8 Voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering av nyankomne innvandrere

Grunnleggende kvalifisering er en viktig forutsetning for at nyankomne innvandrere skal kunne delta i ordinær utdanning, arbeidsliv og i samfunnet for øvrig.1 Grunnleggende kvalifisering omfatter opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere, og introduksjonsprogram for flyktninger og deres familier.

En kalkyle basert på tall fra Norsk språktest, Vox og IMDi tilsier at om lag 1 000 personer med innvandrerbakgrunn, per årskull, ikke er i stand til å lese og skrive norsk godt nok til å klare seg i dagligliv og arbeidsliv. Det er behov for en særskilt innsats for å redusere og på sikt fjerne analfabetisme i Norge. Det er et mål å sikre at alle kan lese og skrive norsk godt nok.

Grunnskoleopplæring for voksne innvandrere er avgjørende for at nyankomne uten grunnleggende utdanning skal kunne delta i det norske samfunnet, og ha mulighet for stabil arbeidslivstilknytning. Det er også viktig i et generasjonsperspektiv, fordi foreldre blir i bedre stand til å støtte opp om barnas skolearbeid, noe som om igjen kan bidra til sosial mobilitet.

Det er også viktig for innvandrere som raskt kommer i arbeid at de får mulighet for grunnleggende kvalifisering og voksenopplæring. At dette kan skje parallelt med ordinært arbeid kan bidra til at innvandrere øker sine karrieremuligheter, og omstillingsevne ved nedbemanninger.2

Det er en utfordring å samordne grunnleggende kvalifisering (norskopplæring og introduksjonsprogram) med voksenopplæring slik at det på en best mulig måte dekker den enkelte innvandrers behov. Ulike sektormyndigheter har i dag ansvar for tilbudene.

For mange innvandrere som ankommer landet med lite grunnutdanning, er voksenopplæring en viktig inngangsbillett til et sikkert og meningsfylt arbeid. Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring bidrar til utjevning av sosiale forskjeller mellom innvandrerbefolkningen og den øvrige befolkningen. Ikke minst vil et løft av voksenopplæringen være viktig når en skal fange opp de som i dag faller fra videregående opplæring, og som senere i livet ønsker å komme tilbake for å fullføre sin opplæring.

87,3 prosent av deltakerne i grunnskolen og 20 prosent i videregående opplæring for voksne har innvandrerbakgrunn.3 Samtidig mangler voksenopplæringssystemet kompetanse på tilpasning av opplæringsmodeller for minoritetsspråklige voksne.4 Både St.meld. nr. 16 (2006-2007)… og ingen stå igjen: Tidlig innsats for livslang læring.; og NOU 2010:7 Mangfold og mestring, understreker at det er behov for et løft i norsk voksenopplæring. Det kan derfor se ut som at det er behov for en videreutvikling av tilbudet. Tilbudet må bedre tilpasses elevenes behov og forutsetninger og de krav deltakerne møter i et moderne arbeidsliv.

Samlet viser dette, etter utvalgets vurdering, behov for en omfattende reform av voksenopplæringen for å bekjempe analfabetisme og muliggjøre deltakelse i arbeids- og samfunnslivet.

I dette kapitlet gjennomgås ordningene for voksenopplæring og grunnleggende kvalifisering av voksne innvandrere. Utfordringer, begrensinger og muligheter drøftes. Ambisjonen er å vise hvordan ordningene kan forbedres og effektiviseres slik at innvandrere får bedre utbytte av opplæringen. Basert på situasjonsbeskrivelsen og drøftningen, anbefaler utvalget mål, strategier og tiltak for en framtidig politikkutvikling.

8.1 Voksenopplæring5

8.1.1 Situasjonsbeskrivelse

Andelen minoritetsspråklige som mottar grunnskoleopplæring for voksne har i perioden 2003 – 2010 økt fra 56 prosent til 87 prosent.6 Likevel er det ikke gjort en helhetlig omlegging av kurstilbudet for å sikre at opplæringstilbudet er tilpasset deltakernes forutsetninger og behov.7

I følge Grunnskolens informasjonssystems (GSI) tall for skoleåret 2010–2011 har 246 av Norges 430 kommuner et tilbud til voksne om grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 4A-1. Dette inkluderer kommuner som deltar i interkommunalt samarbeid. I skoleåret 2010–2011 er det 5 471 voksne som mottar ordinær grunnskoleopplæring. Andel minoritetsspråklige er i vekst og tabell 8.1 viser at andelen minoritetsspråklige deltakere utgjør hele 87,3 prosent i skoleår 2010/2011.

I følge tallene for videregående opplæring for voksne, deltar om lag 20 000 personer, med og uten innvandrerbakgrunn, årlig.8 Tabell 8.2 viser at i 2009 var det 24 263 voksne deltakere i videregående opplæring, andel voksne med innvandrerbakgrunn utgjorde om lag 20 prosent av disse.

Generelt er det blitt påpekt at data, statistikk og forskning om minoritetsspråklige voksne i grunnopplæringen er mangelfull.9 Det er mangel på dokumentasjon og kunnskap om elevgrunnlaget, gjennomføringen (tidsbruk, fagvalg og resultatoppnåelse) og effekten sammenliknet med videre utdanning eller arbeidslivstilknytting) av opplæringen. Det mangler en oversikt over bruken av læremidler og i hvilken grad lærestedene har materiell tilpasset voksne og om de benytter lærere med relevant pedagogisk bakgrunn. Manglende kunnskap, gjør det vanskelig å si noe om hvilket nivå deltakelsen burde ligge på. Tatt i betraktning det høye frafallet i videregående opplæring, er det likevel antydet at behovet, reelt sett, er større enn dagens deltakelse tilsier.10

8.1.2 Årsaksforklaring, igangsatte tiltak og tilrådinger fra andre utvalg

Med Kompetansereformen11 fikk voksne rett til grunnskole og videregående opplæring, rett til dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse, inkludert mulighet for direkte opptak til høyere utdanning, og rett til tre års utdanningspermisjon.12 Under mottoet livslang læring, lanserte Regjeringen Bondevik I at den ville satse spesielt på den gruppen voksne som i dag mangler grunnleggende ferdigheter og som ikke har gjennomført videregående opplæring.13 Siden den gang, har likevel ikke antallet deltakere i grunnopplæringen for voksne økt.

184 av landets 430 (særlig små) kommuner tilbyr ikke grunnskoleopplæring for voksne,14 selv om dette er en lovpålagt oppgave. Kommunene oppgir manglende etterspørsel og stram kommuneøkonomi som årsaker. Uten bevilgninger av friske statlige midler, nedprioriteres voksenopplæringen i budsjettet. Andre antyder at manglende etterspørsel har å gjøre med at befolkningen har liten kjennskap til sine rettigheter, og at kommunene mangler planmessig satsning på informasjonsarbeid og gjennomføring av opplæring.15

Østbergutvalget viser til manglende samordning av det forvaltningsmessige ansvaret for grunnopplæringen for voksne, og beskriver tilbudet som uoversiktlig. Tilbudet forvaltes av to departementer, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, og i henhold til to lovverk (introduksjonsloven og opplæringsloven).16 Som et resultat har minoritetsspråklige voksne ulike rettigheter med hensyn til grunnopplæring.17 Det er i tillegg lite samarbeid mellom kommuner, som har ansvar for grunnskole, og fylkeskommuner, som har ansvar for videregående opplæring. Et vell av aktører (offentlige, private og frivillige) tilbyr en lang rekke ulike kurs (for eksempel norskundervisning, etablererkurs, datakort og helsefaglig sertifisering).

I følge St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja bør kombinasjonen arbeid og utdanning bli mer vanlig. Målsetningen er å utvikle et fleksibelt system som gir voksne mulighet til å kombinere opplæring med familieliv og arbeid. På voksenopplæringsfeltet er grensesnittet mellom NAV og Utdanningssektoren likevel framdeles uavklart. Det medfører at innvandrerbefolkningens behov for arbeidsmarkedstiltak og opplæringstiltak i liten grad koordineres.18 I den sammenheng er økonomi ansett som en viktig barriere til økt deltakelse.19 Tilbud om full, eller redusert lønn under utdanningspermisjon er en sjeldenhet og arbeidsledige som ønsker å oppgradere sin formalkompetanse risikerer å miste stønaden til livsopphold fra NAV. Dermed må deltakere basere seg på studielån eller leve på familien eller oppsparte midler under utdanning.20

Fordelingsutvalget21 mener at det er i den enkeltes og samfunnets interesse at tiden som arbeidsledig brukes til å fullføre videregående opplæring, og foreslår å se nærmere på hvordan arbeidsledige i større grad enn i dag kan få et tilbud om arbeidsmarkedsopplæring i form av et fag- eller svennebrev. Fordelingsutvalget peker samtidig på at deltakere burde sikres finansiering av livsopphold gjennom for eksempel dagpenger,22 studielån, eller gjennom ordinær lønn dersom vedkommende kommer i arbeid i opplæringsperioden.23 Det vises bl.a. til program for basiskompetanse i arbeidslivet der ansatte med lavt kompetansenivå og få utviklingsmuligheter, får anledning til videre opplæring innenfor arbeidslivets rammer. For nærmere omtale av programmet, se avsnitt 8.2.

Ordningen med realkompetansevurdering må styrkes slik at deltakerne får et avkortet og tilpasset opplæringstilbud ut i fra individuelle forutsetninger og behov, noe som igjen kan ha en avgjørende betydning for deltakerens økonomi og mulighet til å gjennomføre opplæringen.24 Fordelingsutvalget foreslår at mottakere av statlig støtte til opplæringstilbud automatisk får tilbud om kartlegging av grunnleggende ferdigheter/realkompetansevurdering. Tilbudet må være tilrettelagt slik at det både tilfredsstiller kravene om tilgjengelighet for arbeidsmarkedet og samtidig sikrer at opplæringen kan fullføres dersom vedkommende kommer i arbeid/mister arbeid.

Østbergutvalget påpeker at opplæringstilbudet for voksne trenger en gjennomgang med hensyn til faglig innhold og organisering.25 Det vises blant annet til manglende differensiering av kurstilbudet rettet mot grupper med ulik alder, skolebakgrunn og språkkunnskap. KS, på sin side, påpeker at et tynt elev- og kompetansegrunnlag gjør det vanskelig for mange småkommuner (selv med interkommunale samarbeidsavtaler) å etablere og vedlikeholde et differensiert tilbud basert på tilfredsstillende voksenpedagogisk kompetanse for elever på ulike alders- og kompetansenivå.

Fra lærere ved voksenopplæringssentrene uttrykkes ønske om kompetanseheving, både hva gjelder voksenpedagogikk, flerspråklighet og tverrkulturelt arbeid.26 I dag stilles ingen krav til formell kompetanse for undervisningspersonalet.

Det at det ikke er anledning til å stille krav til norskferdigheter ved inntak til videregående opplæring, gjør at mange ikke behersker tilstrekkelig norsk til å følge undervisningen, likevel er det liten bruk av morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i voksenopplæringen.27 Dermed starter mange et opplæringstilbud de ikke har forutsetninger til å gjennomføre. Vox mener at denne praksisen må endres, enten ved at det innføres krav om gjennomført norskopplæring før videregående, eller at man på annen måte gir tilpasset språkopplæring.

Det er også utrykt ønske om mindre klasseromsbasert undervisning. Både arbeidstaker og arbeidsgiver vurderer ofte læringen som skjer i yrkespraksis som den viktigste kilden til ny kompetanse.28 Det vises til at arbeidsgiverne må stimuleres til å gi mer rom for kompetanseutvikling for alle ansatte. For deltakere som er i arbeid under opplæring, betinger det at kurs tilbys utenfor arbeidstid, eller på arbeidsplassen.29

Både Fordelingsutvalget og Østbergutvalget støtter opp om Riksrevisjonen konklusjon om at det er betydelige uløste oppgaver knyttet til voksnes deltakelse i grunnopplæring, og en svak nasjonal styring på dette området.30

8.2 Program for basiskompetanse

«Det er behov for tiltak som bygger på nyere måter å forstå både språk og læring på, og som gjør det mulig å knytte arbeidsliv og språkopplæring sammen.»31

Det er iverksatt flere tiltak og prosjekter som har som målsetting å styrke den grunnleggende kompetansen blant arbeidstakere. Opplæring i kombinasjon med arbeid er offentlig støttet gjennom for eksempel Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA), som særlig fokuserer på de delene av arbeidslivet som sysselsetter mange med lav utdanning og med få utviklingsmuligheter i jobben. Offentlige virksomheter, private bedrifter, opplæringstilbydere og arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner kan søke om støtte til opplæring for sine ansatte og medlemmer som har behov for det. Programmet skal bidra til å styrke grunnleggende lese-, skrive-, regne- og IKT-ferdigheter blant voksne arbeidstakere og arbeidssøkende slik at færre faller ut av arbeidslivet og flere kan ta del i opplæring og utdanning. Programmet blir forvaltet av Vox. Personer med innvandrerbakgrunn deltar på lik linje med den øvrige befolkningen. En evaluering gjennomført av Econ Pöyry32 viser at det er få deltakere i programmet, men at BKA har bidratt til økt åpenhet om svake ferdigheter og ufarliggjøring av å delta på lese- og skrivekurs.

8.3 Introduksjonsloven – introduksjonsprogram og norskopplæring

Formålet med introduksjonsloven33 er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. Introduksjonsloven regulerer retten til introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Innføring av introduksjonsordningen innebar en stor reform og representerte et veiskille for kommunenes arbeid med nyankomne.34 Kommunenes tidligere introduksjonsarbeid bar preg av store variasjoner i hvilket tilbud nyankomne flyktninger og andre innvandrere fikk.35

Introduksjonsprogrammet er regjeringens viktigste virkemiddel for kvalifisering av nyankomne flyktninger og deres familier. Internasjonalt blir introduksjonsprogrammet ofte trukket fram som eksempel på et velutviklet kvalifiseringstiltak for nyankomne flyktninger.36

Resultatene og tidligere evalueringer tyder imidlertid på at introduksjonsprogrammets kvalitative innhold kan heves og den individuelle tilspasningen kan styrkes.37

Målgruppen med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere er større enn personkretsen med rett og plikt til introduksjonsprogrammet.38 Norskkunnskaper ses på som nøkkelen til arbeid og utdanning. Det er derfor viktig å ha fokus på innvandreres språknivå. Det samme gjelder for norskopplæringens organisering, kvalitet og individuell tilspasning. Det er stor variasjon i kvaliteten på opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i kommunene og det er derfor viktig å ha fokus på resultater og kvalitet.

Utvalget ønsker å sette fokus på mål, resultater og kvalitet i grunnleggende kvalifisering av innvandrere. Med dette for øyet gjennomgås her introduksjonsprogrammet, opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og de økonomiske rammene for kommunene. I tillegg omtales Ny sjanse og kvalifiseringsprogrammet.39 I den avsluttende delen foreslår utvalget målformuleringer, strategier, tiltak og indikatorer.

8.3.1 Introduksjonsprogrammet

Situasjonsbeskrivelse

Introduksjonsprogrammet ble implementert som en obligatorisk ordning for alle landets kommuner den 1. september 2004.40

Deltakelse i programmet skal gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, og forberede for deltakelse i det ordinære utdannings- eller yrkesliv.

Personkretsen til introduksjonsprogrammet er nyankomne flyktninger mellom 18 til 55 år med behov for grunnleggende kvalifisering, se tabell 8.3. Utover rett og plikt gruppen kan kommunene gi tilbud til andre grupper omtalt i § 3 i introduksjonsloven, de har imidlertid ikke rett til programmet.

For å ha rett og plikt til deltakelse i programmet skal man være bosatt i en kommune i henhold til særskilt avtale mellom kommunen og staten. Dette gjelder ikke for de som har kommet i familiegjenforening til noen i målgruppen. For å kunne regnes som nyankommen kan man ikke ha vært bosatt i kommunen i mer enn to år når vedtak om deltakelse i introduksjonsprogrammet skal fattes.

Introduksjonsprogrammet er på fulltid og er et helårig kvalifiseringsprogram. Programmet kan vare inntil to år, men kan utvides med ytterligere ett år når det foreligger særlige grunner.

Programmet skal være individuelt tilrettelagt og dette skal sikres gjennom utarbeidelse av en individuell plan for hver enkelt deltaker.

Deltakelse i programmet utløser rett til introduksjonsstønad som er knyttet opp til grunnbeløpet i folketrygden (G) og utgjør brutto 2 G i året og 2/3 av 2 G for deltakere under 25 år. Introduksjonsstønaden er skattepliktig41 og er utformet for å ligne mest mulig på ordinær lønnsgodtgjørelse og deltakelse i arbeidslivet. Deltakere får utbetalt stønad basert på aktiv deltakelse og trekkes ved ulegitimert fravær. Deltakere har mulighet til å arbeide ved siden av programmet uten at arbeidsinntekten avkortes mot introduksjonsstønaden.

Deltakere har både en rett og en plikt til deltakelse i introduksjonsprogrammet. Rettigheten innebærer at kommunene42 er pliktig til å tilby program. Plikten innebærer at deltakere uten legitim grunn for ikke å delta i introduksjonsprogrammet, mister rett til både program og stønad. I slike tilfeller vil man normalt ikke ha rett til sosialhjelp ettersom man ikke nyttiggjør seg av andre muligheter til inntekstsikring som deltakelse i programmet gir.

Per 31. desember 2010 var det 9619 deltakere i introduksjonsprogrammet mot 8019 på samme tidspunkt i 2008.43 SSBs siste publiserte monitor for introduksjonsprogrammet44 viste at i løpet av 2009 det var flest deltakere fra Somalia, etterfulgt av Irak, Burma og Afghanistan. 52 prosent av deltakerne i 2008 var kvinner. Den største andelen deltakere fantes i aldersgruppen mellom 26 til 35 år. Utdanningsnivået til deltakere ved oppstart i 2007 var fordelt slik: 33 prosent av deltakerne hadde ikke gjennomført utdanning tilsvarende grunnskolenivå, 57 prosent hadde utdanning tilsvarende grunnskolenivå eller på videregående nivå, og 10 prosent hadde høyere utdanning. Når deltakerne har så forskjellig utdanningsbakgrunn, stiller det store krav til at programmet tilpasser seg den enkeltes forutsetninger.

Mål og resultater

Regjeringen har som resultatkrav for 2011 at 55 prosent av de som avslutter introduksjonsprogrammet skal gå direkte over i arbeid eller utdanning etter fullført program.45 Det er videre satt som resultatkrav at andelen som går over til arbeid eller utdanning innen ett år etter avsluttet program skal være på minst 70 prosent.

Kilde: 2006 og 2007 tallene er basert på undersøkelse (Questback) utført av IMDi, tall for kvinner og menn er ikke registrert for denne perioden. 2008 og 2009-tallene er fra NIR og innrapporterte resultater fra kommunene. 2010 tallene er fra NIR

Figur 8.1 viser at i 2010 gikk 42 prosent av introduksjonsdeltakere direkte over i arbeid (23 prosent) eller utdanning (19 prosent) etter fullført program. I 2009 var tilsvarende tall 44 prosent (25 prosent over i arbeid og 19 prosent i utdanning) og i 2008 53 prosent (33,6 prosent i arbeid og 19,6 prosent i utdanning). De to siste årene viser således en nedadgående trend i andelen som går direkte ut i arbeid etter endt program, mens andelen som går ut i utdanning har holdt seg stabil. Blant de som gikk over til utdanning i 2010 startet 16 prosent i videregående skole, mens 3 prosent begynte på høyere utdanning, fordelingen er tilnærmet uendret fra 2009 og 2008.

Kilde: Norsk Introduksjonsregister (NIR)

Kvinner har siden den obligatoriske oppstarten av programmet i 2004 hatt en lavere overgang til arbeid eller utdanning sammenliknet med mannlige deltakere. Etter avsluttet program i 2010 gikk 33 prosent av kvinnene direkte over i arbeid eller utdanning, til sammenligning med 51 prosent for menn. I 2009 var andelen 38 prosent for kvinner og 49 prosent for menn. I 2008 var det 47 prosent for kvinner og 61 prosent for menn. Kvinner utgjør den største andelen av deltakere som avslutter eller avbryter introduksjonsprogrammet og det ser ut som det er en økende trend.

De vanligste registrerte grunnene til å avbryte programmet, bortsett fra overgang til utdanning eller arbeid, var flytting eller uteblivelse. Blant de som avbrøt programmet hadde over halvparten hatt lønnet arbeid ved siden av. Kvinner avbryter programmet oftere enn menn på grunn av sykdom og permisjoner.46 Av de som avsluttet programmet i 2010 var 75 prosent fra Somalia, Irak, Burma, Eritrea, Afghanistan, Russland og statsløse palestinere.

Gjennomgang av resultatene for 2010 og 2009 viser at en nedadgående trend i andelen deltakere som går direkte ut i arbeid etter endt program. Videre er det et stort avvik mellom kvinners resultater og menns resultater (18 prosentpoeng). Både den generelle nedadgående trenden og den store forskjellen mellom menn og kvinners resultater, går i motsatt retning av det som er ønskelig, og hvis denne trenden vedvarer vil det innebære store utfordringer for målgruppens tilknytning til arbeidslivet.

Tabell 8.4 viser status for deltakere som gikk ut av programmet i 2005 – 2008 etter kjønn og status på arbeidsmarkedet i november året etter avsluttet program. Det var om lag 2 600 deltakere som avsluttet eller avbrøt programmet i 2008, omtalt som 2008-kohorten.47 Av disse var det 57 prosent som var i arbeid eller utdanning i november 2009. Denne andelen er noe lavere enn for de forutgående kohortene. Ved sammenlikning med status for 2007-kohorten har andelen sysselsatte og under utdanning gått ned med 6 prosentpoeng. Andelen menn i 2008-kohorten som er sysselsatt og under utdanning året etter er 67 prosent, og 48 prosent for kvinner. Det er en økning, for både menn og kvinner, i andel ledige på tiltak med 3 prosentpoeng (fra 16 til 16 prosent). Kvinner havner oftere i kategorien annen eller ingen registrering etter endt program, for eksempel gjaldt det hele 36 prosent av kvinnene både i 2007 og 2008-kohortene. For menn er tilsvarende tall 12 prosent for 2007-kohorten og 16 prosent for 2008-kohorten.

Hva påvirker resultatene?

Hva som anses som gode resultater eller ikke må sees i sammenheng med lokalt arbeidsmarked, kommunes/bydelenes innsats og egenskaper ved deltakerne i programmet.48

IMDi peker på at det er flere forhold som kan ha bidratt til den negative resultatutviklingen i 2009 og 2010.49 Ledigheten har økt blant personer med innvandrerbakgrunn fra høsten 2009, men per 1. kvartal 2011 er det registrert en svak nedgang i arbeidsledigheten. Økningen i arbeidsledigheten fram til inngangen av 2011 kan ha bidratt til redusert måloppnåelse for både 2009 og 2010. Det er et økende antall kvinner som gjennomfører programmet, og sett i sammenheng med at kvinner har lavere overgang til arbeid eller utdanning, kan dette ha påvirket resultatene. De svakere resultatene kan videre ha sammenheng med begrenset kapasitet i NAV. Organisering, kvalitet, individuell tilpasning, og arbeidsretting av programmet har også stor betydning for resultatoppnåelse. I tillegg har økt bosetting de siste årene ført til et økt trykk på introduksjonsprogrammet, med økt fokus på kvantitet på bekostning av kvalitet.

Kjønn

Kvinner går i mindre grad ut i arbeid eller utdanning etter fullført program sammenliknet med menn. De avbryter programmet oftere på grunn av permisjoner og sykdommer. Kvinner har generelt lavere utdanningsnivå ved ankomst til Norge enn menn. Flere kvinner enn menn er analfabeter, dette gjelder i særlig grad kvinner fra Somalia og Afghanistan. Studier viser også at kvinner i mindre grad får tilbud om arbeidsmarkedskurs i regi av NAV arbeid sammenliknet med menn. Barnefødsler og svangerskapspermisjoner påvirker også deltakelse i programmet. Utgangspunktet for deltakelse i programmet kan derfor delvis være annerledes for kvinner enn for menn, grunnet lavere utdanningsnivå, omsorgsoppgaver, og behov for fødselspermisjoner som gir avbrekk i opplæringen.50 Kvinner med lav utdanning og store omsorgsoppgaver har i mange tilfeller et deltidsprogram, mottar full introduksjonsstønad, men programtiden blir imidlertid ikke forlenget.51 I henhold til introduksjonsloven er det ikke anledning å tilby deltidsprogram.

For å få bedre kunnskaper om kvinner med svak måloppnåelse i introduksjonsprogrammet og for å få vurdert aktuelle tiltak, har Fafo og Institutt for samfunnsforskning på oppdrag fra IMDi utført en undersøkelse52 i ti utvalgte kommuner om deres arbeid med kvinner med liten utdanning og store omsorgsoppgaver.53 Flere aktører har blitt intervjuet, bl. a. programrådgivere, ledere, lærere, helsearbeidere og kvinnelige deltakere. I tillegg har data fra Nasjonalt introduksjonsregister blitt analysert. Undersøkelsen viser bl.a. at det er ulikheter i programtilbud mellom kvinner og menn, kvinner har i snitt mer sykefravær og andre avbrudd i programmet sammenliknet med menn og samarbeid med NAV om tiltak for kvinner er mer begrenset enn det er for menn.

Programmets innhold varierer mellom kvinner54 og menn, og programmet kan derfor forløpe ulikt. Kvinner i denne målgruppen får i mindre grad tilbud om språkpraksis. Mange kvinner i målgruppen mangler grunnskoleopplæring, men det er kun en liten andel som har hatt grunnskolefag i løpet av opplæringstiden i programmet. Det er få kommuner som tilbyr grunnskoleopplæring i programtiden. Kvinner får kun unntaksvis tilbud om ordinære arbeidspraksisplass eller AMO-kurs. Klasseromsbasert norskopplæring dominerer innholdet i programmet for kvinner og norskundervisningen er i mange tilfeller ikke særlig intensiv med lav progresjon. I sum, innebærer dette at kvinner i mindre grad enn menn får tilbud om tiltak som skal foreberede til arbeid, dette gjelder spesielt for kvinner fra Somalia og Afghanistan. På grunn av manglende relevante tiltak og store omsorgsoppgaver får kvinner i mange tilfeller derfor ikke reelle heltidsprogram, i praksis får de kun et deltids introduksjonsprogram. Som tidligere nevnt, strider dette mot introduksjonsloven.

Fravær som skyldes svangerskap og fødsel medfører at kvinner har mer avbrudd og sykefravær i løpet av programtiden enn menn. Disse forholdene vil i ulike grad påvirke innholdet i programmet fordi kvinner får mange avbrudd og oppstart i programmet, hvilket medfører at progresjonen blir lavere og programmet mindre intensiv.

Det framkommer videre at det er lite samarbeid mellom introduksjonsprogrammet og NAV. De kommunene som deltok på undersøkningen er mer eller mindre samstemte på at statlig arbeidsformidling har falt sammen etter NAV-reformen. Bredden på tiltaksviften i NAV har stor betydning for samarbeidet. Det er mangel på NAV kurs som er tilpasset kvinner i denne målgruppen. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder økonomiske rammevilkår for utvikling eller kjøp av eksterne kurs.

Det presenteres flere gode grep og anbefalinger i rapporten. Det er behov for å gjøre introduksjonsprogrammet mer arbeidsrettet gjennom økt bruk av praksisorienterte tiltak i opplæringen. Det nevnes spesielt at det bør tilrettelegges bedre for yrkesrettet kurs eller fagkurs, praksis orientert norskopplæring og økt bruk av språkpraksis. I forlengelse av arbeidsrettede tiltak drøfter forfatterne hva slags arbeid man skal kvalifisere målgruppen til. Det er viktig å utvide spekteret av typer arbeidsretting kvinnene får tilbud om. Foreløpig er arbeidstiltakene dominert av arbeid med barn og unge og i helse- og omsorgssektoren. Det anbefales at NAV og kommunene bør arbeide for å utvide alternativene, som eksempel pekes det på jobb i butikk og i næringssektoren. Permisjonstilbud under fødselspermisjoner bør utvikles for å sikre kontinuitet i løpet av hele programtiden. Kommunene bør i økt grad bruke utvidet tid i programmet for deltakere med lav utdanningsnivå som har lengre vei å gå fram til arbeid. Grunnskoleopplæring blir særlig trukket fram, kommunene må i mye større grad tilrettelegge for dette.

Ved helseproblemer at det er avgjørende med god kommunikasjonen og kontakt mellom programmet, legen og deltakeren. Aktivitet, framfor passivitet vil i mange tilfeller kunne være mer helsefremmende. Individuell tilpassning og tett oppfølgning er derfor sentralt.

Å være i arbeid eller utdanning etter endt program er viktige resultatindikatorer, det pekes imidlertid på behov for å utvikle mykere indikatorer for denne målgruppen. For mange som ikke går over i arbeid eller utdanning, er det viktig å måle hva de har oppnådd gjennom deltakelse i programmet utover arbeidslivsdeltakelse. Hvilke tiltak deltakere havner i etter endt program og vurdering på hvorvidt det er en god tiltakskjeding eller ikke. Det poengteres at deltakere ikke skal slippes, m.a.o. de må ikke forsvinne ut av kvalifiseringsapparatet. For eksempel diskuteres behovet for å ha differensierte mål for overgang til arbeid eller utdanning. Måloppnåelsen må vurderes ut fra den enkeltes forutsetninger, men det understrekes at målene ikke må nedjusteres og være mindre ambisiøse for kvinner.

Alder

Majoriteten av deltakerne i introduksjonsprogrammet er unge voksne. Over halvparten av deltakerne var mellom 26 og 35 år. Jo yngre man er, desto større er sannsynligheten for at man går over i arbeid eller utdanning.55

Landbakgrunn

Landbakgrunn påvirker andelen som kommer i arbeid eller utdanning etter endt program.56 Blant de seks store deltakerlandene i 2008 viser monitorrapporteringen at andelen som var i arbeid eller utdanning etter endt program varierte fra henholdsvis 43 prosent for dem med bakgrunn fra Somalia og Irak til 63 og 73 prosent for dem fra Burma og Eritrea.57 Som tidligere nevnt varierer resultatene mellom kvinner og menn. Kjønnsforskjellen varierer i ulik grad for deltakere fra ulike land.

Utdanningsnivå

Utdanningsnivået til deltakerne er viktig for å forklare resultatene i programmet.58 Deltakere med lavt utdanningsnivå og deltakere med høyere utdanning har lengst vei å gå mht. arbeidsdeltakelse. Dette skyldes hovedsakelig at det er mest utfordrende å tilrettelegge introduksjonsprogrammet for personer med særskilte behov. Overgangen til arbeid er raskere for deltakere i mellomkategorien med middels utdanning eller med yrkesfaglig bakgrunn.

Helse

Mange kommuner/bydeler rapporterer at det er vanskelig å tilpasse programmet for deltakere med helseproblemer.59 Det er vanskelig å få tilgang til informasjon om deltakeres helse i programmet gjennom dagens registre. Det er rimelig å anta, i likhet med arbeidslivet for øvrig, at overgang til arbeid eller utdanning for deltakere som opplever helseproblemer er lavere sammenliknet med deltakere uten helseproblemer.

Det vil alltid være sammenheng mellom ulike faktorer ettersom deltakerne har en kombinasjon av ulike egenskaper. Poenget er at introduksjonsprogrammet skal ta høyde for individuelle forskjeller og programmet skal derfor tilrettelegges for den enkelte. Dette er en utfordring for mange kommuner og henger mye sammen med hvordan kommunene organiserer programmet og hvilke forutsetninger de har for individuell tilrettelegging.

Organisatoriske faktorer i kommunene

Det er store forskjeller mellom ulike kommuner når det gjelder innhold i programmet og hvordan de organiserer arbeidet med introduksjonsordningen. Det er mange forhold som påvirker kommunenes arbeid.60 Innholdet i programmet er ofte en utfordring. I mange kommuner er det vanskelig å ha en bred nok tiltaksvifte som dekker mangfoldet av individuelle behov, dette gjelder særlig i mindre kommuner med få deltakere. Språkpraksis brukes i stor grad, men yrkesrettet norskkurs, arbeidsnorsk og arbeidspraksis brukes i mindre grad. Det er behov for å utvikle tiltak som kan kombineres med norskopplæringen i tillegg til språkpraksis.61 Organisering av undervisningen i programmet påvirker trolig resultatene. Omfattende tradisjonell klasseromsundervisning kan for mange oppleves som tungt. Det er derfor behov for å ha en bred tiltaksvifte med flere alternativer som kan tilpasses individuelle behov og som oppleves som meningsfullt for deltakerne.

Det ser ut til å være en klar positiv sammenheng mellom deltakelse i tilleggskurs som forbereder til ordinær deltakelse i arbeidsmarkedet og tilknytning til arbeidslivet året etter.62 Menn velger oftere enn kvinner tilleggskurs. Menn er også overrepresentert blant dem som jobber eller er under utdanning ved siden av å delta i programmet, mens kvinner er overrepresentert blant dem som har liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet.

Innføring av introduksjonsprogrammet har medført krevende arbeidsformer og behov for økt kompetanse for ansatte i kommunen som jobber i programmet.63 Introduksjonsloven er en relativ ny lov som åpner opp for skjønnsmessige vurderinger og stiller krav til individuelle tilpassninger. Dette åpner opp for forvaltningsmessige utfordringer. Evalueringer av introduksjonsprogrammet viser bl.a. at det er vanskelig å sikre programmets kvalitative innhold, individuell tilrettelegging, minimumstimer i programmet m.m. Det er særlig utfordrende å tilpasse programmet for deltakere med særskilte behov. Det pekes særlig på kvinner med lav utdanning og store omsorgsoppgaver, deltakere med helseproblemer og deltakere med høyere utdanning.64Samlet sett kan det se ut som det er knyttet en del utfordringer for hvordan kommunene skal håndheve lovverket og imøtekomme lovens minstekrav. Ulik forståelse av lovverket resulterer i ulik praksis i ulike kommuner.

Kommunenes organisering av programmet er viktig. Kontakten mellom programrådgivere og deltakere er avgjørende for den oppfølgningen som gis.65 Få deltakere per programrådgiver gir bedre forutsetninger for tett, individuell oppfølgning. I begynnelsen av 2007 hadde kun 16 prosent av kommunene satt en øvre grense på for hvor mange deltakere en programrådgiver skal ha oppfølgningsansvar for. Blant de kommunene som svarte varierer antall deltakere per programrådgiver fra syv og opp til 50.66 Det er vanskelig å tallfeste hvor mange deltakere en programrådgiver bør følge opp ettersom oppfølgningsbehovet vil variere mellom ulike deltakere og dersom en har helhetlig ansvar for deltakernes introduksjon. Tidligere evalueringer har imidlertid anbefalt en øvre grense på om lag 25-30 deltakere per programrådgiver.67 I en studie fra 2007 oppgir nærmere halvparten av programrådgivere at de opplever arbeidsbelastningen som for stor.68 Programrådgivere som har oppfølgningsansvar for over 20 deltakere er spesielt utsatte.

44 prosent av kommunene har organisert introduksjonsprogrammet i NAV.69 Det er små forskjeller i resultater mellom disse kommunene og de som er organisert utenfor. Hvordan introduksjonsprogrammet samarbeider med NAV og norskopplæringen er viktig. Det er avgjørende å involvere NAV tidlig dersom man ønsker en sterk arbeidsretting av programmet.

For å få bedre kunnskaper om hvilke forhold som innvirker på resultatoppnåelsen og hvilke tiltak som kan bedre resultatoppnåelsen, har IMDi fått iverksatt en undersøkelse som bl.a. skal belyse følgende problemstillinger: Hvilke strukturelle og organisatoriske forhold, og hvilke kjennetegn ved deltakerne, påvirker resultatoppnåelsen på kommunalt nivå? Hva er det som gjør at endringer i deltakernes sammensetning, og i organisatoriske og strukturelle forhold gir ulike utslag i ulike kommuner? På hvilke måter har etableringen av NAV påvirket resultatoppnåelsen på kommunalt nivå? Har NAV–reformen medført noen endringer i tiltakskjeden ovenfor deltagere i introduksjonsprogrammet i programperioden? Undersøkelsen skal etter planen offentliggjøres høsten 2011.

Tilrettelegging, oppfølgning og medvirkning er en utfordring som vedvarer. Kommuner som har klare resultatmål, politisk vilje og lederforankring, er bedre til å tilrettelegge programmet og følge opp deltakerne.70 I kommunelederundersøkelsen for 2010 framkommer det at kun 17 prosent, en av seks kommuner, har satt resultatmål for introduksjonsordningen slik IMDi definerer det.71 Utover disse kommunene, var det 11 prosent som svarer at kommunen deres har en annen tidsramme på resultatmålet. Til sammen er det 28 prosent av de kommunale lederne som oppgir at kommunen deres har satt et resultatmål på introduksjonsprogrammet.

Kommuneundersøkelsen 2010 undersøkte også hvorvidt kommunene samarbeider med frivillige organisasjoner. 56 prosent, over halvparten av lederne, svarer at introduksjonsprogrammet deres samarbeider om aktiviteter med frivillige organisasjoner. Samarbeid med frivillige organisasjoner er mer utbredt i større kommuner sammenliknet med mindre. 74 prosent av kommunene med 15 000 innbyggere eller flere oppgir at de samarbeidet med frivillige organisasjoner om aktiviteter mot 46 prosent i kommuner med under 5000 innbyggere. Flesteparten av kommunene, 76 prosent, vurderer samarbeidet som godt. Fafo og ISF peker på muligheten for kommuner å samarbeide med frivillig sektor i utforming av tiltak for deltakere som er ute på svangerskapspermisjon.72

Barrierer for godkjenning og tilpasning av tidligere ervervet kompetanse73 utgjør trolig også en relevant begrensning for å oppnå gode resultater. Det er viktig at de som har medbrakt kompetanse fra utlandet får mulighet til å søke om godkjenning av utdannelsen i Norge. Denne prosessen bør starte tidlig slik at sannsynligheten for å få en jobb i tråd med sine kvalifikasjoner økes.

OECD (2009) advarer mot en såkalt innlåsingseffekt i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet har normalt en varighet på inntil to år, men det er flere deltakere som sannsynligvis hadde klart å få seg jobb innen programtiden er utløpt, men som likevel kan bli værende i programmet de to årene. Her må en imidlertid veie ulike hensyn mot hverandre, å komme raskest mulig i arbeid eller kvalifisering med tanke på mer stabil arbeidsmarkedstilnytning på lang sikt. Kommunene må i samarbeid med deltakerne foreta skjønnsmessige vurderinger om hva som er mest hensiktsmessig for den enkelte.

Tettere samarbeid med næringslivet blir ofte trukket fram som et godt grep for introduksjonsordningen.74 Verdalsprojsektet er et godt eksempel på hvordan introduksjonsordningen og næringslivet har samarbeidet og som kan vise til gode resultater, se boks 8.3.

8.3.2 Norskopplæring

Skal innvandrere kunne nyttiggjøre seg medbrakt kompetanse og få innpass i det norske arbeidsmarkedet, er det en forutsetning at de kan norsk. Norskkunnskaper er også nødvendig for annen samfunnsdeltakelse. Hovedmålet for norskopplæringen er derfor: «(…) innvandrere skal lære så godt norsk at de kan bruke eller bygge videre på sin kompetanse i utdanning, arbeid og i samfunnslivet for øvrig».75

Per 1.1.2011 utgjorde innvandrerbefolkningen i Norge 600 900 personer eller 12,2 prosent av befolkningen i Norge.76 De har bakgrunn fra 215 ulike land. Om lag 287 000 personer har bakgrunn fra Europa, 210 000 personer har bakgrunn fra Asia, 74 000 har bakgrunn fra Afrika og 19 000 har bakgrunn fra Sør- og Mellom-Amerika. Rangerer en innvandrergrupper etter fødeland er det for tiden flest fra Polen, Sverige, Tyskland, Irak og Somalia. Innvandrere i Norge er dels flyktninger, familieforente og arbeidsinnvandrere.

I motsetning til land som Storbritannia og Frankrike hvor mange nyankomne innvandrere kan språket fra før, er det svært få nyankomne innvandrere som snakker eller forstår norsk.

Omtrent alle studier av innvandreres integrering i nasjonale arbeidsmarkeder konkluderer med at kjennskap til vertslandets språk er av stor betydning for å skaffe seg jobb, holde på den og oppnå en lønn som ikke avviker for mye fra den øvrige befolkningens jobbsjanser og lønn. Selv om arbeidsmarkedet i Norge er klart bedre enn i de fleste andre OECD land, er det klart lavere yrkesdeltakelse blant innvandrere i Norge enn blant befolkningen som helhet. Lønnsnivået er også lavere for sammenliknbare utdanningsgrupper.

Arbeidsgivere oppgir at de vektlegger gode norskkunnskaper hos innvandrere både ved ansettelser og oppsigelser. Perduco har på oppdrag av IMDi gjennomført Topplederundersøkelse 2010, som blant annet kartlegger i hvilken grad innvandreres norskkunnskaper oppfattes som en barriere for at innvandrere skal ansettes.77 86 prosent av lederne i næringslivet og 96 prosent av lederne i offentlig sektor er helt eller delvis enig i at innvandrere tilfører norsk arbeidsliv viktig kompetanse. Ledere vektlegger gode norskkunnskaper ved ansettelser, men også ved oppsigelser. 44 prosent av ledere i privat sektor og 28 prosent i offentlig sektor mener at norskkunnskaper bør vektlegges ved permitteringer og oppsigelser

8.3.2.1 Situasjonsbeskrivelse

Fra 1. september 200578 ble det innført rett og plikt til 250 timer norskopplæring og 50 timer samfunnskunnskap for enkelte grupper.79 Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap er regulert i introduksjonsloven. Rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap betyr at opplæringen er gratis og at kommunen skal ha et tilbud i henhold til loven. Plikten innebærer et krav til at opplæring på 300 timer er gjennomført for å kunne få innvilget permanent oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap.

Kommunen skal tilby opplæring i norsk og samfunnskunnskap innen tre måneder etter at krav eller søknad er framsatt. Den enkelte deltaker har tre år på seg for å gjennomføre de 300 timene. Fristen løper fra innvilgelse av første gangs oppholdstillatelse eller fra ankomst til kommunen for de som har fått oppholdstillatelsen innvilget før de kommer til Norge. Kommunen har en plikt til å tilby opplæring inntil 2700 timer for deltakere som har behov for ytterligere opplæring utover de første 300 timene, men det er ingen individuell rett. Man har da fem år på å ta ut disse timene. Loven åpner opp for fritak fra plikten til opplæring dersom man kan dokumentere tilstrekkelige norskkunnskaper. Det er også mulig å få fritak fra plikt til opplæring på grunn av helsemessige eller andre tungveiende årsaker. Opplæring i samfunnskunnskap på 50 timer skal være på et språk som man forstår. Samfunnskunnskapsopplæringen skal gi praktisk informasjon om norsk samfunnsliv og informere om og forklare de verdiene som lovene og samfunnsordningene bygger på.

Hvem som har rett og plikt, kun plikt eller verken rett eller plikt til norskopplæring er avhenging av hvilken oppholdstillatelse en har.80 Tabell 8.5 viser hvem som har rett til gratis norskopplæring og hvem som har plikt til gjennomføring for å få permanent opphold.

Opplæringen i norsk for voksne innvandrere er ikke organisert som en del av det ordinære utdanningstilbudet, og har ingen formelle minstekrav til timetall. All annen grunnleggende utdanning har en minstestandard på antall timer skolen må tilby per uke. Manglende minstekrav til timetall per uke kan synes å medvirke til ulik praksis i kommunene. Selv om innvandrere må ta 300 timer for å få fast permanent oppholdstillatelse tilbyr enkelte kommuner bare noen få timer undervisning per uke. En undersøkelse fra 2009 viser at undervisningstilbudet i kommunene varierte fra 2 til 30 timer i uken. To tredjedeler av kommunene tilbyr mellom 15 og 20 timer norskopplæring i uken.81

8.3.2.2 Mål og resultater for norskprøvene

Alle deltakere på norskopplæringen skal ha en individuell plan. Planen skal utarbeides i samarbeid med deltakeren og skal overvåke deltakernes læring og planlegge for videre utdanning eller arbeid. Ved inntak til opplæringen blir alle innvandrere kartlagt, og de får tilbud om opplæring på ett av tre spor. Deltakere med liten eller ingen skolegang blir plassert i spor en hvor opplæringen primært er muntlig og det gis grunnleggende lese- og skrive opplæring. Det er langsom progresjon i spor 1. I spor 2 er det middels progresjon og er for deltakere med en viss skolegang. Spor tre er forbeholdt deltakere med god allmenn utdanning, og har høyere utdanning. Progresjonen er rask.

Det finnes to avsluttende prøver for norskopplæringen, Norskprøve 2 og Norskprøve 3.82 Norskprøve 2 måler ferdigheter på et lavere nivå og Norskprøve 3 på et høyere nivå. Prøvene har en muntlig og en skriftlig del som vurderes hver for seg. Bestått prøve innebærer at man har klart minstekravet i læreplanens målformuleringer. Det finnes også en diagnostisk prøve, Norskprøve 1, som kun brukes for intern bruk for evaluering underveis, men det er ikke en avsluttende prøve. Denne prøven brukes primært på spor 1 deltakere.

Regjeringens resultatkrav er at 65 prosent av alle deltakere som er meldt opp til norskprøvene skal bestå den skriftlige delen og at 90 prosent skal bestå den muntlige prøven.83

I følge IMDi84 har det de siste årene vært en betraktelig økning i antall innvandrere som tar muntlige og skriftlige norskprøver, hvilket framkommer i tabell 8.6 og 8.7. Denne tendensen gjelder for alle rettighetsgrupper.

Det er en nedgang i andel beståtte prøver, og dette kan til dels forklares med at stadig flere avlegger prøve. Resultatene fra skriftlig og muntlig Norskprøve 2, som har hatt den største økning i antall deltakere, viser imidlertid ingen endring i andel beståtte prøver fra 2009 til 2010. Derimot er det en synkende tendens i andelen som består skriftlig og muntlig i Norskprøve 3. Disse tendensene er stort sett like for de ulike rettighetsgruppene. Når det gjelder skriftlig del for norskprøve 2 og 3 er det henholdsvis 61 prosent og 52 prosent som består. For muntlig del er resultatene henholdsvis 92 prosent og 78 prosent.

Det er en positiv utvikling for andelen som oppfyller plikten innen fristen på tre år. For gruppen som fikk rett og plikt i 2007 er gjennomføringsandelen på 80 prosent. Til sammenlikning hadde gruppen for 2005 en gjennomføring på 70,6 prosent. Kvinner har en gjennomgående større gjennomføringsandel sammenliknet med menn.

8.3.2.3 Årsaker til resultatvariasjoner på norskprøver

Individuelle faktorer

I en studie fra Rambøll Management, hvor de analyserte gjennomstrømmingen og resultater i norskopplæringen for voksne innvandrere, ble det stilt tre spørsmål:85 Hvor mange timer brukes i forkant av prøvene, hva forklarer forskjellene i timebruk og hvem er det som består/ikke består prøvene? Det er stor variasjon mellom deltakere, mellom spor og innenfor det enkelte spor i antall timer som brukes før oppmelding til norskprøvene. En deltaker på spor 1 bruker i gjennomsnitt 542 timer, og deltakere på spor 2 bruker 431 timer, før oppmelding til norskprøve 2. Før oppmelding til norskprøve 3 bruker en spor 2 deltaker i snitt 521 timer og en spor 3 deltaker 321 timer.

«Jo høyere spor jo høyere andel bestått».86 Hvilket spor deltakere er i forklarer derfor, i stor grad, hvem som består prøvene. Hvilket spor man blir plassert i avhenger av hvilket utdanningsnivå deltakerne har. Det er grunnlag for å si at jo høyere utdanning desto høyere andel bestått, hvilket forklarer forskjellene også innenfor spor. Det er ikke påvist at det foreligger en sammenheng mellom antall timer generelt innenfor det enkelte spor og andelen som består. Det er således ikke dokumentert at økt timeantall generelt vil gi en økning i andelen som består.

Hvilken språkbakgrunn man tilhører kan også til dels forklare noe av forskjellene i hvem som består eller ikke. For eksempel bruker deltakere med romansk og slavisk språkbakgrunn forholdsmessig mindre timer og har en høyere andel som består norskprøvene sammenliknet med andre grupper, uavhengig av spor. I den andre delen finner en deltakere med østasiatisk språkbakgrunn (bl.a. kinesisk, japansk og koreansk) som bruker forholdsmessig flere timer og har en lavere andel bestått til norskprøvene sammenliknet med andre språkgrupper, uavhengig av spor. Lav andel bestått gjelder også til stor grad de med vietnamesisk, tamilsk og somalisk bakgrunn.

Organisatoriske faktorer

I følge IMDi87 må norskopplæringen i større grad tilpasses grupper med svak utdanningsbakgrunn som trenger særskilt opplæring, som alfabetisering, og disse bør tilbys flere timer. Det er behov for å øke oppmerksomheten rundt mål, resultater og ikke minst kvalitet i norskopplæringen slik at andelen som består norskprøvene øker.

Tilbudet og organiseringen av norskopplæringen varierer betydelig mellom ulike kommuner. Kommuner som har få elever og begrensede ressurser gjør det vanskelig å differensiere undervisningen.88 Fra lærere ved voksenopplæringssentrene uttrykkes ønske om kompetanseheving. Østbergutvalget peker på behov for etterutdanning og profesjonalisering for denne yrkesgruppen.89 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med Vox de siste årene organisert etter- og videreutdanning for lærere i norskopplæringen. Det er også gjennomført rektorsamlinger og blitt utviklet nye læremidler.90

Generelt kan det stilles spørsmål ved om norskopplæringen i dag har en helhetlig organisering som sikrer et kvalitativt godt og likeverdig tilbud. Norskopplæringen involverer i dag mange aktører: 420 kommuner og enda flere opplæringssteder, 19 fylkesmenn, to direktorater og to departementer. Organiseringen av norskopplæringen bør sees i sammenheng med behovet for en helhetlig reform av voksenopplæringen, jf. tidligere omtale.

Deltakernes opplevelse av norskopplæringstilbudet

På oppdrag fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har Rambøll Management gjennomført en brukerundersøkelse om norskopplæringen blant voksne innvandrere.91 Undersøkelsen viser at voksne innvandrere generelt er fornøyde både med norskundervisningen og lærerne sine. De som deltar på norskopplæringen er motiverte for å lære norsk. Det er en utfordring å få undervisning som er tilstrekkelig tilpasset eget nivå og dette påvirker læringsutbyttet og dermed progresjonen. Bedre tilpasset norskopplæring er mulig å få til gjennom interkommunalt samarbeid, men kan medføre at deltakere må bruke svært lang tid på reise fram og tilbake til lærestedet. Det oppleves som et problem at det er få muligheter til å praktisere norsk utenfor klasserommet og flere etterspør språkpraksis på en arbeidsplass. Læringsutbyttet i språkpraksis er imidlertid sammensatt. Språkpraksis oppleves av noen som nyttig for å lære og praktisere norsk, mens andre opplever at språkpraksis på noen steder ikke gir mulighet for å praktisere sine norskferdigheter. Bruk av norskprøver virker motiverende og deltakerne synes at det er bra for å få en vurdering på eget nivå, samt at man får dokumentasjon på at man har kompetanse i norsk.

8.3.2.4 Hvor god norsk er godt nok?

Det er bred enighet om at innvandrere bør ha nødvendige norskkunnskaper for å kunne integrere seg i samfunnets ulike arenaer. Spørsmålet er imidlertid hvilke krav som skal stilles, om alle burde ha like gode norskkunnskaper, og hva det eventuelt innebærer for den enkelte. For eksempel vil ulike yrker kreve ulik nivå av ferdigheter i muntlig og skriftlig norsk. En saksbehandler vil ha behov for en høy grad av skriftlig presisjonsnivå sammenliknet med for eksempel en lagermedarbeider. Videre vil en som vil ta høyere utdanning måtte ha høyere språkkunnskaper enn noen som ikke ønsker det. De med lavt utdanningsnivå vil bruker mer tid på å lære seg norsk sammenliknet med de som har høyere utdanning. Gode norskkunnskaper er viktige, men det må sees i sammenheng med hvilke forutsetninger den enkelte har og hva språket primært skal brukes til.

Sammenhengen mellom norsk og arbeid er derfor ikke så enkel som at gode norskkunnskaper fører til jobb, eller at alle som jobber blir gode i norsk. Mange innvandrere med manglende eller svake norskkunnskaper jobber og er økonomisk selvstendige. Det er også mange som deltar i arbeidslivet uten å lære/bli bedre i norsk. For mange innvandrere i jobb, kan det være en utfordring å følge ordinær norskundervisning samtidig som de er i arbeid.

8.3.2.5 Norskopplæring for arbeidsinnvandrere

Den raskest økende gruppen innvandrere i Norge er arbeidsinnvandrere. De er i stor grad i arbeid, men mange av dem kan i liten grad norsk. Arbeidsinnvandrere som blir værende her etter at de er blitt ledige, vil kunne ha vansker med å finne seg ny jobb da mange har svake norskkunnskaper. Ledigheten har økt klart mest blant personer fra EU-land i Øst-Europa siden våren 2008. En viktig grunn til dette er at mange av disse arbeidet i konjunkturfølsomme bransjer som bygg- og anlegg og industri.92

Norskopplæring bidrar til å legge grunnlaget for en mer stabil utnyttelse av arbeidskraften for de som blir i landet gjennom å bidra til å øke den enkeltes omstillingsevne ved konjunkturendringer og framtidige strukturelle endringer. Et flertall av dem som familiegjenforenes med arbeidsinnvandrere er kvinner. Det er viktig at også disse kvinnene får mulighet til å bidra i samfunnet gjennom deltakelse i arbeidslivet.93

Undersøkelser viser at arbeidsinnvandrere mangler norskkunnskaper til å fungere godt nok i arbeids- og samfunnsliv. Det er vanskelig å anslå hvor mange det konkret gjelder, men i en representativ studie for arbeidsinnvandrere fra Polen i Oslo94 oppga 34 prosent skåren 0, hvilket innebærer at de ikke forstår noe norsk og 29 prosent oppga skåren 1 som betyr at de forstår noen enkle ord. De som vurderte sine norskkunnskaper til å være 3 eller bedre på en skala fra 0 – 5 var bare 30 prosent.

En økende andel arbeidsinnvandrere planlegger å bli i Norge over lengre tid, og får i økende grad familiene sine hit. 76 prosent av arbeidsinnvandrere fra Polen og Baltikum oppga i 2007 at de helt sikkert eller trolig ville komme til å bo i Norge om fem år og i en oppfølgingsundersøkelse i 2009 blant folkeregistrerte arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen oppgir 63 prosent det samme.95 Undersøkelsene viser videre at arbeidsinnvandrere har et uttalt behov og ønske om å tilegne seg bedre norskkunnskaper.

Arbeidsinnvandrere var den første gruppen som fikk norskopplæring i Norge – i dag er de den store gruppen som ikke har rett til det. I 1970 ble det innført offentlig finansiert grunnleggende kvalifisering av nyankomne innvandrere med inntil 150 timer norskopplæring for utenlandske arbeidstakere som var i arbeid eller gikk på yrkesopplæringskurs for voksne.96

Det framkommer i en undersøkelse at språkferdigheter har en nær sammenheng med hvordan polske arbeidsinnvandrere klarer seg i det norske arbeidsmarkedet.97 Funnene oppsummeres med: «Våre funn tyder på at dette (manglende norskkunnskaper) har vært et hinder for sosial mobilitet innad i arbeidslivet, og at det har bidratt til å øke arbeidsinnvandrernes sårbarhet for utstøting i økonomiske nedgangstider. En styrking av norskopplæringstilbudet vil i et slikt perspektiv være et effektivt virkemiddel, både i arbeidet mot sosial dumping og for å hindre langsiktig sosial ekskludering og velferdsavhengighet.»

I en undersøkelse finner man at språkopplæring i England som gjør innvandrere i stand til å beherske engelsk, kan øke sysselsettingsandelen for innvandrere i gjennomsnitt med omlag 22 prosentpoeng og timelønnen med omlag 20 prosent.98 Det er vanskelig å overføre disse funnene til en norsk kontekst. Sysselsettingsandeler er noe lavere i England enn i Norge, timelønninger i Norge er mer sammenpressede og mange innvandrere vil sannsynligvis ha lettere for å lære seg engelsk enn norsk.

Det er imidlertid rimelig å anta at gratis norskopplæring for arbeidsinnvandrere vil gi økt sysselsetting særlig blant kvinner, og generelt redusert ledighet og høyere omstillingsevne blant arbeidsinnvandrere, dvs. vil bety bedre bruk av deres medbrakte kompetanse. Et interessant spørsmål er hvor mye høyere sysselsetting som må til for at det skal lønne seg samfunnsøkonomisk å tilby gratis norskopplæring.

8.3.2.6 Samfunnsøkonomisk analyse (nytte- og kostnadsvirkninger) av gratis norskopplæring for arbeidsinnvandrere.99

I Norge var det per 1.1 2010 107 767 arbeidsinnvandrere som kom til landet i perioden 1990-2009. Per samme dato var det 77 504 arbeidsinnvandrere med bosted i Norge. Arbeidsinnvandrere som kom til Norge i denne perioden og med første statsborgerskap fra Afrika, Asia, Sør- og Mellom Amerika, Europa (utenom EU/EØS) og Oseania (utenom Australia og New Zealand), samt statsløse summerte seg til 11 153 per 1.1 2010. Det er lite kjennskap til i hvilken grad disse er blitt integrert i det norske samfunnet, derunder det norske arbeidsmarkedet, og vi kjenner heller ikke til hvor mange familieforente og flyktninger som har prøvd å komme seg inn i det norske arbeidsmarkedet.

Som illustrerende, men likevel ikke helt urealistiske eksempler, kan gjøres kalkyler basert på følgende forutsetninger:

Norskopplæring er forutsatt å øke yrkesdeltakelsen for menn fra 65 prosent til 70 prosent og for kvinner fra 55 prosent til 60 prosent (5 prosentpoengs økning, og ikke 20 som i det engelske tilfellet).

Kostnaden til opplæringen er forutsatt å koste (engangskostnad) 42 000 kr.

Disse kostnadene belaster offentlige budsjetter noe som medfører en skattefinansieringskostnad på 20 prosent. Det betyr at opplæringskostnaden inklusive skattefinansieringskostnaden er 1,2x42 000 kr = 50 400 kr.

Årslønnen øker for menn fra 250 000 til 275 000 og for kvinner fra 220 000 til 242 000 (10 prosents økning og ikke 20 prosent som i det engelske tilfellet).

Det ses på to alternativer for lengden av opphold etter norskopplæring: 10 og 20 år. Det forutsettes en reallønnsvekst på 2 prosent per år.

I tillegg til norsk opplæring inkluderes det også et arbeidsmarkedstiltak som koster 50 000 kr (eksklusive skattefinansieringskostnaden) og kommer i det tredje året i opplæringsfasen. Dette tiltaket forutsettes å øke yrkesdeltakelsen med ytterligere 5 prosentpoeng for begge kjønn.

Det ses på to alternativer med hensyn til om en lykkes med tiltakene: En lykkes helt, alternativt er sjansen for å lykkes 50 prosent.

Økt sysselsetting og økt lønn er samfunnsøkonomiske gevinster; flere kommer i arbeid og økt lønn er tegn på høyere produktivitet. Hvor lønnsom norskopplæring og arbeidsmarkedstiltak er, kan måles opp mot en antatt realavkastning på Statens pensjonsfond Utland på 4 prosent.

Tabellene 8.8, 8.9, 8.10 og 8.11 viser realavkastning av de ulike tiltakene under ulike forutsetninger om lengden på opphold etter opplæring og tiltak og sjansen for å lykkes.

Når opplæringskostnaden kun er på 42 000 kr, er avkastningen svært høy. Dette gjelder selv i tilfellet med kun 50 prosent sjanse for å lykkes med tiltaket. Utgiften, inklusive skattefinansieringskostnaden, er tjent inn igjen etter få år. Dersom en også trekker inn et arbeidsmarkedsprogram som koster 50 000 kr, er likevel avkastningen godt over normalavkastningen i norsk økonomi, med unntak av alternativet med 10 års opphold etter fullført opplæring kombinert med 50 prosent sjanse for å lykkes. Dersom en lykkes helt med opplæringsprogrammet i den forstand at yrkesdeltakelsen øker med 5 prosentpoeng og årslønnen med 10 prosent, så gir denne opplæringen en betydelig avkastning for samfunnet. Avkastningen er langt høyere enn hva staten forventer å få av sine investeringer i utenlandske finansmarkeder.

Det framkommer av begge tabellene, 8.8 og 8.9, at det er større avkastning av dagens opplæring og tiltak overfor menn enn overfor kvinner. Grunnen er at menn har en høyere yrkesdeltakelse og en høyere lønn dersom de ikke gjennomgår opplæring og tiltak.

I de neste to tabellene, 8.10 og 8.11, vises avkastningen av norskopplæring når denne opplæringen koster mer. Kostnaden til opplæringen er forutsatt å koste 111 300 kr som fordeles likt over tre år. Disse kostnadene belaster offentlige budsjetter noe som medfører en skattefinansieringskostnad på 20 prosent. Det betyr at opplæringskostnaden inklusive skattefinansieringskostnaden er 1,2x111 300 kr=133 560 kr. I tillegg til norsk opplæring inkluderer vi også et arbeidsmarkedstiltak som koster 50 000 kr (eksklusive skattefinansieringskostnaden) og kommer i det tredje året i opplæringsfasen. Dette tiltaket forutsettes å øke yrkesdeltakelsen med ytterligere 5 prosentpoeng for begge kjønn. Avkastningen av opplæringen blir nå lavere, men den er likevel i de fleste tilfellene vesentlig høyere enn normalavkastningen i norsk økonomi. Unntaket er kombinasjonen av 50 prosent sjanse for å lykkes og 10 års opphold i landet etter opplæring.

Konklusjonen er at norskopplæring, eventuelt kombinert med et arbeidsmarkedsprogram kan gi store samfunnsøkonomiske gevinster.

Den største innvandrergruppen de seneste årene har vært arbeidsinnvandrere fra Polen. Mange av dem har jobbet i bygg- og anlegg. I likhet med andre har også noen av innvandrerne fra Polen blitt arbeidsledige. Ved årsskiftet 2010/2011 var omlag 7 prosent av innvandrere fra EU land i Øst-Europa arbeidsledige.

Anta at en ønsker å gi arbeidsledige polske innvandrere opplæring, derunder norskopplæring, som gjør at de kan finne seg annet arbeid i andre sektorer av økonomien. Anta videre at sjansen for at opplæringen gir et vellykket resultat er 25 prosent. La inntekten de kan oppnå i arbeid være 300 000 kr pr år og at denne vokser med 2 prosent reelt sett pr år. En polsk arbeider som finner nytt arbeid, gjør at han eller hun ikke lenger mottar ledighetstrygd. Besparelsen for samfunnsøkonomien er sparte skattefinansieringskostnader, dvs. 20 prosent av en arbeidsledighetstrygd (som er 67 prosent av lønnen). Den forventete bruttogevinsten for samfunnet av et vellykket opplæringsprogram for hver arbeider er dermed på

0,25(300 000+0,2x0,67x300 000)=85 000 kr per år, men vokser med 2 prosent per år.

Polens økonomi er relativ sterk og den har et potensial for å vokse. Anta at polske arbeidere blir i fem år etter at de har kommet i ny jobb. Anta at utgiftene til opplæring er en engangsutgift og er knyttet til bruk av arbeidskraft som har alternative anvendelser. Utgiften påfører også samfunnet en skattefinansieringskostnad på 20 prosent. En opplæringsutgift på hele 330 000 kr per elev i løpet av et år vil likevel gjøre at en oppnår en avkastning på 4 prosent av å gi et opplæringstilbud til 2000 arbeidsledige med landbakgrunn fra Polen og hvor bare 1 av 4 lykkes i å finne nytt arbeid.

Tabell 8.12 viser den maksimale opplæringsutgift en kan bruke per elev og likevel oppnå 4 prosent realavkastning på ressursene anvendt i opplæringsprogrammet.

I de senere har det vært en betydelig familieinnvandring fra Polen. Dette er stort sett gifte kvinner som blir familieforente med sine ektemenn. Anta at det er snakk om 8000 kvinner og som myndighetene gir et opplæringstilbud slik at de kommer i arbeid. Alternativet er at de blir hjemmeværende uten trygd. Sjansen for at de kommer i arbeid antas er 25 prosent og lønnen de kan oppnå er 240 000 kr per, og som vokser reelt sett med 2 prosent per år. Den forventete bruttogevinsten for samfunnet av et vellykket opplæringsprogram for hver familieforent kvinne er dermed på:

0,25x240000=60 000 kr per år og vokser med 2 prosent reelt sett per år.

Som ovenfor antas det at familieforente polske kvinner blir i fem år etter at de har kommet i ny jobb. Anta at utgiftene til opplæring er en engangsutgift og er knyttet til bruk av arbeidskraft som har alternative anvendelser. Utgiften påfører også samfunnet en skattefinansieringskostnad på 20 prosent. En opplæringsutgift på hele 230 000 kr per elev i løpet av et år vil likevel gjøre at en oppnår en avkastning på 4 prosent av å gi et opplæringstilbud til 8000 arbeidsledige og familieforente polske kvinner og hvor bare en av fire lykkes i å finne nytt arbeid.

Igjen beregnes den maksimale opplæringsutgift avhengig av oppholdets lengde, gitt at ressursene skal gi en realavkastning på 4 prosent.

Av begge tabellene, 8.12 og 8.13, ser vi at det er mye ressurser som kan anvendes i opplæring og likevel gi en avkastning lik normalavkastningen i norsk økonomi.

8.3.2.7 Samfunnsøkonomiske analyse (nytte- og kostnadsvirkninger) av å fjerne analfabetisme100

Det er usikkert hvor mange av innvandrerne som kan defineres som analfabeter.101 En kalkyle basert på tall fra Norsk språktest, Vox og IMDi tilsier at om lag 1 000 personer per årskull vil kunne være i målgruppen, spor 0. Det framgår ikke eksplisitt hvor mange av disse som defineres som analfabeter.

Analfabeter/funksjonelle analfabeter stiller svakere på arbeidsmarkedet enn øvrige minoritetsspråklige innvandrere med svake norskferdigheter. De vil også være svakere rustet til å fungere på andre arenaer og da kanskje spesielt i forhold til oppfølging av skole og fritidsaktiviteter for egne barn.

Dagens opplæring

Personer med rett og plikt til opplæring i norsk- og samfunnskunnskap, må gjennomføre de 300 timene i løpet av tre år fra de fikk oppholdsvedtaket som gir rett og plikt til opplæringen, for å få opplæringen gratis. Kommunene mottar fra og med 2010 i kr 107 400 i individstøtte for hver person i målgruppen for norskopplæring, fordelt over 3 år (tidligere fordelt over 5 år).

Deltakere som har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og som har behov for ytterligere opplæring kan få inntil 2 700 timer i tillegg til de første 300. Kommunene har plikt til å tilby ytterligere opplæring dersom kommunen vurderer at søkeren har behov for mer opplæring.

Deltakerne har fem år på å ta ut disse timene fra tidspunktet de fikk den første oppholdstillatelsen som ga rett til opplæringen.

Forslag til tilleggsopplæring

Utvalget foreslår en egen tilleggsopplæring i norsk for analfabeter som skal komme i tillegg til dagens ordning. For analfabeter som har vært i landet noe tid, og som for eksempel deltar i et aktivitetstilbud eller er i arbeid, bør det tilrettelegges et praktisk rettet norskopplæringstilbud som kan kombineres med arbeid og annen aktivitet. For denne gruppen kan for eksempel tilbudet organiseres slik at det er opplæring fire eller åtte timer i uken, dvs. 160 eller 320 timer i året, over maksimalt fem år.

Analfabeter/funksjonelle analfabeter har behov for mer norskopplæring enn andre. UNESCO legger til grunn at seks til åtte års skolegang er minimum for å kunne fungere i et moderne samfunn. Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at arbeids- og hverdagsrelatert opplæring er mer effektivt for å adressere analfabetisme enn ren skolegang, men understreker også at den opplæringen som foreslås skal komme i tillegg til dagens opplæring, skissert over.

Kostnadssiden

Kostnadene ved utvalgets eksempel på organisering av opplæringen vil beløpe seg til kr 10 000 eller kr 20 000 per år over fem år, avhengig av om det tilbys 4 eller 8 timer i uken. En konstant kostnad per år krever en forutsetning om en realvekst og neddiskontering med samme rente. Den samfunnsøkonomiske kostnaden blir dette, pluss skattefinansieringskostnaden på 20 prosent, dvs. kr 12 000 eller kr 24 000 per år over fem år.

Potensielle nyttevirkninger

For unge analfabeter som kommer til Norge, og som lærer seg norsk skriftlig og muntlig, vil mulighetene for senere arbeidslivstilknytning øke. For unge arbeidsdyktige personer kan tiltaket bidra til en yrkeskarriere på 10 til 20 år. Nytteeffektene kan da sammenliknes med nytten som er beregnet for bedre norskopplæring. Beregningene blir da tilsvarende de som er gjort for språkopplæring, men med en forventet lavere effekt av tiltaket. For eldre innvandrere vil opplæringen må forventes å ha mindre effekt for senere arbeidslivstilknytning vil likevel gi positive effekter på individnivå.

De viktigste nytteeffektene vil trolig være de som ikke kan verdsettes:

• Økt individuell velferd

• Økt omsorgsevne og evne til å følge opp egne barns skole/fritidsaktiviteter

8.3.2.8 Forslag til endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven

Introduksjonsloven

Regjeringen sendte i 2010 ut et høringsforslag om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven. I Prop. 79 L (2010-2011) fremmer regjeringen forslag til lovvedtak om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven. Lovproposisjonen ble behandlet av stortinget den 8. juni 2011 og det tas sikte på å innføre endringene i løpet av 2012.

Foreslåtte endringer som omhandler introduksjonsloven er utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, utvidelse av omfanget av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og innføring av statlig tilsyn med kommunenes forvaltning av introduksjonsloven og Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Utvidelse av personkretsen vil innebære at introduksjonsprogram skal tilbys mishandlede personer og personer som ikke kan returenes til opprinnelseslandet. Flertallet av høringsinstansene er positive til forslaget under forutsetning at integreringstilskuddet utvides til også å omfatte denne målgruppen.

Retten og plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap foreslås utvidet fra 300 til 600 timer. Begrunnelse for utvidelse av timetallet i opplæring i norsk og samfunnskunnskap er at det forutsettes gode kunnskaper i norsk for å kunne delta bredt i samfunnet, og ikke minst i yrkeslivet. Flesteparten av høringsinstansene støtter forslaget. I forbindelse med forslag om utvidelse av timetallet i norskopplæring og samfunnskunnskap ble det samtidig begrunnet at det er en naturlig konsekvens å endre gjennomføringskravet, for tilsvarende timer, for innvilgelse av søknad om permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget.

Ut fra foreliggende kunnskap er det mangelfull kommunal forvaltning av sentrale kommunale plikter etter introduksjonsloven. På bakgrunn av dette er det foreslått innføring av statlig tilsyn og plikt til kommunal internkontroll i regi av Fylkemannen for å sikre at rettssikkerheten til deltakerne blir ivaretatt.

Endringer i Introduksjonsloven og Statsborgerloven

Forslag til endringer omfatter i tillegg innføring av obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap og utvidelse av vilkåret om å gjennomføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap for å få permanent oppholdstillatelse og for å få norsk statsborgerskap.

Ifølge regjeringen skal et slikt krav signalisere samfunnets forventninger til innvandrere, og øke innvandreres motivasjon til å lære norsk og sette seg inn i det norske samfunnet.102 Obligatoriske prøver vil også understreke viktigheten av at samfunnet får bedre dokumentasjon av resultatene i norsk og slike prøver vil kunne bidra til dette. Det betones at norskkunnskaper er en sentral forutsetning for videre deltakelse i samfunns- og yrkesliv.

Inkluderingsutvalget har i et integreringsperspektiv drøftet om det skal stilles krav om bestått obligatoriske prøver i norsk og samfunnskunnskap for å få statsborgerskap. Det vises til omtalen i kapittel 11.

8.3.2.9 Kommunenes økonomiske rammer

Integreringsarbeidet skjer i kommunene. Finansiert gjennom integreringstilskudd og norsktilskudd skal kommunene gi et tilbud til nyankomne som raskest mulig fører fram til arbeid eller utdanning.103 Disse to tilskuddene utgjør i stor grad det økonomiske grunnlaget for kommunenes arbeid med nyankomne flyktninger og innvandrere.104 Det er derfor viktig at tilskuddene gir en reell utgiftsdekning for kommunesektoren.

En undersøkelse Agenda Kaupang har gjort for IMDi105 viser at i perioden 2002–2009 bedret økonomien seg for kommunene når det gjelder norskopplæring generelt. I perioden 2002–2008 var utgiftene stabile på 1,6–1,7 mrd. kr, mens inntektene økte fra 1,2 til 1,6 mrd. kr. Antall årsverk og deltakere hadde en svak nedgang i samme periode. Utgiftene er fremdeles drøye ti prosent høyere enn inntektene i 2009. Fra 2008 til 2009 økte utgiftene omtrent like mye som inntektene, og den økonomiske balansen er omtrent uendret. Antall deltakere økte mer enn utgiftene, og utgiftene per deltaker ble redusert. Forklaringen er trolig at kommunene til en viss grad har kapasitet til å ta i mot nye deltakere i eksisterende grupper. Flere deltakere gir med andre ord grunnlag for å utnytte stordriftsfordeler.

Agenda Kaupang har i den samme undersøkelsen utført for IMDi beregnet kommunenes utgifter og inntekter til norsk og samfunnskunnskap 2002–2009 for personer som mottar integreringstilskudd. Den økonomiske balansen har blitt bedret gjennom perioden. De siste årene går kommunene med rundt 100 millioner kroner i «underskudd», dersom man tar med stipulerte utgifter til lokaler og støttetjenester. Dersom man ikke tar med anslåtte utgifter til lokaler og støttetjenester, går kommunene med et «overskudd» på om lag 100 millioner kroner.

I en annen undersøkelse som Agenda Kaupang utførte for barne-, likestillings- og inkluderingsutvalget er det anslått at 7,3 prosent av utgiftene som Beregningsvalget kartlegger er ordinære utgifter som blir finansiert gjennom det statlige inntektssystemet. Undersøkelsen anslår at integreringstilskuddet i 2009 dekket 94,5 prosent av de ekstraordinære utgiftene som kommunene hadde til bosetting og integrering av flyktninger, dvs. at 5,5 prosent av disse utgiftene ikke ble dekket gjennom integreringstilskuddet eller inntektssystemet.106

Selv om tilskuddet til norskopplæring således i stor grad dekker utgiftene til kommunesektoren som helhet, er det påvist store forskjeller i utgiftsdekning fra kommune til kommune. Det er skjedd viktige forbedringer i innrettingen av norsktilskuddet de senere år, blant annet gjennom innføring av et grunntilskudd for mindre kommuner, og ved at tilskuddet gis over tre år mot tidligere fem. Per capita tilskuddet gis til kommunene for alle i målgruppen fra oppholdstillatelse gis, uavhengig om de får norskopplæring eller ikke. I store kommuner kan dette innebære at det er et større antall som utløser tilskudd enn de som følger opplæringen. Slik sett er det ikke noe incitament for at kommunene skal få flest mulig i målgruppen til å delta i opplæringen, slik den tidligere aktivitetsbaserte tilskuddsordningen kunne sies å ha i større grad. Målet med tilskuddet må være at den skal bidra til best mulig resultatoppnåelse, forstått som at flest mulig i målgruppen skal få best mulig norskopplæring raskest mulig. Derfor vil det være riktigst at tilskuddet til kommunene utløses for de i målgruppen som faktisk får norskopplæring og fra det tidspunkt opplæringen starter. I en rapport som ble utarbeidet av Arbeids- og inkluderingsdepartementet i 2007 ble det foreslått at dette skulle utredes nærmere, men forslaget er foreløpig ikke fulgt opp.107

8.4 Ny sjanse

Ny sjanse er en forsøksordning som startet i 2005 i regi av IMDi med forsøk i en rekke kommuner. Forsøkene er bygget rundt rammen med helårs og fulltids kvalifiseringsprogram for innvandrere mellom 18 og 55 år som ikke har hatt/har rett og plikt til introduksjonsprogram og som står uten fast tilknytning til arbeidslivet. Formålet med forsøkene i regi av Ny Sjanse er å utvikle modeller og metoder for kvalifisering og sysselsetting av personer med innvandrerbakgrunn som har fått ordinære tilbud og som fortsatt er yrkespassive. Prioriterte målgrupper for 2011 er innvandrere fra landgrupper med høy arbeidsledighet eller lav sysselsetting med særlig fokus på kvinner,108 hjemmeværende kvinner med innvandrerbakgrunn som ikke er avhenging av sosialhjelp, innvandrerungdom mellom 18-25 som er avhenging av sosialhjelp og innvandrere som er langtidsledige og er avhengig av sosialhjelp.109

Programmet har en varighet på inntil to år og skal være individuelt tilpasset, noe som skal sikres gjennom individuell plan. Ny sjanse er i stor grad basert på samme grunnleggende modell som introduksjonsprogrammet. Ny sjanse skal inneholde hensiktsmessige tiltak i tråd med den enkeltes opplæringsbehov. Grunnelementene i Ny sjanse varierer mye, men mange har norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som vil foreberede for deltakelse i arbeidslivet og/eller utdanning. Aktiv deltakelse i programmet utløser en stønad som tilsvarer 2 G, 2/3 av 2 G for deltakere opp til 25 år og 1 G for hjemmeværende kvinner med mulighet for utvidelse til 2 G.

Erfaringene fra forsøksprosjektene oppsummeres i løpende rapporter. Dokumentasjonen av forsøkene gir grunnlag for læring og overføring av erfaring til de ordinære ordningene: introduksjonsprogram og kvalifiseringsprogram. Prosjektene er også pålagt å ha en løpende kompetanseoverføring til NAV.

8.4.1 Resultater fra prosjektene i Ny Sjanse

Forsøksprosjektene som mottar støtte gjennom Ny Sjanse er et ledd i fattigdomsbekjempelsen hvor regjeringen ønsker å øke yrkesdeltagelsen blant personer med innvandrerbakgrunn får å bedre innvandrerbefolkningens levekår. I 2009 gikk 42 prosent til arbeid eller utdanning etter avsluttet program.110 Måloppnåelsen for 2008 var på 43 prosent og i 2007 på 45,9 prosent.111 Resultatene for 2009 er noe høyere for menn sammenliknet med kvinner som ligger på henholdsvis 46 prosent og 40 prosent. I lys av både finanskrisen og hvilke muligheter målgruppen hadde hatt for å komme ut i arbeidslivet uten tiltaket, vurderer IMDi resultatet for 2009 som høyt og stabilt.

I 2010 ble det innvilget 23,375 millioner til 31 prosjekter i 27 bydeler/kommuner.112 Resultat for 2010 viser en stor nedgang i hvor mange som går over til arbeid, 23 prosent mot 42 prosent i 2009, en nedgang på 19 prosentpoeng. Erfaringene fra prosjekt med lav overgang til arbeid er viktige i forsøksarbeid. Det gir grunnlag for å vurdere årsakene til lavere måloppnåelse. Særlig viktig er det å avklare hva som skyldes makroøkonomiske forhold som konjunktursvingninger og hva som skyldes forhold ved forsøksprosjektene som rekruttering, forhold ved deltakerne, metoder, varighet, veiledningskvalitet og – kvantitet, oppfølgning, samarbeid mellom offentlige instanser osv.

Et stort flertall i målgruppen som deltar i forsøkene i 2010 og 2011 har store omsorgsoppgaver, svake norskkunnskaper, sammensatte helseplager og lite kjennskap til norsk samfunnsliv. Det er m.a.o. en sammensatt gruppe med lang vei til arbeidsmarkedet.

Suksesskriteriene som trekkes fram for prosjektene i Ny sjanse er tett og individuell oppfølgning, motivasjonsarbeid, helhetlige tiltakskjeder og effektivt samarbeid med ulike lokale aktører.

Det er grunn til å vurdere om metodene som brukes i disse tiltakene er spesielt velegnet også for andre langtidsledige innvandrere med lang vei til yrkesdeltakelse. I en analyse foretatt av ECON Pöyry framkommer det at den samfunnsøkonomiske gevinsten av forsøksordningen kan være på hele 450 millioner (nytte-kostnadsberegningen er basert på forutsetningen at 15 prosent av deltakerne i Ny Sjanse kommer i arbeid som følge av programmet).113 Netto gevinst per deltaker ble anslått til 252 049. Det er en investering at deltakere går fra en tilværelse som passiv sosialhjelpmottagere til lønnet arbeid. Videre viser en undersøkelse fra Rambøll Management at flertallet av arbeidsgivere med erfaring med ansettelse av tidligere Ny sjanse deltakere, har positive erfaringer.114 Det trekkes særlig fram at de er pliktoppfyllende, arbeidsomme og har et norsknivå som arbeidsgiverne kan dra nytte av.

8.5 Kvalifiseringsprogrammet

Regjeringen lanserte kvalifiseringsprogrammet som en av de viktigste satsningene for å bekjempe fattigdom. Programmet ble introdusert i 2007 i noen utvalgte bydeler/kommuner og ble fram til 1. januar 2010 faset inn i takt med kommunenes etablering av NAV-kontorer. Kvalifiseringsprogrammet er regulert i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Hensikten med kvalifiseringsprogrammet er å bidra til at flere personer med redusert arbeids- og inntektsevne kommer i arbeid. Målgruppen omfatter i stor grad personer som mottar økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde. Arbeids- og velferdsdirektoratet hadde en gjennomgang av deltakerne i 2009 hvor det framkom at 40 prosent av deltakerne var innvandrere.115

Programmet er på heltid og deltakelse i tiltaket gir rett til skattepliktig kvalifiseringsstønad som utgjør 2 G. Utover dette kan man også motta barntillegg. Personer under 25 år mottar 2/3 av 2 G. Tett oppfølgning og individuelle planer er vektlagt som viktige virkemidler i kvalifiseringen. Programmet kan inneholde aktiviteter som kommunale sysselsettingstiltak, arbeidstrening og arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV arbeid. Ulike former av motivasjons- og mestringstrening kan også tas i bruk. Utover disse tiltakene kan tid til egenaktivitet, opptrening og helsehjelp vurderes. Kvalifiseringsprogrammet har en varighet inntil ett år, men kan utvides inntil to år hvis særlige grunner taler for det.

Siden 2007 er det 15 260 personer som har deltatt i kvalifiseringsprogrammet. I perioden 2008–2010 var det om lag 5 000 deltakere som hadde gjennomført eller avsluttet programmet.116 Av disse har 31 prosent gått over til ordinært arbeid. I 2010 var det 3 600 personer som har gjennomført eller planmessig avsluttet programmet. Av disse er det 28 prosent, eller 1000 personer som har gått ut i arbeid etter fullført program. Det er imidlertid for tidlig å trekke noen sikre konklusjoner fra deltakelse i programmet ettersom tidligere deltakere i kvalifiseringsprogrammet går over i utdanning eller andre tiltak som foreløpig ikke er avsluttet.

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) publiserte en evalueringsrapport i 2009 basert på kvalitative casestudier som viser at programmet får flere brukere over i aktivitet, men det er uklart hvor sterk arbeidsmarkedstilknytningen på sikt blir.117 Videre opplevde mange deltakere at tiltaket hadde bidratt til bedre helse og til en livsstil med en mer meningsfylt hverdag. Det pågår for tiden flere store evalueringsprosjekter av programmet, og det er viktig å følge med på resultatene framover.

8.6 Mål, strategier og tiltak

Situasjonsbeskrivelsen dokumenterer at voksne innvandrere i voksenopplæringen har for lavt læringsutbytte. For eksempel mangler mange grunnleggende lese- og skriveferdigheter og for få kan dokumentere hvilke ferdigheter de har i norsk. Voksenopplæringstilbudet er modent for reform. Det er et mangelfullt grunnskoletilbud i mange kommuner i Norge. Under halvparten av kommune har en plan for hvordan opplæringen skal organiseres. Mange innvandrere som kommer til Norge har behov for grunnleggende kvalifisering. Innføring av introduksjonsloven har vært et stort skritt i integreringsarbeidet for nyankomne innvandrere, men det er behov for å bedre kvalitet og resultater både i introduksjonsprogrammet og i norskopplæringen.

Med bakgrunn i disse utfordringene, anbefaler Inkluderingsutvalget mål, strategier og tiltak for å videreutvikle og forbedre eksisterende kvalifiserings- og opplæringsordningene.

8.6.1 Overordnet mål for grunnleggende kvalifisering og voksenopplæring

Målet er å sikre at alle innvandrere skal ha tilstrekkelige lese og skriveferdigheter for å delta på samfunnets ulike arenaer og på sikt fjerne analfabetisme.118 Alle innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering og ferdigheter skal få nødvendig opplæring slik at de kan delta i ordinær utdanning, arbeidsliv og i samfunnet for øvrig.

I et norsk arbeidsmarked preget av omfattende bruk av ny teknologi og økende internasjonal konkurranse, er det behov for ansatte med oppdatert kompetanse og omstillingsevne. Det gjør grupper med lav formell kompetanse særlig utsatt for svingninger i etterspørselen etter arbeidskraft. Innvandrere som kommer til Norge med lave kvalifikasjoner og utdanning vil møte mange barrierer i møte med yrkes- og utdanningssystemet, samt i samfunnsdeltakelse for øvrig. Langtidsledige og uføretrygdede har gjennomgående svakere ferdigheter enn de som er i jobb eller studerer.119 Personer som står utenfor arbeidslivet, står også utenfor den viktigste læringsarenaen for voksne. Dermed øker kompetansegapet. Dette er en situasjon som bidrar til økte sosiale forskjeller mellom grupper med lav og høy utdanning, og som samfunnsøkonomisk er svært dyrt.120 Problemet er omfattende. Fordelingsutvalget viser til at det til sammen er om lag 700-800 000 voksne med utdanning under videregående nivå.121

Ulike innvandrergrupper kommer svært ulikt ut på arbeidsmarkedet. Det er viktig å fange opp og øke sysselsettingen blant innvandere som står utenfor arbeidsmarkedet. Det gjelder særlig undersysselsatte kvinner og enkelte nasjonalitetsgrupper. For å nå målet om å redusere fattigdom og lavinntekt blant innvandrerfamilier, er det særlig to strategiske grep som er viktige: For det første å løfte første generasjon ved at begge foreldre er i arbeid. Da er det nødvendig å øke innvandrerkvinners deltakelse i grunnleggende kvalifisering og utdanning slik at flere av dem kan komme i arbeid. For det andre å iverksette tilpassede tiltak for spesifikke landgrupper som har lav sysselsetting. Rekruttering til grunnleggende opplæring er viktig når det gjelder disse gruppene, og det trengs ordninger som fanger opp og sikrer at voksne innvandrere får grunnopplæring, og at de som har behov kan gjennomføre grunnskole og videregående utdanning.

Inkluderingsutvalget anser at det må tilrettelegges bedre for at innvandrere med lave kvalifikasjoner, ikke bare skal få mulighet til å få grunnleggende kompetanse, men også skal ha reelle muligheter til å gjennomføre opplæringen hvor læringsutbyttet er optimalt for samtlige. Når samfunnet stiller høye krav til innvandreres deltakelse er det en forutsetning og nødvendighet at det tilrettelegges. Når samfunnet stiller krav om deltakelse i introduksjonsprogrammet og norskopplæringen er det også en forutsetning at det er et likeverdig tilbud for alle med høy kvalitet for alle deltakere.

Tilgang til grunnleggende kvalifisering vil bidra til styrke innvandreres posisjon på arbeidsmarkedet og bidra til å utjevne eksisterende forskjeller i sysselsettingsgrad og ledighet mellom innvandrere og den øvrige befolkningen. Inkluderingsutvalget mål om resultatlikhet starter med grunnleggende kvalifisering.

8.6.2 Voksenopplæringen

Hovedmål

Alle skal kunne lese og skrive norsk for å klare seg i dagliglivet og delta i arbeidslivet.

Delmål

Alle skal få tilbud om opplæring som gir mulighet til å erverve kompetansebevis på videregående nivå.

Mange innvandrere ankommer Norge med liten, eller ingen utdanning fra opprinnelseslandet. Utdanning gir muligheter for meningsfylte arbeidsoppgaver og økonomisk trygghet gjennom stabil arbeidslivstilknytning. Utdanning er også viktig i et generasjonsperspektiv. Barn og unges deltakelse og prestasjoner i det norske opplæringssystemet er i dag i stor grad betinget av foreldres utdannings- og inntektsnivå.122 Utdanning for voksne vil sette foreldre i bedre stand til å støtte opp om barnas skolearbeid, som igjen gir grunnlag for sosial mobilitet.123

Voksnes rett til grunnopplæring er et viktig virkemiddel for å bidra til utjevning av sosiale forskjeller mellom innvandrerbefolkningen og den øvrige befolkningen. Det er særlig fullføringen av videregående opplæring som ser ut til å redusere risikoen for arbeidsledighet. Gjennomgangen av opplæringstilbudet for voksne innvandrere, viser et stort uutnyttet potensial med hensyn til å kvalifisere flere mennesker til å få kompetanse på videregående nivå.

Etter en samlet vurdering av grunnskole og videregående opplæring anbefaler utvalget en helhetlig reform av opplæringstilbudet for voksne med innvandrerbakgrunn. Utvalget anbefaler at det foretas en egen utredning av innholdet og organiseringen av voksenopplæringen, og hvordan den best mulig kan samordnes med grunnleggende kvalifisering (norskopplæring, introduksjonsprogram mv.), slik at den samsvarer bedre med elevsammensetting og de krav deltakerne møter i et moderne arbeidsliv. Hensikten med en slik reform er å sikre at alle får mulighet til å delta i arbeids- og samfunnsliv, og å bekjempe og på sikt fjerne analfabetisme.

Mens det de siste tiårene har vært mange reformer i grunnopplæring og høyere utdanning, har voksenopplæringen aldri hatt en helhetlig omlegging som er bedre tilpasset elevsammensetningens forutsetninger og behov. Det er ikke tilstrekkelig med enkeltstående forslag til endring av dagens voksenopplæring. Det som trengs er en helhetlig reform av opplæringstilbudet for voksne med innvandrerbakgrunn for å nå læringsmål og sikre at opplæringsretten blir reell.

Inkluderingsutvalget foreslår at det nedsettes et eget utvalg for å gjennomgå dagens opplæringstilbud for voksne (med innvandrerbakgrunn). Målet er å utvikle et opplæringstilbud i samsvar med deltakernes forutsetning og behov mht. moderne familie- og arbeidsliv. Utvalget skal bl.a.:

• Gi en samlet oversikt over dagens opplæringstilbud for voksne med innvandrerbakgrunn, og på den bakgrunn komme med forslag til forenklinger i begrepsbruk, regleverk, finansieringssystem og forvaltningsansvar.

• Kartlegge innvandreres behov for og ønske om grunnskole-, og videregående opplæring slik at et helhetlig kvalifiseringsløp blir ivaretatt. Utrede hvordan kommunene kan tilrettelegge for at tilbudet enten blir gitt som en del av eller som en videreføring av den grunnleggende kvalifiseringen. Tilretteleggingen må ta høyde for at det vil variere hva slags opplæring den enkelte har behov for.

• Utrede hvordan en kan organisere, finansiere og opprette et lengre og spesialtilpasset læringsløp i norsk for analfabeter, funksjonelle analfabeter og andre med særskilte lærevansker og uten utdanning. Opplegget må både tilrettelegges for deltakere som er i arbeid og andre i et aktivitetsløp, og for nyankomne innvandrere som omfattes av rett og plikt til norskopplæring.

• Drøfte hvordan en best kan sikre en felles ressursutnyttelse mellom introduksjonsordningen og voksenopplæring etter Opplæringsloven, slik at offentlige aktører gir et samlet godt opplæringstilbud.

• Foreslå hvordan en kan styrke det (flerspråklig) informasjonsarbeidet rundt opplæringstilbudet slik at voksne gjøres bedre kjent med sine rettigheter og de tilbud som finnes. Lovverk og planer må åpne for individuell tilpasning av opplæringstilbudet, f.eks. med hensyn til familieforpliktelser.

• Vurdere modeller for inntekstsikring i kombinasjon med opplæring.

• Utrede hvordan en kan styrke opplæringstilbudets kopling til arbeidslivet ved å sikre et bedre grensesnitt med NAV.

• Vurdere egnete oppplæringsmodeller for voksne med innvandrerbakgrunn, og herunder særlig hvordan en bedre kan tilrettelegge for mer differensiert undervisning med spesifikke kurs rettet mot ulike aldersgrupper, analfabeter og voksne med lav/høy utdanningsbakgrunn.

• Utarbeide krav til relevant godkjent, formell utdanning blant de som underviser, og vurdere framtidig rekrutterings- og kompetanseoppbyggingsbehov i lærerutdanningene.

• Utrede behovet for en egen læreplan for grunnopplæring av voksne med innvandrerbakgrunn der voksenprinsippet er synlig.

• Se nærmere på behovene for tilpasset språkopplæring for ansatte i, eller søkere til profesjonsutøvende yrker.124

• Med et pragmatisk utgangspunkt, komme med forslag til hvordan organisasjons- og bevilgningsmodeller som best bidrar til å gjøre tiltakene mindre sårbare for svingninger i etterspørsel. Herunder er det særlig aktuelt å se på regionale løsninger, samt å vurdere de mulighetene som ligger i IKT løsninger.

8.6.3 Opplæring etter Introduksjonsloven

Nyankomne flyktninger og innvandrere vil ha behov for norskopplæring og i mange tilfeller også grunnleggende kvalifisering som setter dem i stand til å delta i yrkeslivet, i utdanning og i samfunnet for øvrig. Introduksjonsloven125 og forarbeidene til introduksjonsloven 126 vektlegger formålet om økonomisk selvstendighet og forberedelse til yrkesliv og utdanning.127

Helhetlige kvalifisering med tiltakskjeder, slik som introduksjonsprogrammet og forsøkene med Ny sjanse, har tidligere hatt svært gode resultater med hhv 54 og 45 prosent direkte overgang til arbeid og utdanning. Utvalgets strategiske vurdering er, selv om resultatene de siste par år har vært lavere og det er behov for forbedringer, at det bør vurderes å utvide personkretsen for hvem som kan delta i slike programmer og forsøk. Dette må imidlertid sees i sammenheng med hvilke behov kvalifiseringsprogrammet ivaretar. Utvalget forutsetter at tiltak med liten eller ingen effekt fases ut og erstattes med mer effektive tiltak over tid. Jf. omtalen i kapittel 6 Arbeid og sysselsetting.

8.6.3.1 Introduksjonsprogram

Mål

75 prosent av alle som deltar i introduksjonsprogram – både kvinner og menn – skal være i arbeid eller utdanning innen ett år etter fullført program.

Strategi

• Dokumentere metoder og modeller som gir gode resultater og videreformidle dem til alle kommuner

• Aktiv forsøksvirksomhet for å utvikle bedre innhold, organisatoriske løsninger og tilpasninger til grupper med spesielle behov

• Regelmessig evaluering

• Mål og resultatkrav til kommunene

• Uavhengig tilsyn med programmene

• Deltakere i introduksjonsprogram skal følges opp fram til arbeid, utdanning eller aktivitet – ingen skal gå over til passivitet

Utvalgets vurdering er at introduksjonsprogrammet fungerer godt som et virkemiddel for integrering i arbeid og samfunnsliv, men at det er behov for å se nærmere på forankring, innhold og organisering av programmet for å bedre måloppnåelsen. Resultatene i introduksjonsprogrammet for 2010 viser at andelen som gikk over i arbeid eller utdanning etter avsluttet introduksjonsprogram er lavere enn tidligere år. Dette er en negativ utvikling som må snus.

Evalueringer viser at introduksjonsprogrammets innhold varierer mellom kommunene, og det er en utfordring å tilby meningsfulle aktiviteter.128 Det er derfor behov for å dokumentere metoder og modeller som gir gode resultater og videreformidle dem til alle kommuner. Et vellykket eksempel på dette er Verdalsprosjektet som har kunnet vise til svært gode resultater og som nå fungerer som modell i flere andre kommuner.129 For å kunne utvikle et bedre programinnhold, gode organisatoriske løsninger og nødvendige tilpasninger til grupper med spesielle behov er det nødvendig med en aktiv forsøksvirksomhet. Det er behov for å prøve ut modeller og metoder for å utvikle nye tiltak og/eller forbedre eksisterende tiltak. Det er viktig å ha fokus på individuelt tilpassede tiltak som er arbeids- eller utdanningsrelaterte. Tett, individuell og helhetlig oppfølgning av deltakere skal være sentralt. Dette innebærer at deltakere må få et individuelt tilrettelagt program basert på behov for den enkelte. En slik tilrettelegging fordrer at kommunene har en bred nok tiltaksvifte og samarbeider tett med lokale aktører.130 En aktiv forsøksvirksomhet vil gi kommunene mulighet til å utvikle og videreutvikle regionale, tilpassede tiltak. Metoder og tiltak som utvikles må kontinuerlig evalueres for å dokumentere effekt og resultater. Tiltak som viser dårlige resultater bør fjernes til fordel for tiltak med dokumenterte gode resultater og effekter.

En suksessfaktor som blir trukket fram for introduksjonsprogrammet er lederforankring og politisk vilje til å prioritere introduksjonsarbeidet.131 Kommuner som har utarbeidet resultatmål har en bredere og mer variert tiltaksvifte, følger opp deltakere i praksis tettere og har bedre rutiner for oppfølging av individuelle planer. Utvalget tilrår derfor kommunene til å utforme resultatmål da det kan bedre oppfølgningen av deltakere i programmet og styrke måloppnåelsen.

Som et ledd i å sikre kvaliteten på introduksjonsprogrammet har regjeringen fremmet forslag om et statlig tilsyn og plikt til kommunal internkontroll av kommunenes virksomhet etter introduksjonsordningen. Utvalget ser på dette som svært positivt da det vil bidra til økt fokus, kontroll og en ev. kvalitetsheving av programmene.

Deltakere må få tilbud om helhetlige tiltakskjeder helt fram til deltakerne går over i arbeid eller utdanning, dvs. prinsippet om fullføringsløp. M.a.o. må introduksjonsdeltakere som ikke kommer ut i arbeid eller utdanning etter endt program skal sikres oppfølgning hele veien fram til de er i arbeid. Dersom veien til arbeid er for lang, må deltakere sikres aktivitetstilbud, jf. omtale av økt bruk av aktivitetsplikt i kapitel 6 Arbeid og sysselsetting. Ingen må gå over i en passiv tilværelse.

Utvalget har notert at overgang til grunnskoleopplæring etter endt program ikke anses som ordinær skolegang og blir derfor ikke registrert som et vellykket resultat for deltakere. Overgang til grunnskoleopplæring teller altså ikke med i måloppnåelsen (overgang til utdanning). Måloppnåelsen til introduksjonsprogrammet må ses i sammenheng med deltakerens individuelle forutsetninger. For eksempel vil en analfabet som går videre til grunnskoleopplæring etter endt program, kunne anses som et godt resultat. I 2010 var det 5 prosent som gikk over til grunnskoleopplæring. Utvalget anbefaler derfor en gjennomgang av nåværende resultatindikatorer og de kriteriene som legges til grunn.

Slik det framkommer av resultatene til introduksjonsprogrammet har kvinner en vesentlig lavere overgang til arbeid eller utdanning etter avsluttet program. Kvinnelige deltakere med store omsorgsoppgaver har lavere sannsynlighet for å gå over i arbeid. Evalueringer viser at programinnholdet ser annerledes ut for kvinner med lav utdanning og store omsorgsoppgaver enn det gjør for menn.132 Språkpraksis og arbeidsrettede tiltak brukes i mye mindre grad overfor denne målgruppen. Noen av disse kvinnene får i praksis kun et deltidsprogram, hvilket strider mot introduksjonsloven.

Introduksjonsprogrammet er utformet slik at det gir deltakere i målgruppen både en rett og en plikt til å delta. Når det foreligger en plikt til å delta fordrer det at samtlige deltakere får et likeverdig tilbud av høy nok kvalitet som gir reelle muligheter til overgang til arbeid eller utdanning. Utvalget synes det er uakseptabelt at kvinner har et lavere utbytte av programmet enn menn, og vil derfor bedre betingelsene for kvinner i programmet, særlig for de med lav utdanning og/eller med stor omsorgsansvar. Utvalget understreker videre at introduksjonsordningen ikke skal reprodusere tradisjonelle kjønnsrollemønster fra opprinnelsesland. Kvinner skal, på lik linje med menn, få kvalifiseringstiltak som forbereder til yrkesdeltakelse innenfor et bredt spekter av yrker. Det er et stort behov for at kvinners deltakelse i programmet blir bedre tilrettelagt slik at forskjellen mellom kvinners og menns resultater i introduksjonsordningen utjevnes.

Kommunelederundersøkelsen viser at nesten seks av ti kommuner har samarbeid med frivillige organisasjoner om aktiviteter for deltakerne i introduksjonsprogrammet. Flesteparten av disse kommunene mener at samarbeidet fungerer bra. Utvalget legger vekt på at deltakelse i frivillige organisasjoner har flere positive effekter for integrering og inkludering. Utvalget ser derfor positivt på at kommunene samarbeider med frivillige organisasjoner om aktiviteter og tiltak i introduksjonsprogrammet. Tidlig kontakt med frivillige organisasjoner kan fungere som en døråpner for nyankomnes deltakelse i sivilsamfunnet på sikt.

Evalueringer viser at innenfor noen områder er det ulik praksis i hvordan kommunene håndhever introduksjonsloven.133 Loven åpner opp for skjønnsmessige vurderinger, men det er samtidig viktig å sikre at deltakere i introduksjonsprogrammet får samme muligheter innenfor lovens rammer. Dette betyr ikke at alle skal behandles likt, tvert imot. Deltakerens individuelle forutsetninger må legges til grunn ved utforming av program. Deltakernes rettssikkerhet må ivaretas og sikres. Det er 430 kommuner som har ansvar for at lovverket håndheves i tråd med gjeldende lovverk. Dette betinger at kommunene til enhver tid er sikret oppdatert kunnskap om gjeldende lovverk, forskrifter, retningslinjer og lovpraksis. På bakgrunn av dette tilrår utvalget at ansvarlig faglig departement og direktorat til enhver tid har oppdatert informasjon om gjeldende lovpraksis som er lett tilgjenglig for kommunene.

Tiltak

Introduksjonsprogrammet vurderes våren 2011 som et godt utgangspunkt for introduksjon til arbeid, utdanning og deltakelse i samfunnet for nyankomne innvandrere. Det er imidlertid et stor uutnyttet forbedringspotensial som foreløpig ikke er realisert fullt ut. Utvalget viser til evalueringene som kartlegger årsakene til svak resultatutvikling siste to år og tilhørende forslag til tiltak. Utvalget legger til grunn at disse tiltak vurderes grundig. Utvalget vil understreke at det er særlig viktig å utvikle undervisningsmetoder som gir bedre læringseffekt og resultater. Utvalget anbefaler følgende tiltak som kan inngå i arbeidet med å bedre resultatene:

• Bevilge prosjektmidler for å utvikle bedre innhold, organisatoriske løsninger og tilpasninger til grupper med spesielle behov

• Øke antall kommuner som formulerer konkrete resultatmål for introduksjons-programmet. Det er behov for økt fokus på resultater, forankring og målstyring i kommunene

• Deltakere som mangler grunnleggende ferdigheter må få mulighet til å erverve dette gjennom tilpasset grunnskoleopplæring som en del av introduksjonsprogrammet

• Økt bruk av det tredje året i introduksjonsprogrammet for deltakere med særlige behov. Dette vil i særlig grad gjelde personer med lavt utdanningsnivå og med lang vei til arbeidslivet

• Gjennomgang av resultatindikatorer for introduksjonsprogrammet

• Tett oppfølgning fram mot arbeid eller utdanning etter avsluttet program

• Sikre at deltakere som ikke går over i arbeid eller utdanning etter gjennomført program får et aktivitetstilbud og aktivitetsplikt

• Innholdet i programmet må være av høy kvalitet, individuelt tilpasset, og med særlig fokus på kvinner for å bedre overgang til arbeid og utdanning etter avsluttet program

• Tett samarbeid mellom lokale aktører om veien videre, før deltaker avslutter program

• Økt kunnskap og dokumentasjon om metoder, modeller og tiltak som har en positiv innvirkning på resultater

• Ansvarlig faglig departement og direktorat må sikre at kommunene til enhver tid har oppdatert informasjon om gjeldende lovverk for å sikre en forsvarlig forvaltningspraksis ute i kommunene

Indikatorer

• Andel deltakere som går direkte ut i arbeid eller utdanning etter endt program

• Andel kvinner som går direkte ut i arbeid eller utdanning etter endt program

• Antall kommuner med resultatmål for introduksjonsprogrammet

8.6.3.2 Norskopplæring

Mål

Innvandrere skal ha nødvendige norskkunnskaper for å nyttiggjøre seg utdanning, komme i arbeid og delta i samfunnslivet.

Strategi

• Investere i bedre norskkunnskaper blant innvandrere

• Øke differensieringen og fleksibiliteten i norskopplæringstilbudet

• Heve kompetansen og profesjonaliseringen av lærere i norskopplæringen

• Økt opplæring i arbeidsrettet norsk

Utvalget legger til grunn at integrering forutsetter norskkunnskaper. Aktiv deltakelse i samfunnet er med få unntak betinget av at en behersker språket både muntlig og skriftlig. Norskkunnskaper muliggjør deltakelse i utdanning, arbeidsmarkedet og i samfunnet for øvrig. Utvalget understreker derfor nødvendigheten av at alle innvandrere som bosetter seg i Norge lærer norsk. Dette vil både være en samfunnsøkonomisk investering og en investering for den enkelte.

For å gjøre arbeidstakere med innvandrerbakgrunn mer omstillingsdyktige og for å imøtekomme arbeidsgiveres behov for kvalifisert arbeidskraft, er det viktig å tilrettelegge for at flere innvandrere kan få grunnleggende kvalifisering og språkopplæring parallelt med ordinært arbeid. Det kan bidra til at innvandrere blir mindre utsatt for oppsigelser i nedgangstider og at de øker sine muligheter for karrieremessig utvikling. Dette gjelder alle grupper innvandrere, og særlig den økende gruppen arbeidsinnvandrere som blir boende i Norge, hvor mange ikke lærer seg norsk. Tilrettelegging av norskopplæring og grunnleggende kvalifisering i kombinasjon med arbeid krever et felles løft mellom offentlige myndigheter, arbeidsgivere og arbeidstakere.

Når det gjelder målgruppen for norskopplæring, er det en høyere andel enn før som deltar i opplæringen, mens andelen som består prøver fortsatt er for lav. I tillegg har Norge de senere årene tatt i mot store innvandrergrupper med liten eller ingen skolebakgrunn (fra for eksempel Somalia, Eritrea og Afghanistan).

For at innvandrere skal kunne tilegne seg nødvendige norskkunnskaper betinger det at norskopplæringstilbudet er organisert slik at læringsutbyttet for den enkelte er optimalt. Kvaliteten og utformingen av norskopplæringen må derfor samsvare bedre med elevsammensettingen og de krav deltakerne møter i yrkeslivet. Økt differensiering i norskundervisningen står derfor sentralt, samt en styrkning av yrkesrettet, arbeidsrettet og bedriftsbasert norskopplæring. Yrkesrettet norskopplæring er spesifikk norskopplæring knyttet til et bestemt yrke, f. eks. helsefag. Arbeidsrettet norskopplæring med språkpraksis er den norskopplæringen som tradisjonelt foregår på skolens regi og som følger læreplanen. Bedriftsbasert opplæring er norskopplæring i bedrifter.

Deltakelse i frivillige organisasjoner har flere positive effekter for integrering og inkludering. Utvalget tilrår derfor at opplæring i samfunnskunnskap skal inneholde og vektlegge informasjon om betydningen av deltakelse i frivillige organisasjoner.

Utvalget ser positivt på regjeringens satsning på etter- og videreutdanning for lærere i norskopplæringen og anbefaler at dennes satsningen videreføres slik at kompetansen og profesjonaliseringen styrkes videre og kvaliteten i norsktilbudet fortsetter å heves. Utvalget vil understreke at det er særlig viktig å utvikle undervisningsmetoder som gir bedre læringseffekt og resultater i norskopplæringen.

Inkluderingsutvalget er kjent med at Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet og VOX planlegger å innføre nye læreplaner for norsk og samfunnskunnskap med bl.a. økt fokus på arbeidsrettet norskopplæring. Forslag til nye læreplaner skal etter planen sendes ut på høring i løpet av 2011. Det tas sikte på å innføre de nye læreplanene ultimo 2011 eller primo 2012. De nye læreplanene vil, langt på vei, kunne imøtekomme utvalgets anbefaling om økt bruk av arbeidsrettet norskopplæring.

Tiltak

• Tilrettelegging for differensiert og individtilpasset norskopplæringstilbud

• Økt bruk av kombinasjon av norskopplæring og arbeidstreningstilbud i regi av NAV

• Innføre finansiering av tilrettelegging for bedriftsbasert norskopplæring i offentlig og privat sektor

• Styrke en arbeidsrettet og yrkesrettet norskopplæring og språkpraksis

• Kunnskaps-, og metodeutvikling i å kombinere norskopplærings- og yrkesopplæringstiltak

• Økt bruk av høyskole og universitetsbaserte norskkurs for personer med høyere utdanning

• Styrke etter- og videreutdanningskurs for lærere i norskopplæringen der fylkesmannen har hovedansvar

• Opprette veiledere for innhold og organisering av norskopplæringen i hvert fylke/region

Indikatorer

• Andel av innvandrere med rett og plikt som går opp til og består norskprøvene

• Andel av innvandrere, uansett rettighetsgrupper, som går opp til og består norskprøvene

8.6.3.3 Arbeidsinnvandrere

For å stimulere flere arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer til å lære grunnleggende norsk og få nødvendig kunnskap om samfunnet foreslår utvalget gratis grunnleggende norskopplæring. Norskopplæring er en investering som øker omstillingsevnen i økonomien. Mangel på grunnleggende norskferdigheter er vel så mye en samfunnsutfordring som en individuell utfordring. Den samfunnsøkonomiske beregningen som Inkluderingsutvalget har fått foretatt, viser at det er mye ressurser som kan anvendes i opplæring og likevel gi en avkastning lik normalavkastningen i norsk økonomi. Samfunnsøkonomisk er norskopplæring derfor en lønnsom investering.

Utvalget foreslår statens tilskudd til norskopplæring økes slik at arbeidsinnvandrere tilbys gratis grunnleggende norskopplæring. I oppfølgingen av stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring ble det opprettet en arbeidsgruppe som skulle foreta en utredning av norskopplæring for arbeidsinnvandrere og deres familier, blant annet hvilke grupper som skal prioriteres ut fra oppholdets varighet, språkbakgrunn og bransjebehov, hvordan opplæringen kan skje i tilknytning til arbeidsplassen, og hvordan ordningen kan fases inn. Utredningen er imidlertid ikke fulgt opp i noe budsjettforslag fra regjeringen.

Tiltak

• Arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge skal sikres grunnleggende norskopplæring som er relevant for å gjøre seg kjent med arbeidslivets regler og forhold som er nødvendig for deltakelse i samfunnet. Ved behov for ytterligere norskopplæring utover grunnleggende norskferdigheter skal dette bekostes av den enkelte eller ev. av arbeidsgiver.

8.6.3.4 Analfabetisme

Inkluderingsutvalgets vurdering er at det må være et eksplisitt mål å fjerne analfabetisme blant innvandrere. UNESCO legger til grunn at seks til åtte års skolegang er minimum for å kunne fungere i et moderne samfunn. Analfabeter/funksjonelle analfabeter har behov for mer norskopplæring enn andre. Analfabeter finner vi i spor 1 hvor de med lavest eller ingen utdannelse blir plassert. Det er om lag 20 prosent av deltakerne i norskopplæringen som tilhører spor 1. I dagens situasjon er spor 1 gruppen personer fra noen land og fra noen språkfamilier som har svært dårlige resultater i norskopplæringen.

Analfabetisme representerer en betydelig faglig utfordring, og krever flere tilnærmingsmåter. Utvalget legger til grunn at det er behov for en egen opplæring i norsk for analfabeter som skal komme i tillegg til dagens ordning. Analfabeter blant nyankomne innvandrere som omfattes av rett og plikt til norskopplæring, og som etter kartlegging trenger et eget løp, bør starte med et særskilt første år i norskopplæringen, der de primært skal lære å lese og skrive, slik at de deretter kan få opplæring etter læreplanen i norsk for voksne innvandrere på spor 1. Denne opplæringen kan for eksempel omtales som en spor 0 gruppe med ekstra undervisning i et lengre og spesialtilpasset læringsløp i norsk for analfabeter, funksjonelle analfabeter og andre med særskilte lærevansker og uten utdanning. For analfabeter som har vært i landet noe tid, og som for eksempel deltar i et aktivitetstilbud eller er i arbeid, bør det tilrettelegges et praktisk rettet norskopplæringstilbud som kan kombineres med arbeid og annen aktivitet. For denne gruppen kan for eksempel tilbudet organiseres slik at det er opplæring fire eller åtte timer i uken, dvs. 160 eller 320 timer i året, over maksimalt fem år, slik det gjøres i den samfunnsøkonomiske analysen, se avsnitt. Dette må utredes nærmere, og en utredning av innhold, omfang og organisering kan eventuelt inngå som en del av utredningen av voksenopplæringsreformen, se avsnitt 6.2, punkt 3.

Tiltaket forutsetter at elever må kartlegges nøye før undervisningen starter, og kartleggingen må dokumentere at eleven kommer inn under kriteriene for å havne i spor 0 gruppen. En kalkyle basert på tall fra Norsk språktest, Vox og IMDi tilsier at om lag 1 000 personer per årskull vil kunne være i målgruppen for spesialundervisning, spor 0. Det framgår ikke eksplisitt hvor mange av disse som defineres som analfabeter.

Tiltak

• Utrede hvordan en kan organisere, finansiere og opprette et lengre og spesialtilpasset læringsløp i norsk for analfabeter, funksjonelle analfabeter og andre med særskilte lærevansker og uten utdanning. Opplegget må både tilrettelegges for deltakere som er i arbeid og andre i et aktivitetsløp, og for nyankomne innvandrere som omfattes av rett og plikt til norskopplæring. Utredningen kan eventuelt inngå som en del av utredningen av voksenopplæringsreformen, se avsnitt 6.2, punkt 3.

• Utvikle bedre kartleggingsverktøy for å identifisere lese- og skrivevansker hos voksne med innvandrerbakgrunn.

8.6.3.5 Kommunenes økonomiske rammer

Finansieringen gjennom integreringstilskudd og norsktilskudd dekker kommunenes løpende driftskostnader. Erfaringen tilsier imidlertid at dette ikke er tilstrekkelig for å forbedre kvalitet og resultater i kommunenes integreringsarbeid. Den tidligere ordningen med stimuleringsmidler til kommunenes arbeid med introduksjonsprogram og norskopplæring som ble gitt til og med 2007 knyttet til innføring av introduksjonsloven, bidro til et utviklingsarbeid i kommunene.

Utvalget viser til de store utfordringene i introduksjonsprogrammet og norskopplæringen og behovet for forbedringer som det er redegjort for. Dette tilsier at det trengs stimuleringsmidler til kommunale innvandrertiltak for å sikre et løpende utviklingsarbeid i kommunene på disse viktige områdene.

Det er ikke satt av midler til spesialundervisning innenfor norskopplæring av voksne innvandrere. Undersøkelser viser at kvaliteten på opplæringen har stor betydning for resultatene, og at opplæringen i større grad bør tilpasses den enkelte og også gjøres mer arbeidsrettet.

Tiltak

• Styrke finansieringsordningene i norskopplæringen for spesielle grupper, gjennom et målrettet ekstratilskudd for analfabeter og andre med særskilte opplæringsbehov.

• Stimuleringsmidler til kommunale innvandrertiltak for å sikre et løpende utviklingsarbeid i kommunene for å forbedre introduksjonsprogram og norskopplæring.

• Det bør utredes om tilskudd til kommunenes norskopplæring skal utløses for de i målgruppen som faktisk får norskopplæring og fra det tidspunkt opplæringen starter, og ikke som nå for alle i målgruppen som er bosatt i kommunene uavhengig av om de får opplæring eller ikke.

8.6.4 Ny Sjanse

Mål

Andel deltakerne i Ny Sjanse som går over i arbeid etter avsluttet deltakelse i Ny Sjanse prosjekter skal være minst 50 prosent.

Strategi

Ny Sjanse er forsøksprosjekter for å nå innvandrere som nettopp trenger en «ny sjanse» til å kvalifisere seg for arbeidslivet. Prioriterte målgrupper i 2011 er personer med landbakgrunn som generelt har lav sysselsetting eller høy arbeidsledighet, og innvandrerkvinner med særlig fokus på hjemmearbeidende kvinner som ikke er avhengig av sosialhjelp.134 Hensikten med forsøkene er å prøve ut nye metoder for kvalifisering. Ny Sjanse prosjektene har høstet erfaringer som er relevant for introduksjonsprogrammet og kvalifiseringsprogrammet, for eksempel når det gjelder veiledningsmetodikk, bruk av rekrutteringsbyrå i formidling av deltakere til arbeid, og rekruttering av hjemmearbeidende kvinner.135

Utvalget vil peke på det kan være store samfunnsøkonomiske gevinster ved å tilby Ny Sjanse til innvandrere som står utenfor arbeidslivet. Det vises til Econ Pöwry konklusjon om at gevinstene ved bruk av Ny Sjanse under de fleste forutsetningene er større enn de samfunnsøkonomiske kostnadene.

Utvalget tilrår å forsterke forsøksvirksomheten i Ny Sjanse gjennom økte bevilgninger til opprettelse av flere prosjekter. Utvalget understreker at en forutsetning for at forsøk av denne typen skal utrulles i større skala og settes i drift, er at de oppnådde resultatene først forbedres. Generelt bør resultatkravet for overgang til arbeid og utdanning være 50 prosent, for særskilte grupper kan 25 prosent unntaksvis aksepteres. Utvalget forutsetter generelt at tiltak med liten eller ingen effekt fases ut og erstattes med mer effektive tiltak over tid.

Tiltak

• Styrke finansieringen av prosjektmidler til opprettelse av flere Ny Sjanse prosjekter med en jevn regional fordeling

• Utvidelse av antall plasser i Ny Sjanse, med særlig prioritering av kvinner

• Videreutvikle og forbedre arbeidsmetodene i Ny Sjanse

• Økt samarbeid mellom Ny Sjanse, introduksjonsprogrammet og kvalifiseringsprogrammet for utveksling av gode erfaringer og metoder

Indikatorer

• Andel deltakere i Ny Sjanse som går over i arbeid eller utdanning etter avsluttet program