4 Overblikk: Hvordan går det med integreringen i Norge?

Hovedbildet er at innvandrerbefolkningen1 greier seg godt i Norge målt etter arbeid, utdanning og deltakelse i samfunnet sammenliknet med andre OECD-land. Samtidig er det et mindretall av innvandrerbefolkningen som står utenfor arbeidslivet, har liten eller ingen utdanning, begrenset deltakelse i samfunnet og samlet har betydelig dårligere levekår enn både befolkningen som helhet og flertallet av innvandrerbefolkningen. Det er fare for at levekårsulempene videreføres til neste generasjon.

Før vi går grundigere inn på de enkelte temaene i utredningens mandat i hvert av de følgende kapitlene, vil vi i dette oversiktskapitlet gi et overblikk som kan gi noen holdepunkter for å kunne foreta en nærmere vurdering av hvordan det går med integreringen i Norge.

For det første gis det noen fakta om innvandrerbefolkningen i Norge med hensyn til hvordan det går med integreringen. For det andre sammenliknes integreringspolitikken i Norge med politikken i Sverige, Danmark, Frankrike, Storbritannia og Canada. For det tredje utdypes dagens politikk og kritikken av politikken, herunder forholdet mellom innvandring og integrering. Mål for integreringspolitikken, samt oppnådde resultater, oppsummeres kort. Med dette som bakteppe, pekes det til slutt på noen perspektiver som utvalget vektlegger i denne utredningen.

4.1 Fakta om innvandrerbefolkningen2

Per 1.1. 2011 var det 500 500 innvandrere i Norge. De har bakgrunn fra 215 ulike land. De største gruppene var fra Polen (57 000), Sverige (32 500), Tyskland (23 000), Irak (21 000) og Somalia (20 000). Andelen og ikke minst antallet innvandrere med kort botid har økt. I 2005 hadde 33 prosent botid under fem år, men i 2010 hadde andelen med så kort botid økt til 41 prosent. I 2005 var det nesten 98 000 innvandrere som hadde bodd i Norge under fem år, mens det i 2011 var nær 208 000 med så kort botid.

Per 1.1.2011 var det 100 400 norskfødte med innvandrerforeldre. De største gruppene hadde foreldre fra Pakistan (14 400), Vietnam (7 400), Somalia (7 800), Irak (6 500) og Tyrkia (5 800). Flertallet er fremdeles unge. 38 prosent er under fem år, og 73,5 prosent er under 16 år.

Innvandrerbefolkningen utgjør til sammen 600 900 personer eller 12,2 prosent av befolkningen i Norge. Om lag 287 000 personer har bakgrunn fra Europa, 210 000 personer har bakgrunn fra Asia, 74 000 har bakgrunn fra Afrika og 19 000 har bakgrunn fra Sør- og Mellom-Amerika. I tillegg er det 11 000 personer med bakgrunn fra Nord-Amerika og Oseania.

4.1.1 Økende og mer sammensatt innvandring

De siste årene, særlig etter EU-utvidelsen i 2004, har det vært store endringer i innvandringen til Norge. Det har kommet langt flere arbeidsinnvandrere enn tidligere. Antallet ble tidoblet fra 2003 til 2008. Det kommer samtidig årlig en del flyktninger, og relativt mange gjennom familiegjenforeninger, både til personer med innvandrerbakgrunn og til personer med norsk bakgrunn. Det ble registrert 73 850 innvandringer til Norge i 2010, og 31 500 utvandringer.3

Begge er de høyeste tallene noensinne (SSB 2011). Nettoinnvandringen til Norge var dermed på 42 350, som er 1 000 lavere enn i rekordåret 2008. 7 av 10 innvandrere var europeere. Polakker og baltere sto for hele 38 prosent av nettoinnvandringen.4

Kilde: Befolkningsstatistikk, SSB

Kilde: Befolkningsstatistikk, SSB

Det forventes at innvandringen til Norge vil fortsette å øke i årene framover. SSB beregner framtidig befolkningsvekst og sammensetning. Til grunn for beregningene legges ulike forutsetninger som innvandring, levealder og fruktbarhet. Ut fra dette skisseres scenarioer med henholdsvis lavt nivå, mellomnivå og høyt nivå for innvandring, fruktbarhet og levealder. Mellomnivået anslås som hovedalternativet. Framskriving av befolkningen på mellomnivå innebærer at det vil være til sammen ca en million innvandrere og norskfødte med innvandrede foreldre i løpet av de neste 15 år, det vil si ca 400 000 flere enn i 2010.

Befolkningen i Norge samlet sett forventes å øke med ca en million, fra 4,6 millioner i 2010 til 5,6 millioner i 2026. Med framskrivninger på det laveste nivået beregner SSB at det vil være ca 300 000 flere innvandrere i løpet av 15 år. Utfordringer for integreringen framover vil avhenge både av omfanget og av hvilken type innvandring det vil være snakk om.

¹ For forklaring av symbolene, se tekstboks forrige side

Kilde: SSB

Hvordan det vil gå med integreringen i årene framover vil også avhenge av hvor stor andel av det økende antallet nyankomne innvandrere som omfattes av integreringstiltak. 1 av 3 nyankomne innvandrere som ankom i fem-årsperioden 2005-2009 fikk tilbud om integreringstiltak, dvs. at 2 av 3 ikke fikk noe slikt tilbud, derunder den raskt voksende gruppen av arbeidsinnvandrere fra EU/EØS. Til sammen 189 939 innvandrere som var i Norge per 1.1.2010, fikk oppholdstillatelse i årene 2005-2009. De primære målgruppene for integreringstiltak blant nyankomne innvandrere er flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag, kollektiv beskyttelse og familiegjenforente med disse gruppene, familiegjenforente med norske og nordiske statsborgere bosatt i Norge, og arbeidsinnvandrere utenfor regelverket for EØS-/EFTA-borgere (tredje landsborgere).

4.1.2 Bedre integrering med økt botid

Det generelle bildet er at innvandrere blir bedre integrert og at de fleste klarer seg bedre jo lenger tid de har bodd i Norge. Hovedregelen er: Jo lenger botid, jo bedre integrert. Dette er naturlig, i og med at det tar tid å lære seg norsk, eventuelt ta en utdanning, skaffe seg arbeid, få et godt bosted og å etablere en god økonomi. Det er imidlertid store forskjeller i hvordan innvandrere klarer seg i Norge, forskjeller som ikke kan forklares med botid.

Hvordan det generelt går med integreringen kan ut fra definisjonen om deltakelse i arbeid, utdanning og samfunn, samt språk, felles verdier og gjensidig tilpasning, måles og dermed vurderes ut fra måloppnåelse. Forhold som påvirker måloppnåelse vil bl.a. være innvandreres utdanningsnivå og arbeidserfaring, sammensetningen av innvandrerbefolkningen med hensyn til gjennomsnittlig botid og særlig andelen med kort botid, landbakgrunn (utdanningssystem, arbeidsmarked, språk), innvandringsgrunn (arbeid, utdanning, familie, flukt), demografi (alder, kjønn mv), og en rekke individuelle forhold slik som hvilken kompetanse de har med seg. Hvordan det går med integreringen vil også avhenge av hvor godt og effektivt integreringstiltakene er tilrettelagt fra myndighetenes side, og hvordan innvandrere inkluderes i samfunnet av majoritetsbefolkningen.

På sentrale områder viser statistikk om integreringen gode resultater. Utviklingen går også i riktig retning:

• Relativt flere innvandrere er i arbeid. Fra 2005 til 2008 økte andelen sysselsatte innvandrere fra 57 prosent til 64 prosent. I 2009 hadde Norge den høyeste sysselsettingsgraden blant innvandrere innenfor OECD.

• Innvandrere i Norge eier i stadig større grad sin egen bolig, og de bor også mer spredt og i mer varierte områder enn i mange andre land. Mens det i befolkningen generelt er ca 80 prosent som eier sin egen bolig, er andelen 63 prosent for innvandrere og barn av innvandrere, som er 9 prosentpoeng høyere enn ti år tidligere.5

• En høy andel norskfødte med innvandrerforeldre tar høyere utdanning, og sammenhengen mellom sosioøkonomisk bakgrunn og skoleprestasjoner er svakere enn i mange andre land.

• Mange innvandrere sier at de opplever stor grad av tilknytning til Norge. To tredeler av innvandrere oppgir at de opplever mer enn middels samhørighet med Norge.6

• Det er økende kontakt mellom innvandrere og resten av befolkningen. I 2005 svarte 28 prosent at de ikke hadde kontakt med innvandrere, i 2010 gjaldt det 14 prosent. Andelen som oppgir at de aldri omgår innvandrere har likeledes gått ned i samme periode fra 13 til 7 prosent.7 SSBs holdningsundersøkelser viser at befolkningens toleranse og velvilje overfor innvandrere øker noe. Vel tre av fire mener innvandrere gjør en nyttig innsats i norsk arbeidsliv. Dette er den høyeste andel positive holdninger siden undersøkelsen startet i 2002.

Samtidig avdekker tallene store utfordringer:

• Det er store forskjeller i sysselsetting og ledighet mellom innvandrere og befolkningen for øvrig, og forskjellene har vært relativt stabile de siste 20 årene. Arbeidsledigheten er, og har over lang tid vært, om lag tre ganger så høy blant innvandrere som i befolkningen for øvrig. For at andelen sysselsatte blant innvandrere i 2011 skal bli like høy som gjennomsnittet i befolkningen, må om lag 32 600 flere innvandrere komme i jobb.

• Det var totalt 34 800 yrkespassive personer med innvandrerbakgrunn i 2009.8 Yrkespassive er her personer som verken er registrert som arbeidssøkere, under utdanning, eller som mottakere av trygder eller sosialhjelp.9 Andelen yrkespassive i innvandrerbefolkningen var 14,9 prosent mot 4,6 prosent i befolkningen som helhet. Blant yrkespassive innvandrere i 2009 var det 23 000 kvinner og 11 800 menn. Sammenlignet med nivået for hele befolkningen, er det ca 24 000 for mange innvandrere med ukjent passiv status.

• Samtidig er omfanget av overkvalifisering større blant innvandrere enn i befolkningen for øvrig. I 2009 var 55 prosent av innvandrerne fra Afrika, Asia osv. som hadde høyere utdanning over fire år, tilsatt i jobber som krevde slik utdanning – mot 74 prosent i befolkningen for øvrig.10

• Det er en opphopning av dårlige levekår i enkelte grupper, som familier med mange barn, enslige forsørgere og enkelte nasjonalitetsgrupper, gjerne kombinert med kort botid. Det dreier seg om vedvarende lavinntekt, lavt utdanningsnivå, dårlige lese- og skriveferdigheter, arbeidsmiljøproblemer og belastninger, helsetilstand og boforhold.

• Barn med innvandrerbakgrunn er sterkt overrepresentert blant barn som lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt, og det har blitt flere barn med innvandrerbakgrunn i lavinntektsgruppen de siste årene. I perioden 2000-2002 bodde ca 26 prosent av barn/unge under 18 år med innvandrerbakgrunn i familier med vedvarende lavinntekt. I perioden 2006-2008 hadde tallet steget til ca 37 prosent.

• Skoleprestasjonene er gjennomsnittlig dårligere for innvandrede elever og norskfødte med innvandrede foreldre enn for alle elever. I åttende klasse er 60 prosent av elevene som selv har innvandret, og 50 prosent av elevene med foreldre som har innvandret, på laveste trinn i leseforståelse, sammenliknet med 25 prosent av de øvrige elevene.

• Fem år etter oppstart har én av fem elever uten innvandrerbakgrunn ikke bestått videregående opplæring. Det samme gjelder én av tre elever med innvandrerbakgrunn.

I sum er det et mindretall i innvandrerbefolkningen som har lavere inntekt, lavere sysselsetting, dårligere levekår, mindre deltakelse og hvor risikoen er stor for at barna arver levekårsulempene til foreldrene. Denne gruppen kan bli en varig «underklasse» fordi det synes vanskelig for mange av barna å få bedre levekår enn foreldrene. Kvinner fra visse opprinnelsesland har svakere deltakelse i arbeidslivet, lavere utdanning, mindre deltakelse i sivilsamfunnet og har større fare for å ha varig lav inntekt. Denne gruppen kvinner opplever store forskjeller i levekår sammenlignet med befolkningen som helhet, også sammenlignet med menn med innvandrerbakgrunn.

Levekår i innvandrerbefolkningen er gitt en egen omtale i kapittel 5.

Et relevant spørsmål er hvordan det vil gå med integreringen i framtiden dersom dagens situasjon og trender forlenges på de områdene hvor forskjellene i levekår er størst mellom innvandrere og befolkningen generelt. I 2026 kan vi anta at det er ca 805 000 innvandrere (med framskrivning på mellomnivå), og med samme aldersfordeling som i dag (88,6 prosent i alderen 15-74 år), vil ca 713 200 innvandrere være i alderen 15-74 år. Vi har antatt at 541 000 av innvandrerne vil være fra Afrika, Asia mv.11 Dersom disse har samme andel med «annet ukjent» passiv status som i dag, vil 80 600 innvandrere ha passiv status ukjent i 2026. Dersom innvandrere i 2026 har samme andel med passiv status «ukjent» som hele befolkningen har i dag, vil 24 900 innvandrere ha passiv status ukjent (med fremskrivning på mellomnivå). Forskjellen øker dermed dramatisk. Forskjellen mellom innvandreres nivå med passiv status og nivå for hele befolkningen vil med andre ord kunne bli 55 700 personer i 2026.

Ved en forlengelse av dages trend vil også sysselsettingsforskjellen i 2026 øke vesentlig. Forutsatt at en lik andel av innvandrere på 88,6 prosent er i alderen 15-74 år som i dag, vil disse i 2026 kunne utgjøre 713 300 personer. Hvis sysselsettingen er på samme nivå for innvandrere i 2026 som nå (61,7 prosent), vil ca 440 100 innvandrere være sysselsatt. Hvis sysselsettingen i 2026 er den samme som for resten av befolkningen i dag (4. kvartal 2009, 69,7 prosent), vil 497 200 innvandrere være i arbeid. Differansen mellom de to sysselsettingsnivåene vil i 2026 utgjøre 57 100 innvandrere. Det betyr at forskjellen i sysselsettingsandel øker fra 32 600 til 57 100 i 2026, ved ellers like forhold, med mellomnivå for beregnet innvandring.

Det er imidlertid viktig å understreke at dette er en teoretisk tilnærming for å anskueliggjøre en mulig utvikling dersom ikke trenden brytes. Det er også slik at sammensetningen i innvandrerbefolkningen vil kunne være annerledes både med hensyn til innvandringsgrunn, landbakgrunn, alderssammensetning og kompetanse enn i dag.

4.2 Integreringspolitikken i Norge sammenliknet med Sverige, Danmark, Frankrike, Storbritannia og Canada

Inkluderingsutvalget har valgt å sammenlikne integreringspolitikken i Norge med politikken i Danmark, Sverige, Frankrike, Storbritannia og Canada. Formålet med en slik sammenlikning er dels å plassere Norge i det internasjonale landskapet og dels å se om det er noen erfaringer fra andre land som Norge kan trekke lærdom av. Danmark og Sverige er valgt fordi det er naboland med velferds- og samfunnssystemer som likner mest på det norske. Frankrike og Storbritannia er valgt fordi de har hatt ulike tilnærminger til integreringspolitikken, og har hatt betydelig innvandring fra sine tidligere kolonier. Canada er valgt blant annet fordi det var det første landet i verden som i 1971 vedtok en offisiell politikk for multikulturalisme.

Fokuset i denne delen er på hovedtrekk ved integreringspolitikken i Norge sammenliknet med Sverige, Danmark, Frankrike, Storbritannia og Canada.12 Hensikten er å gi en oversikt over hvilke utfordringer de ulike landene har identifisert på integreringsfeltet, og hvilke grep de har valgt for å møte disse utfordringene. Fokuset er primært på mål og virkemidler, men også noen forskjeller i deltakelse og utfall på sentrale levekårsarenaer mellom innvandrerbefolkningen og majoritetsbefolkningen. En resultatevaluering av integreringspolitikken i de seks landene ville kreve en betydelig mer omfattende analyse enn det som er gjort her.

Problemstillingen vi ønsker å belyse er: Hvordan formulerer de ulike landene målsettingen med sin integreringspolitikk og hva er de sentrale virkemidlene og innsatsområdene for politikken? Først omtales sentrale trekk ved integreringspolitikken i de utvalgte landene, og vesentlige likheter og forskjeller oppsummeres. Framstillingen tar utgangspunkt i gjeldende politikk i de enkelte landene, med referanse til utviklingen de senere år. Deretter fokuseres det på institusjonelle trekk ved integreringspolitikken i de seks landene. Til slutt presenteres foreliggende statistikk på områdene arbeid, utdanning og politisk deltakelse i hvert land. Hvordan går det med innvandrerne innen utdanning og i arbeidslivet? I hvilken grad deltar de i politikk og sivilsamfunn? Inkluderingsutvalget har valgt å ha fokus på forskjeller, og både arbeid, utdanning og politisk deltakelse er områder hvor det er mulig å si noe om hvordan det går med innvandrerbefolkningen sammenliknet med den øvrige befolkningen.

4.2.1 Hvem er målgruppen for integreringspolitikken?

I Stortingsmelding nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse – Ansvar og frihet, skiller regjeringen mellom integreringspolitikk og en politikk for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Integreringspolitikken retter seg mot personer som selv har innvandret og er utformet for at «innvandrere skal kunne delta i samfunnet og forsørge seg selv i størst mulig grad».13 Mangfoldspolitikken retter seg mot hele befolkningen: innvandrere, deres etterkommere og majoritetsbefolkningen. Mangfoldsmeldingen stadfester at det ikke er riktig å «omtale barn og unge som har tilbrakt oppveksten i Norge som integrerte eller ikke, som om de er utlendinger som nettopp har innvandret og skal innlemmes i det nye samfunnet».14 Mangfoldspolitikken gjennom inkludering og deltakelse har et bredere perspektiv og retter seg prinsipielt mot alle borgere i samfunnet.

I praksis ser vi et tilsvarende skille mellom politikk rettet mot innvandrere og etterkommere i alle landene som omfattes her. Alle landene har ulike tiltak rettet mot integreringen av henholdsvis nyankomne og etterkommere.

Frankrike skiller seg fra de andre landene ved at de fortolker den franske republikkens prinsipp om likhet mellom alle borgere som å innebære at den franske stat formelt sett ikke skal forholde seg til borgere ut fra etnisitet eller nasjonal bakgrunn. Etterkommere anses formelt som franske borgere. Likevel retter den franske integreringspolitikken seg i praksis også mot etterkommere. Alle innvandrere fra utenfor EU er omfattet av integreringspolitikken.15

Norge, Sverige og Danmark har integreringspolitiske tiltak for en bredt definert gruppe av innvandrere fra land utenfor OECD, og informasjonstiltak rettet mot arbeidsinnvandrere. Alle disse tre landene har utformet introduksjonsprogrammer for nyankomne flyktninger. Språkopplæring i de tre skandinaviske land retter seg mot flere grupper av innvandrere (se nærmere omtale nedenfor).

Både Storbritannia og Frankrike har, som følge av sin bakgrunn som kolonimakter, hatt stor innvandring fra sine tidligere kolonier. I Storbritannia har det de senere år vært høy arbeidsinnvandring fra EU/EØS land, mens i Frankrike er det familieinnvandring som har vært mest dominerende (OECD 2010). Integreringspolitikken i Storbritannia retter seg mot flyktninger og familiegjenforente med flyktninger.

Canada skiller seg fra de øvrige landene ved at de helt siden 1960-tallet har hatt en innvandringspolitikk hvor de aktivt rekrutterer kvalifisert arbeidskraft, og har et poengsystem for innvandring som premierer utdanning, språkferdigheter og formue. Den kanadiske integreringspolitikken dreier seg i stor grad om bosetting av nyankomne arbeidsinnvandrere og familiegjenforente med arbeidsinnvandrere. Integreringspolitikken i Canada har til hensikt å få innvandrere i jobb så snart som mulig. Språkopplæring gis til personer som har fått permanent opphold. Innvandrere og flyktninger kan motta ulike former for bistand når de bosetter seg i Canada, som for eksempel kobling med frivillige organisasjoner som hjelper å finne fram i dagliglivet. Flyktninger har rett til økonomisk støtte i minst ett år etter ankomst.

Som vi skal se, er det store forskjeller mellom landene vi sammenlikner. Samtidig ser vi i økende grad en tilnærming i de ulike lands retorikk rundt mål og virkemidler i integreringspolitikken. Dette må til dels forstås i lys av den felles integrasjonspolitikken i EU, som har tatt form siden begynnelsen av 2000-tallet.

4.2.2 Landpresentasjoner

Overnasjonale føringer – integreringspolitikk i EU

Mens EU-direktiver regulerer mye av innvandrings- og asylpolitikken har integreringen av innvandrere vært ansett som et nasjonalt anliggende i EU. Det har likevel vært bred enighet om at det er ønskelig med samarbeid på området. EU-borgere har stort sett de samme rettigheter og plikter uavhengig av hvilket EU land de oppholder seg i og integreringspolitikken retter seg derfor mot innvandrere fra land utenfor EU, omtalt som tredjelandsborgere. EU definerer integrering som «a two-way process based on mutual rights and corresponding obligations of legally resident third-country nationals and the host society which provides for full participation of the immigrant».16

EUs fokus på integreringspolitikk strekker seg tilbake til Det Europeiske Råds møte i Tampere, Finland, 1999, hvor lederne i EU etterlyste en felles innvandringspolitikk som i større grad fokuserte på integreringen av tredjelandsborgere som oppholdt seg i EU-land. Det var enighet om at målet med denne integreringspolitikken skulle være å gi tredjelandsborgere rettigheter og plikter på lik linje med andre EU- borgere. I Haagprogrammet fra 2004 ble initiativet til større samarbeid om nasjonal integrasjonspolitikk styrket og det var enighet om at et felles helhetlig rammeverk, basert på felles grunnleggende prinsipper, skulle legge grunnlaget for framtidige EU – initiativer. På bakgrunn av dette la Europakommisjonen i 2005 fram forslag til et overordnet europeisk rammeverk for integrering, A Common Agenda for Integration, som ble vedtatt og utgjør i dag grunnlaget for EUs arbeid med og videreutvikling av integreringspolitikk:17

• Integrering er en dynamisk toveisprosess, der både innvandrere og landet de kommer til (vertslandet), tilpasser seg hverandre.

• Integrering innebærer respekt for den Europeiske Unions grunnverdier.

• Sysselsetting er en nøkkel for deltakelse i samfunnet.

• Grunnleggende kunnskaper om vertslandets språk, historie og institusjoner er en nødvendig betingelse for integrering.

• Utdanning er nødvendig for å sikre god deltakelse i samfunnet.

• Å sikre innvandrere lik tilgang til landets institusjoner og tjenester er sentralt.

• God og hyppig kontakt mellom innvandrere og vertslandets andre innbyggere er en avgjørende mekanisme for integrering. Det er derfor viktig å legge til rette for slik kontakt og dialog.

• Praktisering av egen kultur og religion garanteres gjennom EU-charteret for grunnleggende rettigheter og må sikres gjennom nødvendige lover og tiltak.

• Innvandreres deltakelse i den demokratiske prosessen og i utviklingen av integreringspolitikken og dens tiltak vil være viktige for god integrering.

• Integreringspolitikk og tiltak må være en naturlig del av alle sider av samfunnspolitikken.

• Klare mål, gode indikatorer og evalueringsmekanismer er viktige for å få til en god integreringspolitikk.

Grunnprinsippene utgjør det normative rammeverket for EU medlemslandenes integreringspolitikk. The Common Agenda for Integration overlater til medlemsstatene å prioritere mål, velge strategier og tiltak, samt hvordan disse implementeres innenfor sin egen nasjonale kontekst. Imidlertid bør alle relevante tiltak ha et kjønnsperspektiv, i tillegg til fokus på barn og unge. De felles grunnprinsippene sikter mot å:

• Hjelpe medlemsstatene med å utforme deres integreringspolitikk med enkel, ikke-bindene veiledning, som de kan bruke til å vurdere sin egen innsats med.

• Fungere som et grunnlag, som medlemsstatene kan bruke til å undersøke hvordan EU og myndigheter på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå kan samarbeide for å utvikle og implementere integreringspolitikk.

• Bistå EU til å vurdere og definere politikk og virkemidler som kan fremme integreringsarbeidet på nasjonalt og lokalt nivå.18

Samtidig dreier EUs integreringspolitikk seg i stor grad om å legge til rette for erfarings- og informasjonsutveksling rundt integreringspolitikk i de ulike landene. I 2003 ble det opprettet et nettverk for nasjonale kontaktpunkter, National Contact Points on Integration (NCP). Hensikten er bl.a. å sikre koordinering og sammenheng mellom politikk på nasjonalt nivå med EU politikken. Alle medlemslandene er aktivt involvert i nettverket, som har blitt en viktig og effektiv mekanisme for å utveksle informasjon og identifisere prioriterte områder. Det spiller også en viktig rolle i å sikre at tiltak på nasjonalt nivå og EU nivå er gjensidig forsterkende.19 Det har vært avholdt en rekke ministerkonferanser, og utgitt rapporter som følger trender i politikkutvikling på integreringen av tredjelandsborgere i medlemslandene. Tre håndbøker for praktikere og politikere er publisert (2004, 2007 og 2009). I Stockholmprogrammet, som er EUs tredje langtidsprogram for å fremme et reelt europeisk område for frihet, sikkerhet og rettferdighet, videreføres arbeidet med å utvikle en felles integrasjonspolitikk for medlemslandene. Her vektlegges bl.a. arbeidet med å videreutvikle strukturer og verktøy for europeisk kunnskapsutveksling og koordinering i forhold til andre politikkområder som arbeid, utdanning og sosial inkludering. I programmet fremmes også forslag om å identifisere europeiske moduler for å støtte integreringsprosessen og å utvikle nøkkelindikatorer for å måle resultatoppnåelse av integreringspolitikken. Programmet ble fulgt opp med en handlingsplan for å gjennomføre målene.20

Europarådet

Europarådet la 11. mai 2011 fram rapporten «Living Together. Combining diversity and freedom in 21st-century Europe».21 Det er utfordringene knyttet til økende intoleranse og diskriminering som er bakgrunnen for denne rapporten.

Rapporten argumenterer for at Europa trenger å omfavne mangfold og akseptere at mennesker har flere identiteter, for eksempel en tyrkisk-tysk mann eller en nordafrikansk-fransk kvinne osv. Rapporten vektlegger at et mangfoldig samfunn bare kan lykkes dersom alle innbyggerne, uavhengig av bakgrunn, blir akseptert som likeverdige borgere, har likhet for loven og blir behandlet likt av myndighetene og av andre innbyggere. Samtidig understreker rapporten at verken religion eller kultur kan være en grunn for å bryte loven. Rapporten peker for øvrig på at begrepet multikulturalisme forstås på så mange måter at det skaper forvirring, og at dette er en grunn til å unngå å bruke begrepet.

Integreringspolitikk i Norge

Integrering av innvandrere har i mange år vært en viktig sak på den politiske agendaen i Norge. Integrering av innvandrere er sett på som avgjørende for å sikre sosial utjevning og for å nå Regjeringens mål om å gjøre Norge til «det mest inkluderende samfunn i verden.»22 Befolkningen med innvandrerbakgrunn utgjorde ved årsskiftet 2010/2011 11,4 prosent av den totale befolkningen i Norge. Innvandrerandelen er mer enn doblet på 20 år. Ifølge SSB innvandret mer enn 65 000 personer til Norge i 2009. Nettoinnvandring alene i 2009 bidro med 1 prosent økning av befolkningen i Norge. Dette er blant de høyeste innvandringsratene i OECD.

Våren 1971 kom det noen hundre pakistanere til Norge. I starten dreide de politiske utfordringene seg i hovedsak om hvordan man skulle greie å skaffe bosted til disse. Det var først i 1974 man kunne se konturene av en norsk integreringspolitikk. Da kom den første stortingsmeldingen, St.meld. nr. 39 (1973-1974) Om innvandringspolitikken. Den etablerte det som kan anses som en «valgfri integrering», med sterk vektlegging av innvandrernes rett til forskjellighet og til å videreføre egen kultur.23 I løpet av de neste tiårene dreide formuleringene i integreringspolitikken over mot å understreke at innvandrere har de samme rettigheter og plikter som den innfødte befolkningen,24 og videre til en sterkere understreking av plikter og påpekning av at valgfriheten ikke omfatter å stille seg på utsiden av arbeids- og samfunnsliv.25

Stortingsmeldingen Om innvandring og det flerkulturelle Norge (1996-97) slo fast at sektoransvarsprinsippet skulle gjelde også på integreringsfeltet: Integrasjon av innvandrere skal som hovedregel oppnås gjennom de tiltak og ordninger som gjelder for hele befolkningen. Det ble likevel åpnet for at målrettede tiltak kunne tas i bruk der dette var nødvendig for å bringe innvandrere på linje med befolkningen ellers.

Innføringen av introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere innebar et mer dramatisk brudd med sektoransvarsprinsippet. Introduksjonsordningen er det viktigste virkemiddelet for kvalifisering av nyankomne flyktninger og deres familier. Målet med deltakelse i introduksjonsprogram er å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt å forberede for deltakelse i yrkeslivet og/eller utdanning. Fra og med 1. september 2004 gjelder introduksjonsloven som en obligatorisk ordning for alle kommuner. Ordningen gjelder for flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag samt familiegjenforente med disse kategoriene, og er avgrenset i tid til personer som har vært bosatt i mindre enn to år. Ordningen ble innført som en reaksjon på det som ble opplevd som lav måloppnåelse i integreringsarbeidet. Den overordnede målsettingen med ordningen er å legge til rette for en samordnet integreringsinnsats som skal gi raskere overgang til arbeid. Ordningen innebærer at kommunene har plikt til å tilby et heldags, helårs individuelt tilrettelagt kvalifiseringsløp for alle i målgruppen. Deltakerne har rett på introduksjonsstønad, som utgjør to ganger grunnbeløpet i folketrygden. Fra og med 1. september 2005 innførte regjeringen en ordning med rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for å styrke innvandreres forutsetninger for å kunne delta aktivt i samfunnet. Rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder for alle nyankomne innvandrere som fra og med 1. september 2005 innvilges oppholds- eller arbeidstillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse.

For å nå sin ambisjon om at Norge skal være det «mest inkluderende samfunn i verden», etablerte regjeringen i 2006 en helhetlig handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Handlingsplan for integrering og inkludering (2007-2010) omfatter en rekke tiltak og kvantifiserbare indikatorer for å bedre integrasjonen av innvandrere over et bredt spekter av samfunnsområder.

Områdesatsinger i utsatte boområder er en godt kjent og utprøvd arbeidsmetode i mange land. Områdesatsinger i Norge har i hovedsak vært rettet mot å forbedre tjenestetilbudet, forbedre det fysiske og sosiale miljøet i et avgrenset område. Det har i Norge vært gjennomført byfornyelsesprosjekter, satsinger på nærmiljøtiltak og lokalsamfunnsrettet forsøks- og utviklingsvirksomhet siden 1970-og 80-tallet. Flere satsinger benyttet allerede da en tilnærming som var rettet både mot fysiske utbedringer og mot sosiale tilbud og tiltak.26 Groruddalssatsingen er et langsiktig samarbeid mellom Oslo kommune og staten for perioden 2007-2016. Hovedmålet for satsingen er en bærekraftig byutvikling, synlig miljøopprustning, bedre livskvalitet og samlet sett bedre levekår i Groruddalen.

Det politisk-administrative ansvaret for integreringspolitikken i Norge har blitt flyttet en rekke ganger. Kommunal- og arbeidsdepartementet (KAD) og Justisdepartementet (JD) hadde fra 1988 til 1997 ansvaret for henholdsvis integrerings- og innvandringspolitikken. Stortinget var, i forbindelse med opprettelsen av Utlendingsdirektoratet i 1998, opptatt av at integreringspolitikken skulle sortere under det departementet som hadde ansvaret for arbeidsmarkeds-, bolig- og regionalpolitikken. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) hadde fra 1997 til 2004 ansvar for både integrerings- og innvandringspolitikken. I 2005 ble begge feltene lagt inn under Arbeids- og sosialdepartementet (ASD), som ble omdøpt til Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID). For å få en styrket, mer koordinert og målrettet innsats når det gjelder integrering og mangfold, ble Utlendingsdirektoratet delt, og et nytt direktorat – Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) – opprettet fra og med januar 2006. IMDi skal være en sentral leverandør av faktagrunnlaget for utvikling av politikken på området og sikre gjennomføring av sentrale integreringspolitiske tiltak. Fra 2010 ble integreringspolitikken overført fra AID til Barne-, inkluderings- og likestillingsdepartementet (BLD) og innvandringspolitikken ble samtidig lagt til Justisdepartementet (JD).

Integreringspolitikk i Sverige

I 2008 var 13,8 prosent av den svenske befolkningen utenlandsfødte. I 2008 innvandret 101 200 til Sverige, mens 45 300 utvandret. Dette ga en nettoinnvandring på 55 900, som oversteg rekordåret 2007 (OECD 2010). Sverige har en høyere innvandrerandel enn Norge. Det skyldes at innvandringen til Sverige startet tidligere og var større enn i Norge. Etter 2004 med EU-utvidelsen har Norge hatt nettoinnvandring på nivå med Sverige. Også Sverige har som Norge hatt betydelig innvandring av flyktninger. De siste ti årene er irakere den største innvandrergruppen til Sverige, etterfulgt av polakker.

Målet med den svenske integreringspolitikken er ifølge Arbetsdepartementet […] like rettigheter, plikter og muligheter uavhengig av etnisk og kulturell bakgrunn […]. Integrasjon berører ulike politikkområder og inkluderer tiltak i arbeidsmarkedet og utdanningspolitikk og arbeid mot diskriminering. Regjeringen understreker at mål om integrasjon hovedsakelig skal oppnås gjennom den generelle politikken for hele befolkningen, uavhengig av land- eller etnisk bakgrunn. Tiltak som retter seg mot innvandrere som gruppe skal avgrenses til den første tiden innvandrerne er i Sverige.

I 2008 lanserte den svenske regjeringen en helhetlig integreringsstrategi «Egenmakt mot utenforskapet – regjeringens tilnærming til integrering».27 Strategien omfattet sju områder; raskere start for nye innvandrere, økt sysselsetting og flere gründere, bedre resultater og større likeverd i skolen, bedre språkkunnskaper og større utdanningsmuligheter for voksne, effektiv bekjempelse av diskriminering, en positiv utvikling i nabolag med utbredt «utenforskap», og et felles verdigrunnlag i et samfunn preget av økende mangfold. Som et ledd i arbeidet mot utbredt utenforskap i byområder med høy andel innvandrere vurderer Sverige muligheten for å innføre et system med skattelette for bedrifter som etablerer seg i disse områdene, såkalte nystartsoner. I arbeidet for et felles verdigrunnlag har regjeringen støttet frivillige organisasjoner med dialog rundt spørsmål om demokrati og menneskerettigheter og opprettet en støtteordning for virksomheter mot rasisme og andre former for intoleranse. Tiltak for å motvirke diskriminering er også et høyt prioritert innsatsområde i den svenske regjeringens arbeid for integrering. 1. januar 2009 trådte en ny diskrimineringslov i kraft i Sverige, hvor en rekke tidligere lover mot diskriminering ble samlet i ett felles regelverk.

Det viktigste virkemiddelet for integrering av nyankomne innvandrere har også i Sverige vært introduksjonsprogram (introduktion) for nyankomne flyktninger. I motsetning til i Norge har det i Sverige vært opp til den enkelte kommune om ordningen skulle tas i bruk eller ikke. Integreringsinnsatsen for nyankomne fikk nokså hard medfart i den siste rapporten som ble utgitt av det svenske Integrationsverket28 (Et förlorat år, 2007). Den 1. desember 2010 trådte en ny reform i kraft med sikte på å fremskynde etableringen av nyankomne innvandrere på arbeidsmarkedet. Reformen er omtalt som den største forandringen av integreringspolitikken på flere årtier29 og innebærer at ansvaret for arbeidsmarkedsintegreringen av innvandrere er løftet ut av kommunal sektor og over til den statlige arbeidsformidlingen. Mens kommunene tidligere har hatt ansvar for det som kalles «introduktion», får nå arbeidsformidlingen ansvar for å samordne tiltakene overfor voksne flyktninger og deres familier. Målet med omleggingen er at integreringen skal gå raskere og at flere skal komme i arbeid, samtidig som bosetting av flyktninger i større grad skal gjøres ut fra hensyn til lokale arbeidsmarkedsbehov. Alle nyankomne innvandrere, som omfattes av loven, skal raskt få en egen tilpasset etableringsplan. Planen skal som minimum inneholde opplæring i svensk, arbeidsforberedende tiltak samt samfunnskunnskap.30 Deltakerne kan fritt velge en etableringsguide (etableringslots) som skal støtte dem i å komme i arbeid. Guidene får kompensasjon basert på oppnådde resultater. Et annet nytt tiltak i svensk integreringspolitikk er innføringen av insentiver for å øke innvandreres motivasjon for å lære svensk. Riksdagen har bestemt at voksne innvandrere som studerer svensk skal få en skattefri bonus hvis de gjennomfører studiene sine innen en viss tidsperiode.31

I samsvar med reformen ble også det departementale ansvaret for integrering flyttet. Etter at det tidligere Integrations- og jämställdhetsdepartementet ble avviklet ved årsskiftet 2010/2011, har ansvaret for integrering, urban utvikling, svensk medborgerskap og diskriminering blitt lagt til Arbeidsdepartementet. Integreringspolitikken er fordelt på ulike fagområder og hovedaktiviteter finansieres utenfor området 13; integrering i det svenske budsjettet. Svensk for innvandrere og arbeidsmarkedstiltak er spesielt viktige element i integreringsbudsjettet. Statlige bevilgninger i integreringstiltak skal økes fra SEK 4747 millioner i 2010 til SEK 5667 millioner i 2011.32

Integreringspolitikk i Danmark

Siden årtusenskiftet har antall innbyggere med innvandrerbakgrunn økt fra om lag 300 000 til 400 000, og utenlandsfødte utgjorde i 2008 om lag 7,6 prosent av befolkningen i Danmark (OECD 2010).

Danmark er et av de få OECD landene som har organisert migrasjons- og integreringspolitikken i et eget departement; Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration, også kalt Integrationsministeriet. I tillegg til det som også i Norge er departementale oppgaver, utfører det danske Integrationsministeriet en rekke av de oppgavene som i Norge er delegert til IMDi. Den danske regjeringen definerer tre overordnede mål med sin integreringspolitikk: Flere innvandrere og etterkommere skal i arbeid og være selvforsørget, den sosiale arv skal brytes, så tospråklige barn og unge får en utdannelse, og samfunnet skal bygge på felles grunnleggende demokratiske verdier.33 Regjeringen framhever det kommunale introduksjonsprogram og danskundervisningen som å tilhøre de viktigste virkemidlene i integreringspolitikken. Integrationsloven er rammen for integreringen av nyankomne utlendinger. Udlændingeservice har ansvar for å plassere flyktningene til kommunene, som deretter har ansvar for bosetting. I henhold til integreringsloven skal kommunene tilby treårige introduksjonsprogram til flyktninger og til familiegjenforente med flyktninger og andre innvandrere. Familiegjenforente fra nordiske land, samt EØS/EU, er likevel ikke i målgruppen for loven. Deltakerne skal underskrive en integrasjonskontrakt og har rett til introduksjonsstønad ved behov. Det er sterk vekt på språkopplæring og arbeidsmarkedsintegrering i introduksjonsprogrammene. Loven gir sterke økonomiske insentiver for kommunene til å oppnå rask integrering av nye innvandrere på arbeidsmarkedet.

Danmark har også særskilte tiltak rettet mot traumatiserte flyktninger.34 I tillegg til integreringen av flyktninger og familiegjenforente, er de viktigste innsatsområdene i den danske integreringspolitikken tiltak for økt deltakelse i arbeidsliv og utdanning, tiltak for medborgerskap og inkludering og innsats i utsatte boligområder. Regjeringen nedsatte i 2008 en tverrministeriell arbeidsgruppe for å bedre integreringen. Arbeidsgruppen publiserte i 2009 en rapport om marginaliserte nydanske barn og unge.

Høsten 2010 publiserte den danske regjeringen rapporten «Ghettoen tilbage til samfundet. Et opgør med parallelsamfund i Danmark». Her presenterer de politikken rettet mot 29 getto-områder i Danmark. I henhold til rapporten karakteriseres disse områdene ved at de har en høy andel beboere uten tilknytning til arbeidsmarked eller utdannelse, høy andel av innvandrere og etterkommere fra ikke-vestlige land, og høy andel beboere som er dømt for kriminalitet. Rapporten presenterer regjeringens 32 initiativer innenfor fem ulike innsatsområder. Disse fem innsatsområdene er: Områdene skal gjøres mer attraktive som boligområder, tilflyttingen skal styres for å bedre balanse i befolkningssammensetningen, det skal være styrket innsats overfor barn og unge i områdene, styrket innsats for økt arbeidsdeltakelse og misbruk av offentlige tjenester og kriminalitet skal bekjempes. Et tiltak fra gettoplanen er barnehagetvang for barn med innvandrerbakgrunn som snakker dårlig dansk.35 I Norge gjennomføres det et forsøk med gratis kjernetid i barnehage for alle fire- og femåringer i enkelte områder med en høy andel innvandrere, blant annet i Groruddalen. Målet er å øke barnehagedeltakelsen og språkferdigheter i norsk blant barn med innvandrerbakgrunn. Gettoplanen finansieres gjennom Landsbyggefonden og satspuljemidlerne, som brukes til prosjekter for sosialt utsatte mennesker.

Danmark har som ledd i sin arbeidsmarkedspolitikk også målrettede integreringstiltak for arbeidsinnvandrere.36 Dette innebærer at eksisterende språkkurs også tilbys til arbeidsinnvandrere, som mottar kortere og mer arbeidsrettet språktrening. For å støtte integreringen av ektefeller og familier til nyankomne arbeidsinnvandrere tilbys familiepakker, som består av informasjonspakke, introduksjonskurs, mentorship programmer og informasjon tilrettelagt for foreldre.

Blant de europeiske landene som har innført introduksjonsprogram er det er en tydelig tendens at deltakelse gjøres obligatorisk og at det knyttes til ulike incentiver og former for sanksjoner til manglende deltakelse.37 Tabell 4.1 gir en oversikt for de skandinaviske landenes introduksjonsprogram.

Integreringspolitikk i Frankrike

I løpet av de siste ti årene har antallet utenlandsfødte i Frankrike økt med i underkant av en million, fra 4,3 millioner til 5,2 millioner. I 2008 utgjorde utenlandsfødte omkring 8,4 prosent av Frankrikes befolkning.38

Siden midten av 1980-tallet har det vært tiltagende debatt om integrering av innvandrere i Frankrike. I perioder har innvandringsmotstandere ytterst på høyre fløy i politikken fått stor oppslutning i Frankrike. Siden den konservative regjering under Jean-Pierre Raffarin (UMP) tok over i 2002 har Frankrike ført en mer restriktiv innvandrings- og integreringspolitikk. Debatten om integrering har særlig vært konsentrert rundt innvandrere fra Maghreb39 (i hovedsak Marokko, Tunisia, Algerie). Et relatert stridstema er spenningen mellom de sekulære republikanske verdiene og retten til fri religionsutøvelse. Frankrike er det EU-landet med størst andel muslimske innbyggere, over fem millioner, og mye av debatten handler om denne gruppen.

Også Frankrike har et felles departement for innvandrings- og integreringspolitikk. Fra mai 2007 til november 2010 var integreringspolitikk underlagt Ministère de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du développement solidaire. Sammenkoblingen av integrering og nasjonal identitet har vært debattert og i februar 2011 ble ansvaret for integreringspolitikk flyttet til Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.40 Et eget integrasjonsråd Haut Conseil de l’Integration (HCI) har siden 1989 hatt ansvar for å organisere regjeringens arbeid med spørsmål knyttet til integreringen av innvandrere. Rådet skiller i sin definisjon av integrering mellom integrering som prosess og integrering som politiske tiltak satt i verk for å lette prosessen. Integrering som prosess ses i et langtidsperspektiv, og den politiske målsettingen er at alle som bor i Frankrike skal delta i byggingen av et samfunn basert på respekt for felles verdier, forstått som like rettigheter og felles plikter.41 Den franske integreringspolitikken er inndelt i fem hovedområder: mottak av nyankomne innvandrere, kompensasjon av ulikhet, arbeid mot diskriminering, deltakelse i samfunnslivet og tilgang til fullt statsborgerskap.42

Frankrikes lovgivning rundt nasjonalitet har historisk vært basert på prinsippet om jus soli (latinsk: right of soil), som innebærer at nasjonalitet eller statsborgerskap gis til et hvert individ født innenfor den gitte stats territorium. Frankrike kontrasteres ofte med Tyskland, som trekkes fram som eksempel på et land hvor nasjonalitet følger prinsippet om jus sanguinis (latinsk: right of the blood) hvor man oppnår statsborgerskap på grunnlag av slektskap. Etter en reform i 1993 har det imidlertid vært et krav at barn født i Frankrike av utenlandske foreldre må søke om statsborgerskap når de blir 18. I en lovendring i november 2003 ble reglene ytterligere strammet inn og det ble satt begrensninger for hvor lenge barna kunne ha oppholdt seg i utlandet, samt stilt krav om at de måtte bevise sin tilhørighet til det franske samfunnet i et intervju.

I 2006 ble en ny innvandrings- og integreringslov (loi relative à l‘immigration et à l‘intégration) vedtatt. Loven innebar en omfattende reform av landets innvandrings- og integreringspolitikk. Loven innebærer tøffere vilkår for familiegjenforening, en egen oppholdstillatelse for spesielt kvalifisert arbeidskraft, samt en obligatorisk integrasjonskontrakt kalt «kontrakten for mottak og integrering» (contrat d'accueil et d'integration). Alle utlendinger som ønsker permanent opphold i Frankrike må undertegne denne kontrakten, som krever deltakelse i språkkurs, innføring i samfunnskunnskap og vurdering av arbeidskvalifikasjoner. Denne nye tilnærmingen til innvandring er blitt kjent som «selektiv innvandring» (immigration choisie). Frankrikes daværende innenriksminister Nicolas Sarkozy (UMP) uttalte i forbindelse med den nye politikken at han ville bringe «de beste» inn i landet og «ikke de som ikke er ønsket noe annet sted».43 Integreringskontrakten illustrerer de uklare skillelinjene mellom fransk innvandrings- og integreringspolitikk. Frankrike har inngått avtaler med utvalgte land, som innebærer at søkere for familiegjenforening med en fransk borger må undertegne integreringskontrakten og gjennomgå prøver i fransk språk og samfunnskunnskap for å kunne få innvilget visum til Frankrike.

Den franske republikanske modellens prinsipp om likhet mellom alle borgere utgjør et viktig bakteppe for å forstå integreringspolitikk i Frankrike. Prinsippet om likhet mellom borgere har hatt som følge at den franske stat formelt sett ikke har forholdt seg til borgere på grunnlag av etnisitet eller nasjonal bakgrunn. Det har vært forbudt å registrere opplysninger om etnisitet, hudfarge og religion og det finnes ikke statistikk på dette i Frankrike, noe som har vært sterkt debattert i de senere år. Samtidig er innvandrere og deres barn overrepresentert i utsatte byområder og opptøyene i 2005 bidro bl.a. til å sette diskusjonen om «etnisk statistikk» på dagsorden. Tilhengere av slik statistikk argumenterer for behovet for å dokumentere etnisk diskriminering, mens motstandere ønsker å forsvare republikkens prinsipp om likhet. En rekke aktører, både nasjonale, regionale og lokale, driver målrettet arbeid overfor marginaliserte grupper, og nabolag, inkludert de mange bydelene hvor innvandrere og deres barn er overrepresentert. Loven om like rettigheter fra 31. mars 2006 (loi pour l’egalite des chances) inneholder en rekke tiltak for å motvirke diskriminering og hensikten er å bedre muligheten for unge med innvandrerbakgrunn til å delta i utdanning og komme inn på arbeidsmarkedet. Dette innebærer bl.a. at bedrifter med mer enn 50 ansatte må bruke anonyme CVer ved nyansettelse.44 Etter en lang debatt ble det såkalte burka-forbudet innført i Frankrike 11. april 2011. Loven forbyr bruk av heldekkende slør offentlig. Frankrike ble dermed det første EU-landet som innfører forbud mot ansiktsdekkende plagg. Myndighetene anslår at rundt 2000 kvinner i Frankrike bruker nikab eller burka.45

Integreringspolitikk i Storbritannia

I 2008 utgjorde utenlandsfødte omkring 10,8 prosent av befolkningen i Storbritannia.46 De største innvandrergruppene i Storbritannia består av personer med bakgrunn fra Asia, de fleste fra India, Pakistan og Bangladesh.47 I løpet av de siste ti årene er det innvandring fra India, Australia og Kina som i gjennomsnitt har vært størst. I 2008 var innvandringen høyest fra Polen.

Etter valget av Labour-regjeringen i 1997 ble multikulturalisme et populært begrep i Storbritannia. I løpet av de neste ti årene gikk begrepet fra å være et honnørord til å bli et av de mest utskjelte. Per i dag er fokuset i den politiske retorikken dreid mot integrering og lojalitet til Storbritannia. The Department for Communities and Local Government, som er en viktig aktør på integreringsfeltet, nedsatte i 2006 utvalget Commission on Integration and Cohesion. Utvalget publiserte i 2007 rapporten Our Shared Future, hvor de bl.a. anbefalte at alle nivåer av regjeringen bør gjøre mer for å imøtekomme nye innvandrere og å tilrettelegge for at nyankomne og etablerte borgere kan tilpasse seg hverandre. «To integrate is not to assimilate or absorb but to bring together and harmonise»48. I en av oppfølgingsrapportene presenterer regjeringen en ny definisjon av community cohesion, hvor det vektlegges at […] a key contributor to community cohesion is integration which is what must happen to enable new residents and existing residents to adjust to one another […].49 De vektlegger at integrering handler om at både nye og etablerte beboere tilpasser seg hverandre.50 Dette perspektivet gjenspeiles bl.a. i skolepolitikken, hvor skoler er lovpålagte å fremme sosial utjevning.

Innsatsområder i integreringspolitikken kan oppsummeres i tre punkter; antidiskrimineringslovgivning, skolepolitikk og tiltak for å bedre relasjonen mellom etniske minoriteter og politiet. Kjernen i Storbritannias integreringspolitikk er lovverket om ikke-diskriminering (Race Relations Act 1965). En viktig revisjon i lovverket kom i Race Relations Act av 2000. Endringene innebar at alle offentlige institusjoner ble pålagt å jobbe planmessig ikke bare for å fremme like muligheter og lik tilgang, men også for å redusere utfallsforskjeller mellom ulike etniske grupper.51 Med bakgrunn i store klasse- og raseforskjeller i det britiske skolesystemet er det gjennomført to reformer som er verdt å nevne her. Et eget fag om citizenship ble opprettet i 2001. Et mer kontroversielt tiltak var utvidelse av muligheten til å etablere trosbaserte skoler. Det var i 2005 mer enn 7000 kristne skoler mot bare 110 muslimske. Overhuset karakteriserte denne skjevheten som institusjonalisert rasisme. Siden elever med muslimsk bakgrunn gjennomgående hadde dårligere resultater, ble trosbaserte skoler vurdert som en måte å tilrettelegge undervisningen slik at den skulle ivareta muslimske elever på en bedre måte. Etter at Stephen Lawrence, en ung svart gutt i London ble drept og politiet ble utsatt for krass kritikk for etterforskningen, har det skjedd reformer for å bedre forholdet mellom etniske minoriteter og politi og påtalemyndighet.52

Også Storbritannia har integreringsprogram for nyankomne flyktninger. Refugee Integration and Employment Service (RIES), som ligger under UK Border Agency, har ansvaret for integreringen av flyktninger og andre med opphold på humanitært grunnlag. RIES tilbyr hjelp i ett år, og tilbudet består av tre komplementære deler: rådgivning og hjelp med å finne bolig, utdanning og tilgang til sosiale tjenester, arbeidsrådgivning for å hjelpe personer ut i langtidsarbeid så raskt som mulig, og et mentortilbud, hvor flyktningen blir koblet med en mentor fra lokalmiljøet/mottakersamfunnet.

Integreringspolitikk i Canada

Canada har lenge ført en offensiv innvandringspolitikk og planlegger å innvilge permanent oppholdstillatelse til mellom 240 000 – 265 000 nye innvandrere i 2011.53 Innvandringssystemet er imidlertid selektivt, og søkere blir vurdert ut fra et poengbasert system. Følgene er at innvandrere til Canada generelt har høy utdanning. Rekruttering av høyt kvalifiserte innvandrere er en aktiv strategi for den kanadiske stat, som ser innvandring som en grunnleggende del av landets økonomiske utvikling. Til sammenligning ga Canada i 2009 beskyttelse til rundt 22 000 flyktninger.54 Integreringen av arbeids- og familieinnvandrere utgjør derfor et viktig satsningsområde i kanadisk politikk, som legger til rette for at det skal være lett for nye borgere å oppnå fullt statsborgerskap, noe som anses som et viktig virkemiddel i integreringspolitikken. Citizenship and Immigration Canada (CIC) er det ansvarlige departement i den føderale regjeringen for innvandring, statsborgerskap, bosetting og integrering av innvandrere og flyktninger. CIC har også ansvaret for regjeringens multikulturalismepolitikk, som retter seg mot hele befolkningen.

Regjeringen skiller i sin politikk mellom bosetting (settlement), som refererer til midlertidige behov nykommere møter den første tiden etter ankomst i Canada, og integrering, som de definerer som en pågående prosess av gjensidig tilpasning mellom et individ og samfunnet.55 Et viktig tiltak i CICs bosettings- og integreringspolitikk er bosettingstilbud for nyankomne, også kalt integreringsprogram. CIC finansierer programmene, som drives av en rekke organisasjoner over hele landet. Gjennom slike bosettingsprogram får nyankomne innvandrere og flyktninger grunnleggende informasjon om Canada, språkopplæring, hjelp til å finne jobb og til å etablere nettverk i sine lokalmiljøer.56 Regjeringen publiserer hefter med praktisk orientert informasjon om livet i Canada, bl.a. om transport, banktjenester, bolig og helsetilbud.57 The Language Instruction for Newcomers to Canada (LINC) tilbyr gratis språkopplæring i engelsk eller fransk. Et annet integreringstiltak er the Host program, som kobler nyankomne med frivillige kanadiske borgere, som bistår dem i etableringen.58 Flyktninger utgjør en liten andel av innvandrerne som får tilbud om disse integreringsprogrammene, som i hovedsak er rettet mot innvandrere som har fått innvilget permanent oppholdstillatelse. Flyktninger får, i motsetning til andre innvandrere, tilbud om økonomisk støtte i minst ett år etter ankomst, og opp til to år dersom de har spesielle behov som følge av traumer eller tortur.

Canada har siden 1970-tallet hatt en offisiell multikulturalistisk politikk.59 Denne politikken anerkjenner «verdien og verdigheten til alle kanadiske borgere, uavhengig av deres etniske bakgrunn, språk, eller religiøse tilknytning». «I 2009 definerte Citizenship and Immigration Canada (CIC) tre overordnede målsettinger for sitt multikulturalisme program: building an integrated, socially cohesive society; making institutions more responsive to the needs of Canada’s diverse populations; and engaging in international discussions on multiculturalism and diversity.60 I kanadisk befolkningsstatistikk defineres innvandrere som personer som har fått permanent oppholdstillatelse av innvandringsmyndighetene. Samtidig føres det statistikk også over etnisitet, gjennom folketellinger hvor innbyggerne selv kan definere sin etniske tilhørighet.

Oppsummering

Integrering er et vidt begrep. Selv om integrering åpenbart er en målsetting for integreringspolitikk i alle de landene som her sammenliknes, er likevel forståelsen av hva integrering er og hvordan den best kan oppnås til dels nokså ulik mellom landene.

De nordiske landene har en forståelse av integrering som ligger tett opp til begrepet «social citizenship»: innvandrere skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til deltakelse på sentrale levekårsarenaer som det majoritetsbefolkningen har. Samtidig skal innvandrere ha mulighet til å videreføre sin egen kultur – men med visse begrensninger dersom denne videreføringen kommer i konflikt med nasjonal lovgivning eller målsettinger om kjønnslikestilling og økonomisk selvhjulpenhet. Den nordiske integreringspolitikken omfatter også nokså høye sosialpolitiske ambisjoner. Dette gjelder i særlig grad Norge og Sverige. Danmark har innført et to-spors velferdsregime der noen grupper innvandrere har tilgang til betydelig mindre sjenerøse ordninger for inntektssikring enn det de øvrige borgerne i landet omfattes av. Sverige har innført positive sanksjoner ved bonusutbetaling til den enkelte for oppnådd resultat. Tilsvarende bonus er innført for guider.

Canada (og til dels Storbritannia) fører en såkalt multikulturell politikk som strategi for å skape samhold i en sammensatt befolkning. Hva som egentlig er essensen i multikulturell politikk, er gjenstand for omfattende debatt, men som politisk strategi omfatter mutikulturalisme aksept for at ulike (etniske) grupper skal ha rett til å videreføre sine kulturelle praksiser. Det er ikke helt enkelt å avgrense dette fra en integreringspolitikk av norsk type, der retten til å videreføre kulturell egenart også er nedfelt som en målsetting. Canada (og til dels Storbritannia) går likevel lengre enn andre vestlige land i å akseptere unntak fra landets lover og regler for visse – typisk religiøse – grupper. Kjente eksempler på dette er unntak fra kravet om å bruke hjelm for motorsyklister dersom religiøse påbud er til hinder for slik bruk, samt religiøse tilpasninger av uniformshodeplagg for ansatte i politiet. Storbritannia har en avansert antidiskrimineringslovgivning, som har vært en viktig del av landets integreringspolitikk. Også i Frankrike framheves arbeid mot diskriminering og tiltak for å kompensere for ulikhet i befolkningen som blant de viktigste innsatsområdene for integreringspolitikken.

Integreringspolitikk omfatter med andre ord også forhold som bosetting (settlement), antidiskriminering, sosial utjevning (social cohesion) og multikulturalisme. Tilgang til statsborgerskap er også blant målsettingene for integreringspolitikken i Canada og Frankrike. Disse ulike tilnærmingene til integrering synliggjør forskjeller i politikken rettet mot henholdsvis førstegenerasjonsinnvandrere og deres etterkommere. Samtidig er det, som vi har sett, store forskjeller i omfang og type innvandring til de ulike landene.

4.2.3 Fellestrekk og forskjeller i mål og innsatsområder mellom landene

Til tross for store forskjeller mellom landene er det også mange fellestrekk i landenes integreringspolitikk. Fellestrekkene ser vi særlig tydelig i formuleringer av målene med og innsatsområdene for integreringspolitikken, men også til dels i virkemidler. Fellestrekkene i de ulike landenes politikk må ses i lys av EUs politikk på integreringsfeltet. Integreringspolitikk anses som et nasjonalt anliggende i EU, men det er bred enighet blant medlemslandene om behovet for samarbeid rundt integrering av tredjelandsborgere. EUs grunnprinsipper for integrering utgjør et normativt rammeverk for medlemslandenes nasjonale integreringspolitikk og EU har iverksatt en rekke tiltak for å styrke informasjons- og erfaringsutveksling på integreringsområdet på tvers av medlemslandene. Landpresentasjonene over viser at de ulike regjeringers offisielle integreringspolitikk ligger relativt tett opp mot flere av EUs grunnprinsipper.

Stikkord i formuleringer av målene for integrering er felles rettigheter og plikter og gjensidig tilpasning mellom samfunnet og innvandrerne. Det fokuseres på at integrering er en toveis prosess. Deltakelse i arbeidsliv og utdanning vektlegges, men også kjennskap til vertslandets språk, historie og institusjoner trekkes fram som en betingelse for vellykket integrasjon.

De mest sentrale innsatsområdene er målrettede tiltak for integreringen av nyankomne innvandrere, innsats for økt deltakelse i utdanning og arbeidsliv, tiltak mot diskriminering og marginalisering og for sosial utjevning. I både Sverige og Danmark nevnes innsats i utsatte boligområder med stor grad av utenforskap som egne innsatsområder, mens Frankrike og Canada inkluderer tilgang til fullt statsborgerskap blant sine innsatsområder i integreringspolitikken.

Integreringen av nyankomne innvandrere

Alle landene vi har sett på har iverksatt tiltak for integrering av nyankomne innvandrere. Hvorvidt tiltakene retter seg mot flyktninger eller også omfatter arbeidsinnvandrere varierer imidlertid. Norge, Sverige og Danmark har integreringspolitiske tiltak for en bredt definert gruppe av innvandrere fra ikke-vestlige land. Alle disse tre landene har utformet introduksjonsprogrammer for nyankomne. I Norge og Sverige er det flyktninger og deres familiegjenforente som er målgruppe for disse programmene, mens i Danmark er det en bredere gruppe av ikke-vestlige innvandrere som omfattes av programmene. Danmark har også egne integreringstiltak rettet mot arbeidsinnvandrere.61 Bosettingsprogram utgjør en viktig del av integreringspolitikken i Canada, men her utgjør flyktninger kun en liten del av målgruppen, som hovedsakelig består av høyt kvalifiserte arbeidsinnvandrere. Frankrike har etter en ny innvandrings- og integreringslov i 2006 stilt krav om at alle utlendinger som ønsker permanent opphold i Frankrike må undertegne en kontrakt som krever deltakelse i språkkurs og innføring i samfunnskunnskap. Dette gjelder også Storbritannia, som både har ettårige introduksjonsprogram for flyktninger, men også stiller krav om at alle som søker permanent bosetting eller statsborgerskap må ta språktest og bestå prøven Life in the UK62. I Danmark må deltakere i introduksjonsordningen undertegne en introduksjonskontrakt. Norge har foreløpig ikke innført krav om kontrakter eller norsktester, men har innført et krav om at det må gjennomføres 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for at det skal kunne innvilges bosettingstillatelse. Regjeringen har foreslått å utvide kravet til 600 timer, og et forslag om å innføre statsborgerprøve er ute på høring. I alle landene er fokuset i integreringen av nyankomne på språkopplæring og samfunnskunnskap, bistand til å komme i arbeid og bistand med bosetting.

Innvandrings- eller integreringspolitikk?

I Norge er ansvaret for integreringspolitikk i dag underlagt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Sverige flyttet ved årsskiftet ansvaret for integreringspolitikken fra sitt Jämställdhetsdepartement til Arbetsdepartementet. I både Norge og Sverige er ansvaret for innvandringspolitikken underlagt Justisdepartementet. I Danmark, Canada og Frankrike har ansvaret for innvandrings- og integreringspolitikk vært underlagt felles departementer, og dette gjelder til dels også Storbritannia. I alle disse landene ser vi en tydelig innstramming i innvandringspolitikken. Canada har hatt en selektiv innvandringspolitikk med et poengbasert system siden midten av 1960-tallet. De senere år har også Storbritannia og Danmark innført poengbasert system for regulering av arbeidsinnvandring. Samtidig har det vært innstramminger i lovgivning rundt familiegjenforening. En rekke tiltak som dels presenteres som å fremme integrering, bidrar samtidig til å begrense og regulere uønsket innvandring. Eksempler på dette er 24-års regelen i Danmark, som dels ble fremmet for å begrense tvangsekteskap. Samtidig legger den sterke begrensninger på mulighetene til å innvandre til Danmark gjennom ekteskap med danske borgere. Et annet eksempel fra Danmark knytter seg til innføringen av et poengsystem for permanent oppholdstillatelse. Krav om «aktivt medborgerskap», gjennom deltakelse i fritids- og foreningslivet, har ført til at kun 4,5 prosent av søkerne har fått innvilget sin søknad om permanent oppholdstillatelse, mot 59 prosent før innføringen av systemet.63 I Storbritannia presenterte innvandringsminister Damian Green i 2010 krav om språkkunnskaper for innvilgelse av familiegjenforening som et virkemiddel for å fremme integrering. Motstanderne argumenterer for at tiltaket i realiteten handler om innvandringskontroll og kritiserer det for å begrense det de mener er innvandreres rett til familiegjenforening.64 Frankrike har på sin side inngått avtaler med utvalgte land, som innebærer at søkere for familiegjenforening med en fransk borger må undertegne integreringskontrakten og gjennomgå prøver i fransk språk og samfunnskunnskap for å kunne få innvilget visum til Frankrike.

Inkluderingspolitikk

I Stortingsmelding nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse, skiller regjeringen mellom integreringspolitikk og en politikk for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Integreringspolitikken retter seg mot personer som selv har innvandret, mens mangfoldspolitikken retter seg mot hele befolkningen: innvandrere, deres etterkommere og majoritetsbefolkningen.65 Mangfoldspolitikken gjennom inkludering og deltakelse har et bredere perspektiv og retter seg prinsipielt mot alle borgere i samfunnet. I praksis ser vi et tilsvarende skille mellom politikk rettet mot innvandrere og etterkommere i alle landene som omfattes her.

Både arbeid og utdanning er viktige innsatsområder i landenes integreringspolitikk. Utdanning anses som et særlig viktig virkemiddel for å bidra til utjevning av sosiale forskjeller og til integreringen av etterkommere. Inkluderingspolitikken rettet mot både innvandrere og etterkommere viser seg også i antidiskrimineringslovgivning, som også er et viktig innsatsområde, både i EU og i landene vi har sett på. Et tredje eksempel er tiltak rettet mot sosial utjevning. I Storbritannia dreier mye av integreringsinnsatsen seg mot sosial utjevning på lokalt plan. Regjeringen vektlegger betydningen av at innbyggerne har en delt framtidsvisjon og opplevelse av tilhørighet, og av å bygge sterke og positive relasjoner mellom innbyggere med ulik bakgrunn. De understreker at det er viktig å anerkjenne verdien av mangfold, men også å rette fokus mot det innbyggerne har til felles.66

I både Sverige og Danmark er innsats mot utenforskap i utsatte byområder blant de viktigste integreringspolitiske tiltak. I Sverige viderefører regjeringen i 2011 en lokal utviklingsavtale de inngikk i 2008 med 21 kommuner. Samarbeidet har som mål å få en positiv utvikling i bydeler med utbredt utenforskap, og fokuserer på innsats knyttet til arbeid, utdanning, sikkerhet og økonomisk vekst.67 Også i Danmark utgjør by- og boligsosiale prosjekter en sentral del av integreringspolitikken.68 I rapporten Ghettoen tilbage til samfundet. Et opgør med parallelsamfund i Danmark, fra 2010, presenterer den danske regjeringen 32 initiativer innenfor fem innsatsområder for å bedre forholdene i disse bydelene.

4.2.4 Temapresentasjoner – arbeid, utdanning, deltakelse, verdier

Deltakelse i arbeidslivet, innen utdanning og politisk deltakelse er områder som står sentralt i integreringspolitikken i de ulike landene. I denne delen gjøres det noen enkle sammenstillinger og analyser av hvordan integreringen går i de ulike landene. Det fokuseres på de relative forskjellene mellom majoritet og minoritet på de ulike samfunnsområdene. Disse sammenligningene kan illustrere hvor integreringsutfordringene er størst.

Avslutningsvis beskrives kort hvordan verdier og konflikter spiller en stadig mer sentral rolle i diskusjonen om integrering av innvandrere. Det er mange faktorer som kan forklare forskjellene mellom majoritet og minoritet innad i hvert land og i sammenligning mellom land. Analysen som gjøres her kan derfor ikke tolkes som en evaluering av hvor vellykket integreringspolitikken er i det enkelte land og sammenlignet med de andre landene.

Innvandrere og arbeidsmarkedet

De skandinaviske landene er kjennetegnet av høy yrkesdeltakelse for både kvinner og menn, et velregulert arbeidsliv og en sammenpresset lønnsstruktur. I tillegg er kravene til formell utdanning høye i store deler av arbeidsmarkedet. Disse kjennetegnene har betydning når man skal sammenligne integrering av innvandrere på arbeidsmarkedet med situasjonen i andre land, fordi både terskelen inn i arbeidsmarkedet og den nasjonale normen for yrkesdeltakelse – særlig for kvinner – er høye.

Et regulert arbeidsliv innebærer dessuten at både ansettelser og oppsigelser er kostbare, og arbeidsgivere er derfor mindre risikovillige. Under slike betingelser blir informasjon om ulike arbeidssøkeres produktivitet viktig i rekrutteringen. Hvis innvandrere oppfattes å være mindre produktive vil arbeidsgivere være tilbakeholdne med å ansette dem.69

Et vanlig mål på arbeidsmarkedsintegrering er avviket mellom yrkesdeltakelse i innvandrerbefolkningen og i majoritetsbefolkningen. Figur 4.4 viser at forskjellen i yrkesdeltakelsen mellom innvandrere og befolkningen ellers var om lag 8 prosentpoeng i Norge i 2006/2007, og om lag 5 prosentpoeng i Frankrike. For de andre landene i denne oversikten er differansen i yrkesdeltakelse større. Sverige og Danmark har betydelig større differanse i sysselsetting mellom majoritet og minoritet enn Norge og over gjennomsnittet for OECD-landene. Det ser altså ut til at innvandrere i Norge er godt integrert i arbeidsmarkedet sammenliknet med innvandrere i de fleste andre landene. Det skal imidlertid understrekes at datagrunnlaget for OECDs rapport er beheftet med betydelig usikkerhet. Analysen er basert på den europeiske arbeidskraftsundersøkelsen med et utvalg som er så lite at det er vanskelig å bryte ned statistikken på kjønn eller enkelte landgrupperinger. For Norges del vet vi fra registerbaserte analyser at enkelte landgrupper har betydelig lavere yrkesfrekvens, og en stor del av differansen skyldes svært lav yrkesdeltakelse blant innvandrerkvinner.70

Det er mange faktorer som kan forklare forskjell i yrkesdeltakelse mellom innvandrere og befolkningen ellers. Betydningen av botid, økonomisk situasjon i mottakslandet ved innvandring, sammensetning av innvandringsgruppene med hensyn til innvandringsgrunn, landbakgrunn, kjønn og alder er alle faktorer som påvirker innvandreres jobbsannsynlighet. En annen faktor er innvandrernes utdanning.

¹ Data refererer til uvektede gjennomsnitt for OECD samlet

Kilde: European Union Labour Force Survey, Eurostat

Figur 4.4 illustrerer at differansen i sysselsetting ville bli redusert dersom innvandrere hadde hatt en tilsvarende utdanningsprofil som befolkningen ellers. I Tyskland kan halvparten av differansen i yrkesdeltakelse tilskrives innvandrernes lavere utdanningsnivå, mens også i de andre landene forklarer utdanning deler av differansen.

Innvandrere og utdanning

Lik adgang til og uttelling av utdanning er et annet overordnet mål i integreringspolitikken i alle landene vi ser på, og ett viktig virkemiddel for å utjevne sosiale forskjeller. Deltakelse i ordinær utdanning handler i praksis først og fremst om etterkommere. Utdanning spiller en viktig rolle i å forberede elever og studenter for deltakelse i arbeidslivet og i samfunnet ellers. Innvandreres utdanning har fått økt oppmerksomhet de senere år. Årsaken til dette er at Norge, sammen med en rekke andre land, har hatt en sterk økning i innvandring. Innvandrere selv, men også barn av innvandrere, utgjør en stadig økende andel av befolkningen og de som er under utdanning. I Sverige har 20 prosent av elever og studenter et annet førstespråk enn svensk, og mer enn 100 språk er representert blant elevene. I Norge og Danmark er andelen om lag 8-10 prosent, og bare i Oslo-skolen har elever bakgrunn i 120 forskjellige språk.71

Det at innvandrere og deres barn skal få utnyttet sitt potensiale er viktig for egen utvikling, men med en demografisk utvikling med stadig aldrende befolkning er det også samfunnsøkonomisk viktig at alle grupper deltar i utdanning og arbeidsliv.

I de fleste OECD land er det betydelige utdanningsforskjeller mellom innvandrere og befolkningen ellers. I mange land henger dette sammen med at innvandrere i mindre grad enn befolkningen ellers har tilgang til utdanning. Dette kan forklares med at innvandrere har færre økonomiske ressurser og at de bor segregert i områder hvor tilgang på kvalitativt god utdanning er dårligere. I tillegg har innvandrere i mange OECD land lavere deltakelse innen utdanning. Dette viser seg ved at elever med innvandrerbakgrunn dropper ut av utdanning oftere og tidligere enn ungdom uten innvandrerbakgrunn.72 PISA undersøkelser viser også at det er betydelig forskjell i resultater. Førstegenerasjonsinnvandrere scorer lavere enn elever uten innvandrerbakgrunn, og i gjennomsnitt ligger de ett og et halvt år etter sine medelever.73

Figur 4.5 illustrerer at canadiske elever med og uten innvandrerbakgrunn scorer høyere på leseprøver enn elever i de andre landene i dette utvalget og gjennomsnittet for alle OECD-land. Norske elever scorer i 2009 litt over gjennomsnittet i OECD og på linje med danske, svenske og franske elever i lesing i PISA-undersøkelsen. Elever i Storbritannia scorer litt under gjennomsnittet. For elever med innvandrerbakgrunn er gjennomsnittscoren betydelig lavere i alle de utvalgte landene. Forskjellen i leseferdigheter mellom majoritets- og minoritetselever er størst i Danmark, etterfulgt av Sverige og Frankrike. For Norges del ligger forskjellen i leseferdighet mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn på nivå med gjennomsnittet i OECD. Canada og Storbritannia er de landene av de utvalgte hvor forskjellene i leseferdigheter er minst mellom majoritet og minoritet. Både Canada og Storbritannia har språk (engelsk og i Canada i tillegg fransk) som mange innvandrere har kjennskap til før de innvandrer. I Canada er i tillegg utdanningsnivået til innvandrere høyere enn i den canadiske befolkningen. I Norge og de skandinaviske landene er andel flyktninger høyere enn i mange andre land og utdanningsnivået blant innvandrere lavere. Kjennskap til språk forut for innvandring og foreldres utdanningsnivå kan bidra til å forklare forskjeller i leseferdigheter blant elever med innvandrerbakgrunn i ulike land.

Kilde: OECD, PISA 2009

Det er mange mulige faktorer som kan forklare forskjeller innen utdanning innad i ulike land og mellom land. I en omfattende studie av utdanning og innvandreres integrasjon, skilles det mellom forklaringer på makro (nasjonalt)-, meso (institusjonelt)- og mikronivå (individ).74

På makronivå kan man finne at sammenhengen mellom elevers prestasjoner og foreldrenes sosiale bakgrunn avhenger av nasjonal kontekst. I Storbritannia, Tyskland og USA spiller foreldrenes bakgrunn en viktigere rolle for elevenes prestasjoner enn i for eksempel de skandinaviske landene hvor den sosiale mobiliteten er større.75 Et velutviklet barnehage- og førskolesystem, sammen med et skolesystem hvor elevene spesialiserer seg senere i utdanningen, ser ut til å ha en utjevnende effekt for elever med ulik sosioøkonomisk bakgrunn.76 Dette har betydning for elever med innvandrerbakgrunn som i europeiske land har betydelig høyere risiko for å vokse opp i en familie med lavinntekt.77 I flere europeiske land skjer det en siling av elever allerede i barneskolen, mens i Norge og de skandinaviske landene er det først i overgangen til videregående i 15 års alderen at elevene spesialiserer seg.

På mesonivå fokuseres det på forskjell i kvalitet mellom skoler. Forskning viser at selv mellom skoler som har noenlunde de samme forutsetningene, finnes det store forskjeller i «skoleprestasjoner».78 En omfattende metaanalyse framhever betydningen av gode og tydelige lærere som den viktigste faktoren for å bedre elevenes skoleresultater. Den samme studien viser at det å redusere klassestørrelse eller dele elever inn etter nivå gjør jobben lettere for lærere, men har liten betydning for elevenes prestasjoner og læring.79

Sosioøkonomisk bakgrunn har større betydning for forskjeller i elevers skoleprestasjoner i mange europeiske land enn i Norge. Det er likevel sosioøkonomisk bakgrunn, i tillegg til det å ha et annet morsmål, som for en stor del forklarer gapet mellom majoritet og minoritetselever, også i Norge. Sammenlignet med andre land har Norge et inkluderende utdanningssystem. At skolesystemet er inkluderende innebærer at Norge iverksetter mange universelle, men også målrettede tiltak, som bidrar til å bedre situasjonen for innvandrere i utdanningssystemet.80

Deltakelse i politikk og sivilsamfunn

Inklusjonsprinsippet er et sentralt demokratisk ideal.81 Iris Marion Young formulerer det slik, «enhver skal kunne ha innflytelse på beslutninger som virker inn på eget liv».82 I et demokrati er det likevel flertallet som avgjør, og som minoritet er det en fare for at de sakene man er opptatt av ikke kommer på den politiske dagsorden. Når det skjer er det vanskelig å få gjennomslag. I et flerkulturelt samfunn er konsekvensen av inklusjonsprinsippet at majoritetssamfunnet bør legge forholdene til rette, slik at minoritetene har kanaler for innflytelse og opplever det som meningsfullt å delta. For å oppnå politisk integrering må de institusjonelle betingelsene være lagt til rette for deltakelse – og målgruppen må benytte seg av de eksisterende mulighetene. Samtidig er integrasjon mer enn institusjonelle ordninger og deltakelse. Det kan skilles mellom tre dimensjoner av politisk integrering: politisk deltakelse, det vil si i valg, men også politisk påvirkning mellom valg, politisk tillit, hvilket innebærer tillit til politiske institusjoner, og tilslutning til demokratiske verdier.83 Det er imidlertid begrenset omfang av sammenlignbare data som kan belyse ulike sider ved innvandreres politiske deltakelse i forskjellige land.84

Valgdeltakelse blant innvandrere

I moderne demokratiske stater representerer valg en sentral form for politisk deltakelse. Det er gjennom valg velgerne kan påvirke politikkutforming og få sin stemme hørt. Valg er også et viktig grunnlag for legitimitet og bidrar til tilhørighet og lojalitet til det politiske systemet. Store forskjeller i valgdeltakelse kan dermed være en indikator på at det politiske system mangler legitimitet i enkelte grupper. Omvendt kan deltakelse i valg forstås som et uttrykk for tilhørighet og forpliktelse. Et nødvendig spørsmål er dermed i hvilken grad ulike innvandrergrupper og barn av innvandrere stemmer ved valg.

Statistikk fra SSB om valgdeltakelse blant innvandrere i Norge viser at valgdeltakelsen ved forrige stortingsvalg var 24 prosentpoeng lavere blant innvandrere enn i befolkningen ellers. Det er stor variasjon i deltakelse mellom ulike innvandrergrupper. Innvandrere med bakgrunn fra Vest-Europa og Norden har høyere deltakelse enn innvandrere fra Asia, Afrika og Øst-Europa. Med økende botid og alder steg valgdeltakelsen.

Togeby viser i en studie at valgdeltakelsen blant innvandrere i Danmark er noe høyere enn i de andre skandinaviske landene.85 Hun forklarer dette med kollektiv mobilisering innen enkelte landgrupperinger i områder med høy konsentrasjon av innvandrere. Deltakelsen i det nasjonale og kommunale valg i 2001 var 87 prosent blant befolkningen for øvrig. For danske statsborgere med «ikke-vestlig» bakgrunn var den 68 prosent.86 I Sverige var deltakelse i det nasjonale valget i 2006 på 82 prosent blant befolkningen for øvrig og 68 prosent for innvandrerbefolkningen. Deltakelsen i det kommunale valget i 2006 var henholdsvis 79,4 prosent og 36,9 prosent.87

Den politiske deltakelsen er gjennomgående lavere blant minoritetsgruppene, sammenlignet med majoritetsbefolkningen, i de fleste europeiske land, både om en ser på de etablerte konvensjonelle kanalene for deltakelse og i de ikke-konvensjonelle måtene å delta på.88

Innvandrere og sivilsamfunn

Ved siden av den formelle valgkanalen er påvirkning gjennom deltakelse i organisasjoner og sivilsamfunn en annen og viktig kanal for innflytelse. For å fremme og forsvare politiske interesser, og å utøve et press på det politiske systemet, kan innvandrergrupper organisere seg langs etniske eller religiøse linjer. I de senere årene, har mobilisering av muslimske innvandrere rundt religiøse spørsmål har fått bred oppmerksomhet, selv om det bare er én blant andre former for etnisk politisk mobilisering.89 Deltakelse i f.eks. politiske partier, fagforeninger og idrettslag er andre typer organisering som i varierende grad kan gi innvandrere et nettverk og muligheter til innflytelse.

Analyser av innvandreres deltakelse i organisasjoner i Norge viser at innvandrere som er i jobb i mindre grad enn befolkningen ellers er organisert i fagforeninger. En av årsakene som kan forklare lavere organisasjonsgrad blant innvandrere er at de er overrepresentert i deler av arbeidsmarkedet, det vil si i yrker og næringer, hvor tradisjonelt få ansatte er organisert.90 Andelen av befolkningen som er medlem av et politisk parti er lav (omkring 5 prosent), for innvandrere er andelen enda lavere. Innvandrere er også i mindre grad med i idrettslag, men er i langt større grad enn befolkningen ellers aktive i religiøse foreninger.91

Det er lite sammenliknbare data om innvandreres deltakelse i sivilsamfunn, men analyser som er gjennomgått her tyder på at innvandrere er underrepresentert i formelle og uformelle kanaler for innflytelse.92

Innvandrere og politisk interesse

Et annet perspektiv på politisk integrasjon blant etniske minoriteter er å sammenlikne interessen for politikk. I en nylig publisert studie (Rogstad 2011) er et utvalg av ungdommer i flere europeiske hovedsteder spurt om deres interesse for politikk.93

Den stiplete linjen i figur 4.6 illustrerer at om lag 40 prosent av ungdom med minoritetsbakgrunn i gjennomsnitt og 60 prosent av ungdom med majoritetsbakgrunn er politisk interessert. I europeiske storbyer er ungdom med minoritetsbakgrunn langt mindre politisk interessert enn majoritetsungdom i gjennomsnitt.

Kilde: Rogstad 2011

I et integreringsperspektiv er det imidlertid interessant å sammenlikne de relative forskjellene i den enkelte by. Et vanlig mål på integrering er at de relative forskjellene er små. Situasjonen blant unge i London og Madrid kan illustrere dette. Her er interessen for politikk lav både for majoritet og minoritet. I motsatt ende av figuren viser ungdom i Budapest og Zurich å ha relativt høy politisk interesse, både blant unge med majoritets- og minoritetsbakgrunn. Den politiske interessen er betydelig lavere i London enn i for eksempel Budapest, men i begge byene er det relativt små forskjeller i politisk interesse mellom majoritets- og minoritetsungdom. Oslo og Milano viser imidlertid seg som avvikende ved at majoritetsungdom har langt høyere politisk interesse enn minoritetsungdom. Det kan være et tegn på at ungdom med minoritetsbakgrunn i disse byene er langt mindre politisk integrert enn det vi finner i storbyer hvor den relative differansen er mindre.

Verdier og konflikter

Terrorangrepet på World Trade Center i New York den 11. september 2001 marker et viktig skille for integreringsdebatten i hele den vestlige verden. De påfølgende terrorhandlingene i Madrid i 2004 og i London i 2005 viste også at terrortrusselen var reell ikke bare i USA, men også i Europa, og at den kunne bli utført av personer med minoritetsbakgrunn oppvokst i landet.

Den såkalte karikaturstriden, som brøt ut vinteren 2006, har stor relevans for en diskusjon om verdier og konflikter. Kontroversen viste hvordan en konflikt kan globaliseres raskt og effektivt, og at posisjonene som får størst oppmerksomhet ikke nødvendigvis er representative for store grupper. Kontroversen har blitt sammenliknet med Rushdie-saken, men karikaturstriden involverte næringsliv og myndigheter på en mer direkte og omfattende måte enn Rushdie-saken. Det kan hevdes at den danske regjeringen og den norske regjeringen håndterte konflikten omkring karikaturene ulikt. Tilsvarende er det interessant å notere forskjellen mellom den danske og den svenske regjeringen stilt overfor terrortrussel, fra å tolke det som et angrep fra et fiendtlig kollektiv til å betone den enkelte gjerningsmannen.

I hvilken grad dette har bidratt til integreringspolitiske endringer i de enkelte land er vanskelig å avgjøre. Det vi kan fastslå er at vi kan se en glidning i retning av sterkere vektlegging av innvandreres plikter, bruk av sanksjoner, kontrakter og tvang i alle landene som inngår i denne sammenlikningen, med et mulig unntak av Canada. For Norges del startet imidlertid denne utviklingen før 2001.94 Majoritetens reaksjoner på kvinneundertrykkende kulturelle praksiser i visse innvandrermiljøer har vært en viktig katalysator i slike debatter.95 I avveiningene mellom på den ene siden retten til kulturell egenart, og på den andre siden behovet for oppslutning om grunnleggende samfunnsverdier, har de vestlige landene åpenbart beveget seg i retning av at retten til forskjellighet må begrenses når forskjelligheten truer demokratiske rettigheter, kjønnslikestilling og yrkesdeltakelse.

Men potensielle kulturelle utfordringer og oppfattete konflikter kan fort ta fokus vekk fra levekårsutfordringer.96 Når et system ikke klarer å skape en rimelig fordeling og tilstrekkelig innflytelse for alle i beslutningsorganer, kan det miste legitimitet blant sine innbyggere. Dette kan føre til mistillit, avvisning av felles verdier, radikalisering og økt konflikt.97 Økte økonomiske og sosiale forskjeller samler ikke bare økonomisk, men også kulturell makt. Dette definerer hvem som er inkludert i samfunnet. Et ikke likestilt samfunn har derfor en homogeniserende tendens som kan øke konfliktnivået. Samfunn med en høy grad av mangfold kan stå overfor ytterligere utfordringer i å opprettholde og videreutvikle omfordelende velferdstiltak. Potensielle kulturelle utfordringer og oppfattete konflikter kan lett ta fokus vekk fra levekårsutfordringer.98

4.2.5 Oppsummering

Innvandring og integrering er temaer som befinner seg høyt på den politiske agendaen både i Norge, Sverige, Danmark, Storbritannia, Frankrike og Canada. I alle disse landene har innvandrere lavere yrkesdeltakelse, lavere utdanningsnivå og lavere politisk deltakelse enn majoritetsbefolkningen.

Det er stor variasjon mellom ulike minoritetsgrupper mht til hvor integrert de er. Dette henger blant annet sammen med når de kom til landet, hva slags økonomiske konjunkturer som preget landet på det tidspunktet de ankom, og hva slags motiver de hadde for å innvandre (arbeid, flukt, familie eller utdanning).

Innvandrere er i alle landene overrepresentert i yrker uten krav til utdanning. Disse jobbene befinner seg som oftest i privat sektor og er dårlig betalt.

Innvandrere har dårligere resultater innen utdanning. Pisa-undersøkelsen anslår at innvandrere i gjennomsnitt ligger halvannet år bak sine klassekamerater uten innvandrerbakgrunn.

Forskjeller i utdanning mellom minoritet og majoritet kan for en stor del forklares ut ifra innvandreres sosioøkonomiske situasjon.

Valgdeltakelsen og interessen for politikk er lavere blant innvandrere enn i majoritetsbefolkningen.

Sammenlikningene av resultater mellom landene gir ikke grunnlag for å si at Norge på noe punkt har større integreringspolitiske utfordringer enn andre land, med et mulig unntak innenfor politisk integrering. Innvandrerungdom i Oslo er betydelig mindre politisk interessert enn innvandrerungdom i en rekke andre europeiske byer. Det vil likevel kreve grundigere analyser for å avgjøre om dette har sammenheng med norsk integreringspolitikk, eller om det er helt andre forhold som ligger bak.

På utdanningsfeltet ligger Norge nokså godt an i sammenlikningen. En høy andel etterkommere etter innvandrere tar høyere utdanning, og sammenhengen mellom sosioøkonomisk bakgrunn og prestasjoner er svakere enn i mange andre land.

OECDs studie peker i retning av at innvandrere i Norge er relativt godt integrert i arbeidsmarkedet. Dette funnet står til dels i motsetning til registerbaserte studier, og til den generelle problemforståelsen i Norge. Det er en kjensgjerning at yrkesdeltakelsen i enkelte innvandrergrupper er svært lav. Gjennomgangen av andre lands tiltak for arbeidsmarkedsintegrering gir imidlertid ikke noen åpenbare kandidater for kopiering. Flere av de andre landene har gått lengre når det gjelder sanksjonsbruk og krav om tester og kontrakter. Det foreligger likevel ikke evalueringer som kan bekrefte at disse tiltakene har bidratt til å øke arbeidsmarkedsintegreringen. Evalueringer av integreringstiltak i Norge peker dessuten i retning av at det ikke er sanksjonsbruken, men innholdet i integreringsprogrammene og kvalifiseringen som representerer det største forbedringspotensialet.99 Sverige bruker økonomiske insentiver i form av bonus. Slike positive sanksjoner er ikke forsøkt i Norge. Flere av de landene som her er omtalt har betydelig lengre erfaring som flerkulturelle samfunn enn det Norge har, og nærmere studier av organisering av og innhold i disse landenes integrerings- og kvalifiseringsprogrammer vil kunne gi interessante bidrag. Det vises for øvrig til kapittel 8 Voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering.

Norge og de øvrige nordiske landene har noen særegne utfordringer knyttet til insentiver for arbeid som følge av et, i internasjonal sammenheng, svært sjenerøst velferdssystem. Til tross for at arbeidslinjen og aktivisering er det rådende prinsipp for så godt som alle inntektssikringsordninger, skorter det ofte på implementeringen av dette, slik at mange som er brukere av velferdsordninger i liten grad deltar i arbeidsrettede og kvalifiserende tiltak.100 Disse utfordringene er imidlertid mer knyttet til det ordinære velferdsapparatet enn til integreringsregimet. Her kan det likevel være aktuelt å se nærmere på danske erfaringer, siden danskene har innført et mer rigorøst aktiveringsregime enn det Norge har.

Hvorvidt Norge har noe å lære av andre lands integreringspolitikk, avhenger av hva som vurderes å være de integreringspolitiske utfordringene i Norge.

4.3 Integrerings- og inkluderingspolitikken i Norge

I denne delen gis det, med henvisning til offentlige dokumenter, en nærmere omtale av dagens integrerings- og inkluderingspolitikk i Norge med fokus på mål og virkemidler, og hvilke grep som vektlegges.

Den sittende regjeringens politikk (Regjeringen Stoltenberg II) er «basert på likeverd, solidaritet og rettferdighet»101. Alle som bor i Norge skal ha de samme plikter, rettigheter og muligheter til å bidra og til å delta i fellesskapet. Norge skal være et ikke-diskriminerende samfunn for alle, uavhengig av bl.a. kjønn, seksuell orientering, funksjonsevne og etnisitet. Det skal være gode oppvekst- og levekår for barn og ungdom.102

Fra statlige myndigheters side ligger det både en forventning til nye innbyggere om lojalitet til det politiske fellesskapet og en forventning om deltakelse i samfunnet.(…) En forutsetning for å kunne delta i det politiske fellesskapet, er at man behersker det norske språket. Forventningen om deltakelse gjelder alle innbyggere i Norge. Den enkelte forutsettes å bidra til egen og familiens forsørgelse etter evne. I tillegg forventes det at man ut fra egne forutsetninger og motivasjon deltar i arbeidslivet, utdanningssystemet, i nabolaget eller i politikken. Det sentrale er at hver enkelt har et ansvar for å påvirke og utforme egen hverdag og samfunnet rundt seg.103

I St.meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge, hadde daværende regjering som utgangspunkt at likestilling, deltakelse og integrering var en forutsetning for at samfunnet skulle få full nytte av innvandreres ressurser og erfaringer. Regjeringen ønsket en styrking av befolkningens engasjement og forpliktelser i forhold til fellesskapet. Politisk deltakelse og organisasjonsdeltakelse blant innvandrerbefolkningen, samt synliggjøring i media, var blant områdene som ble vektlagt, i tillegg til utdanning og arbeid.

St.meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse følger i stor grad de samme hovedlinjene som i St meld nr 17 (1996-97). Betydningen av deltakelse er i enda sterkere grad understreket i denne meldingen. Offentlige myndigheter og fagsektorer oppfordres til, i større grad, å benytte seg av innvandrerorganisasjoner og miljøer i sitt generelle arbeid. Frivillig sektors rolle, som alternativ leverandør av tjenester og tilbud til befolkningen, framheves som et viktig supplement til det offentlige tjenesteapparatet.

Regjeringen Bondevik II utviklet i 2005 konkrete mål for inkludering av innvandrere på ulike politikkområder. Det ble rapportert på disse målene i St.prp. nr. 1 for de ulike fagdepartementene. I tillegg ble det lagt fram et vedlegg til St.prp. nr. 1 for Kommunal- og regionaldepartementet der rapporteringen på målene ble sett samlet. Mål og indikatorer hadde fokus på resultater, for at det skulle være mulig å vurdere effekter av de virkemidler staten benytter.

Gjennom Handlingsplan for integrering og inkludering (2007-2010) videreførte Regjeringen Stoltenberg I mål og indikatorer for å øke innvandreres deltakelse på viktige samfunnsområder – arbeid og bosetting, oppvekst, utdanning og språk, likestilling og deltakelse. Flere andre handlingsplaner trekker mot et felles mål – et inkluderende samfunn der alle har like muligheter til å bidra og delta. Handlingsplan mot fattigdom, Handlingsplan mot tvangsekteskap, Handlingsplan mot kjønnslemlestelse og Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering, er alle planer med tiltak som virker sammen med Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen.

Dagens politikk tar utgangspunkt i at innvandrere er omfattet av de samme rettigheter og plikter som gjelder for alle innbyggere. I tillegg har nyankomne innvandrere noen særskilte rettigheter og plikter. Disse er avgrenset til den første tiden i landet. Introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er sentrale tiltak rettet mot nyankomne innvandrere.

Arbeid ansees som den viktigste faktoren for å gi hver enkelt økonomisk frihet, motvirke fattigdom, utjevne sosiale skiller og fremme likestilling mellom kvinner og menn. Arbeidsplassen anses som en viktig møteplass mellom innvandrere og resten av befolkningen. Regjeringen ønsker å sikre bedre bruk av den ressursen innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre representerer, og å legge til rette for at næringslivet tar denne ressursen i bruk.

Hovedmål i inkluderingspolitikken for 2011 er:104 Like muligheter, rettigheter og plikter for innvandrere og barna deres til å delta og bidra i arbeids- og samfunnsliv. Følgende delmål framkommer i budsjettproposisjonen for 2011:

• Rask bosetting i kommunene

• God opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

• Rask overgang til arbeid eller utdanning etter gjennomført introduksjonsprogram

• Kjennskap til, og oppslutning om, lover og grunnleggende rettigheter og plikter

• Høyere sysselsetting blant innvandrere

• Høy deltakelse i samfunnslivet blant innvandrere og barna deres

• God kunnskap om integrerings- og inkluderingspolitikken blant innbyggerne

• Offentlige tjenester som er tilpasset mangfoldet i befolkningen

Regjeringen legger prinsippet om sektoransvar til grunn for sin politikk og for sitt arbeid i forhold til innvandrerbefolkningen. Det betyr at alle fagmyndigheter, sektorer og forvaltningsnivåer på sine områder har det samme ansvar for personer med innvandrerbakgrunn som for den øvrige befolkningen, og for å vurdere tiltak som skal sikre at hele befolkningen får del i tjenestetilbudet.

For å sikre at regjeringens politikk på feltet er helhetlig og koordinert, og for å sikre at inkluderingsperspektivet er en naturlig del av alle fagmyndigheters arbeid og politikkutvikling, har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet et overordnet ansvar for å samordne politikken på integrerings- og inkluderingsfeltet. Dette innebærer at departementet bidrar til å utvikle kunnskapsgrunnlaget for politikkutforming og til å klargjøre og formidle overordnede politiske målsettinger på feltet.

Samtidig som Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har et samordnings- og pådriveransvar, har departementet også et eget sektoransvar for den konkrete integreringspolitikken, som retter seg inn mot nyankomne innvandrere. Dette innebærer blant annet forvaltning av introduksjonsloven og statsborgerloven, ansvar for bosetting av flyktninger i kommunene, samt tolketjenester.105

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) skal iverksette integrerings- og inkluderingspolitikken på ansvarsområdet til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. IMDi skal også gi faglige råd og være et kompetansesenter for kommunene og sektormyndighetene. Vox – nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk, har det pedagogiske ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap på oppdrag fra departementet. Vox har ansvar for læreplan, norskprøver, læremiddelutvikling og faglig og pedagogisk utviklingsarbeid.106

Samordningen mellom departementene vises blant annet gjennom mål for inkludering av innvandrerbefolkningen. Mål for inkludering av innvandrerbefolkningen skal bidra til å synliggjøre utviklingen og være et grunnlag for å vurdere resultatene av det arbeidet myndighetene gjør. Det er formulert 17 mål med tilhørende indikatorer på ansvarsområdene til åtte departementer.107 Rapporteringen for 2009 viste blant annet følgende resultater på sentrale indikatorer:

• «I perioden fjerde kvartal 2008 til fjerde kvartal 2009 gjekk sysselsetjinga blant innvandrarar ned med 2,5 prosentpoeng.»108

• «Innvandrarar står for ein stor del av auken i gruppa med vedvarande låg inntekt. Delen innvandrarar med vedvarande låg inntekt er framleis på eit høgt nivå.»109

• «I 2009 var det 25 079 barn med minoritetsspråkleg bakgrunn i barnehage. Dette er ein auke på om lag 2 900 minoritetsspråklege barn sidan 2008.»110

• «I tråd med målsetjinga viser indikatoren at det dei siste tre åra har vore ein aukande del av dei som kjem til landet som 13-åringar og 16-åringar som fullfører og består vidaregåande opplæring. Ein stor del av denne elevgruppa bruker lenger enn normert tid på å fullføre og bestå vidaregåande opplæring.»111

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har gjennomgått mål for inkludering av innvandrerbefolkningen og finner at ordningen som sådan har bidratt til å samordne, tydeliggjøre og vise resultater av integreringspolitikken, men at utføringen av arbeidet kan forbedres.112 Difi har imidlertid ikke sett på hvordan mål- og resultatindikatorer kan forbedres.

Kommunene spiller en sentral rolle i integreringspolitikken, blant annet fordi regjeringen ønsker å legge til rette for rask bosetting i kommunene av nyankomne flyktninger og innvandrere. I 2011 er integreringstilskuddet113 styrket og vridd mer mot enkelte grupper av flyktninger. Tiltaket skal stimulere til raskere bosetting av enslige voksne og enslige mindreårige flyktninger. Husbankens boligtilskudd er styrket for å øke tilgangen på utleieboliger til flyktninger.

Når det gjelder nyankomne innvandrere, er politikken primært rettet mot bosetting, kvalifisering og arbeid. Det er fokus på god kvalitet i, og gode resultater av, introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

I et forslag til Stortinget114 går regjeringen inn for å innføre obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap for de som deltar i norskopplæringen. Samtidig foreslås retten og plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap utvidet fra 300 til 600 timer. Det betyr at innvandrere må gjennomføre dobbelt så mange timer som i dag eller bestå obligatoriske prøver i norsk og samfunnskunnskap for å få permanent oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap. De som trenger det kan i tillegg få 2 400 timer undervisning. Det tas sikte på å innføre ordningen med obligatorisk prøve og å utvide retten og plikten i løpet av 2012. Tidligere har det bare vært frivillig prøve i norsk og ingen prøve for samfunnskunnskap.

Barnehagen ansees som en viktig arena for inkludering og språkopplæring. Det er innført en prøveordning med gratis kjernetid (20 timer pr. uke) i barnehager i noen områder der det bor mange innvandrere. Ordningen er utvidet til å gjelde flere områder de siste par årene.

I 2011 har regjeringen følgende satsinger på integreringsfeltet:115

• helhetlig satsing på bosettingsområdet for å få til rask bosetting av flyktninger

• utvidelse av målgruppen for integreringstilskudd

• videreføring og utvidelse av forsøksordningen med gratis kjernetid i barnehage

• styrking av entreprenørskap for innvandrere

Barne-, likestillings- og inkluderingsministeren har tatt til orde for «et tredje standpunkt» i integreringspolitikken. Dette er en visjon for det flerkulturelle Norge som verken er assimilering116 eller kulturrelativisme.117 Det tredje standpunkt handler om å insistere på at Norge og de som bor her skal være én nasjon der det er plass til mennesker med røtter og tilhørighet også andre steder i verden. Nasjonen skal ha noen felles, ufravikelige verdier som av ministeren er foreslått å være demokrati, likestilling og sosial likhet. Religiøst og kulturelt mangfold skal aksepteres og ulik bakgrunn og identitet skal sees på som en styrke for Norge, ikke en trussel. Alle innbyggere i landet skal behandles som individer. Ingen skal måtte stå ansvarlig for det andre gjør, eller bli kollektivt dømt og vurdert.118

4.4 Forholdet mellom innvandring og integrering

Politikken som føres for å regulere og kontrollere innvandringen til Norge (innvandringspolitikken) inngår ikke i Inkluderingsutvalgets mandat. Den nære sammenhengen til integreringspolitikken gjør det likevel naturlig kort å omtale det gjensidige forholdet mellom de to politikkområdene.

Innvandring og integrering engasjerer befolkningen. Fra 2005 til 2009 var det en økning i andelen som mente at innvandring og integrering er et av de viktigste samfunnsspørsmålene. Dette var det eneste samfunnsspørsmålet hvor befolkningens interesse økte i perioden.119

I det offentlige ordskiftet om innvandring og innvandrere blandes ofte innvandrings- og integreringspolitikk sammen. Det kan bidra til forvirring, for eksempel om hvilke grupper som bør omfattes av integreringstiltak. For å skape en mer ryddig situasjon og gjøre ansvarsforholdene tydeligere har myndighetene forsøkt å trekke et skarpere skille mellom innvandrings- og asylpolitikk på den ene side og integrerings- og inkluderingspolitikk på den andre. Etter at hele politikken på migrasjonsområdet var samlet under én statsråd og ett departement i nærmere ti år, fikk ønsket om et klarere skille et konkret, organisatorisk uttrykk høsten 2009 ved at ansvaret ble delt mellom tre statsråder og tilhørende departementer.120

Uavhengig av slike organisatoriske endringer henger innvandringspolitikk og integreringspolitikk sammen, og påvirker hverandre. I tillegg til ytre faktorer, blant annet internasjonale konflikter og utviklingen i verdensøkonomien, vil den nasjonale innretningen av innvandrings- og flyktningpolitikken ha betydning for sammensetningen av innvandringen til Norge. Det vil for eksempel ha innvirkning på om det kommer flest familieinnvandrere, arbeidstakere eller mennesker som ber om beskyttelse. Sammensetningen vil igjen spille en viktig rolle for hvordan integrerings- og inkluderingspolitikken utformes. Hvis en stor andel er arbeidsinnvandrere med et konkret jobbtilbud, er det langt mindre behov for tiltak med sikte på kvalifisering og sysselsetting, enn om de fleste har fått opphold fordi de har et beskyttelsesbehov og har flyktet fra fattige, konfliktfylte land.

Mottaksforhold for asylsøkere og flyktninger, integrerings- og inkluderingstiltak for innvandrere og det mer generelle velferds- og tjenestetilbudet i et land vil også kunne påvirke omfang og sammensetning av innvandringen. Svært gunstige ordninger, sammenliknet med andre land i regionen, kan bidra til at flere migranter forsøker å få opphold i landet, enten de kommer for å få beskyttelse, arbeide eller studere.121 Hvis denne tilstrømmingen blir oppfattet som ugunstig i innvandringslandet, kan det føre til at de aktuelle ordningene gjøres mindre attraktive for migranter. På den annen side, dersom et land vil tiltrekke seg enkelte kategorier innvandrere, kan man bevisst forsøke å legge bedre til rette for innvandring gjennom å endre spesielle eller generelle ordninger. Det vil vanligvis dreie seg om å legge til rette for arbeidsmigranter, men kan også gjelde utenlandske studenter.122

I norsk politikk kom sammenhengen mellom de to delene av politikken på migrasjonsområdet klart til uttrykk i 1975 ved innføring av midlertidig stopp i arbeidsinnvandringen, riktignok med flere unntak. En av hovedbegrunnelsene for «stoppen» var behovet for å sikre innvandrere som allerede hadde kommet til landet, bedre forhold når det gjaldt bolig, arbeid, opplæring osv. Det ble derfor utformet nye, målrettede tiltak på disse områdene. I tillegg ble «stoppen» begrunnet med at den var nødvendig for å forebygge rasisme og negative reaksjoner mot de nye innvandrerne. Etter hvert ble grunntanken med «stoppen» videreutviklet og fikk status som en generell begrunnelse for at innvandringen må reguleres. Begrenset og kontrollert innvandring skulle gjøre det mulig å ha en integrerings- og inkluderingspolitikk som gir innvandrere med lovlig opphold tilgang til velferdsordninger og -ytelser på lik linje med andre innbyggere. Dette ble formulert slik i en sentral stortingsmelding fra slutten av 1980-tallet: «Det er begrenset hvor mange som kan få bosette seg her, når forutsetningen er at innvandrere skal ha samme rett til velferdsgoder som resten av befolkningen».123 En svært liberal innvandringspolitikk, ble det antatt, ville kunne føre til mye større innvandring, i første rekke fra fattige land. Dette ville igjen kunne resultere i krav om å innføre klare begrensninger på innvandreres/utlendingers tilgang til ordninger og ytelser, dvs. en tydelig forskjellsbehandling mellom ulike grupper innbyggere i landet. Alternativt kunne det styrke krav om en generell og betydelig innstramming av velferdstilbudet i samfunnet. Begge deler ville være tiltak som endrer grunntrekk i den norske velferdsmodellen.124

Vektleggingen av sammenhengen mellom politikkområdene er videreført av ulike regjeringer, og ble drøftet i to sentrale stortingsmeldinger, St.meld. nr. 17 (1996–1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge,125 lagt fram av Regjeringen Jagland i 1997, og St. meld. nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse – Ansvar og frihet, som ble lagt fram av Regjeringen Bondevik (II) i 2004.126 Begge meldinger konkluderer med at det er nødvendig med en balansegang mellom regulering og integrering, og at forholdet og samspillet mellom de to områdene må følges opp. Sammenhengen er også kort omtalt i St. meld 9 (2009-2010) Norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv.127

I en stadig mer globalisert verden, blir det også viktigere at utlendingslovgivningen legger til rette for bevegelsesfrihet, lovlig migrasjon og transnasjonale levemåter. Et nærliggende, aktuelt eksempel på behovet for balansering av ulike hensyn er reguleringen av familieinnvandring. Familieinnvandring er en naturlig konsekvens av at giftemål og partnerskap inngås på tvers av landegrenser. Muligheten til familiegjenforening og familieliv har betydning for den enkeltes tilpasning og inkludering i et nytt samfunn og har stor velferdsmessig betydning.128 Regelverk og praksis som gjelder familieinnvandring, kan begrense innvandreres mulighet for å leve sammen med nære familiemedlemmer. Det kan igjen påvirke integreringsprosesser i det norske samfunnet ved at innvandrere med permanent opphold i landet, kanskje også med norsk statsborgerskap, får problemer med å finne seg til rette fordi de lever adskilt fra nære familiemedlemmer. Det kan også oppleves som urettferdig forskjellsbehandling at det stilles en rekke vilkår for familieinnvandring. Noen kan anse at det i praksis gjelder større begrensninger for muligheten til å leve et reelt familieliv for personer med innvandrerbakgrunn, i og med at de oftere enn befolkningen for øvrig har utenlandske familiemedlemmer.

På den annen side vil det kunne hevdes at å ha mer liberale regler for familieinnvandring enn i sammenliknbare land, kan bidra til økt tilstrømming av asylsøkere og innvandrere. Det kan dessuten legge til rette for former for familieinnvandring, for eksempel basert på tvangsekteskap, som er uønsket og konfliktskapende. Dette vil få klart negative konsekvenser for integrering og inkludering, ikke bare for innvandrere, men også for barn som er født og oppvokst i Norge.

De siste ti årene har det i flere sammenhenger blitt foretatt endringer av familieinnvandringsreglene med det uttalte siktemål å oppnå integreringspolitiske mål. Det gjelder for eksempel innføring av skjerpede vilkår for å oppfylle underholdskrav og krav til referansepersonen om å ha gjennomført fire års utdanning eller arbeid i Norge ved familieetablering med utlending. Dels har det blitt lagt vekt på å styrke unges posisjon for å motstå tvangsekteskap, dels å bidra til at de som ønsker familiemedlemmer til Norge, deltar aktivt i samfunnet og raskt blir selvhjulpne.129

Krav om gjennomført pliktig norskopplæring i henhold til introduksjonsloven for å få permanent oppholdstillatelse er et annet eksempel på en bevisst bruk av utlendingsregelverket for å bidra til integrering og en direkte kobling mellom de to politikkområdene. Det gir et klart signal om at de som ønsker varig opphold i Norge, må gjøre en innsats for å lære seg norsk og ha grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet.

Regler for familieinnvandring og for adgangen til langvarig/permanent opphold er benyttet som viktige indikatorer på om et lands politikk fremmer eller hemmer integrering. Dette gjøres i rapporten «Migration Policy Index III» (MIPEX), som utarbeides av Migration Policy Group og British Council på basis av bidrag fra samarbeidspartnere i 31 land.130 I rapporten framheves nettopp betydningen av å kunne leve sammen med familien og ha et sikkert oppholdsgrunnlag som viktige forutsetninger for aktiv samfunnsdeltakelse og vellykket integrering. MIPEX-rapporten er kritisk til hvordan flere land regulerer slik innvandring og hevder at hovedtrenden fra 2007 til 2010 er at flere land får en mer restriktiv politikk og at dette gjør integrering vanskeligere. I henhold til rapporten er Sverige det fjerde mest «integreringsvennlige» landet når det gjelder regulering av familieinnvandring, Finland på sjuende plass, Norge på åttende og Danmark nest nederst på 30. plass. Når det gjelder adgang til langvarig, sikkert opphold, er Sverige på tredje plass, Danmark på åttende, Norge på 14. og Finland på 17. plass i samme rapport.

Også visumpolitikken kan få betydning for personer med innvandrerbakgrunn og i hvilken grad de opplever tilhørighet til Norge. Dersom innvandringsregulerende hensyn tillegges svært stor vekt i utforming og praktisering av visumpolitikken, kan det for mange innvandrere og andre som lever utpreget transnasjonale liv, bli vanskelig å få besøk av slekt og venner fra utlandet. Det kan blant annet bidra til at en del personer med innvandrerbakgrunn tilbringer mer tid i familiens opprinnelsesland enn de ellers ville ha gjort. I tillegg kan det bli opplevd som en belastning og som urettferdig dersom det er vanskelig for slektninger å komme på besøk til Norge og delta i viktige familiære begivenheter her. Sammen med andre forhold kan det bidra til å forsterke en følelse av å bli diskriminert og ha færre rettigheter enn flertallet. Mange hensyn må derfor avveies når visumregler skal formuleres og håndheves.131

Det er stadig flere mennesker i Norge uten innvandrerbakgrunn som inngår ekteskap med og får nær familie i land i andre verdensdeler.132 De blir også direkte berørt av reglene for visum og for innvandring. Det kan føre til at en økende andel av befolkningen blir engasjert i hvordan innvandringspolitikken er utformet. Det kan igjen skape engasjement og et nytt interessefellesskap på tvers av andre skiller. Det vil kunne få betydning for det sosiale klimaet og for forløpet av integreringsprosessene i samfunnet. Målet for integrerings- og inkluderingspolitikken er at innvandrere skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta og bidra i arbeids- og samfunnsliv. En forutsetning for dette er at de har en oppholdstillatelse som gir rett til full samfunnsdeltakelse. I et økende antall saker hvor søkere ikke kan dokumentere sin identitet,133 kan det gis begrensede tillatelser som verken gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller familieinnvandring.134 Derfor vil det være viktig også for integreringsarbeidet at søkernes identitet kan avklares så tidlig som mulig i søknadsprosessen, og det er positivt at Regjeringen styrker dette arbeidet.135

Utlendingsforvaltningen har, særlig tidligere, vært kritisert for å ha dårligere service enn forvaltningstilbudet til befolkningen som helhet. Kritikken har blant annet omfattet lange saksbehandlingstider, køordninger, manuelle rutiner, mangelfull førstelinjetilbud i nærheten av brukere m.v. Ulikt tjenestetilbud til innvandrere og befolkningen som helhet, kan oppfattes som statlig forskjellsbehandling. Likebehandlingsprinsippet i forvaltningen tilsier at det er like god service i utlendingsforvaltningen som i forvaltningen som helhet.

Klare lover og regler, god informasjon til søkere og rask saksbehandling, gjør at nye innvandrere kan komme raskere inn i samfunnet. En effektiv utlendingsforvaltning bidrar derfor også til bedre integrering. Konkret dreier dette seg blant annet om raskere avgjørelser, bedre informasjon og service overfor søkere, og elektronisk saksflyt mellom UDI, politiet, utenrikstjenesten, UNE og IMDi.136 Tiltakskjeden er aldri sterkere enn det svakeste leddet. En velfungerende forvaltning må derfor ha løsninger som ivaretar helheten fra a til å. Det gjelder ikke minst rask bosetting i kommunene av tidligere asylsøkere som har fått oppholdstillatelse.

Tiltak som iverksettes for å regulere innvandringen og måten disse omtales på av myndighetene og av media, kan få både tilsiktede og utilsiktede virkninger. Det vil påvirke hvordan innvandrere oppfattes av folk flest og blir behandlet av omgivelsene. En restriktiv innvandringspolitikk kan på den ene side bli oppfattet slik at innvandring er et betydelig samfunnsproblem og at innvandrere er uønskede og en trussel. Det vil kunne forsterke negative holdninger til innvandring og innvandrere i Norge. På den annen side kan en restriktiv politikk som gjennomføres effektivt, signalisere at myndighetene har god kontroll med innvandringen. Det kan legge grunnlag for trygghet, dempe spenninger og dermed bidra til en åpen og inkluderende holdning og atferd overfor innvandrere som har fått opphold i landet. Slike holdninger, enten de er positive eller negative til innvandring, vil igjen kunne ha innvirkning på hvordan både innvandrings- og integreringspolitikken utformes. Dette er nok et eksempel på det stadige vekselspillet mellom de to politikkområdene.

4.5 Synspunkter på, og holdninger til, integrerings- og inkluderingspolitikken

I denne delen gis en kort omtale av noe av kritikken mot dagens politikk, slik det kommer til uttrykk i det offentlige ordskiftet. Det er svært mange ulike synspunkter på integreringspolitikken, men i det store og hele synes det som om mange også er enige om noen grunnleggende elementer. De aller fleste som deltar i debatten synes å være enige om at menneskerettighetene og demokratiske spilleregler skal danne grunnlag for samfunnets verdifellesskap, at gjeldende lover og regler i Norge må aksepteres av alle, og at det er viktig å kunne norsk og å komme i arbeid. Det faktum at flere politiske partier setter integrering på dagsorden og foreslår forbedring, tyder på at det er bred politisk enighet om å bedre resultatene, selv om det er politisk uenighet om strategier og virkemidler.

Uenigheten gjør seg mer gjeldende når det kommer til spørsmål om antall og hvilke innvandrere som skal få oppholdstillatelse i Norge, hvor langt toleransen for mangfold skal strekke seg, hvordan storsamfunnet skal tilrettelegge for mangfold, bruk av velferdsordninger, i hvor stor grad offentlige myndigheter skal tilby blant annet språkopplæring, og i hvilken grad nye innbyggere selv må ta ansvar for å finne seg til rette i sitt nye hjemland.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratets årlige integreringsbarometer viser på den ene siden utbredt toleranse og aksept for mangfold når det gjelder verdier og tradisjoner, på den andre siden restriktive holdninger til innvandring og et kritisk syn på hvordan det går med integreringen i Norge. Én av to mener at integreringen av innvandrere fungerer dårlig. Samtidig synes det å være bred aksept for at innvandrere både kan beholde sine tradisjoner og passe inn i det norske samfunnet.

Innbyggerundersøkelsen 2010 (Difi) viser at et flertall av respondentene har et negativt inntrykk av myndighetenes håndtering av innvandringen til Norge. Litt bedre inntrykk har respondentene når det gjelder hvordan de mener at minoriteter i Norge blir behandlet, men også dette tilfredshetsnivået ligger klart under gjennomsnittet.

Et spørsmål som har vært diskutert den senere tiden, er om økt innvandring og mangfold kan føre til lavere solidaritet og tillit til samfunnet, og dermed mindre vilje til å bidra til en felles velferdsstat.

Sosiologen og forfatteren Sigurd Skirbekk137 hevder at velferdsstaten er avhengig av en nasjonal kultur med moralske kvaliteter, og at nasjonalfølelsen skaper en sterk samfølelse som er nødvendig for å mønstre vilje nok til å utvikle velferdsstaten videre. Han mener at solidariske samfunn i en viss forstand må være normstyrte og ikke bare lovregulerte. Det er for eksempel ikke nok at trygdemisbruk er forbudt ved lov. Borgerne må også mene at det er moralsk galt å snyte på trygdesystemet.

Det er grenser for hvor mye «flerkultur» et samfunn kan tåle. Toleransen overfor andre kulturer må underordnes forpliktelsene overfor den norske nasjonalstaten. Vi må ikke underslå at det forekommer mye intoleranse og overgrep innad i forskjellige innvandrermiljøer.138

Kent Andersen og Christian Tybring Gjedde har synspunkter i samme retning i kronikken «Drøm fra Disneyland».139 De skriver:

«For vi tror ikke noe på flerkultur. Vi tror det er en drøm fra Disneyland. Rotløshet satt i system. Idioti på lang sikt, og vi tror det kan komme til å rive landet vårt i filler.»

Sigurd Skirbekk hevder at fremmede kulturimpulser kan være destruktive og bidra til å ødelegge balansen i etablerte kulturmønstre. Videre mener Skirbekk at utstrakt toleranse er et ideal og et gode, men at å ønske de mest ulike kulturtradisjoner velkommen som et integrert og akseptert innslag i felleskulturen, bare vil nære framveksten av parallellsamfunn, splitte nasjonen og uthule evnen til felles krafttak. Heller enn å bruke innvandrerne som et påskudd til å utvanne «den nasjonale kulturen», mener han at innvandringen burde ha ført til at den nasjonale kulturen ble markert mer eksplisitt, slik at innvandrerne hadde klart for seg hva de måtte tilpasse seg for å bli aksepterte.

Tidligere leder i Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene, Rita Kumar, skriver i en kronikk i Dagbladet:

I Norge og i Europa foregår en debatt om samhold i det flerkulturelle samfunn. Man bekymrer seg for at en flerkulturell politikk nører opp under parallelle samfunn og undergraver den nasjonale fellesskapsfølelsen. Liknende argumenter blir brukt i diskusjonen om innvandring og velferd i Norge. Tanken er at nordmenn til nå har akseptert høye skatter fordi det er stor likhet og dermed stor solidaritet på tvers av grupper. Hvis det blir for store forskjeller i verdier og levesett, vil solidariteten velferdsstaten bygger på undergraves. Vi må være forsiktige med å gjøre denne hypotesen til en premiss for debatten. Mange av diskusjonene reflekterer et samfunnsbilde hvor innvandring blir framstilt som en trussel mot norske kjerneverdier. «Norsk» kultur og «innvandreres» kultur blir framstilt som statiske og uforenelige enheter, uten gjensidig påvirkning. Fra det perspektivet vil barn av innvandrere alltid være fremmede i Norge, selv om de er oppvokst her. Det er ikke en utvikling som fremmer fellesskapsfølelsen.140

Filosofen og forfatteren Gunnar Skirbekk141 hevder at det er en mer omfattende prosess å bli integrert i det norske samfunnet enn for eksempel i USA. Han mener at dem vi tar imot og gir norske pass, må gå gjennom en resosialisering. Videre mener G. Skirbekk at vi må erkjenne, og ikke benekte, at folk orienterer seg i forhold til svært forskjellige kulturer. De beste eksemplene på en noenlunde vellykket integrering i moderne tid finner vi, i følge G. Skirbekk, i USA i perioden for «the melting pot», da immigranter måtte gå gjennom en gradvis amerikanisering, med gradert status etter hvor langt de var kommet i prosessen. Forsøk på å sidestille alle kulturelle ingredienser i den såkalte «salatbollen» mener han fører til sosial segregasjon, eller parallellsamfunn.

Inkluderingsutvalget har mottatt en rekke synspunkter på dagens politikk i løpet av den perioden utvalgets arbeid har pågått (jf. kapittel 3, Inkluderingsutvalgets dialogarbeid). Følgende sitat dekker noen av holdningene som har framkommet:

Det er et stort mas om at nordmenn skal lære om og forstå ulike kulturer som kommer til Norge. Vi skal møte de på «rett måte/deres premisser» i helsevesen, på skole, i arbeidslivet osv. Det viktigste må være at de som kommer til Norge skjønner at det er de som må søke å forstå nordmenn og Norge. De må skjønne hva som er akseptabel og normal adferd hos oss. Innvandringsproblematikk er blitt et pes.142

Blant innspillene til Inkluderingsutvalgets «Dialogomat» er det mange som mener at mindre innvandring er det viktigste integreringstiltaket, og at innvandrere som begår kriminalitet i Norge bør utvises. Noen konkrete forslag til integreringstiltak fra Dialogomaten er:

• Obligatorisk barnehage fra 4 år

• Høyere krav for å få statsborgerskap, muntlig / skriftlig eksamen.

• Nedsatt bostøtte i pressområdene (Oslo, Drammen)

• Fadderordning med frivillige som kan være sosialt «introduksjonsprogram» til deltakelse og frivillig arbeid

• Krav om eksamen eller krav om norskkunnskap for statsborgerskap.

• Kutt i kontantstøtten

• Norskkurs for viderekommende

Nye religiøse impulser og den trosfriheten som eksisterer i Norge, oppfattes av noen som en trussel mot det tradisjonelle norske samfunnet. Etter terrorangrep som, riktig eller uriktig, har blitt knyttet til islamske fundamentalister, har mange muslimer opplevd negative holdninger.

Muslimenes inntog i Europa er en reell utfordring fordi de fleste av dem ikke skiller mellom individmoral og samfunnsmoral på samme måte som oss som har en kristen bakgrunn. Forskjellen er at den muslimske religionen er mye mer politisk enn vår kristne kultur. (..)Konsekvensene av et muslimsk flertall vil bli et annet samfunn enn vi har i dag. Det vil bli mer kollektivistisk og folk vil få mindre rett til individuelle friheter. Det som er det paradoksale er at de som kommer til å tape mest på dette er den liberale eliten som i dag argumenterer mest for toleranse for innvandring.143

Også jøder opplever vanskeligheter med å være religiøs minoritet i Norge. Følgende sitat er hentet fra rapport fra Kunnskapsdepartementets arbeidsgruppe om antisemittisme og rasisme i skolen.144

De muslimske ungdommene ga noen eksempler på andre muslimer som var blitt utsatt for krenkelser, men sa selv at de ikke hadde opplevd dette. Derimot ga de uttrykk for at det måtte være vanskeligere å være jøde enn å være muslim. Dette knyttet de til at «jøde» er blitt et vanlig skjellsord og til det faktum at noen gjør norske jøder ansvarlige for konflikten mellom Israel og palestinere. De jødiske og de muslimske ungdommene hadde en felles opplevelse av hva det vil si å bli plassert i en gruppe, og derfor måtte forklare og ta ansvar for handlinger utført av grupper som andre identifiserer dem med.

Tidligere utdanningsminister, Kristin Clemet, skriver på sin blogg:

Det er en stor overgang for et samfunn når det går fra å være relativt lukket og homogent til å bli mye mer åpent og heterogent. Migrasjonen mellom land, som i global målestokk egentlig ikke er så stor, setter sterkt preg på vår tid. At det er «humper» på veien er ikke rart. Spørsmålet er om vi kan greie å komme ut i den andre enden uten å påføre oss selv, våre medmennesker og samfunnet store sår – og hvilke anstrengelser vi gjør for å greie det. Jeg tror vi greier det. Det som gjør meg til optimist, er bl.a. at jeg slett ikke alltid får så mange negative reaksjoner på det jeg sier og skriver om innvandring og integrering. Jeg har lagt merke til at det Civita og jeg formidler om integrering som er faktabasert, møter svært mange positive reaksjoner. Mange mennesker, som grunnleggende sett er, og ønsker å være, positive til innvandrere, føler at de nesten bare blir presentert for negative nyheter og problemer. Når fakta viser at bildet ikke er så negativt som bl.a. mediene gir inntrykk av, blir de positivt overrasket, samtidig som de får argumenter som kan underbygge det grunnleggende synet de tross alt har.145

4.6 Om bedre integrering – utvalgets perspektiv på utredningen

Diskusjonen om det står bra eller dårlig til med integreringen i Norge, er både et spørsmål om å faktabelegge og fortolke virkeligheten.

Utvalgets tilnærming i denne utredningen er å kartlegge forskjeller i resultater mellom innvandrerbefolkningen og befolkningen generelt innenfor arbeid, utdanning, demokrati, sivilsamfunn, levekår, mv. Det er særlig viktig å få fram utvikling over tid for å vurdere hvordan integreringen på ulike samfunnsarenaer fungerer og for hvem. Spørsmålene som stilles er: Hvor er det betydelig resultatulikhet? På hvilke områder er det vedvarende forskjeller, og som må anses som uakseptable? Hva skal til for å endre dette?

Slik utvalget forstår mandatet, er ambisjonen å få til forbedringer. Hensikten med utredningen er å utvikle strategier og tiltak som kan påvirke og redusere forskjellene slik at større grad av resultatlikhet kan oppnås over tid. Særlig viktig er det å få til bedre sosial mobilitet i innvandrerbefolkningen, slik at alle får mer like levekår. En helhetlig strategi for integrering må omfatte konkrete resultater på sentrale dimensjoner som økonomi og fordeling, deltakelse på ulike samfunnsarenaer, og anerkjennelse og inkludering i fellesskapet.

Utvalget legger vekt på en målrettet tilnærming. Det er resultatene, altså hva som oppnås langs disse dimensjonene, som avgjør hvor vellykket integreringen er. Utvalget tilrår dermed en utvidet og mer ambisiøs definisjon av begrepet integrering. Fokuset må være på å få til store og små forbedringer i integreringsarbeidet. Utvalget har derfor valgt å gi NOUen navnet: Bedre integrering. Mål, strategier, tiltak. Utredningen peker på betydningen av et helhetlig og sammenhengende integreringsarbeid. Integrering kan sies å være en mosaikk med mange elementer, slik det både gjenspeiles i mandatet og slik forsiden er ment å illustrere.

Det produseres årlig et betydelig antall statistikker, undersøkelser og analyser om ulike temaer innenfor integreringsarbeidet. Men det er behov for i større grad å sammenfatte foreliggende kunnskap om overordnet utvikling på integreringsfeltet, med fokus på resultater i form av levekår, effekt av tiltak, betydning av reformer, utviklingstrekk, og risikofaktorer. Et godt oversiktsbilde, som oppdateres løpende og viser utviklingen over tid, er viktig som grunnlag for kunnskapsbaserte forslag om treffsikre tiltak og videre politikkutvikling.

Rapporteringen på de eksisterende målene for inkludering av innvandrerbefolkningen og faktatall om hvordan det går med integreringen, omtalt tidligere i dette kapitlet, viser at det er vedvarende utfordringer særlig knyttet til levekår, fattigdom og sysselsetting i deler av innvandrerbefolkningen.

Utvalget vil peke på at resultatene på disse områdene ikke er gode nok. Utvalget tilrår at det utvikles en årlig integreringsmonitor som dokumenterer resultater og avvik på viktige områder. Utvalget tilrår videre at en slik integreringsmonitor bør omfatte flere mål og indikatorer enn de som i dag inngår i regjeringens mål for inkludering av innvandrerbefolkningen.

Det er viktig å etablere et heldekkende måle- og indikatorsystem som registrerer utviklingen på prioriterte områder over tid, og som sammen med annen kunnskap kan gi grunnlag for å utforme nye tiltak. I Norge er det utviklet gode registerdata som gir muligheter for monitorer og andre tidsstudier av utviklingen over tid.

Tradisjonelt har det vært mest fokusert på mål og indikatorer for hvordan det går med innvandreres tilpasning og hvordan de blir innlemmet i det norske samfunnet. Integrerings- og inkluderingspolitikken dreier seg imidlertid også om utviklingen av et generelt mer mangfoldig samfunn, som både omfatter majoriteten og mange forskjellige minoriteter, og hvordan myndighetene tilrettelegger for et best mulig samkvem. Mål og indikatorer må derfor utformes slik at de både fanger opp den nye helheten og de involverte partene. Det økende mangfoldet endrer samfunnet og stiller krav til både majoritet, minoriteter, myndighetene og den enkelte borger.

Samfunnstilknytning for innvandrere og etterkommere måles som regel etter levekår og grad av deltakelse, men tilknytning har også en følelsesmessig side. Det er vanlig å skille mellom kvantifiserbare mål og tilhørende harde indikatorer som lar seg måle direkte, i motsetning til kvalitative mål og såkalte «myke indikatorer» som er vanskeligere å måle. Deltagelse i arbeidslivet og andel sysselsatte innvandrere er et vanlig eksempel på et lett kvantifiserbart mål og en økonomisk indikator på integrering, mens en innvandrers opplevelse av tilhørighet i Norge har en mer kvalitativ karakter og lar seg vanskelig måle direkte.

Utvalget tilrår også at slike mål og indikatorer utvides til også å omfatte innvandreres opplevelse av tilhørighet, viktige verdier i befolkningen mv. For en nærmere omtale av utvalgets forslag til mål og indikatorer på de ulike områder, vises det til det enkelte temakapittel.