoder som gir bedre læringsutbytte for elever med innvandrerbakgrunn

Det er en utbredt oppfatning at universelle tiltak har en positiv effekt på elevers skoleprestasjoner. OECD (2006) har stilt spørsmål ved om likhet som prinsipp, i form av universelle ordninger, gjør at en overser realitetene i opplæringssystemet, nemlig resultatforskjellene mellom elever og studenter med og uten innvandrerbakgrunn. Ensidig bruk av universelle tiltak kan, i følge OECD, bidra til å øke minoritetsgapet.164

Gjennom sterkere resultatstyring og mer målrettet bruk av undervisningsmetoder, som er tilrettelagt for å gi økt læringsutbytte for elever med innvandrerbakgrunn, er det etter utvalgets vurdering, mulig å redusere resultatforskjellene basert på innvandrerbakgrunn. Dette innebærer bl.a. å kompensere for de språklige, sosiale og kulturelle barrierene barn, unge og voksne med innvandrerbakgrunn opplever i dagens opplæringssystem. En slik styrking av tilpasset opplæring betyr ikke et ønske om å slutte med å organisere undervisningen i faste grupper eller å forlate idéen om en felles læreplan.

I en inkluderende skole erkjennes kulturelt og språklig mangfold som normaltilstanden i ethvert klasserom. Først deretter tilpasses utdanningen for den enkelte, uavhengig av individuelle forutsetninger og behov, og innenfor rammene av et inkluderende opplæringssystem.165

Prinsippet om tilpasset opplæring er nedfelt i opplæringslovens § 1-2 og er det styrende begrepet i Kunnskapsløftet.166 De politiske rammene til tross – det er et sterkt behov for å tydeliggjøre begrepets innhold i et integrerings- og inkluderingsperspektiv. Ikke minst er det behov for konkrete tiltak som gir en opplæring som er tilpasset elever og studenter med innvandrerbakgrunn.167 Tilpasset opplæring betyr blant annet en mer variert opplæring, for å sikre elevene felles opplevelser og felles læring, og den enkeltes rett til selvutvikling. Det er behov for mer bruk av særtiltak og oppmerksomhet rundt innvandrerbefolkningens særskilte behov og ressurser.168 Tilrettelagt undervisning, læreplaner og læringsmateriell skal gi alle elevene de samme forutsetninger for å dra veksler på sin skoleinnsats.

Siden det ikke eksisterer en fastlagt sammenheng mellom innvandrerbakgrunn og sosial bakgrunn, eller innvandrerbakgrunn og skoleresultater, er det behov for en nyansert og målrettet politikkutvikling.169 Dette fordrer bl.a. individuell kartlegging og vurdering av læringsutbytte. Samtidig må en sikre at tiltakene ikke fratar individet initiativ og ansvar for egen utdanning. Det vil kunne bidra til å skape stigma som ofte følger av særbehandling.170

Det er grenser for hva som er mulig å oppnå av resultater gjennom endringer og tilpasninger i opplæringssystemet. Den sosialiseringen som skjer gjennom familie og nærmiljø har stor betydning for utdanningsresultater. Samarbeidet mellom skole og hjem er vesentlig. Utvalget vil framheve at det påhviler innvandrerbefolkningen et selvstendig ansvar for aktiv deltakelse i barnehage, skole og utdanning. Et inkluderende opplæringssystem blir ingen realitet uten at også elever, studenter og foresatte tar ansvar for egne og sine barns liv.

Kunnskapsintensiv politikkutvikling

Det faktum at innvandrerbefolkningen utgjør en svært sammensatt gruppe fordrer solid kunnskap om mangfoldet innad i denne delen av befolkningen, god og relevant statistikk og dokumentasjon av utviklingen over tid.

Utvalget ser behov for en styrket kunnskapsproduksjonen på feltet. Det trengs både kvantitativ forskning som gir en samlet oversikt over utviklingen, og kvalitativ forskning som kan bidra til å forklare tendensene som utkrystalliserer seg. Samtidig som det er årsaksforklaringer som bunner i kulturelle og etniske forskjeller som får mest oppmerksomhet i den offentlige debatten, er det også her kunnskapsgrunnlaget er minst. Det er behov for deskriptive studier av innvandrerbefolkningen, men det er også behov for mer kvalitativ, utforskende forskning som analyserer sammenhenger mellom innvandrerbefolkningens deltakelse og resultater i opplæringssystemet og sosiokulturelle forhold i opprinnelseslandet.

For å sikre kunnskapsproduksjonens relevans for integreringsarbeidet, er det behov for tett samarbeid mellom forvaltningsmyndigheter på ulike nivåer som bestillere og brukere av forskning, forsknings- og undervisningsmiljøene som produserer og sprer kunnskap, og praksisfeltet, bestående av elever, foreldre og lærere som tar del i, og former, de prosessene og resultatene det skal dannes kunnskap om. Forskningssamarbeid må bygge på en metodisk og teoretisk pluralitet, og en kultur for kritisk samrefleksjon. Det må bygges nettverk mellom regionale FoU-foretak.

En viktig suksessfaktor i integreringsarbeidet er lokal forankring. Her er erfaringsformidling, statistikk over utviklingen over tid og analyse viktig. Slik dokumentasjon kan bli et grunnlag for lokal tiltaksutvikling. Det fordrer imidlertid styrket innsats, for i dag påpekes det store svakheter i informasjons- og kunnskapsgrunnlaget om innvandrerbefolkningen på alle nivåer i opplæringssystemet.171

Arbeid med brukerundersøkelser, rapportering, dokumentasjon og analyse er krevende oppgaver som kan gå på bekostning av tiden til undervisning og oppfølging av elever og studenter. Utvalget ser det derfor som viktig at det tilføres administrative ressurser til tiltak rettet inn mot å styrke kunnskapsgrunnlaget på feltet.172

Med økt satsing på kunnskapsproduksjon kan en forvente at mer nyanserte og kontekstbundne bilder av innvandrerbefolkningen trer fram. Det skaper nye muligheter og utfordringer for politikkutviklingen på feltet. Samtidig som en kunnskapsintensiv tilnærming vil gi rom for målrettede tiltak, vil økt kompleksitet også gjøre det vanskeligere å utvikle standardiserte virkemidler.

Utvikling og forsøk

For å øke læringsutbyttet er det behov for aktiv utprøving av nye undervisningsmetoder. Dette dreier seg om å finne fram til nye og mer effektive metoder for de elevene som har minst utbytte av opplæringstilbudene i dag. Økt satsning på basisfagene er en forutsetning for alle elever. Det bør prøves ut flere undervisningsmetoder som kan bidra til at opplæringen gir større dokumentert læringsutbytte.

7.8.3 Tiltaksområde 1 – opplæringsloven

Mål

Et inkluderende opplæringssystem der barn og unge med innvandrerbakgrunn, som gruppe, mestrer skole og utdanning på lik linje med den øvrige befolkningen.

Skal vi motvirke at sosial bakgrunn, språkvansker og mangel på kunnskap og kompetanse bidrar til en marginalisering av innvandrerbefolkningen i opplæringssystemet, må temaene settes på den pedagogiske dagsordenen. Som et første, overordnet tiltak for et mer inkluderende opplæringssystem, anbefaler Inkluderingsutvalget derfor en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven i et integreringsperspektiv. Formålet er bl.a. å vurdere hvordan læringsmål, forskrifter/læreplaner og læringsmateriell er tilrettelagt for flerspråklige elever med ulike behov og forutsetninger, og hvordan opplæringspolitiske føringer knyttet til integrering er ivaretatt.

En slik gjennomgang har, etter det utvalget er kjent med, ikke tidligere blitt gjort. Det har tilkommet annet lovverk som også gir viktige føringer for inkludering i opplæring, utdanning og kvalifisering. Det er særlig behov for å vurdere opplæringsloven opp mot introduksjonsloven og diskrimineringsloven.173

I den forbindelse vil det være nødvendig med en tydeliggjøring, og felles forståelse av, hvilke elever som omfattes av begrepet «minoritetsspråklig elev». Det er i dag store variasjoner i begrepsbruk, for eksempel mellom ulike opplæringsnivåer og mellom (fylkes-)kommuner.174 En nasjonal definisjonsstandard vil gjøre det enklere å vurdere hvem som faller inn under definisjonen og hvilke rettigheter de har i henhold til opplæringsloven. Slik begrepet benyttes i dag, har det liten verdi i forbindelse med kunnskaps- og statistikkinnhenting. En nasjonal definisjonsstandard vil forenkle det videre arbeidet med å utvikle mål, tiltak og indikatorer for inkludering av innvandrerbefolkningen i utdanning og kvalifisering.

I forbindelse med en gjennomgang av opplæringsloven, vil det være naturlig å se hen til Østbergutvalgets gjennomgang av rammeplaner og læreplaner på feltet for å vurdere sammenhengen mellom innholdet i, og mål for, opplæringen, pedagogikk, læremidler, og resultater. Lærerutdanningen må gi kommende pedagoger kunnskap og praktisk trening som gjør dem i stand til å praktisere tilpasset opplæring i en flerkulturell skole. Det skjer blant annet gjennom en styrking av lærerstabens kompetanse rundt flerspråklighet, flerkulturelt arbeid, og migrasjonspedagogikk.

Tiltak

• Det gjennomføres en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven i et mangfoldsperspektiv.

• Det stimuleres til mer forskning om hvordan sosiale, kulturelle og etniske forskjeller spiller inn på utdanningsforskjeller.

• Det iverksettes brede evalueringsprosjekter som fokuserer på konsekvensene av en mer mangfoldig befolkning i møte med opplæringssystemets innhold og organisering.

• Det er behov for supplerende innsats for å oppfylle opplæringslovens intensjoner, herunder kompetanseheving og bevissthet blant skole- og utdanningsmyndigheter, skolepersonell, fagbokforlag og utdanningsinstitusjoner i forhold til mangfold i opplæring og utdanning.

• Undervisningstilbudet må oppfylle opplæringslovens intensjoner. Dette innebærer blant annet å møte den enkelte elevs behov med god nok faglig kompetanse og de hjelpemidler som er nødvendige for at eleven skal få et likeverdig og forsvarlig utbytte av undervisningen.

• Læreplaner og pensum på alle opplæringsnivåer må ha et tydelig mangfoldsperspektiv.

Indikator

• Utdanningsnivået i innvandrerbefolkningen

7.8.4 Tiltaksområde 2 – Barnehagen

Mål

Barn med innvandrerbakgrunn skal beherske norsk og ha de samme læreforutsetningene som øvrige elever ved skolestart. Barn med innvandrerbakgrunn skal ha lik deltakelse i barnehage som andre barn.

God kvalitet på språkopplæringen og skoleforberedende aktiviteter for barn med innvandrerbakgrunn i førskolealder vil være et viktig bidrag til målet om resultatlikhet i opplæringssystemet. Økt fokus på språkmestring i førskolealderen er i tråd med strategien om tidlig innsats. Økt språkkompetanse blant barn med innvandrerbakgrunn vil bedre deres muligheter i skolen, øke andelen som fullfører videregående skole og øke andelen som tar høyere utdanning.

Økt deltakelse blant barn med innvandrerbakgrunn i språkstimuleringstiltak

Barnehagen vil framover tillegges en viktigere rolle i forhold til mer systematisk arbeid med utvikling av barns grunnleggende språk og begreper. Dermed risikerer vi at læringsutbyttet mellom barn som deltar i barnehage, og de som ikke deltar, øker. Inkluderingsutvalget ønsker å sikre at alle elever har nødvendige forutsetninger for læring ved skolestart. Særlig barn fra familier med lav inntekt og lav utdanning har behov for et løft i læringsforutsetningene ved skolestart. Det må gis et pedagogisk tilbud i regi av barnehagen som sikrer språkstimulering, sosial og kulturell trening og andre ferdigheter som er nødvendige ved skolestart. Samtidig må lek, og sosialisering gjennom den, fortsatt være den mest sentrale aktiviteten i barnehagen.

Økonomi utgjør en barriere for deltakelse i barnehage blant barn fra familier med lav inntekt. For å sikre at de som i dag ikke går i barnehage får reell tilgang til et kvalitativt godt språkstimuleringstilbud, foreslår utvalget å innføre en ordning med gratis språkstimuleringstiltak og andre skoleforberedende aktiviteter for alle barn. Ordningen forutsetter at det stilles tydelige krav til hva de skoleforberedende aktivitetene skal være, og resultatene må evalueres. Dette krever fokus på utdanning og rekruttering av personale med pedagogisk kompetanse som også mestrer flerspråklighet og tverrkulturelt arbeid.

Utvalget har dokumentert at kontantstøtte bidrar til å forsterke gjeldende sosiale og etniske skjevheter i rekrutteringen til barnehagen, og dermed til en marginalisering av barn med innvandrerbakgrunn. Utvalget tilrår derfor at kontantstøtteordningen avvikles og at frigitte midler omdisponeres til språkstimuleringstiltak for alle barn i aldersgruppen 2-5 år med behov for pedagogisk oppfølging. Samtidig foreslås en økning av barnetrygden, jf. nærmere omtale i kapittel 6.

Ved en avvikling av kontantstøtten er det behov for å se nærmere på overgangsordninger som sikrer inntekten til de familiene som mister kontantstøtten. Mange av foreldrene med innvandrerbakgrunn, som i dag mottar kontantstøtte, har problemer med å få seg jobb fordi de mangler kvalifikasjoner, herunder tilstrekkelige norskkunnskaper.175 Et gratis tilbud om språkstimuleringstiltak må sees i sammenheng med foreldrenes, særlig mødrenes, kvalifiseringsbehov, herunder rett og plikt til (norsk)opplæring.

Utvalget legger til grunn at en ordning med gratis språkstimulering for alle som trenger det, vil bidra til å øke deltakelsen i barnehagen blant barn med innvandrerbakgrunn. Samtidig er det viktig å sikre at barn som ikke går i barnehage likevel tilegner seg tilstrekkelige norskkunnskaper, og ikke blir hengende etter ved skolestart. Det må gjennomføres systematisk språkkartlegging av alle barn i tidlig førskolealder. For familier med barn som har behov for nærmere utredning og språkstimulering, må det innføres rett og plikt til språkstimuleringstiltak.

Tiltak

• Det skal gjennomføres tidlig og jevnlig språktesting av alle barn i førskolealder, med påfølgende rett og plikt til gratis språkstimuleringstiltak for alle barn som ikke behersker norsk.

• Det er behov for ekstra innsats overfor barn som innvandrer kort tid før skolestart.

• Kontantstøtteordningen avvikles, og frigitte midler omfordeles til utvikling av gratis språkstimuleringstiltak for barn i førskolealder.

• Barnetrygden økes, jf. kapittel om arbeid og sysselsetting.

• Det må iverksettes tiltak som sikrer at barnehageansatte har tilstrekkelig kompetanse til å kunne tilby språkstimulering for barn med innvandrerbakgrunn.

• Det må innføres mer systematisk samarbeid mellom hjem og barnehage, og mellom barnehage og skole før skolestart.

Indikator

• Andel barn med innvandrerbakgrunn som behersker norsk ved skolestart

7.8.5 Tiltaksområde 3 – Grunnskolen

Mål

Elever med innvandrerbakgrunn skal, over tid, ha samme læringsutbytte og resultater i grunnskolen som andre elever.

Målet for fellesskolen er en mangfoldig skole der alle barn og unge lykkes. Tross gjennomgående høy motivasjon og innsats, viser det seg likevel at elever med innvandrerbakgrunn oppnår svakere faglige resultater enn sine medelever. Avviket øker utover i grunnopplæringen, slik at det ved utgangen av grunnskolen er signifikante karakterforskjeller mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn. Resultatforskjellene er særlig store blant elever som innvandrer til landet i skolealder. Inkluderingsutvalget finner det uholdbart at så mange elever med innvandrerbakgrunn går ut av grunnskolen uten realistiske muligheter til å gjennomføre videregående opplæring.

Økt satsing på det flerspråklige opplæringstilbudet i grunnskolen

Manglende norskkunnskaper er en viktig årsak til at elever med innvandrerbakgrunn gjennomgående har dårligere resultater enn andre elever i grunnskolen.176 De språklige utfordringene er særlig store for elever som ankommer landet rett før, eller i løpet av, skolealder. Mange av disse har i tillegg liten eller ingen skolegang fra opprinnelseslandet og/eller manglende muntlig og skriftlig morsmålskompetanse. Skolen må generelt utvikle mer effektive undervisningsmetoder for å kunne gi elever med innvandrerbakgrunn gode lese- og skriveferdigheter samt andre grunnleggende ferdigheter.

Inkluderingsutvalget støtter opp om Kunnskapsdepartementets forslag i stortingsmelding om ungdomstrinnet om å åpne for at skoleeiere kan tilby særskilte innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever i grunnskole og i videregående opplæring. For å ivareta disse elevenes sammensatte behov, foreslår Inkluderingsutvalget, at det opprettes et slikt innføringstilbud for innvandrere som kommer til Norge i skolealder, med en tidsramme på 1-3 år.

For mange elever vil ikke språkopplæring, innen et tidsbegrenset innføringstilbud, være nok til å sikre tilstrekkelige språkkunnskaper til å følge ordinær undervisning. Forskningen viser at elever trenger mellom 5-7 år for å lære seg et språk slik at det kan brukes til å tilegne seg fagstoff. Det betyr at en del innvandrerelever vil ha behov for fortsatt tilrettelegging av undervisningen etter at et eventuelt innføringstilbud er avsluttet.

I tråd med Østbergutvalgets innstilling, tilrår Inkluderingsutvalget en helhetlig innsats for å styrke implementeringen av opplæringslovens § 2-8 om særskilt tilrettlagt språkopplæring for minoritetsspråklige elever. Som del av en slik styrking bør det føres bedre tilsyn med § 2-8. Inkluderingsutvalget foreslår også at det utvikles nye måleindikatorer som gir oversikt over utbredelsen, gjennomføringen og nytten av språkopplæringen som tilbys.

Flerspråklighet er en ressurs for samfunnet. Inkluderingsutvalget mener at skolene må bli bedre til å forvalte den flerspråklige kompetansen elever med innvandrerbakgrunn har med seg. Morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring er hensiktsmessige hjelpemidler for å lære norsk, men har også en egenverdi som et ledd i utviklingen av flerspråklighet. Morsmålsopplæring kan bidra til å styrke barn og unges identitet og selvfølelse samt følelsen av å være verdsatt i skolen og i samfunnet.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å åpne for forsøk som gir elever anledning til å velge sitt morsmål som et valgfritt fremmedspråk i grunnskolen. Per i dag gjelder denne muligheten kun som privatist i videregående opplæring. Å organisere morsmålsopplæring som del av skolens ordinære undervisningstilbud vil, etter utvalgets vurdering, bidra til en tydelig forankring av prinsippet om flerspråklighet som en ressurs i skolens ordinære opplæringspraksis.

Inkluderingsutvalget erkjenner at det for mange kommuner er vanskelig å organisere et faglig robust språkopplæringstilbud for minoritetsspråklige elever på den enkelte skole. Det må åpnes for at språkopplæring for elever fra ulike skoler sentraliseres på en skole. Det vises også til at det stadig utvikles nye digitale ressurser på morsmålsopplæringsfeltet, blant annet Tema morsmål177 som er et samarbeid mellom norske og svenske utdanningsmyndigheter.

Utvalget vil peke på potensialet for, i større grad, å se ulike språksatsinger i sammenheng. Et godt utviklet morsmålsopplæringstilbud kan gi grobunn for en styrket satsing på ikke-vestlige fremmedspråk. Det vil gi alle elevene en faglig mulighet til å ta del i innvandrerbefolkningens språkkultur. Videre vil dette være en ressurs, bl.a. i forhold til et stadig mer globalisert arbeidsmarked.

Det bør være opp til skoleeier/ledelse å bestemme hvilke språk elevene skal få tilbud om. For å sikre lokal forankring og eierskap kan det i slike vurderinger være aktuelt å se hen til bredere regionalpolitiske strategier.178 En helhetlig satsing på prioriterte språk som involverer sivilsamfunn, skoleledelse, skoleeier og regionale høyskoler, kan bidra til å gi et bedre grunnlag for utdannelse og ansettelse av flerspråklige lærere i større stillingshjemler, og slik gjøre det mer attraktivt å arbeide som flerspråklig lærer. Det kan også være et insentiv til økt bruk av nettbaserte virkemidler i skolen.

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje

«Det ikke er godtgjort at morsmålsundervisning faktisk styrker kapasiteten til å lære norsk. Erfaringer fra bl.a. Tyskland er at barn med ressurssvak bakgrunn ender opp som fungerende analfabeter på to språk i stedet for å mestre ett av dem til fulle. Tid som brukes til morsmålsundervisning bør derfor konverteres til ekstraundervisning i norsk. Morsmål er et privat anliggende, mens opplæring i språket vi snakker i Norge er et offentlig anliggende.»

Tiltak

• Det utvikles et innføringstilbud for elever som innvandrer til Norge rett før, eller i løpet av, skolealder.179

• Det iverksettes en umiddelbar ekstra innsats for sent ankomne elever. Den særskilte tilrettelagte språkopplæringen for minoritetsspråklige elever etter opplæringslovens § 2-8 styrkes.

• Sikre rekruttering av lærere med kompetanse på flerspråklighet

• Styrket satsing på ikke-vestlige fremmedspråk

Indikatorer

• Faglige resultater blant elever med innvandrerbakgrunn

• Andel elever som velger undervisning i ikke-vestlige fremmedspråk

7.8.5.1 Helhetlig og langsiktig oppfølging av elever med særlige faglige utfordringer

Inkluderingsutvalget vil sikre resultatlikhet gjennom en ekstra innsats for elevene med de største faglige utfordringene. Det krever økt satsing på skolestøttende tiltak, som for eksempel SFO og leksehjelp.180 Deltakelse på leksehjelp er i dag frivillig for elevene. Utvalget foreslår at leksehjelp inngår som en del av tilbudet om utvidet skoledag. I en fase før utvidet skoledag eventuelt trer i kraft, kan leksehjelp legges til en time midt på dagen, i stedet for før eller etter ordinær skoletid som er vanlig i dag.

Overgangen mellom opplæringssystemets ulike nivåer identifiseres som særlig kritiske for mange barn og unge med innvandrerbakgrunn. Inkluderingsutvalget anbefaler en generell klargjøring av rutiner og ansvarsforhold, og en styrking av samarbeidet mellom opplæringssystemets ulike aktører og nivåer, for å sikre at alle elever følges opp i henhold til den enkeltes behov gjennom hele opplæringsløpet.

Utvalget foreslår at skoleeiere, i samarbeid med berørte aktører, får ansvar for å utvikle mer systematisk foreldresamarbeid som omhandler krav og plikter for hjem og skole.

Inkluderingsutvalget foreslår at en satsing på en mer helhetlig oppfølging av barn og unge med innvandrerbakgrunn sees i sammenheng med at foreldrene, særlig mødrene, trekkes aktivt med gjennom norskopplæring, kvalifiseringskurs, yrkespraksis, foreldrekurs, og andre tiltak som kan bygge opp under en skolestøttende foreldrerolle.181

Tiltak

• Økt satsing på skolestøttende aktiviteter for barn med innvandrerbakgrunn med svake faglige forutsetninger. Tiltaket må inneholde et element av aktiv foreldreinnsats.

• Det må utvikles modeller for helhetlig og langsiktig samarbeid om elever med behov for språklig og faglig oppfølging. Arbeidet må ha særlig fokus på kartlegging, informasjonsoverføring og samarbeid mellom aktører på tvers av opplæringssystemets ulike nivåer.

• Det må utvikles gjensidig forpliktende samarbeidsmodeller mellom hjem, barnehage, grunnskole og videregående opplæring.

7.8.6 Tiltaksområde 4 – Videregående opplæring

Mål

Ungdom med innvandrerbakgrunn skal fullføre og bestå opplæring på videregående nivå på lik linje med annen ungdom.

Norge er blant landene med størst relativ forskjell i ledighet mellom de med og uten fullført videregående opplæring.182 På denne bakgrunn er det å øke gjennomføringen av videregående opplæring blant ungdom viktig, både for å unngå marginalisering i arbeidsmarkedet og lav inntekt for den enkelte og for samfunnet når det skal fylle ledige jobber i viktige sektorer som helse og omsorg.

Så godt som en tredjedel av all ungdom faller fra videregående opplæring. Frafallet er høyere blant elever med innvandrerbakgrunn enn blant annen ungdom, og særlig gjelder det elever som selv har innvandret til landet. For å unngå ytterligere marginalisering av innvandrerbefolkningen i utdanning og arbeid, må det iverksettes tiltak som sikrer en langt høyere fullføringsgrad i videregående opplæring blant innvandrerbefolkningen, så vel som befolkningen for øvrig. Det er også nødvendig å redusere frafallet for ungdom med norsk bakgrunn. Kostnadene for samfunnet ved frafall i videregående opplæring er betydelige. En økning av fullføringsgraden med ca. 10 prosentpoeng er beregnet til å spare samfunnet for fem milliarder kroner.183

Økt satsing på det flerspråklige opplæringstilbud i videregående opplæring

Majoriteten av elevene med innvandrerbakgrunn i videregående opplæring har selv innvandret til landet. For disse elevene, som for innvandrerelever i grunnskolen, er manglende språkkunnskaper og/eller skolegang en særlig utfordring i skolehverdagen. Størrelsen på gruppen, og de gjennomgående lavere resultatene elevene oppnår, tilsier at det er et sterkt behov for økt satsing på særskilt språkopplæring med effektive læringsmetoder.

Som på grunnskolenivå tilrår Inkluderingsutvalget at det utvikles et eget innføringstilbud for alle nyankomne elever i videregående opplæring.

Som i grunnskolen, forutsetter utvalget at innvandrerelever, også etter gjennomført innføringstilbud, ved behov får tilgang til et særskilt tilrettelagt språkopplæringstilbud videre utover i opplæringsløpet. Også på videregående nivå, er det pekt på store mangler i kunnskapen om, og praktiseringen av, språkopplæringen for minoritetsspråklige elever. Vi mangler også gode måleindikatorer på effekten av den opplæringen som faktisk gis.

I tråd med Østbergutvalgets innstilling tilrår Inkluderingsutvalget en helhetlig innsats for å styrke implementering av opplæringslovens § 3.12 om minoritetsspråklige elevers rett til særskilt språkopplæring i videregående opplæring. Som del av en slik styrking må det også føres bedre tilsyn med § 3.12. Inkluderingsutvalget foreslår i tillegg at det utvikles nye måleindikatorer som gir oversikt over utbredelsen, gjennomføringen og nytten av språkopplæringen som tilbys minoritetsspråklige elever, og hvilken effekt denne har på elevenes faglige resultater. Dette må sees i sammenheng med utvalgets anbefaling om en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven i et mangfoldsperspektiv.184

Som i grunnskolen vil utvalget foreslå å åpne for forsøk som gir elever anledning til å velge morsmål som et valgfritt fremmedspråk i den videregående skolen.

Tiltak

• Den særskilte tilrettelagte språkopplæringen for minoritetsspråklige elever etter opplæringslovens § 3.12 styrkes.

• Styrket satsing på ikke-vestlige fremmedspråk i videregående opplæring.

• Elever som følger læreplanen i grunnleggende norsk helt fram til endt videregående opplæring, skal gis avsluttende karakter i dette faget.

• Det bør åpnes for at skoleeier kan tilby et innføringstilbud for elever som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å kunne bestå videregående opplæring, jf. St.meld. nr. 22 (2010-2011).

• Det er behov for økt fokus på skole-hjem samarbeid, også i videregående opplæring. Utvalget viser til slikt samarbeid på Strømmen videregående skole i Akershus.

Indikatorer

• Andel elever med innvandrerbakgrunn som fullfører og består videregående opplæring

• Eksamensresultater og standpunktkarakterer blant elever med innvandrerbakgrunn sammenliknet med øvrige elever

• Andel elever som velger undervisning i ikke-vestlige fremmedspråk

7.8.6.1 Tidlig og helhetlig innsats

For elever som har gjennomgått grunnopplæring i Norge, er det vanlig å se frafall i videregående opplæring som et resultat av en lang prosess. Den negative effekten av sosial bakgrunn og språkvansker tiltar fra barnehagen og opp gjennom opplæringsløpet, og resulterer i at elevene begynner i videregående opplæring med for svake faglige forutsetninger til å kunne fullføre opplæringsløpet.

En tidlig og helhetlig satsing, med særlig fokus på mestring av grunnleggende ferdigheter og utjevning av sosial bakgrunn, er nødvendig dersom vi skal nå målet om at alle gjennomfører videregående opplæring. Inkluderingsutvalgets forslag til tiltak i barnehage og grunnskole må forstås som bidrag til denne strategien. Det samme gjelder utvalgets vurderinger i forhold til opplæringstilbudet for voksne. Å ruste opp voksenopplæring er viktig fordi det å gi foreldre grunnopplæring bidrar til at de igjen kan støtte opp om sine barns utdanningsløp. En satsing på voksenopplæringen handler også om å utvikle et godt tilbud for ungdommen som faller fra videregående opplæring, og som må få mulighet til å gjenoppta sin utdanning senere i livet. Det vises til kapittel 8 Voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering.

Problemet med svake faglige forutsetninger og frafall forsterkes gjennom mangelfull rådgivning i overgangen mellom utdanningsnivåer og mellom skole og bedrift.

Utdanningsambisjonene blant elever og foreldre tilsvarer ikke alltid faglige forutsetninger, og aktørene i videregående skole mangler kunnskap om innvandrerbefolkningens spesifikke utfordringer og behov i opplæringssystem og arbeidsliv.

Tiltak

• Styrking av rådgivningstjenestens flerkulturelle kompetanse

• For å stimulere til større spredning i valg av utdanning og yrker, bør informasjonen om disse styrkes overfor aktuelle miljøer.

• Ansvarlige ved de enkelte fag og studieretninger oppfordres til å reflektere over hvorvidt pensum og undervisningsopplegg er slik at ungdom med innvandrerbakgrunn oppfatter dem som relevante, og kjenner seg igjen i de enkelte temaer som det skal undervises i.

• Økt informasjon til foreldre om utdanning og yrkesvalg i det norske utdanningssystemet og arbeidsmarkedet.

7.8.6.2 Styrket innsats for å øke fullføringsgrad på yrkesfaglige studieretninger

Den videregående skolen forvalter en viktig framtidig samfunnsressurs gjennom utdanningen av faglærte. Utvalget ser derfor med bekymring på den høye andelen som faller fra yrkesfaglige studier. Mange elever med innvandrerbakgrunn, og særlig gutter som velger seg til yrkesfag, har ikke tilstrekkelige forutsetninger for å oppnå studie- eller yrkeskompetanse.

Økt bruk av individuelt tilpassede løp, som lærekandidatordningen eller praksisbrevordningen, kan bidra til økt gjennomføring. Løp som sikter mot kompetanse på lavere nivå må bli et ordinært element i en mangfoldig og sammensatt videregående opplæring. Slike alternative løp må utvikles med utgangspunkt i god dialog mellom skole og arbeidsliv, slik at elevene sikres relevant kompetanse og arbeidsmuligheter når utdanningen er gjennomført. Videre er det viktig å påse at alternative opplæringsløp ikke bidrar til å dempe ambisjonene for, og blant, elever med innvandrerbakgrunn.

Med tanke på den framtidige veksten i andelen elever med innvandrerbakgrunn i videregående opplæring, er det viktig å komme i gang med forsøk og tiltak som gjør overgangen mellom skole og bedrift enklere for elever med innvandrerbakgrunn. Selv om antallet det gjelder er svært begrenset, virker det som gutter med innvandrerbakgrunn har vanskeligere med å få seg læreplass i bedrift enn andre elever, og derfor avbryter opplæringen.185 For å øke gjennomføringen, må en sikre at elever med innvandrerbakgrunn ikke blir skjøvet bakerst i køen i konkurransen om læreplasser. Det må innføres generell rett til læreplass og antall læreplasser må økes.

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje

«Dette medlemmet ønsker ikke lovpålagt lærlingeplass da dette vil kunne bli en meget kostbar ordning. Dette kan lett bli en avart av trygd.»

Tiltak

• Økt bruk av modulbasert kompetansegivende opplæring

• Det utvikles mentorordninger for elever med innvandrerbakgrunn i lære i bedrift

• Økt bruk av praksisbrevordningen og lærekandidatordningen i videregående opplæring for elever med innvandrerbakgrunn

• Utvalgets flertall går inn for at det innføres en lovfestet generell rett til læreplass

Utvalgets mindretall, bestående av Asle Toje, ønsker ikke at det innføres lovpålagt læreplass.

Indikator

• Andelen elever med innvandrerbakgrunn som fullfører yrkesfaglige studieretninger sammenliknet med øvrige elever

7.8.7 Tiltaksområde 5 – Høyere utdanning

Mål

Alle utdanningsretninger skal ha en representativ andel studenter med innvandrerbakgrunn.

Med høyere utdanning øker tilgangen til godt betalte og sikre jobber. Rekruttering til høyere utdanning er derfor et viktig virkemiddel for sosial utjevning. Alle yrkesgrupper bør, etter utvalgets syn, gjenspeile befolkningen. Det må utvikles tiltak rettet mot grupper som tradisjonelt sett ikke har søkt seg til, fått tilbud om eller gjennomført høyere utdanning. Rekrutteringsstrategiene må tilpasses slik at det arbeides for generelt høyere deltakelse blant underrepresenterte grupper, samtidig som det rettes en innsats mot større variasjon i studie- og yrkesvalg.

Det er viktig med tidlig innsats for å sikre at elever fullfører videregående opplæring og kvalifiserer seg til høyere utdannelse. Målrettet informasjons- og holdningsskapende arbeid blant elever og foreldre om studie- og yrkesvalg er sentralt.

Sett i sammenheng med behovet for flerspråklig og tverrkulturell kompetanse i barnehage og grunnskole, bør rekruttering til lærerutdanning fortsatt ha prioritet.

FoU-sektoren må i større grad anerkjenne, og ta i bruk, den kompetansen som innvandrerbefolkningen besitter. Innvandrerbefolkningens flerspråklighet og tverrkulturelle erfaring er viktige ressurser for norsk næringsliv med interesser i et globalt marked. En satsing på utvekslingsavtaler for forskere og studenter med de største opprinnelseslandene kan være et viktig bidrag til språkstudier og tverrkulturelle studier. Det vises til kapittel 9 Bedre bruk av innvandreres medbrakte kompetanse.

Tiltak

• Utdanningsinstitusjonene pålegges å utvikle planer og strategier for mangfoldig rekruttering. Det skal rapporteres på deltakelse og gjennomføringsgrad blant studenter med innvandrerbakgrunn.

• Styrket evaluering, oppfølging og spredning av pågående initiativer rettet mot mer mangfoldig rekruttering.

• Bedre kunnskapsgrunnlaget om innvandrerbefolkningens ulike studievalg og resultater i høyere utdannelse samt om overgangen til arbeidslivet.

Indikatorer

• Deltakelse i høyere utdanning for studenter med ulik landbakgrunn

• Spredningen av studenter med innvandrerbakgrunn på ulike studieretninger