2 Økt bruk av arbeidsrettede og aktiviserende tiltak

Dette kapittelet presenterer samfunnsøkonomiske analyse av tiltak for tre grupper innvandrere: korttids arbeidsledige, hjemmeværende med lave kvalifikasjoner, og personer som ikke med rimelighet kan ventes å komme i arbeid. Tiltakene som vurderes for de to første gruppene er arbeidsrettede, mens vi for den siste vurderer et rent aktiviserende tiltak. I et innledende avsnitt gjengis forutsetninger som er felles for de tre gruppene, samt en del avgrensninger.

1.1 Generelle forutsetninger/avgrensninger

Vi legger til grunn at det opprettes nye tiltaksplasser som forbeholdes innvandrere, og at tiltaksinnsatsen overfor befolkningen for øvrig ikke skal endres. Uten denne forutsetningen måtte nytte-/kostnadsanalysen ha tatt høyde for at én ekstra tiltaksplass til en innvandrer ville forhindret én fra befolkningen for øvrig fra å delta på dette tiltaket. Dersom netto nytte ved i stedet å la sistnevnte delta på tiltaket hadde vært større, ville prioriteringen av innvandreren trukket ned samlet netto nytte. Forutsetningen om uendret tiltaksinnsats for befolkningen for øvrig er dermed viktig for analysen. Den hviler dessuten igjen på andre forutsetninger, både at regelverket gir rom for at innvandrere prioriteres framfor andre i tildelingen av tiltaksplasser, alt annet likt, og at det gis budsjettmidler til en slik satsing.

Vi vurderer kun virkningene av tiltak for personer som i utgangspunktet ikke er sysselsatt. Personer som allerede er i arbeid men står i fare for å falle ut av arbeidslivet omfattes dermed ikke. Vi gjør ingen vurdering av hvordan de arbeidsrettede tiltakene i avsnitt 1.2 og 1.3 faktisk påvirker jobbsannsynligheten. Dette kan være gjennom heving av kvalifikasjoner, økt arbeidserfaring eller bistand i jobbsøkerprosessen – men også simpelthen gjennom å være en obligatorisk aktivitet. En nyere studie fra Frischsenteret1 konkluderer faktisk med at den viktigste funksjonen til arbeidsrettede tiltak ikke er å øke deltakernes humankapital, men snarere å motvirke at personer som egentlig kunne fått arbeid dersom de hadde forsøkt likevel går arbeidsledige («moral hazard»), samt – i den grad tiltakene innebærer at det utføres produktivt arbeid – å utgjøre et samfunnsnyttig «tidsfordriv» gjennom arbeidsledighetsperioden.

Analysen avgrenses til å gjelde enkelte grupper av innvandrere, og ikke innvandrere generelt. Også innenfor den delen av innvandrerbefolkningen som faktisk er i målgruppen for tiltakene vi vurderer, er det stor variasjon mht. behovet for spesial-tilpassing av innsats fra NAVs side. Følgelig deltar innvandrere på en rekke ulike tiltak. Nytte- og kostnadsvirkningene av økt antall tiltaksplasser for innvandrere vil kunne variere betydelig med innvandrernes forutsetninger og behov for innsats. For å unngå å måtte legge til grunn gjennomsnittlige nyttevirkninger og kostnader avgrenses analysen til å gjelde tre grupper innvandrere, der de ulike gruppene vil ha ulik rett til tiltak.2 Det bemerkes at alle gruppene forutsettes å ha lovlig opphold i Norge slik at de faktisk kan vurderes for arbeidsrettede tiltak.

1. Korttids arbeidsledige: Registrert ledige som anses å ha behov for «situasjons-bestemt innsats». Disse tildeles som hovedregel tiltak med varighet inntil ett år.3

2. Hjemmeværende kvinner med nedsatt arbeidsevne: Personer som i utgangspunktet ikke er registrert hos NAV og anses å ha behov for «spesielt tilpasset innsats». Disse kan få tilbud om også andre tiltak enn gruppe 1).

3. Personer som ikke med rimelighet kan forventes å komme i ordinært arbeid.

For hver av gruppene regnes nytte- og kostnadsvirkningene i utgangspunktet ut per person, der vi legger til grunn virkningene for dagens tiltaksdeltakere og tiltaksplasser. For å finne de samlede nytte- og kostnadsvirkningene av en gitt økning i tiltaksvolumet vil vi simpelthen summere opp disse individuelle virkningene. Denne tilnærmingen innebærer at vi ser bort fra at nytten i realiteten vil være avtakende, og kostnadene stigende, etter hvert som flere potensielle deltakere tilbys plass og tiltakene bygges ut. Dette er en antakelse som i større grad vil være oppfylt dess mindre økningen i antall tiltaksplasser er. En «liten» økning vil for øvrig også antakelig være det som er mest realistisk budsjettmessig.

For å finne nytte- og kostnadsvirkningene av økt tiltaksinnsats i de ulike gruppene må vi gjøre en del forutsetninger knyttet til effekten av tiltak, kostnadene ved tiltak, skattefinansieringskostnader mv. Noen av dem vil være grundigere empirisk begrunnet enn andre. Usikkerheten illustreres ved sensitivitetsanalyser som viser konsekvensene av alternative forutsetninger.

Vi antar med få unntak at det å delta på tiltak bare har effekter for de som fikk jobb etter tiltaket. Dette virker sannsynlig, og gjør at antallet forutsetninger reduseres betydelig.

Generelt om nytte- og kostnadsvirkningene av arbeidsrettede tiltak

De samfunnsøkonomiske gevinstene og kostnadene ved å øke antall tiltaksplasser er knyttet til følgende:

1. Økt produksjon av varer og tjenester dersom tiltaket fører til økt sysselsetting, økt lønn og/eller økt sysselsettingsvarighet

2. Endret velferd dersom tiltaket fører til økt sysselsetting, der fortegnet avhenger av preferansen for fritid

3. Konsekvenser for tredjepart ved økt sysselsetting, herunder for pårørende

4. Kostnader forbundet med å opprette og drive tiltaksplassene

5. Skattefinansieringskostnadene forbundet med trygdeutbetalinger og finansiering av tiltak

Merk at reduserte trygdeutgifter ikke i seg selv utgjør en samfunnsøkonomisk gevinst. Trygdeutgifter er overføringer av penger fra ikke-trygdede til trygdede. Gevinstene for samfunnet som følger av reduserte trygdeutbetalinger er de reduserte kostnadene ved skattefinansieringen av disse utbetalingene. Skatter kan påvirke individer og bedrifter slik at mindre blir produsert i samfunnet. Det er dette produksjonstapet som er den samfunnsøkonomiske kostnaden knyttet til trygdeutbetalinger.

Av de fem gevinstene og kostnadene over lar 1, 4 og 5 seg tallfeste relativt lett. Vi har ikke funnet grunnlag for å fastslå velferdsgevinstene for innvandreren selv og ev. konsekvenser for tredjepart. Dette er en særlig utfordring i vurderingen av de rent aktiviserende tiltakene i avsnitt 1.4.

Forutsetninger som er felles for de tre gruppene

Forutsetningene om produktivitetsvekst, kalkulasjonsrente og skattefinansierings-kostnader er rimeligvis de samme for alle innvandrergruppene vi vurderer.

Produktivitetsveksten anslås til 2 pst. per år, dvs. at vi forutsetter at lønningene stiger reelt med 2 pst. i alle de årene personen arbeider.

For å kunne si noe om verdien i dag av inntektene over det yrkesaktive livet, må vi ta innover oss at en krone tjent «i dag» er mer verdt enn en krone opptjent senere i livet. Vi regner dermed ut nåverdien (verdien i dag) av de framtidige inntekter. For å gjøre beregningen enkel, men samtidig realistisk, antar vi at renten som vi bruker for å gjøre to inntekter sammenliknbare (kalkulasjonsrenten) er på 2 pst. per år.

Det betyr at en årslønn på kr 280 000 i dag er sammenliknbar med en inntekt som er 2 pst. høyere neste år (produktivitetsveksten), men som også teller 2 pst. mindre enn i dag pga. en rente på 2 pst. Men da oppveier produktivitetsveksten på 2 pst. nøyaktig det forhold at en krone er 2 pst. mindre verdt neste år enn en krone i dag. Dette betyr at nåverdien av en årsinntekt på kr 280 000 i dag og som vokser med 2 pst per år, er lik denne årsinntekten på kr 280 000 multiplisert med antallet yrkesaktive år.

Vi forutsetter at ytelsene fra folketrygden vokser i samme takt som reallønna, slik at det samme gjelder i beregningen av verdien i dag av ytelser over årene framover.

Som nevnt over utgjør ikke trygdeutgifter i seg selv en samfunnsøkonomisk kostnad; det gjør derimot skattefinansieringen av disse utgiftene. Skattefinansieringskostnadene må også legges til andre utgifter som dekkes av staten, og som (litt forenklet) antas å bli finansiert gjennom skatter og avgifter. Skattefinansieringskostnadene antas å være 20 pst. Dvs. at de samfunnsøkonomiske kostnadene forbundet med trygdeutgiftene er 20 pst. av utgiftene, mens de samfunnsøkonomiske kostnadene ved en tiltaksplass er utgiftene til tiltaksplassen pluss 20 pst. av dette.

1.2 Korttids arbeidsledige

I nytte-kostnadsanalysen slår vi sammen de ulike tiltakene som tilbys arbeidsledige til ett tiltak. For politikkformål er det imidlertid interessant å konstatere at de ulike tiltakene til dels har svært forskjellig effekt og er forbundet med svært ulike kostnader. Vi vurderer derfor enkelte av tiltakene separat i avsnitt 1.2.1. Arbeidsrettede tiltak som i dag tilbys arbeidsledige.4

• Oppfølging omfatter motivering og veiledning til tiltaksdeltaker, arbeidsgiver og tiltaksarrangør, opplæring i arbeidsrelaterte og sosiale ferdigheter, bistand til å søke arbeid, samt bistand til tilpasning og tilrettelegging av arbeid. Tiltaket kan også gjennomføres som jobbklubb. Tiltaket er rettet mot formidlingsklare arbeidssøkere. Varighet seks uker.

• Opplæring til denne gruppen gis i form av korte og yrkesrettede arbeidsmarkedskurs (AMO-kurs) organisert i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten. Språkkurs kan inngå. Varighet inntil ti måneder.

• Arbeidspraksis i ordinære virksomheter skal gi tilrettelagt arbeidserfaring med oppfølging. Varighet inntil ett år.

• Tidsbegrenset lønnstilskudd gis til arbeidsgivere som ansetter personer som har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår med sikte på et varig arbeidsforhold. Tilskuddet til arbeidsgiver kan maksimalt utgjøre 50 pst. av lønnen. Varighet inntil ett år.

1.2.1 Forutsetninger

Forutsetninger knyttet til verdien av økt produksjon av varer mv. samt videre trygdeforløp.

Til pkt. 1 over, Økt produksjon av varer og tjenester, må vi gjøre forutsetninger knyttet til arbeidsmarkedsutfall for de som deltar på tiltak og for effekten av å delta på tiltak. Differansen mellom disse gir arbeidsmarkedsutfallene for de samme personene gitt at de ikke hadde deltatt på tiltak. Konkret må vi gjøre forutsetninger knyttet til følgende:

1. Overgangssannsynlighet fra tiltak til ordinært arbeid.

2. Lønnsinntekt

3. Sysselsettingsvarighet

4. Videre trygdeforløp etter ledighetsperiode, både antall år og ytelsesbeløp

Generelt legger vi til grunn at personen er 32 år ved endt tiltak/slutten av arbeidsledighetsperioden5 og går av med alderspensjon ved fylte 67 år.

i. Overgangssannsynlighet til ordinært arbeid

Effekten av tiltak bestemmer differansen mellom overgangssannsynligheten til jobb for en som har deltatt på tiltak, og for den samme personen uten tiltaksdeltakelse (basisalternativet). Vi baserer antakelsene om effekten av tiltak på grundige norske effektevalueringer. Generelt er effektstudier av arbeidsmarkedstiltak komplisert fordi de som deltar på tiltak typisk er annerledes enn de som ikke deltar, og noe av denne annerledesheten er det ikke mulig å observere, som motivasjon, evner mv.

Et gjennomgående funn i denne forskningen er at det å delta på tiltak gir en svak økning i sannsynligheten for å få jobb etter tiltaket, men at det også gir en lavere jobbsannsynlighet mens tiltaket pågår – og dermed lengre ledighetsperiode (inkl. periode på tiltak). Vi legger til grunn konklusjonen i Gaure, Røed og Westlie (2008) om at effekten av å delta på tiltak i gjennomsnitt er at overgangssannsynligheten til jobb øker med 2 prosentpoeng. Videre finner de at varigheten av ledighetsperioden øker med i gjennomsnitt 1,2 måneder, men vi velger å ikke ta hensyn til dette i analysen.

Anslaget på 2 prosentpoeng er et gjennomsnitt over alle arbeidsledige. Hardoy og Zhang (2010)6 finner at effekten er omtrent i samme størrelsesorden for ikke-vestlige innvandrere som for innfødte. Når det gjelder de ulike tiltakstypene, finner Hardoy og Zhang at Lønnstilskudd og AMO-tiltak har en signifikant positiv (ikke tallfestet) effekt på overgangssannsynligheten til jobb. For Arbeidspraksis finner de ingen slik effekt. Oppfølging vurderes ikke.

De observerte overgangsratene til jobb for de som faktisk deltok på tiltak henter vi fra statistikk fra Arbeids- og velferdsdirektoratet som viser andelen «ikke norskfødte» som var i arbeid seks måneder etter avsluttet tiltak/ledighet. Gjennomsnittlig overgangsrate fra tiltak til arbeid var 36 pst. For de ulike tiltakene er overgangsratene 30 pst. fra Oppfølging; 36 pst. fra Opplæring (AMO); 35 pst. fra Arbeidspraksis og 62 pst. fra Lønnstilskudd.

ii. Lønnsinntekt

En effekt av tiltak på lønn kan tenkes å komme igjennom økt humankapital eller bedre jobbsøking. Gaure, Røed og Westlie (2008) er en av svært få studier også internasjonalt som analyserer dette grundig, og finner at tiltak gir økt begynnerlønn med 2,5 pst. Det differensieres ikke mellom deltakergrupper eller tiltak.

Vi har dessverre ikke noe godt grunnlag for å fastsette gjennomsnittlig lønn for innvandrere som har deltatt på tiltak For eksempel publiserer ikke Statistisk sentralbyrå lønnsstatistikk etter innvandrerbakgrunn. Vi må derfor ta utgangspunkt i annen statistikk, og legger til grunn en gjennomsnittlig årslønn på kr. 280 000 (2010-kroner) for innvandrere som får arbeid etter å ha deltatt på tiltak. Dette er noe i underkant av 20 pst. over gjennomsnittslønnen for de 10 pst. lavest lønte i befolkningen.7

iii. Sysselsettingsvarighet

Tiltak kan også ha en effekt gjennom å bedre evnen til å beholde en jobb, og/eller til å få en ny hvis man mister den første. Begge deler skulle tilsi at det å delta på tiltak øker antall år man er i arbeid resten av livet. Dette har vi imidlertid ikke funnet noen studier av. På usikkert grunnlag antar vi at deltakelse på arbeidsrettet tiltak øker sysselsettings-varigheten med tre måneder. Når vi ikke antar en større effekt enn tre måneder, må dette ses i sammenheng med at mange tidligere tiltaksdeltakere har svært korte sysselsettingsforløp. Vi viser også til ovennevnte funn om at arbeidsrettede tiltak primært virker gjennom å være et «ubehagelig» alternativ til lediggang og dermed trigge aktiv jobbsøking – og ikke ved å øke humankapitalen til deltakerne. Dette skulle tilsi at tiltak ikke har vesentlig effekt på sysselsettingsvarigheten.

Det har ikke lykkes oss å finne analyser av faktisk sysselsettingsvarighet etter arbeidsrettede tiltak som tar for seg lengre forløp etter tiltaket. For personer med nedsatt arbeidsevne foreligger det noe dokumentasjon inntil tre år etter tiltaket, hvorav én undersøkelse som adresserer problemstillingen direkte og også eksplisitt tar for seg innvandrere.8 Av denne konstaterer vi først og fremst at en betydelig andel av sysselsettingsforløpene er kortvarige. Blant de ikke-vestlige innvandrermennene som fikk arbeid etter tiltaket, varte mellom 40 og 46 pst. av sysselsettingsforholdene 6 måneder eller mindre, avhengig av landbakgrunn. Mellom 25 og 32 pst. varte 24 måneder eller mer. Mellom 37 og 45 pst. av jobbforløpene endte i arbeidsledighet, og mellom 15 og 28 pst. i sykefravær.

Vi antar på usikkert grunnlag at sysselsettingsperiodene etter ledighetsperioden for de som deltok på tiltak og fikk jobb etter dette, summerer seg til 25 år (av 35 mulige), men der vi legger vekt på å vurdere alternative forutsetninger. Empirien nevnt over er da ikke brukt på annen måte enn til å fastslå at det vil være langt fra rimelig å anta at de er sysselsatt hele livet ut, da personer med nedsatt arbeidsevne ofte har svært korte sysselsettingsforløp – og dette også i noen grad kan antas også å være tilfelle for tidligere arbeidsledige.

For de som ikke fikk jobb etter tiltak forutsetter vi at de samlede sysselsettingsperiodene før pensjonsalder summerer seg til 15 år. Det samme forutsetter vi for de som ikke fikk jobb men heller ikke deltok på tiltak.

iv. Videre trygdeforløp etter ledighetsperiode

Vi legger til grunn at de videre trygdeforløpene ikke påvirkes direkte av å delta på tiltak. Dette er i tråd med Hardoy og Zhang (2010), som finner at arbeidsmarkedstiltak ikke påvirker sjansen for å gå over til andre trygdeordninger for ikke-vestlige innvandrere. Vi bemerker imidlertid at disse bare ser på den første overgangen etter tiltak.

Lengden på trygdeforløpene vil likevel avhenge av om personen har deltatt på tiltak eller ikke, fordi de avhenger av sysselsettingsvarigheten. Ytelse per år antar vi er den samme. De få analysene av trygdeforløp som finnes, bl.a. fra Frischsenteret, tar kun for seg forløp på noen få år, og behandler heller ikke innvandrere spesifikt. Også disse forutsetningene må derfor tas på usikkert grunnlag. Antall år som mottaker av offentlige ytelser settes lik antall år til pensjonsalder minus antall år som sysselsatt. Vi inkluderer dermed ikke eksplisitt at personen kan bli forsørget av familie ea. som ikke belaster det offentlige, eller at en del flytter ut av landet eller dør før pensjonsalder. I dette ligger en antakelse om at forekomsten av slike perioder ikke avhenger av tiltaksdeltakelse.

Vi forutsetter dermed at innvandrere som fikk jobb etter tiltak mottar ytelser i 10 år før pensjonsalder, og at de som fikk jobb etter ledighet mottar ytelser i 10,25 år pga. kortere sysselsettingsvarighet.9

For innvandrerne som ikke fikk jobb etter tiltaket/ledighetsperioden forutsetter vi 20 år på trygd.

I disse årene forutsetter vi at innvandreren mottar en ytelse som utgjør i gjennomsnitt 66 pst. av tidligere lønnsinntekt, der tidligere lønnsinntekt forutsettes lik lønnen etter arbeidsledighet for de som får jobb uten å ha deltatt på tiltak, dvs. 273 000 2010-kroner, jf. over. Dette gir en overføring fra det offentlige på kr 180 000 (~66 pst. *273 000). I tillegg kommer offentlige utgifter til medisinsk behandling, ytterligere arbeidsrettede tiltak mv. Vi innarbeider disse kostnadene som et fast årlig påslag på trygdeytelsen på kr 20 000.10

Forutsetninger knyttet til kostnader av tiltak

For å finne samlede kostnader per ekstra tiltaksplass må vi gjøre forutsetninger om kostnad per måned (driftstilskudd eller annet), varigheten av tiltaket, og fordelingen av deltakerne på de ulike tiltakene. Tabell 2.1 gir opplysninger/forutsetninger om dette for hver av tiltakstypene. Prisen per tiltaksplass per måned er hentet fra en oversikt laget av Arbeids- og velferdsdirektoratet og oppgir faktiske gjennomsnittlige priser per måned i 2010.11 Antakelsen om antall måneder varighet av tiltaket er maksimalt antall måneder, jf. liste over, trukket fra et vilkårlig antall (det lyktes oss ikke å framskaffe statistikk over dette). Fordelingen av tiltaksdeltakere er den faktiske fordelingen av ikke norskfødte tiltaksdeltakere i september 2009.

Dette gir en kostnad per tiltaksplass for total varighet, på kr 7 715 for oppfølging, kr 71 120 for opplæring, kr 13 600 for arbeidspraksis og kr 116 500 for lønnstilskudd. For lønnstilskudd er det imidlertid ikke rimelig å bruke annet enn skattefinansierings-kostnaden, da dette i realiteten er å betrakte som en overføring til deltakeren, via arbeidsgiver. I gjennomsnitt over alle de andre tiltakene, der vi bruker fordelingen av deltakere som vekter, gir dette en kostnad per tiltaksplass på kr 32 449. Kostnaden til tidsbegrenset lønnstilskudd kommer inn som skattefinansieringskostnad, se under.

Merk at vi ser bort fra muligheten for tiltakskjeding, som kan bidra til å øke kostnadene ved «en ekstra tiltaksplass» betydelig. En analyse av dette ville kreve omfattende forutsetninger, og ville dermed bli betydelig mer usikker enn denne.

Andre forutsetninger

Disse er felles for innvandrergruppene vi ser på, og er beskrevet rett over avsnitt 1.2.

1.2.2 Anslag på nytte- og kostnadsvirkninger

Forutsetningene over kan oppsummeres som følger:

• Personer som har deltatt på tiltak har 36 pst. sannsynlighet for å få jobb. De som får arbeid får en årslønn på kr 280 000, og står i arbeid i 25 år før pensjonsalder. I 10 år er de trygdede og mottar kr. 200 000 i offentlige ytelser per år.

• Personer som ikke har deltatt på tiltak har 34 pst. sannsynlighet for å få jobb. De som får jobb får en årslønn på kr 273 000, og står i arbeid i 24,75 år før pensjonsalder. I 10,25 år er de trygdede og mottar kr 200 000 i offentlige ytelser per år.

• Også de som ikke får jobb rett etter ledighetsperioden, uavhengig av om de har deltatt på tiltak eller ikke, antas å få arbeid etter hvert. Disse får en årslønn på kr 273 000 og står i arbeid i 15 år før pensjonsalder. De er trygdede i 20 år og mottar kr 200 000 i offentlige ytelser per år.

• Kostnadene ved en ekstra tiltaksplass er kr 32 449. Dette beløpet omfatter ikke ytelse til livsgrunnlag for deltakerne, da vi antar at denne er den samme som for ikke-deltakerne.12

• Produktivitetsveksten (økningen i reallønn og ytelser) er lik kalkulasjonsrenten.

• Skattefinansieringskostnadene er 20 pst.

Vi kan nå regne ut de ulike nytte- og kostnadsvirkningene av at flere innvandrere deltar på arbeidsrettede tiltak, med utgangspunkt i punktene 1-5 over.

1. Økt produksjon av varer og tjenester som følge av tiltaket

Verdien av den økte produksjonen settes lik den totale økningen i lønn over livsløpet til som én ekstra tiltaksplass medfører:

[0,36(25*280 000)+0,64(15*273 000)]-[0,34(24,75*273 000)+0,66(15*273 000)]=

5 140 800 – 4 999 995 = kr 140 805

4. Kostnader forbundet med å opprette og drive tiltaksplassene

Kr 32 449 per tiltaksplass.

5. Skattefinansieringskostnadene forbundet med trygdeutbetalinger og finansiering av tiltak

Skattefinansieringskostnadene forbundet med endringen i trygdeutbetalinger som følge av én ekstra tiltaksplass framkommer slik, der endringen i trygdeutbetalinger (uttrykket inne i parentesen) regnes ut tilsvarende som for pkt. 1:

0,20*{[0,36(10*200 000)+0,64(20*200 000)] – [0,34(10,25*200 000)+0,66(20*200 000)]} = 0,20*{3 280 000 – 3 337 000} = kr – 11 400

Skattefinansieringskostnadene ved å drive tiltakene er simpelthen følgende, der siste ledd angir kostnad for lønnstilskudd, vektet ned med andelen deltakere:

(0,20*32 449)+(0,1*23 300)=kr 8 820

Netto samfunnsøkonomisk gevinst ved å tilby én ekstra tiltaksplass er dermed kr 110 936.

Dette beløpet framkommer ved følgende regnestykke:

1.2.2.1 Nettogevinst for enkelttiltak

Effektene og kostnadene kan som nevnt variere betydelig med hvilket tiltak vi ser på. Som eksempler på nytte- og kostnadsvirkningene for konkrete arbeidsrettete tiltak, ser vi nærmere på Arbeidspraksis i ordinær virksomhet og Tidsbegrenset lønnstilskudd.

Arbeidspraksis i ordinær virksomhet

I tråd med resultatene i Hardoy og Zhang (2010) legger vi her til grunn null effekt på overgangssannsynligheten. Overgangssannsynligheten til jobb settes til 35 pst., i tråd med Tabell 5 i Vedlegg 2. De øvrige forutsetningene beholdes. Kostnaden ved tiltaket settes til kr 13 600, i tråd med Tabell 1.

Dette gir en netto samfunnsøkonomisk gevinst på kr 72 317 ved å tilby én ekstra tiltaksplass, samlet over de årene som gjenstår fra tiltakets slutt til deltakeren går over i alderspensjon. Den samfunnsøkonomiske gevinsten er beregnet til kr 88 638, og kostnaden til kr 16 320.

Tidsbegrenset lønnstilskudd

For tidsbegrenset lønnstilskudd får vi en svært høy samfunnsøkonomisk nettogevinst. Det er imidlertid viktig å merke seg at det er flere mulige uheldige virkninger ved lønnstilskudd som denne analysen ikke fanger opp. Deltakere på tidsbegrenset lønnstilskudd kan fortrenge andre ansatte. De kan også fortrenger seg selv, i den forstand at de også uten lønnstilskuddet kunne fått den aktuelle jobben, jf. at ordningen innebærer insentiver for arbeidsgiver og deltaker til å framstille deltakeren som mindre produktiv enn vedkommende reelt er, og slik velte lønnskostnadene over fra bedriften til det offentlige. For dette tiltaket er det også særlig relevant at ikke alle som tilbys tiltak faktisk har behov for dette, men kunne skaffet seg en annen jobb på egenhånd. Alt dette tilsier at det for en del av deltakerne ikke vil være snakk om en produktivitetsgevinst samfunnsøkonomisk sett, selv om tiltaket faktisk ender i ordinært arbeid. Vi operasjonaliserer dette ved å justere ned produktivitetsgevinsten med 50 pst., jf. under.

Forutsetningene vi bruker er som følger, der vi sammenliknet med referansealternativet antar en annen overgangssannsynlighet til jobb, en annen effekt av tiltak og en annen kostnad ved tiltak. I tillegg tar vi hensyn til at deltakerne får lønn og betaler skatt av denne. Fordi dette tiltaket er organisert noe annerledes enn de andre, går vi igjennom analysen i noe detalj. Forutsetningene kan oppsummeres som følger:

• Overgangssannsynlighet til arbeid for de som har deltatt på tiltak er 62 pst., jf. Tabell 5 i Vedlegg 2. Antakelsene om lønn og sysselsettings- og trygdevarighet er de samme: De som får arbeid får en årslønn på kr 280 000, og står i arbeid i 25 år før pensjonsalder. I 10 år er de trygdede og mottar kr. 200 000 i offentlige ytelser per år.

• Personer som ikke har deltatt på tiltak har 58 pst. sannsynlighet for å få jobb. Vi antar dermed en effekt av tiltak på 4 prosentpoeng, mot 2 i gjennomsnitt. Det vises her til omtalen over av resultatene i Hardoy og Zhang (2010), der det framgikk at lønnstilskudd hadde større effekt enn de andre tiltakene, om enn uten at denne ble tallfestet. Antakelsene om lønn, sysselsettings- og trygdevarighet er de samme: De som får jobb får en årslønn på kr 273 000, og står i arbeid i 24,75 år før pensjons-alder. I 10,25 år er de trygdede og mottar kr 200 000 i offentlige ytelser per år.

• De som ikke får jobb, uavhengig av om de har deltatt på tiltak eller ikke, antas som før å i gjennomsnitt senere motta en årslønn på kr 273 000 og stå i arbeid i 15 år før pensjonsalder. De er trygdede i 20 år og mottar kr 200 000 i offentlige ytelser per år.

• Utregningen av kostnadene ved tiltaket skiller seg fra analysen over på flere punkter.

  • Siden kostnaden ved tiltaket i praksis er å betrakte som en livsoppholdsytelse (gjennom bedriften deltakeren arbeider hos under tiltaket), lar vi ikke hele kostnaden inngå, men bare skattefinansieringskostnaden. Kostnadene ved en ekstra tiltaksplass er kr 116 500. Vi legger til grunn at hele beløpet er lønnsrefusjon til bedriften som ansetter arbeidstakeren.

  • Det er også nødvendig å anta noe om kostnadene for de som ikke deltar på tiltak, da disse får en annen livsoppholdsytelse enn deltakerne. Vi legger til grunn at dette er dagpenger, som utgjør 62,4 pst. av inntektsgrunnlaget (uten tillegg). Inntektsgrunnlaget settes lik årslønna til de som får jobb uten å ha deltatt på tiltak, dvs. kr 273 000. Med ti måneder (antatt tiltaksvarighet) gir dette kr 141 959. Vi regner så skattefinansieringskostnaden av dette.

  • Vi legger til grunn at lønnsrefusjonen utgjør 50 pst. av samlet lønn. Det resterende (lønna som bedriften selv betaler) er da å betrakte som verdiskaping under tiltaket. Dette innebærer at også verdiskapingen også utgjør kr 116 500 per år.

  • I sum gir dette en negativ kostnad ved tiltaket:

  • (116 500*0,2)-(141 959*0,2)=- 5 092. I tillegg kommer den ekstra verdiskapingen underveis i tiltaket.

• Uendrede forutsetninger vedr. produktivitetsvekst, kalkulasjonsrente og skattefinansieringskostnad.

De ulike nytte- og kostnadsvirkningene blir som følger:

Økt produksjon av varer og tjenester som følge av tidsbegrenset lønnstilskudd

Verdien av den økte produksjonen settes lik den totale økningen i lønn over livsløpet til som én ekstra tiltaksplass medfører, der det siste leddet i første klammeparentes er økningen i produksjon på tiltaket. Verdien halveres så, pga. fortrengningseffekt:

[0,62(25*280 000)+0,38(15*273 000) +0,83*116 500]-[0,58(24,75*273 000)+0,42(15*273 000)]*0,5 = kr 186 893

Skattefinansieringskostnadene forbundet med trygdeutbetalinger og finansiering av tiltak

Skattefinansieringskostnadene forbundet med endringen i trygdeutbetalinger som følge av én ekstra tiltaksplass framkommer slik, der endringen i trygdeutbetalinger (uttrykket inne i parentesen) regnes ut tilsvarende som for pkt. 1:

0,20*{[0,62(10*200 000)+0,38(20*200 000)] – [0,58(10,25*200 000)+0,42(20*200 000)]} = 0,20*{2 760 000 – 2 869 000}

= kr – 21 800

Skattefinansieringskostnadene ved å drive tiltaket er som forklart over:

Kr – 5 092 per tiltaksplass.

Netto samfunnsøkonomisk gevinst ved å tilby én ekstra tiltaksplass er dermed kr 213 785. Dette beløpet framkommer ved følgende regnestykke:

1.2.3 Sensitivitetsanalyse

Netto samfunnsøkonomisk gevinst av å tilbe flere plasser på arbeidsrettede tiltak for korttids arbeidsledige, ble for alle tiltak sett under ett anslått til kr 110 936. Bak dette anslaget ligger det en rekke forutsetninger, som i større eller mindre grad er viktige for resultatet. Ved å endre på disse forutsetningene kan vi illustrere hva som er viktig for nettogevinsten, og også vise hva som skal til for at denne blir negativ. Tabell 1.5 viser konsekvensene for nettogevinsten av at vi endrer én og én variabel sammenliknet med referansealternativet i 1.2.2, der de andre holdes uendret. Den variabelen som utpreger seg som særlig viktig, er effekten av tiltaket på jobbsannsynligheten. Hvis denne dobles fra 2 til 4 prosentpoeng, øker netto samfunnsøkonomisk gevinst av en ekstra tiltaksplass med om lag 130 pst. Hvis effekten halveres, reduseres den med 60 pst. Dersom det å delta på tiltak ikke påvirker jobbsannsynligheten overhodet, er det en samfunnsøkonomisk kostnad ved å tilby flere tiltaksplasser. Merk at dette gjelder selv om tiltaket fortsatt antas å ha en positiv effekt på lønn og sysselsettingsvarigheten. Merk også at vi i analysen ikke tar hensyn til at det å delta på tiltak gir lengre ledighetsperiode før man evt. kommer i jobb. Samlet betyr dette at tiltak som ikke har positiv effekt på jobbsannsynligheten kan ha en betydelig større samfunnsøkonomisk kostnad enn det vi her finner. På den lyse siden finner vi altså at det er samfunnsøkonomisk svært nyttig å tilby flere tiltaksplasser på tiltak som har stor effekt på jobbsannsynligheten.

Også effekten av tiltak på lønn er av stor betydning. Her skal det imidlertid sies at den effekten på 2,5 pst. som ligger inne i referansealternativet synes relativt kraftig, i og med at den skal gjelde yrkeslivet ut. Ved å anta en enda større økning, som her på 4 pst., er det ikke overraskende at nettogevinsten av tiltak øker betydelig. For effekten på sysselsettingsvarigheten er konsekvensene mer beskjedne, men her er kanskje også de alternative forutsetningene mer realistiske.

Det har også betydning hva vi antar som utgangsnivåer på overgangssannsynlighet, lønn og sysselsettingsvarighet, gitt samme effekter av tiltak som i referansealternativet. Hvis vi antar en overgangssannsynlighet til jobb etter tiltak på 40 pst. i stedet for 36 pst., og dermed 38 pst for de som ikke deltok (jf. antakelsen om en effekt av tiltak på 2 prosentpoeng), øker nettogevinsten med om lag kr 10 000, eller 10 pst. For sysselsettingsvarigheten har dette mer å si: Lengre sysselsettingsvarighet (men samme forskjell mellom tiltaksdeltakere og andre) gir betydelig høyere nettogevinst av tiltak.

Vi ser også at kostnadene av tiltaksplassene har relativt lite å si for netto gevinst i denne sammenhengen, men der det skal sies at vi ser bort fra lengre tiltakskjeder (dette omtales i avsnitt 1.2).

1.2.4 Konklusjon

Det å tilby arbeidsrettede tiltak til flere korttids arbeidsledige innvandrere vil under rimelige forutsetninger gi en netto samfunnsøkonomisk gevinst. I referansealternativet anslås gevinsten til kr 110 936, samlet over de årene som gjenstår fra tiltakets slutt til pensjonsalder. Konklusjonen om en netto gevinst er særlig sårbar for forutsetningene om effektene av tiltak, og da særlig effektene på overgang til arbeid og på videre lønnsutvikling. Kostnadene ved tiltaksplassen har mindre å si for de samlede effektene.

Grundige norske effektevalueringer har vist til dels betydelige forskjeller mellom effektene av ulike tiltak. For eksempel viser Hardoy og Zhang (2010) at Opplæring og Tidsbegrenset lønnstilskudd har god effekt for innvandrere, mens Arbeidspraksis i ordinær virksomhet ikke har noen effekt (de vurderer ikke Oppfølging). For Arbeidspraksis i skjermet virksomhet finner vi da også lavere netto gevinst enn i referansetilfellet, selv om vi kun endrer på tiltakets effekt på overgang til arbeid, sannsynligheten for overgang til arbeid, og på kostnaden ved å drive tiltaket. For Arbeidspraksis i ordinær virksomhet finner vi da en netto samfunnsøkonomisk gevinst på kr 72 318. For Tidsbegrenset lønnstilskudd finner vi en betydelig høyere samfunnsøkonomisk gevinst, på kr 395 585, noe som for en stor grad skyldes at utformingen av dette tiltaket tilsier at de samfunnsøkonomiske kostnadene skal regnes på en annen måte. Vi understreker uansett at dette tiltaket har enkelte problematiske sider bl.a. knyttet til fortrengning og insentiver som det bør tas hensyn til i vurderingen av om det er ønskelig med flere slike tiltaksplasser.

1.3 Innvandrerkvinner med behov for større innsats

Den målgruppen vi her har i tankene er personer som ikke mottar ytelse til livsopphold fra det offentlige, som har få formelle kvalifikasjoner og ingen arbeidserfaring fra Norge. Et eksempel kan være hjemmeværende kvinner som forsørges av familien.13 Denne gruppen vil ha behov for en kombinasjon av kvalifikasjonsheving og arbeidstrening. Vi tar for oss nytte- og kostnadsvirkningene av flere plasser på programmet Ny sjanse, både fordi dette har «innvandrerkvinner fra landgrupper med lav sysselsetting» som en hovedmålgruppe og fordi det er bare for dette programmet vi har tilgang til kostnadstall. For å få et best mulig grunnlag for forutsetningene skjeler vi også til empiri fra Kvalifiseringsprogrammet.

Ny sjanse er en forsøksordning administrert av IMDi.14 Programmet utformes i samarbeid med deltaker, og skal bestå av opplæring i norsk og evt. samfunnskunnskap, samt tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet. Ny sjanse er kun rettet mot innvandrere. Vilkårene avhenger av målgruppe. For hjemmeværende innvandrerkvinner som ikke fra før mottar sosialhjelp, er stønaden i utgangspunktet 1G, opp til 2G hvis kommunene bidrar til finansieringen. Stønaden er skattepliktig. Maksimal varighet er to år.

Også Kvalifiseringsprogrammet er relevant for denne målgruppen.15 En betydelig andel av de som har deltatt på Ny sjanse overføres dessuten til Kvalifiseringsprogrammet. Dette programmet administreres av NAV, og skal først og fremst inneholde arbeidsrettede aktiviteter, opplæringsaktiviteter og tett individuell oppfølging og veiledning. Varigheten er i utgangspunktet ett år, men kan forlenges. Deltakerne har rett til kvalifiseringsstønad på 2G (for personer over 24 år).

Forutsetninger

Gjennomgangen følger samme mal som for de arbeidsledige i avsnitt 1.2.

Forutsetninger knyttet til verdien av økt produksjon av varer mv. samt videre trygdeforløp

Vi må gjøre forutsetninger knyttet til arbeidsmarkedsutfall for de som deltar på tiltak og for de samme personene gitt at de ikke deltar på tiltak. Differansen mellom disse utfallene er effekten av å delta på tiltak. Arbeidsmarkedsutfallene:

1. Overgangssannsynlighet fra tiltak til ordinært arbeid og til trygdeytelse. (Fordi en ikke-neglisjerbar andel vil gå tilbake til å bli forsørget av familien må også overgangen til trygd spesifiseres.)

2. Lønnsinntekt

3. Sysselsettingsvarighet

4. Videre trygdeforløp etter ledighetsperiode, både antall år og ytelsesbeløp

Generelt legger vi til grunn at personen er 32 år ved endt tiltak16 og går av med alderspensjon ved fylte 67 år.

i. Overgangssannsynlighet til ordinært arbeid

Effekten av tiltak bestemmer differansen mellom overgangssannsynligheten til jobb for en som har deltatt på tiltak, og for den samme personen uten tiltaksdeltakelse (basis-alternativet). Verken for Ny sjanse eller Kvalifiseringsprogrammet finnes det evalueringer som tar tilstrekkelig hensyn til at deltakerne kan skille seg fra ikke-deltakerne på viktige, ikke-observerbare punkter. Det virker imidlertid ikke opplagt rimelig å bruke samme forutsetning som for tiltakene i avsnitt 1.2. Tiltakene for hjemmeværende innvandrer-kvinner har langt bredere siktemål enn arbeid/utdanning, som bedre språkferdigheter og helse. Samtidig virker det urimelig å anta null effekt av disse tiltakene, tatt i betraktning at de få resultatene som foreligger tilsier en viss overgang til arbeid. Samlet sett legger vi til grunn en effekt av de eksisterende tiltakene for denne gruppens overgangssannsynlighet til arbeid på 2 prosentpoeng.

Den faktiske overgangsraten til arbeid var 13 pst. i 2010, for vår målgruppe fra Ny sjanse.17 Med andre ord var det 8 av 61 deltakere som dette året gikk fra Ny sjanse til ordinært arbeid, hvorav fem til heltidsarbeid og tre til deltid. Vi har ikke tilsvarende tall for Kvalifiseringsprogrammet.

Vi bemerker at en overgangsrate til arbeid etter tiltak på 13 pst. og en tiltakseffekt på 2 prosentpoeng impliserer en overgangsrate for ikke-deltakere på 11 pst., og dette kan synes noe høyt. Dette kan muligens forsvares ved at gruppen er heterogen, og at enkelte deltakere kan ha en betydelig høyere overgangssannsynlighet.

ii. Lønnsinntekt

Det foreligger ikke noe godt grunnlag for verken å si noe om effekten av tiltak på lønn, eller hva denne gruppen tjener etter å ha deltatt på tiltak. Vi legger til grunn samme effekt på lønn som for korttids arbeidsledige, dvs. 2,5 pst. Tiltakene har til hensikt å heve deltakernes kompetanse, og i den grad de gjør det, virker det rimelig at de også bidrar til noe høyere lønn.

Gjennomsnittlig lønn settes til kr 220 000 (2010-kroner) for innvandrere som får arbeid etter å ha deltatt på tiltak. Dette er om lag 10 pst. under gjennomsnittslønnen for de 10 pst. lavest lønte i befolkningen.18 Nivået er ment å gjenspeile de lave kvalifikasjonene til denne gruppen, samt at en betydelig andel antakelig jobber deltid.

iii. Sysselsettingsvarighet

Tiltak kan også ha en effekt gjennom å bedre evnen til å beholde en jobb, og/eller til å få en ny hvis man mister den første. Begge deler skulle tilsi at det å delta på tiltak øker antall år man er i arbeid resten av livet. Dette foreligger det ingen studier av for denne gruppen. På usikkert grunnlag antar vi at deltakelse på arbeidsrettet tiltak øker sysselsettingsvarigheten med tre måneder. Dette er det samme vi antok for korttids arbeidsledige. Det som skulle tilsi at den var mindre for den gruppen vi her ser på, er at de nok har enda kortere sysselsettingsforløp i utgangspunktet (denne oppfatningen er dessverre ikke empirisk belagt). Samtidig skulle en vente at tiltak som virker kvalifikasjonshevende har større effekt på sysselsettingsvarigheten enn tiltak som er av mer formidlende art, og dette vil trekke i motsatt retning.

Samlet sysselsettingsvarighet fra tiltak til pensjonsalder settes til 10 år (av 35 mulige) for personer som har deltatt på tiltak og fikk jobb etter dette. Som nevnt i avsnitt 1.2 er den mest relevante analysen vi har funnet i denne sammenhengen, en som tar for seg sysselsettingsvarighet etter arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne inntil tre år etter tiltaket.19 Tiltakene det her er snakk om er tidligere attføringstiltak. Her framgår det at for afrikanske innvandrerkvinner, varte 21 pst. av sysselsettingsforholdene 3 måneder eller mindre, 60 pst. varte 12 måneder eller mindre mens 29 pst. varte 24 måneder eller mer. Tallene er svært like for innvandrerkvinnene fra Asia. Om lag ¾ av de som sluttet i den første jobben, fant seg en ny i løpet av få år.

For de som ikke fikk jobb etter tiltak, og etter ikke å ha deltatt på tiltak, forutsetter vi at de samlede sysselsettingsperiodene før pensjonsalder summerer seg til 5 år. Dette gjennomsnittet rommer flere grupper med til dels svært ulike sysselsettingsvarighet, for eksempel de som deltok på tiltak og gikk videre til utdanning og så til jobb; de som deltok på tiltak og aldri kom seg inn i arbeidslivet; og de som ikke deltok på tiltak og der de fleste antakelig forble utenfor arbeidsmarkedet.

iv. Videre trygdeforløp etter ledighetsperiode

Det virker rimelig å anta at tiltak for denne gruppen også vil øke deres sannsynlighet for å motta en stønad fra det offentlige, gjennom avklaring av arbeidsevne og informasjon om rettigheter. Slik virker arbeidsrettet tiltak motsatt for denne gruppen sammenliknet med de korttids arbeidsledige, der andelen trygdede ble antatt å være lavere blant de som hadde deltatt på tiltak. Videre skiller antakelsene seg her fra de for den forrige gruppen ved at andelen som mottar stønad, og varigheten på stønad, ikke varierer etter om deltakerne fikk jobb etter tiltaket eller ikke, kun etter om de faktisk deltok. Vi anser at disse forutsetningene er mer realistiske for denne gruppen.

Vi forutsetter at de som har deltatt på tiltak har en sannsynlighet for å motta offentlig stønad på 10 pst. Tilsvarende sannsynlighet for de som ikke har deltatt, settes til 8 pst. Gjennomsnittlig stønadsvarighet for de som mottar stønad etter tiltaket, før pensjonsalder, er 10 år.

Den tiden kvinnene ikke er i jobb og ikke mottar stønad, forutsettes de å bli forsørget av familien.

Ytelsesbeløpet kvinnene mottar vil avhenge betydelig av hvilken ytelse det er snakk om. Disse kvinnene vil gjennomgående ikke ha opparbeidet seg rett til trygdeytelser før en eventuell jobb etter tiltaket. De mest realistiske stønadene er kanskje overgangsstønad, sosialhjelp og minstesatsen for uføretrygd. Overgangsstønaden utgjør 2 G. Sosialhjelp er skjønnsbasert og varierer mellom kommunene, men ifølge retningslinjene skal en enslig med ett barn i aldersgruppen 6-10 år få kr 7 969 per måned ved inngangen til 2011, dvs. kr 95 628 per år.20 Minstepensjonen for en enslig pensjonist utgjør 2 G, vel å merke ved full trygdetid (40 år). I 2010, som er året vi regner kostnadene for, tilsvarte 2 G kr 151 282. Med tanke på at ikke alle i denne målgruppen vil ha opparbeidet seg fulle trygderettigheter, og at overgangsstønaden har en relativt kort varighet, setter vi årlig ytelse til kr 100 000.

Forutsetninger knyttet til kostnader av tiltak

For å finne samlede kostnader per ekstra tiltaksplass må vi gjøre forutsetninger om varigheten av tiltaket og kostnad per måned (driftstilskudd mv. og ytelse til livsopphold).

Når det gjelder varigheten av tiltaket, settes denne til to år. Dette er maksimal varighet for Ny sjanse. De som gikk ut av Ny sjanse i 2009 hadde i gjennomsnitt vært med i ni måneder, for alle deltakerne sett under ett. Men siden en betydelig andel av deltakerne går videre til Kvalifiseringsprogrammet (og antakelig også andre former for avklaring) etterpå, velger vi å anta en høyere gjennomsnittlig varighet. Slik åpner vi implisitt for tiltakskjeding, noe som virker særlig relevant for denne gruppen – som må antas å ha en lang vei å gå mot arbeidslivet. Vi setter varigheten på tiltak lik maksimalvarigheten.

For driftskostnader mv. har vi fått tilgang til kostnadstall for enkelte kommuner, men understreker at disse ikke nødvendigvis gjelder for Ny sjanse sett under ett. Det har for øvrig ikke vært et alternativ å bruke kostnader for Kvalifiseringsprogrammet, da det fra NAV kun oppgis et (bredt) intervall som gjelder for hele gruppen av deltakere, og der det påpekes at det ikke er grunnlag for å plassere vår målgruppe i den ene eller den andre enden av intervallet.

For Narvik var kostnadene for Ny sjanse i gjennomsnitt om lag kr 13 000 per deltaker per måned i 2010, utenom ytelse til deltaker. Dette inkluderer driftsutgifter, kursutgifter og personalkostnader til prosjektleder (lønn, arbeidsgiveravgift og pensjon). Med en kursvarighet på to år gir dette en totalkostnad på kr 312 000.

For Trondheim var kostnadene utenom deltakerytelse kr 66 443 per år, dvs. samlet kr 132 886 over to år. Disse kostnadene er inndelt på en noe annen måte enn for Narvik, i tilskudd fra IMDi, kommunal egenfinansiering og andel husleie/strøm, men skal etter det vi forstår inkludere de samme kostnadene. Det understrekes imidlertid at Trondheim ikke kjøper tiltak utenfra til denne gruppen.

Vi legger til grunn kostnader som ligger mellom disse to, på kr 220 000 over to år.

Deltakerne mottar en ytelse tilsvarende 1 G per år, dvs. kr 151 282 til sammen over de to årene. Denne kan suppleres med en ytelse fra kommunene på inntil 1 G årlig, men vi legger til grunn at kommunene ikke gjør dette.

Andre forutsetninger

Disse er felles for alle gruppene vi ser på, og er beskrevet i avsnitt 1.1.

1.3.1 Anslag på nytte- og kostnadsvirkninger

Forutsetningene over kan oppsummeres som følger:

• Personer som har deltatt på tiltak har 13 pst. sannsynlighet for å få jobb. De som får jobb, får en årslønn på kr 220 000 og står i arbeid i 10 år før pensjonsalder.

• Personer som ikke har deltatt på tiltak har 11 pst. sannsynlighet for å få jobb. De som får jobb, får en årslønn på kr 215 000 og står i arbeid i 9,75 år før pensjonsalder. De har 8 pst. sjanse for å gå over til en offentlig stønad. De som gjør det, mottar ytelser i 10, 25 år, med kr 100 000 per år.

• Personer som ikke får jobb, uavhengig av om de har deltatt på tiltak eller ikke, får en årslønn på kr 215 000 og står i arbeid i 5 år før pensjonsalder.

• Personer som har deltatt på tiltak har 10 pst. sannsynlighet for å motta en offentlig ytelse i etterkant. Disse vil motta stønad i 10 år. Stønaden er på kr 100 000 per år.

• Personer som har deltatt på tiltak har 8 pst. sannsynlighet for å motta en offentlig ytelse i etterkant. Disse vil motta stønad i 10 år. Stønaden er på kr 100 000 per år.

• Kostnadene ved en ekstra tiltaksplass er kr 312 000 for full varighet (to år). I tillegg kommer kr 151 282 i ytelse til deltakerne.

• Produktivitetsveksten (økningen i reallønn og ytelser) er lik kalkulasjonsrenten.

• Skattefinansieringskostnadene er 20 pst.

Vi kan nå regne ut de ulike nytte- og kostnadsvirkningene av at flere innvandrere deltar på arbeidsrettede tiltak, med utgangspunkt i punktene 1-5 over.

1. Økt produksjon av varer og tjenester som følge av tiltaket

Verdien av den økte produksjonen settes lik den totale økningen i lønn over livsløpet til som én ekstra tiltaksplass medfører:

[0,13(10*220 000)+0,87(5*215 000)]-[0,11(9,75*215 000)+0,89(5*215 000)]

= kr 33 913

6. Kostnader forbundet med å opprette og drive tiltaksplassene

Kr 220 000 per tiltaksplass. (Ytelsen til deltakerne inngår kun ved skattefinansieringskostnadene.)

7. Skattefinansieringskostnadene forbundet med trygdeutbetalinger og finansiering av tiltak

Skattefinansieringskostnadene forbundet med endringen i trygdeutbetalinger som følge av én ekstra tiltaksplass framkommer slik, der vi ser at økt trygdesannsynlighet gir økte skattefinansieringskostnader:

0,20*{[0,10(10*100 000)] – [0,08(10*100 000) } = kr 4 000

Skattefinansieringskostnadene ved å drive tiltakene er følgende, der første ledd angir kostnadene ved drift og andre ledd ytelsen til livsopphold:

0,20(220 000 + 151 282)=kr 74 256

Netto samfunnsøkonomisk kostnad ved å tilby én ekstra tiltaksplass til denne gruppen er dermed kr 264 343. Beløpet og fortegnet drøftes under. Det framkommer ved følgende regnestykke:

1.3.2 Sensitivitetsanalyse

Vi forsøker her å forklare konklusjonen om samfunnsøkonomisk netto kostnad, og vurderer samtidig konsekvensene av enkelte alternative forutsetninger. Videre gir vi eksempler på hva som må til for at tiltaket skal innebære en samfunnsøkonomisk netto gevinst.

Konklusjonen om at flere tiltaksplasser for denne målgruppen innebærer en samfunns-økonomisk netto kostnad på kr 264 343 per plass, må ses i sammenheng med følgende:

• Et arbeidsrettet tiltak for deltakere med så svake utgangspunkt og sammensatte behov må vare over relativt lang tid og inneholde betydelig individuell tilpasning og oppfølging for å kunne ventes å ha noen effekt på overgangsraten til arbeid. Begge deler tilsier et betydelig dyrere tiltak enn de vi vurderte for korttids arbeidsledige. Et tiltak til halve prisen (inkl. halv ytelse til deltaker), for eksempel pga. ett i stedet for to års varighet, gir en samfunnsøkonomisk netto kostnad på kr 117 216. Her antas alt annet å være likt som i stad, dvs. også effekter og overgangsrater.

• Det at deltakerne ikke i utgangspunktet mottok en ytelse gjør at også ytelse under tiltak må regnes inn. Vi ser imidlertid ingen grunn til å regne på kostnadene uten ytelse til deltakerne. Dersom ytelsen settes til 2 G i stedet for 1 G per år, slik det åpnes for, øker den samfunnsøkonomiske nettokostnaden til kr 294 600.

• Det antas at tiltaket gir økt overgangssannsynlighet til trygd. Dette virker rimelig, men i annet fall er netto kostnad på kr 260 343.

• Overgangsraten til arbeid etter tiltak er satt til 13 pst. Dersom denne i stedet er 8 pst., blir den samfunnsøkonomiske nettokostnaden, alt annet likt (også effekten av tiltak), kr 269 531. Dersom den i stedet er 18 pst., blir den samfunnsøkonomiske nettokostnaden kr 259 156.

• Tiltaket antas å ha en effekt på 2 pst. Med 4 pst. i stedet, alt annet likt, blir samfunnsøkonomisk netto kostnad kr 243 919.

Vi understreker også at analysen ikke tar hensyn til andre nyttevirkninger enn de på produktivitet og skattefinansieringskostnader. Disse er antakelig mer relevant for denne målgruppen enn for de korttids arbeidsledige, da tiltakene for hjemmeværende kvinner kan ha et langt bredere siktemål enn å få dem i arbeid. Mulige ytterligere positive nyttevirkninger for samfunnet er:

• Bedre norskkunnskaper kan gjøre det enklere å hjelpe barna med leksene og følge dem opp på annet vis. Dette kan bedre deres arbeidsmarkedsutfall og forhindre kriminalitet.

• Økt velferd for kvinnene på andre måter, for eksempel i form av glede ved selvforsørging og kollegialt fellesskap på arbeidsplassen eller på tiltaket.

Dersom disse nyttevirkningene er høyere enn den netto kostnaden vi har beregnet, kan det likevel være samfunnsøkonomisk gunstig å opprette flere slike tiltaksplasser. Konkret krever dette at denne mernytten ved tiltaket over resten av livsløpet før pensjonsalder skal komme opp i kr 264 343 for at det kan tilrås å opprette flere slike plasser.

Slik vi ser det er det ikke mulig å finne noenlunde realistiske forutsetninger som innebærer at tiltaket gir en samfunnsøkonomisk netto gevinst dersom vi ser bort fra den ikke tallfestede mernytten omtalt over.

Vi konstaterer først at det ikke er tilstrekkelig å skru opp overgangsraten til arbeid etter tiltak til for eksempel 30 pst. i stedet for 13 pst, så lenge effekten av tiltaket antas konstant lik 2 pst. og de som ikke har deltatt på tiltak dermed har en overgangsrate på 28 pst. Netto kostnad er da på kr 246 706, dvs. at det heller ikke ville vært tilstrekkelig å samtidig halvere kostnaden ved tiltaket.

Dersom i stedet effekten av tiltaket på overgangsraten til arbeid økes betydelig, fra 2 til 8 prosentpoeng, men med overgangsrate til arbeid etter tiltak og kostnader som i referansealternativet, reduseres netto kostnad til kr 203 070. Det vil si at tiltaket fortsatt ikke gir en netto gevinst – og heller ikke ville gjort det ved halverte tiltakskostnader.

Dette betyr naturligvis ikke at det ikke finnes forutsetninger som gir en samfunnsøkonomisk netto gevinst av dette tiltaket, uten å ta inn mernytte. For eksempel gir følgende kombinasjon av avvik fra referansealternativet en netto gevinst på kr 9 322 per tiltaksplass over resten av deltakerens yrkesaktive liv:

• økt effekt av tiltak til 8 prosentpoeng (13 pst. overgangsrate etter tiltak, 5 pst. uten),

• økt effekt av tiltak på sysselsettingsvarigheten til tre år (mot tre måneder i referansealternativet) og økt sysselsettingsvarighet for alle: 12 år for de som får jobb etter tiltaket, 9 år for de som får jobb uten å ha deltatt på tiltak og

• halverte kostnader av tiltaket.

Utfordringen ligger i å få utviklet et tiltak som kan forsvare slike forutsetninger, gitt målgruppen.

1.4 Samfunnsøkonomisk vurdering av rent aktiviserende tiltak

Også blant innvandrere er det en del som ikke med rimelighet kan ventes å kunne få ordinært arbeid. Det kan likevel være av verdi å tilby tiltak, men da ikke arbeidsrettede tiltak, men rent aktiviserende. En kunne se for seg ulike tiltak med vekt på andre mål enn arbeid, for eksempel knyttet til språk, barneoppdragelse og helse. Nytten vil imidlertid uansett være kompleks å tallfeste, og vi beregner derfor bare kostnadene: Først beregner vi de samfunnsøkonomiske kostnadene ved dette tiltaket. Dernest slår vi fast at den samfunnsøkonomiske nytten minst må være lik dette beløpet for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk tilrådelig.

Generelt vil de samfunnsøkonomiske gevinstene og kostnadene ved å øke antall tiltaksplasser være knyttet til følgende, jf. også avsnitt 1.1:

1. Økt produksjon av varer og tjenester

2. Endret velferd av å delta på tiltaket, der fortegnet avhenger av preferansen for fritid

3. Positive konsekvenser for tredjepart ved tiltaksdeltakelse, herunder for pårørende

4. Kostnader forbundet med å opprette og drive tiltaksplassene

5. Skattefinansieringskostnadene forbundet med endrede stønadsutbetalinger og finansiering av tiltak

Pkt. 1 vil i denne sammenhengen være en eventuell verdi av økt produksjon på tiltaket, dvs. salgsinntekter fra denne produksjonen.

Pkt. 2 vil som tidligere være svært vanskelig å tallfeste, og omfatter glede ved kameratskap, bedret økonomi og egennytte av en eventuell kompetanseheving. I motsatt retning trekker tap av fritid, noe som vel å merke bare er relevant hvis tiltaket ikke er frivillig.

Pkt. 3 kan dreie seg om økt nytte for familien ved økte familieinntekter eller bedre kunnskaper om helse og barneoppdragelse.

Pkt. 4 og 5 er som for avsnitt 1.3: Kostnader ved opprettelse og drift av tiltaksplassene, samt skattefinansieringskostnadene ved økte utgifter til dette, og til stønad til deltakerne.

Siden vesentlige deler av nytten er så vanskelig å tallfeste, velger vi altså her en annen innfallsvinkel enn i avsnitt 1.3 og 1.4.

Tiltaket vi er bedt om å vurdere er rimeligste alternativ av Varig tilrettelagt arbeid (VTA)-plasser i regi av arbeidsmarkedsbedriftene. I 2011 var dette kr 27 540 per år.21 For å sikre sammenliknbarhet med avsnitt 1.2 og 1.3 ønsker vi å bruke 2010-tall, og runder derfor dette noe ned til kr 26 700 per år. I tillegg kommer skattefinansieringskostnaden på kr 5 340 per år.

I tillegg kommer skattefinansieringskostnaden ved ytelse til deltakerne. Det vi her trenger er økningen i ytelse som tiltaket innebærer. Vi legger til grunn at de potensielle deltakerne ikke har tidligere arbeidserfaring fra Norge. Dette innebærer at en sannsynlig ytelse enten er minstepensjon eller en egen ytelse tilsvarende Ny sjanse. Videre legger vi til grunn at de ikke i utgangspunktet mottar en ytelse, evt. at denne er lav. De relevante ytelsene tilsier begge maksimalt 2 G (uten tillegg) avhengig av hhv. trygdetid og målgruppe. Vi antar en gjennomsnittlig økning i ytelsen på 1,5 G, dvs. kr 113 462 per år. Denne antakelsen kan innebære retten til ytelse er begrenset, eller at noen av deltakerne mottok noe fra før. Skattefinansieringskostnaden forbundet med denne økningen er kr 22 692 per år.

Dette gir følgende samfunnsøkonomiske kostnader ved én ekstra tiltaksplass per år:

Med en forutsetning om kalkulasjonsrente lik produktivitetsvekst, kan vi se bort fra at dette er 2010-priser og konkludere med at de samfunnsøkonomiske kostnadene per tiltaksplass vil være kr 54 732 per år så lenge tiltaket varer.

For at dette skal kunne anses som samfunnsøkonomisk gunstig, må den årlige mernytten av tiltaket tilsvare minst dette. Vi viser til punkt 1-3 over for eksempler på hva slags nytte det her kan være snakk om.