9 Melding til barnevernstjenesten og barnevernstjenestens undersøkelser – krav til dokumentasjon

9.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å:

• Presisere i loven hva en melding til barnevernstjenesten er.

• Tydeliggjøre fristen for når barnevernstjenesten skal vurdere en innkommet melding om bekymring for et barn.

• Innføre krav om begrunnelse hvis en innkommet melding henlegges uten videre undersøkelse etter loven.

• Tydeliggjøre at henvendelser fra barn og foreldre skal følges opp av barnevernstjenesten.

• Regulere barnevernstjenestens rett og plikt til å undersøke samt gjennomføringen av undersøkelsen i to bestemmelser i stedet for en.

• Tydeliggjøre i loven at henleggelse av en undersøkelse er et enkeltvedtak, som skal begrunnes.

• Tydeliggjøre barnevernstjenestens utredningsplikt ved at det fremgår av loven at undersøkelsen må gjennomføres systematisk og tilstrekkelig grundig til å forstå barnets helhetlige situasjon og behov.

• Innføre krav om at det lages en plan for undersøkelsen.

• Videreføre gjeldende fristregler for gjennomføring av undersøkelser.

• Innføre krav om dokumentasjon ved at det skal føres journal for hvert barn. Journalen skal inneholde opplysninger om barnet, barnevernsfaglige vurderinger, referat fra samtaler og møter samt informasjon om barnets medvirkning.

9.2 Behov og problemstillinger

Utvalget skal etter mandatet vurdere om henleggelser av meldinger og undersøkelser etter barnevernloven skal begrunnes.

For å kunne gi barn som trenger det nødvendig omsorg og beskyttelse, er det avgjørende at barnevernstjenesten blir kjent med forholdene som barn lever under. Det forutsetter at barnevernstjenesten får kjennskap til at et barn trenger hjelp, og at barnevernstjenesten undersøker barnets situasjon nøye med tanke på om det bør iverksettes tiltak etter barnevernloven.

Barnevernstjenesten skaffer seg kjennskap om et barn ved å gå gjennom mottatte meldinger.1 Barnevernstjenesten kan etter gjeldende rett enten henlegge meldingen, eller iverksette en undersøkelse for å få mer informasjon om hvordan barnet har det. 2

Barnevernstjenesten mottar mange meldinger. I 2015 kom det 54 396 meldinger til barnevernet.3 Nesten 21 prosent av meldingene henlegges uten videre undersøkelse. Henleggelse av meldinger behøver ikke å begrunnes, og det er heller ikke mulighet til å klage når barnevernstjenesten henlegger en melding. Dette gjør det vanskeligere å etterprøve hvorfor en melding ikke ble fulgt opp med en undersøkelse etter loven.

Rapporter, tilsyn og undersøkelser viser at det er klare utfordringer knyttet til om bekymringsmeldinger blir fulgt opp på en riktig måte.4 Det kan være uklart hva som skal anses som en melding, meldingene kan bli henlagt på feil grunnlag, eller henlegges uten at det foreligger tilstrekkelig informasjon, slik at saken ikke er godt nok opplyst til å fatte riktig avgjørelse. Dette er uheldig med tanke på at barnevernstjenestens arbeid med barnevernsundersøkelser er viktig for å avgjøre hvem som har behov for hjelp fra barnevernstjenesten, og hvilken hjelp de skal få. Det er derfor et spørsmål om det er behov for å endre og presisere reglene for barnevernstjenestens gjennomgang av meldinger.

Det er videre spørsmål om det er et særskilt behov for å tydeliggjøre i loven hvordan henvendelser fra barn og foreldre skal behandles. Slike henvendelser kan både ses som en melding etter loven og som søknad som skal avgjøres gjennom enkeltvedtak. I sistnevnte tilfelle gjelder de skjerpede kravene til saksbehandling etter forvaltningsloven, som for eksempel krav til begrunnelse av vedtak. Hvis henvendelsen derimot ses som en melding, kan den bli henlagt uten begrunnelse.5 Barn og foreldre får dermed ulike prosessuelle rettigheter ettersom henvendelsen behandles som en søknad eller som en melding. Utvalget vurdering av barnevernstjenestens arbeid med meldinger fremgår av punkt 9.5.1.

Det er også noe uklart om henleggelse av en sak etter en undersøkelse er et enkeltvedtak.6 Hvis henleggelse ikke er et enkeltvedtak, er det ikke krav om begrunnelse og henleggelsen kan ikke påklages. Et annet spørsmål er om det er behov for å endre reglene for hvordan barnevernstjenestens undersøkelser skal gjennomføres, blant annet om det er behov for å tydeliggjøre barnevernstjenestens utredningsplikt. Se punkt 9.5.2 om dette.

Det følger ikke av barnevernloven i dag et tydelig krav til dokumentasjon. Det er derfor et spørsmål om ny lov i større grad bør stille krav om dokumentasjon av barnevernstjenestens faglige vurderinger og hvilke faktiske forhold som ligger til grunn for beslutningsgrunnlaget. Dette inkluderer vurderingen av barnets beste og barnets egen mening. Se utvalgets vurderinger i punkt 9.5.3.

9.3 Gjeldende rett

9.3.1 Menneskerettslige forpliktelser

Menneskerettslige forpliktelser innebærer også at loven må ha regler som er egnet til å identifisere omsorgssvikt, i tillegg til at det er ordninger som er egnet til å frembringe et riktig faktisk grunnlag for de faglige og rettslige vurderingene som ligger til grunn for barnevernstiltak.

Den positive plikten for statene til å identifisere, undersøke og følge opp omsorgssvikt er direkte nevnt som et virkemiddel i barnekonvensjonen artikkel 19 nr. 2, for å beskytte barn mot vold og omsorgssvikt. Lignende plikter må innfortolkes i EMK artikkel 3 og 8 (for så vidt gjelder vernet av privatliv/personlig integritet).7 Det samme må antagelig innfortolkes i Grunnloven § 104 tredje ledd.

Det å åpne undersøkelse er et inngrep i retten til familieliv etter EMK artikkel 8 nr. 1. Gjennomføringen derfor må kunne rettferdiggjøres etter vilkårene i artikkel 8 nr. 2.

Det kan imidlertid ikke utledes en plikt etter EMK artikkel 8 til å undersøke holdbarheten av en bekymringsmelding før undersøkelsessak blir åpnet. Dette har EMD fastslått i K. T. mot Norge (2008).8

Som et minstekrav til å kunne åpne undersøkelsessak uten å krenke artikkel 8, må det foreligge konkrete opplysninger som gir grunn til å tro at omsorgssvikt kan forekomme i familien. På grunn av at formålet med undersøkelsen – å verne barnet mot potensiell omsorgssvikt – berører så vitale interesser for barnet, har barnvernstjenesten et vidt skjønnsmessig spillerom til å åpne en undersøkelsessak. Det gjelder også en vid skjønnsmargin ved gjennomføringen av en undersøkelse. Kravet til forholdsmessighet begrenser imidlertid handlingsrommet barnvernstjenesten har til å sette inn tiltak uten foreldrenes samtykke. Det må foreligge relevante og tilstrekkelige grunner også for barnevernstiltak som ikke innebærer en adskillelse av barn og foreldre. Generelt vil kravene til grunnene for et inngrep øke i tråd med inngrepets styrke.

9.3.2 Meldinger til barnevernstjenesten

En henvendelse til barnevernet med opplysninger om bekymring for situasjonen til ett eller flere barn, er en melding i lovens forstand. Plikten til å gjennomgå og vurdere meldinger innen en uke fremgår av barnevernloven § 4-2:

«Barneverntjenesten skal snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter § 4-3.»

Formålet med bestemmelsen er å hindre at meldinger til barnevernstjenesten blir liggende ubehandlet.9 Tidsfristen for gjennomgang av meldinger til barnevernet var en nyskapning i 1992-loven. Barnevernloven av 1953 inneholdt ingen tilsvarende bestemmelse. Bestemmelsen ble foreslått fordi det hadde utviklet seg en situasjon der meldingene ble liggende i lang tid før de ble undersøkt.10

Barnevernloven § 4-2 gjelder uavhengig av om meldingen er fremsatt skriftlig eller muntlig, og skiller ikke etter hvem meldingen kommer fra, det vil si om den er fra barn og foreldre, offentlig ansatt eller annen privat person.11 Bestemmelsen kommer til anvendelse når en privat part selv ber om et tiltak fra barnevernstjenesten, uavhengig av om vedkommende har utformet henvendelsen som en formell søknad eller ikke.12

Også anonyme meldinger skal i utgangspunktet vurderes. Ved anonyme meldinger må barnevernstjenesten imidlertid utvise særlig aktsomhet og nøye vurdere om meldingen kan være fremsatt i sjikanehensikt.13

I vurderingen av hvor sikre holdepunkter som kreves før undersøkelser kan iverksettes, må hensynet til privatlivets fred avveies mot behovet for å bringe klarhet i forholdet av hensyn til ett eller flere barn.14

Dersom det mottas flere meldinger vedrørende samme barn, skal første melding registreres som en melding, mens øvrige meldinger anses som informasjon i undersøkelsessak.15 Dersom barnevernstjenesten har registrert melding på ett barn, men blir bekymret for barnets søsken, skal dette registreres som ny melding på hvert enkelt barn i søskenflokken.

Ikke all kommunikasjon med barnevernstjenesten er å anse som en melding. Varsel til barnevernstjenesten om bosetting av enslige mindreårige, er for eksempel ikke å anse som melding.16 Videre skal barnevernstjenesten gi generelle råd og veiledning, som ikke anses som tiltak etter gjeldende lovs kapittel 4, jf. barnevernloven § 2-1 femte ledd bokstav a. Ofstad og Skar uttaler at det må legges til grunn at råd- og veiledningsansvaret etter denne bestemmelsen går atskillig lenger enn det generelle veiledningsansvaret forvaltningsorganer er pålagt etter forvaltningsloven § 11.17 Samtidig er det klart at barnevernstjenestens generelle råd og veiledning etter § 2-1 femte ledd bokstav a, er noe annet enn råd og veiledning som gis som et hjelpetiltak etter § 4-4. Privatpersoner og andre som tar kontakt for generell råd og veiledning, skal kunne gjøre dette uten at det registreres som melding.

Etter gjennomgang av meldingen må barnevernstjenesten enten henlegge meldingen eller åpne undersøkelsessak etter § 4-3. En melding som klart ikke kan føre til tiltak etter barnevernloven skal umiddelbart henlegges. Realitetsvurderingen av en melding er et ledd i den interne saksforberedelsen, og anses ikke som enkeltvedtak.18 Barnevernstjenesten kan derfor henlegge en melding uten begrunnelse, og det gis ikke partsrettigheter som innsyn og klageadgang.19

Meldere skal få tilbakemelding fra barnevernet om at meldingen er mottatt. Dersom meldingen kommer fra offentlig myndighet eller fra visse yrkesgrupper jf. barnevernloven § 6-7a, skal det også gis tilbakemelding om utfallet av meldingsgjennomgangen.20

9.3.3 Barnevernstjenestens undersøkelser

En undersøkelse i barnevernet vil si en kartlegging av barnets situasjon for å kunne vurdere og konkludere om barnet har behov for barnevernstiltak eller ikke. Hjemmelen for barnevernstjenesten rett og plikt til å foreta undersøkelser fremgår av barnevernloven § 4-3 første ledd:

«Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter dette kapitlet, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet, jf. frister inntatt i § 6-9.»

Det er en lav terskel for å igangsette en barnevernsundersøkelse etter § 4-3, jf. vilkåret om «rimelig grunn til å anta». Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt, men det må foreligge en konkret grunn som kan gi grunnlag for tiltak. Vilkåret for å iverksette frivillige hjelpetiltak, som er den laveste terskelen for tiltak, er at barnet «på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det» jf. § 4-4 andre ledd.

Barnevernstjenesten har etter § 4-3 en plikt til å undersøke en sak når lovens vilkår er oppfylt. Det er i forarbeidene lagt til grunn at det vil være en tjenesteforsømmelse om ikke undersøkelser blir foretatt.21

Barnevernloven § 6-9 andre ledd gir regler om når en undersøkelse er å anse som gjennomført. Det er først når barnevernstjenesten har truffet vedtak om tiltak, har fremmet sak for fylkesnemnda eller har henlagt saken. En undersøkelsessak kan altså få ulike utfall:

• Barnevernstjenesten beslutter å henlegge undersøkelsessaken fordi det ikke er grunnlag for tiltak etter barnevernloven

• Foreldrene og/eller barnet (dersom det har partsrettigheter) avslår hjelpetiltak som barneverntjenesten foreslår, og det ikke er grunnlag for å fremsette begjæring for fylkesnemnda om tiltak uten samtykke

• Barnevernstjenesten fatter vedtak om at det skal igangsettes tiltak etter loven (hjelpetiltak med samtykke)

• Barnevernstjenestens leder fatter midlertidig vedtak (akuttvedtak)

• Barnevernstjenesten fremsetter begjæring om tiltak for fylkesnemnda etter § 7-11.

En beslutning om å iverksette en undersøkelse etter § 4-3, er ikke et enkeltvedtak.22 Heller ikke en beslutning om å ikke iverksette en undersøkelse, kan anses som et enkeltvedtak.23 Etter barnevernloven § 6-1 andre ledd er det avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter loven, som regnes som enkeltvedtak.

Det kan være noe uklart om en henleggelse etter at det er gjennomført undersøkelse etter § 4-3, innebærer et enkeltvedtak. Ordlyden i barnevernloven § 6-1 og § 4-3 gir begrenset veiledning for spørsmålet. Spørsmålet er ikke omtalt i forarbeidene til barnevernloven. I juridisk teori legger Lindboe til grunn at hvis barnevernstjenesten etter avsluttet undersøkelse kommer til at det ikke er grunn til å foreslå iverksetting av tiltak, er ikke dette noe enkeltvedtak som skal begrunnes eller kan være gjenstand for klage fra berørte.24 Ofstad og Skar uttaler derimot at «avgjørelser som går ut på at det ikke skal settes i verk tiltak etter loven, skal regnes som enkeltvedtak».25 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har også lagt til grunn at en beslutning om å henlegge en undersøkelsessak er et enkeltvedtak som kan påklages til fylkesmannen.26

9.3.4 Frister for gjennomføring av en undersøkelse

Fristen for å gjennomføre undersøkelser fremgår av § 6-9 første ledd:

«En undersøkelse etter § 4-3 skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder.»

En utvidelse av fristen kan være aktuelt når saken har en slik karakter at det er behov for særlig omfattende og tidkrevende undersøkelser som ikke lar seg gjennomføre innen tre måneder. En beslutning om å forlenge undersøkelsestiden til seks måneder er en prosessledende avgjørelse, noe som ikke er et enkeltvedtak som kan påklages.

Dersom det er fattet akuttvedtak etter § 4-6 andre ledd, får barnevernstjenesten særlige frister i § 4-6 fjerde og femte ledd.

Dersom en barnevernstjeneste har mange og/eller lange fristbrudd, kan dette gi grunnlag for tilsynsmessig oppfølging fra Fylkesmannen. Dersom råd og veiledning ikke fører frem, kan fylkesmannen ilegge kommunen mulkt, jf. barnevernloven § 6-9 og tilhørende forskrift.

9.3.5 Gjennomføring av undersøkelser

Barnevernloven § 4-3 andre ledd gir regler om gjennomføringen av undersøkelser:

«Undersøkelsen skal gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Det skal legges vekt på å hindre at kunnskap om undersøkelsen blir spredt unødig»

Hvilket omfang undersøkelsene skal ha, er ikke regulert i barnevernloven § 4-3. Det følger imidlertid av forvaltningsloven § 17 at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. I Rutinehåndbok for barneverntjenester i kommunene, er det utarbeidet rutiner for arbeidet med undersøkelser.27 Barneverntjenesten plikter å undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon, inkludert samværshjemmet.28

Etter barnevernloven § 1-4 skal alle tjenester og tiltak etter barnevernloven være forsvarlige, og det gjelder også gjennomføring av undersøkelser.

Videre går det frem av § 4-3 tredje ledd at foreldrene eller den barnet bor hos, ikke kan motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet. Barnevernstjenesten, og sakkyndige som har blitt engasjert i saken, kan kreve å få samtale med barnet i enerom. Hvis det foreligger mistanke om at barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet, kan barnevernstjenesten gi pålegg om at barnet skal bringes til sykehus eller til annet sted for undersøkelse. Barnevernstjenesten kan om nødvendig be om politibistand til gjennomføring av undersøkelser, jf. barnevernloven § 6-8.

En viktig del av en undersøkelse vil være innhenting av opplysninger fra andre forvaltningsorganer/etater som kjenner barnet og barnets familie.29 Partsrettigheter antas å inntre når det åpnes undersøkelsessak.30

I litteraturen har det vært drøftet om det er anledning til å åpne ny undersøkelsessak etter at det er truffet vedtak om tiltak. Blant andre legger Lindboe til grunn at det er anledning til det.31 Etter barnevernloven § 4-5 skal barnevernstjenesten følge nøye med på hvordan det går med barnet og blant annet vurdere om det er behov for andre tiltak.

9.3.6 Krav til dokumentasjon

Barnevernstjenestens plikt til å sørge for å dokumentere arbeidet med saker, er i begrenset grad omtalt i lov og forskrift.

En kan imidlertid slutte ut fra kravet til forsvarlighet, barnevernloven § 1-4, at det kan kreves dokumentasjon av barnevernets faglige vurderinger av de opplysninger tjenesten mottar og de beslutninger og handlinger barnevernet foretar. Det må være mulig å lese seg frem til hvordan barnevernet har vurdert situasjonen og hvorfor det er handlet som det er gjort. Videre fremgår det av forvaltningsloven § 11 d at muntlige opplysninger av betydning for avgjørelsen av saken skal nedtegnes eller protokolleres. Forvaltningsloven §§ 17 og 18 forutsetter indirekte skriftlighet, idet partene har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter.

Det er etter dagens regelverk ingen eksplisitte dokumentasjonskrav når det gjelder meldinger. Det anbefales imidlertid at barnevernet dokumenterer gjennomgangen og konklusjonen av meldingen.32

I saker der barnevernet beslutter å iverksette undersøkelse, blir meldingen et dokument i saken. Dokumentet er da enten det brevet som melder har sendt/levert til barnevernet eller barnevernets notat på grunnlag av muntlig melding.

Ut over reglene i forvaltningsloven og de generelle reglene om forsvarlighet, er det få dokumentasjonskrav også for gjennomføring av undersøkelser. Dersom undersøkelsen konkluderer med at det skal iverksettes tiltak, er avgjørelsen om tiltak enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og skal være skriftlig og begrunnet.33 Loven inneholder ikke regler om begrunnelse av avgjørelser som ikke er enkeltvedtak. For sakkyndigrapporter i barnevernssaker er det utarbeidet retningslinjer som blant annet inneholder en veiledende mal for rapporten, men det er ikke krav til slike rapporter annet enn at de skal forelegges Barnesakkyndig kommisjon for vurdering, jfr. barnevernloven § 2-5. 34

I forskrifter finnes enkelte eksempler på dokumentasjonskrav, f.eks. i medvirkningsforskriften § 7 hvor det fremgår at barnevernet i sin saksbehandling skal dokumentere barnets medvirkning.

9.3.7 Tilbakemelding til melder

Barnevernstjenesten skal ifølge barnevernloven § 6-7a gi tilbakemelding til melderen om at melding er mottatt. Dersom meldingen kommer fra offentlige myndigheter eller andre omfattet av § 6-4 andre og tredje ledd, skal barnevernstjenesten også opplyse om hvorvidt det er åpnet undersøkelsessak. Ny tilbakemelding skal gis når undersøkelsen er gjennomført. Melder omfattet av § 6-4 andre og tredje ledd skal også få tilbakemelding om iverksatte tiltak når det er nødvendig at melder får slik kjennskap av hensyn til sin oppfølgning av barnet.

9.4 Statistikk, rapporter om praksis, forskning samt tilsyn

9.4.1 Statistikk

Figur 9.1 viser antall innkomne meldinger, gjennomførte undersøkelser og iverksatte tiltak i 2015. Figur 9.2 gir en oversikt over hvor mange meldinger barnevernstjenesten mottok i 2014 og 2015, og hvor mange av disse som kom fra barn, foreldre og annen familie. Figuren viser også antall henlagte meldinger totalt, fra barnet selv, foreldre og annen familie.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

9.4.2 Rapporter om praksis, forskning samt tilsyn

9.4.2.1 Innledning

Det er de senere årene gjort flere undersøker og forskningsarbeider som belyser ulike sider av praksis i barnevernets håndtering av meldinger og undersøkelser. Flere av disse har avdekket svært bekymringsfulle forhold.

9.4.2.2 Mangler ved barnevernets håndtering av meldinger

Kjær og Mossige gjennomgikk 92 henlagte meldinger som omhandlet bekymring for vold og/eller seksuelle overgrep fra sju kommuner/bydeler der man undersøkte hvordan barnevernet begrunnet henleggelsene.35 De fant at barnevernets håndtering av meldingene var svært vilkårlig og at tjenesten ikke forholdt seg til lovens vilkår i vurdering av om undersøkelse skulle iverksettes.

Undersøkelsen Barneverntjenestens arbeid med barnevernundersøkelser i Midt-Norge, viste også at det var store variasjoner i barnevernets arbeidet med meldinger, blant annet i organisering av arbeid, registrering av meldinger, i hvilken grad man brøt frister, hvordan man begrunnet henleggelser, hvor stor andel av meldingene det var som ble henlagt, hvordan henlagte meldinger ble oppbevart, og hva slags tilbakemeldinger melderne fikk. Noe praksis var ikke i samsvar med barnevernloven og regelverket, for eksempel på områdene fristoverskridelser, oppbevaring av henlagte meldinger og tilbakemelding til meldere.36

Andelen meldinger som ble henlagt, varierte fra 0 til 34 prosent. Blant grunnene til å henlegge var manglende grunn til å tro at det vil være behov for å sette inn tiltak etter barnevernloven, at saken ble henvist til andre instanser som er bedre egnet til å hjelpe familien samt at barnevernstjenesten kjente saken fra før/allerede hadde undersøkt saken, og at meldingen ikke ga grunn til å undersøke saken på nytt.37

Andelen med fristbrudd for gjennomgang av meldingene varierte fra null til seks prosent. Lovkravet om å gi tilbakemelding til melder var kjent for informantene, men dette ble ikke oppfylt i alle sakene. Tjenestene hadde ulik praksis for hva som ble registrert som en melding, og flere forventet skriftlig melding, selv om det i loven ikke er noe formkrav for meldinger. Hvordan barnevernstjenestene definerer og registrerer meldinger, har konsekvenser for de berørte familiene. Ulik praksis fra barnevernstjeneste til barneverntjeneste gjør at familiene får ulikt tilbud etter hvor i landet de bor.38

Riksrevisjonen skriver at mange barn ikke blir fanget opp tidlig av barnevernet fordi bekymringsmeldinger feilaktig blir henlagt eller fordi man ikke innhenter ytterligere informasjon fra melder før henleggelse. Videre viser Riksrevisjonen til at mange undersøkelser blir gjennomført uten hjemmebesøk eller at barnet er snakket med. Dette kan bety at undersøkelsene ikke er tilstrekkelige som grunnlag for å vurdere barnets behov for tiltak og eventuelt hvilke tiltak som er best egnet. Riksrevisjonen mente slike svakheter blant annet kunne skyldes utilstrekkelig saksbehandlingskapasitet, mangelfulle rutiner og svak oppfølging av barnevernsleder samt for dårlig internkontroll.39

I 2015 og 2016 er barnevernstjenestens håndtering av meldinger og tilbakemelding til melder tema for landsomfattende tilsyn som Statens helsetilsyn har initiert på barnevernsområdet. Oppsummering av resultatene vil først foreligge i begynnelsen av 2017.

9.4.2.3 Mangler ved barnevernets håndtering av undersøkelser

Statens helsetilsyns oppsummeringsrapport etter det landsomfattende tilsynet på barnevernsområdet i 2011, viste at det var manglende eller mangelfull planlegging, gjennomføring og oppfølging av undersøkelser i en rekke kommuner.40 Fylkesmennene fant eksempler på at opplysninger om alvorlige forhold ikke ble undersøkt godt nok. Oppsummeringsrapporten viste også mangelfull dokumentasjon av både hva som var gjort, hvilke vurderinger som var foretatt og av barnets medvirkning. Slike forhold øker risikoen for at barn ikke får riktig hjelp til rett tid.

Regionalt kunnskapssenter for barn og unge – Psykisk helse og barnevern sluttførte i 2015 et forskingsprosjekt om hvordan 18 barnevernstjenester planlegger, organiserer og gjennomfører undersøkelser.41 Resultatene viste at det var stor variasjon mellom tjenestene i hvordan de gjennomførte undersøkelsene. Det er blant annet variasjon når det gjelder andel henlagte undersøkelser og undersøkelser gjennomført innenfor tidsfristen. Når det gjelder variasjonen i andel henleggelser (mellom 20 og 77 prosent), ble det utrykt at dette reiser spørsmål om tjenestene har ulik terskel for å sette inn barnevernstiltak. Dette gjelder spesielt om det skal iverksettes hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4, eller om saken skal henlegges. Prosjektet viste også variasjon i samarbeid med familien, og med andre instanser samt i bruk av sakkyndige. Informantene var imidlertid entydige på at de arbeidet med forskjellige typer undersøkelser som de håndterte ulikt. De omtalte disse som vanlige/ordinære undersøkelser, og som mer omfattende undersøkelser ettersom de antok det var behov for hjelpetiltak eller tvangstiltak.

Undersøkelsen Statusrapport om barnevernets undersøkelsesarbeid, viser videre at 92 prosent av barnevernstjenestene oppgir at de har rutiner for undersøkelsesarbeidet, mens bare 70 prosent har rutiner for meldinger.42 Fire av fem barnevernstjenester oppga at de brukte en mal i undersøkelsesarbeidet. Kvellomodellen var den mest utbredte; 58 prosent benyttet denne. Deretter fulgte egenutviklede maler (36 prosent).

Rapporten viste at barnevernsledernes holdninger til bruk av maler avhengte av størrelsen; de som ledet spesialiserte tjenester og/eller mottok flere enn 100 meldinger i året var mest positive til bruk av maler i undersøkelsesarbeidet. Maler sikrer relevante opplysninger i saken, men mange mente også at undersøkelsene ble mer omfattende enn formålet tilsier.

Prosjektet Terskler i barnevernet, undersøkte ulike terskler i og utenfor barnevernet som har betydning for hvordan levekårs- og omsorgsproblematikk avgjør om det blir barnevernssak eller ikke når man er bekymret for barn. Undersøkelsen viste at samarbeidsrelasjonen mellom barnevernet og andre instanser som barnehage, skole, helsestasjon og politi påvirket meldefrekvensen i stor grad. Det samme gjorde organiseringen av det forebyggende arbeid. Det ble avdekket at barnevernet undersøkte flere meldinger fra instanser man har god relasjon til. Det viste seg også at dersom barnevernet henla få meldinger, var det flere henlagte undersøkelser (og motsatt). Andelen meldinger som resulterte i barnevernstiltak varierte mindre.43

9.5 Utvalgets vurdering og forslag

9.5.1 Endringer i reglene om barnevernstjenestens gjennomgang av meldinger

9.5.1.1 Presisering i loven av hva en melding er

Utvalget foreslår å tydeliggjøre i loven hva en melding til barnevernstjenesten er, se ny § 6.

I praksis har det vært tilfeller hvor det har vært uklart for barnevernstjenesten om henvendelsen skulle anses som en melding, og henvendelsene har ikke alltid blitt fulgt opp i samsvar med loven.44 Ut fra veiledningsplikten i forvaltningsloven skal barnevernstjenesten spørre den som tar kontakt om dette.45 Undersøkelser viser at tjenestene har ulik praksis for hva som registreres som en melding. Det er lagt til grunn, men fremgår ikke av loven i dag, at en henvendelse til barnevernstjenesten om bekymring for et barn er en melding i lovens forstand, uavhengig av form og hvem som er avgiver.46

Både den ulike praksisen og uklarheten i loven taler for at loven klarere bør definere hva en melding til barnevernstjenesten er. Utvalget mener loven skal uttrykke at en melding er all innkommet informasjon om bekymring knyttet til ett eller flere barn, se ny § 6.

Utvalget mener videre at det bør fremgå av loven at det ikke stilles formkrav for henvendelsene til barnevernstjenesten, og at meldinger kan være både skriftlig og muntlig. Utvalget antar at det kan bidra til å forhindre at henvendelser ikke følges opp fordi det legges til grunn at meldingen må ivareta et formkrav. For eksempel vil en SMS til barnevernstjenesten kunne være en melding i lovens forstand.

Det bør kunne forventes at «offentlige meldere» leverer skriftlige meldinger, men dette kan ikke være et absolutt krav. For eksempel kan det tenkes at meldingen har et hastepreg, som gjør at skriftlighet innebærer uforsvarlig tidsspille.

9.5.1.2 Tydeliggjøre fristen for barnevernstjenestens gjennomgang av meldinger

Utvalget mener at innkomne meldinger om bekymring knyttet til ett eller flere barn bør gjennomgås så raskt som mulig for å sikre at barn som trenger hjelp får det til rett tid. Utvalget foreslår en endring i loven som tydeliggjør fristen for gjennomgang av meldinger.

I dag skal barnevernstjenesten snarest, men senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger, jf. gjeldende lov § 4-2 Det er lagt til grunn i veileder fra Statens helsetilsyn at dette innebærer at barnevernstjenesten skal gjennomgå og vurdere alle innkomne bekymringsmeldinger fortløpende. Formålet med bestemmelsen er å hindre at meldinger blir liggende ubehandlet og sikre at barn og unge får nødvendig hjelp når de trenger det, for eksempel der en situasjon vurderes som akutt. Antagelig følger det av forsvarlighetskravet at barnevernstjenesten ikke kan legge opp til en praksis der innkomne meldinger først blir gjennomgått og vurdert etter en uke. Det kan likevel spørres om lovens frist er tilstrekkelig til å gi barn i akutte situasjoner hjelp i rett tid. Utvalget har mottatt innspill fra referansegruppen om at når barnevernstjenesten mottar en melding om bekymring for et barn, så bør barnevernet samme dag vurdere om meldingen krever hasteflytting eller andre hastetiltak.47

Utvalget foreslår å lovfeste et krav om at barnevernstjenesten straks må vurdere innkomne meldinger, se ny § 8. Barnevernstjenestene må ha en beredskap for å organisere seg slik at den kan vurdere innkomne meldinger fortløpende, slik at alvorlige meldinger som krever umiddelbar reaksjon, fanges opp. Å samle opp innkomne meldinger til «meldingsmøte» en eller noen ganger i uken, vil ikke tilfredsstille kravet til straks å vurdere meldingen. Vurderingen må ta utgangspunkt i meldingens alvorlighetsgrad og omstendigheter for øvrig. Forslaget innebærer ikke et krav om at barnevernstjenesten straks skal starte undersøkelsen eller iverksette tiltak etc., med mindre det følger av de øvrige bestemmelsene i loven. Barnevernstjenesten må innenfor lovens rammer finne fram til hensiktsmessige arbeidsmetoder for å avklare bekymringsmeldinger.

Barnevernstjenesten må også ha beredskap til å kunne reagere i hastesituasjoner utenom kontortid. Utvalget har mottatt innspill fra bl.a. Barnevernsproffene om at det innføres krav om at «alle kommuner skal ha en barnevernsvakt, som er tilgjengelig og kan reise ut hvis det er nødvendig. Alle barn og voksne som er bekymret kan ta kontakt med barnevernsvakta utenom barnevernstjenestens åpningstid».48 Utvalget foreslår at det lovfestes krav til barnevernstjenestens tilgjengelighet i alle kommuner. Se kapittel 7 for en nærmere omtale.

9.5.1.3 Krav om begrunnelse ved henleggelse av meldinger

Utvalget mener det bør innføres et krav om at henleggelse av en melding skal begrunnes.

I dag er det slik at barnevernstjenesten kan henlegge en melding uten å begrunne hvorfor den ble henlagt uten videre undersøkelse etter loven. Da fremgår ikke de barnevernsfaglige vurderinger som ligger til grunn for henleggelsen.

Statistikk viser at de fleste meldingene blir undersøkt. I 2015 ble opp mot 20 prosent av meldingene henlagt.49 Antagelig var det riktig å henlegge mange av disse bekymringsmeldingene. Det blir imidlertid vanskelig å etterprøve dette når henleggelsen ikke behøver å begrunnes. Flere undersøkelser har vist at det skriftlige materialet ofte bare gir relativt spinkle opplysninger om hvorfor meldingene henlegges.50

Utvalget har mottatt flere innspill fra referansegruppen om behovet for å innføre krav om at henleggelse av meldinger skal begrunnes.51 Det er vist til at for mange meldinger med alvorlig innhold ikke blir undersøkt, og at det er behov for å motvirke at meldinger henlegges på feilaktig grunnlag.

Et lovfestet krav til begrunnelse ved henleggelse av melding, kan heve kvaliteten på den vurderingen som gjøres når en melding henlegges. Når barnevernstjenesten må begrunne hvorfor meldingen henlegges, styrker det også barnevernstjenestens mulighet til læring når det gjelder hvordan tjenesten behandler meldinger og hva de legger vekt på i vurderingene. Ikke minst vil krav om begrunnelse være nyttig hvis barnevernstjenesten mottar flere meldinger om ett barn. For øvrig vil krav til begrunnelse ved henleggelser bidra til å gi kommunens internkontroll bedre grunnlag for å oppdage og korrigere eventuelle avvik i barnevernstjenestens praksis.

Videre vil krav om begrunnelse styrke tilsynsmyndighetenes mulighet til å vurdere forsvarligheten i barnevernstjenestens saksbehandling. Dette gjelder selv om forsvarlighetskravet kan tilsi at alle sentrale vurderinger i en barnevernssak skal begrunnes, og at dette allerede i dag må gjelde denne type avgjørelser.

Et argument mot et krav om begrunnelse, er at det vil gi merarbeid for barnevernstjenesten. Spesielt meldinger som klart ikke har et reelt innhold, kan det av ressursmessige hensyn være en fordel å kunne henlegge uten å bruke mer tid på saken. Begrunnelsens innhold og omfang må imidlertid tilpasses meldingens innhold. Der meldingen for eksempel ikke har et reelt innhold, eller den er fremsatt i sjikanehensikt, vil begrunnelsen for å henlegge meldingen være kort.

Utvalget mener på denne bakgrunn at fordelene med å innføre et begrunnelseskrav, er betydelig større enn ulempene. Begrunnelseskrav vil ikke i seg selv hindre at meldinger med alvorlig innhold henlegges, dersom dette beror enten på uriktig forståelse og håndhevelse av loven. Men en økt bevisstgjøring gjennom å skulle begrunne henleggelser, vil gi økt trygghet for at det tas riktigere beslutninger. En henleggelse av en melding skal ikke regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og gir heller ikke partsrettigheter som klageadgang o.l. Imidlertid kan barnevernstjenestens henleggelsespraksis bli gjenstand for fylkesmannens tilsyn med tjenesten. Det fremgår ikke av loven i dag at henleggelse av en melding ikke er et enkeltvedtak. Utvalget foreslår å tydeliggjøre dette i loven, og viser også til forslaget om å presisere i loven at henleggelse av en undersøkelse er et enkeltvedtak.52

9.5.2 Endringer i reglene om barnevernstjenestens undersøkelser

9.5.2.1 Tydeliggjøre at henvendelser fra barn og foreldre skal følges opp

Utvalget foreslår å tydeliggjøre i loven barnevernstjenestens plikt til å følge opp henvendelser når barn og/eller foreldre ber om hjelp.

Statistikk viser at i 2014 kom det 4517 meldinger fra barn og foreldre (313 fra barn).53 Til sammen 833 meldinger ble henlagt, hvorav 34 fra barn. Disse henvendelsene kan ha blitt henlagt uten nærmere begrunnelse. I så fall vil det heller ikke være mulig for barnet eller foreldrene på et senere tidspunkt å få vite hvorfor barnevernstjenesten handlet som den gjorde.

Ved henleggelse av melding gis det ikke partsrettigheter som innsyns- og klageadgang for barn og foreldre. Verken barn eller foreldre kan kreve at barnevernstjenesten iverksetter en undersøkelse av omsorgssituasjonen. Imidlertid kan barn og foreldre (og andre) henvende seg til Fylkesmannen som tilsynsmyndighet dersom de mener at barnevernstjenesten ikke oppfyller pliktene sine etter barnevernloven.54

Slik utvalget ser det er det noe uklart hvordan henvendelser fra barn og foreldre skal følges opp, og hvordan dette foregår i praksis. Det fremgår ikke av gjeldende lov at henvendelser fra barn og foreldre skal regnes som en melding i lovens forstand.55 I saksbehandlingsrundskrivet vises det til at § 4-2 om meldinger kommer til anvendelse når en privat part (foreldre, barn) selv ber om et tiltak fra barnevernstjenesten, uavhengig av om vedkommende har utformet henvendelsen som en formell søknad eller ikke.56 Samtidig er det også slik at dersom meldingen fremstår som en søknad fra barn og foreldre om hjelpetiltak, vil barnevernstjenestens avgjørelse være å betrakte som et enkeltvedtak.57 Det vil si at søknader fra foreldre om for eksempel støttekontakt eller dekning av barnehageplass, behandles etter forvaltningslovens krav, hvor avgjørelsen skal begrunnes og det vil også være klageadgang.58

Dette betyr at hvis henvendelsen regnes som en melding kan den henlegges, og da uten begrunnelse. Dersom henvendelsen blir oppfattet som en søknad skal den imidlertid avgjøres gjennom enkeltvedtak som kan påklages.59

Utvalget mener at det er særskilte hensyn som gjør seg gjeldende når barn eller foreldre selv tar kontakt med barnevernstjenesten og ber om hjelp eller tiltak. Slike henvendelser må alltid tas på alvor og barnevernstjenesten må vurdere hva slags hjelp barnet og familien trenger. Det bør derfor tydelig fremgå av loven at når barn og foreldre ber om hjelp, skal barnevernstjenesten følge opp henvendelsen.

Utvalget foreslår at barnevernstjenesten i disse tilfellene skal sette i verk en undersøkelse med mindre det er klart at henvendelsen gjelder mindre alvorlige forhold der generell veiledning er tilstrekkelig for å hjelpe barnet eller foreldrene videre, se ny § 9 andre ledd.

Barnevernstjenestens plikt til å gi veiledning går lenger enn forvaltningslovens krav om veiledning.60 Generell veiledning som barnevernstjenesten gir når barn og foreldre kontakter barnevernstjenesten, er imidlertid noe annet enn tiltaket råd og veiledning som kan iverksettes som hjelpetiltak etter ny § 12.

Eksempel på generell veiledning kan være foreldre som kontakter barnevernstjenesten for å få generelle råd om barneoppdragelse, leggetider, rus etc.61 I slike tilfeller er det tilstrekkelig at barnevernstjenesten gir generell informasjon uten at det er nødvendig å iverksettes en undersøkelse etter loven. Videre kan det være barn og foreldre som ber om hjelp eller tiltak som faller utenfor barnevernsloven. Barnevernstjenesten skal da henvise foreldrene og/eller barnet til rett instans, for eksempel dersom foreldre kontakter barnevernstjenesten om et opplæringsmessig behov hos barnet som bør løses etter opplæringsloven.

Spørsmålet om generell veiledning er tilstrekkelig, kan åpne for bruk av skjønn i et omfang som kan gå ut over barnets rettsikkerhet. Det bør derfor være et vilkår at det er klart at generell veiledning er tilstrekkelig. Utvalget antar det minsker sannsynligheten for at henvendelser til barnevernstjenesten feilaktig møtes med generell veiledning i stedet for undersøkelse og eventuelle tiltak etter loven. Utvalget foreslår også at det lovfestes et krav om at det skal begrunnes hvorfor en henvendelse fra barn eller foreldre avsluttes med generell veiledning, se ny § 9 andre ledd andre setning. Det må antas et slikt begrunnelseskrav styrker både barns og foreldres rettssikkerhet.

Ved å ta inn i loven at henvendelser fra barn og foreldre skal undersøkes (og avgjøres i form av enkeltvedtak) med mindre det er klart at generell veiledning er tilstrekkelig, vil man tydeliggjøre barnevernstjenestens plikt til å sikre barn forsvarlig omsorg og beskyttelse. I tillegg vil plikten til å begrunne hvorfor det er tilstrekkelig med generell veiledning fremfor en undersøkelse, bidra til å forhindre at barnevernstjenesten unnlater å iverksette nødvendige undersøkelser.

For øvrig innebærer forslaget at det blir en annen terskel for å iverksette undersøkelser på grunnlag av henvendelser fra barn og foreldre enn ved meldinger fra andre. Vilkåret for iverksettelse av undersøkelse når barn og foreldre ber om hjelp, er at undersøkelse skal skje med mindre det er klart at generell veiledning er tilstrekkelig. Når det gjelder andre meldinger, mener utvalget at vilkåret for iverksettelse av undersøkelse fortsatt bør være at det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernsloven, se ny § 9 første og andre ledd.62 Selv om terskelen for å igangsette undersøkelse er forskjellig, er vilkårene for å iverksette tiltak etter loven de samme. For øvrig foreslår utvalget at reguleringen av barnevernstjenestens oppfølging av henvendelser fra barn og foreldre, tas inn i bestemmelsen om barnevernstjenestens rett og plikt til å foreta undersøkelser.

9.5.2.2 Barnevernstjenestens rett og plikt til å foreta undersøkelser

Utvalget foreslår å dele opp nåværende § 4-3 om barnevernstjenestens rett og plikt til å foreta undersøkelser, i to bestemmelser, om henholdsvis rett og plikt til å undersøke og gjennomføring av undersøkelser. Utvalget foreslår å videreføre gjeldende vilkår for barnevernstjenestens rett og plikt til å foreta en undersøkelse.

Utvalget har vurdert forslag fra referansegruppen om at det bør innføres plikt til alltid å undersøke henvendelser fra meldere som er pålagt opplysningsplikt til barnevernet, og meldinger som omhandler vold og overgrep, med mindre det foreligger konkret og saklig grunn for ikke å åpne undersøkelsessak. 63 Utvalget mener det ikke er grunn til å foreslå en slik plikt.

Utvalget viser til at terskelen etter gjeldende rett for plikten til å iverksette undersøkelser er relativt lav.64 Meldinger om vold og overgrep skal etter gjeldende rett undersøkes. Hvis det ikke skjer, er det etter utvalgets syn et behov for å endre barnevernstjenestens praksis. Utvalget mener det er uheldig å differensiere i loven mellom meldinger som skal undersøkes, og meldinger som kan undersøkes, ut fra hvem de kommer fra eller hva de går ut på.

Utvalget legger til grunn at gjeldende terskel for å iverksette undersøkelse er dekkende, og foreslår derfor å videreføre vilkåret for når det er en rett og plikt for barnevernstjenesten til å gjennomføre en undersøkelse. Det vil si at en undersøkelse skal gjennomføres når det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernsloven. Utvalget foreslår å videreføre dagens regler om vilkårene for å iverksette undersøkelse og tidsfristene for dette, se ny § 9 og § 10. Ny § 10 klargjør også når undersøkelser anses som gjennomført.

Beslutning om å iverksette undersøkelse, eller ikke å iverksette en undersøkelse, er ikke enkeltvedtak etter gjeldende rett. Utvalget foreslår ingen endringer på dette punkt.65

Utvalget foreslår imidlertid å klargjøre i loven at henleggelse av en undersøkelsessak er et enkeltvedtak, som dermed også krever begrunnelse, se ny § 76 andre ledd. Undersøkelser og tilsyn viser blant annet at opplysninger om alvorlige forhold ikke ble undersøkt godt nok, og at det er variasjon i andelen av henlagte undersøkelser.66 Gode grunner taler for at alle henleggelser av barnevernsundersøkelser skal begrunnes. Det er i samsvar med prinsippet om barnets beste som saksbehandlingsregel, se omtale av ny § 2 og § 83 i kapittel 5. Det vil også styrke barnets mulighet til å gjøre seg kjent med hvordan barnevernstjenesten har vurdert den informasjonen som har kommet frem i undersøkelsesfasen, dersom barnet skulle ha ønske om eller behov for innsyn i egen sak.

Forslaget innebærer at alle henleggelser kan påklages av parter og andre med rettslig klageinteresse. Forslaget vil styrke barnets og foreldrenes prosessuelle rettigheter ved at partene får rett til å uttale seg før saken henlegges. For øvrig foreslår utvalget ikke å videreføre gjeldende § 6-1 andre ledd om at avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter denne loven skal regnes som enkeltvedtak. Utvalget viser til at dette uansett følger av forvaltningsloven § 2, og at bestemmelsen derfor er overflødig.

9.5.2.3 Gjennomføring av en undersøkelse samt tidsfrister

Utvalget foreslår at reglene om gjennomføringen av en undersøkelse fremgår av en egen bestemmelse i loven, og å ta inn i loven at undersøkelsen må gjennomføres systematisk og tilstrekkelig grundig til å forstå barnets helhetlige situasjon og behov, se ny § 10 første og andre ledd. Gjeldende fristregler videreføres og bestemmelsen klargjør når undersøkelser er å anse som gjennomført.

Tidsfrister

I rapporten Barneverntjenestens arbeid med barnevernundersøkelser i Midt-Norge, fremgår det at barnevernstjenestene hadde en fristoverskridelser i mellom 0 og 41 prosent av de avsluttede undersøkelsessakene.67 Det ble oppgitt flere grunner til fristoverskridelsene, blant annet kapasitetsproblemer og problemer med å få tak i familien, og sent svar fra instanser som man ønsket å innhente opplysninger fra. Familiens utilgjengelighet ble ofte brukt som begrunnelse for å utvide undersøkelsesfristen til seks måneder. Det kunne videre være vanskelig å overholde tidsfristen når politiet var involvert.

Utvalget har mottatt innspill fra referansegruppen om at frister er med på å sikre rettssikkerheten til berørte barn og legge faste rammer for barnevernstjenestens oppfølging av meldinger og gjennomføring av undersøkelsesfrister.68 Fristregler kan bidra til mer lik praksis.

Utvalget viser til at fristreglene er innført for å sikre at undersøkelser blir sluttført og at barnevernstjenesten kommer til en konklusjon i saken. Det er et viktig utgangspunkt at undersøkelsen skal gjennomføres innen fristen. Høy andel av fristbrudd er bekymringsfullt med tanke på at dette i mange tilfeller gir en dårlig ivaretakelse av barn som er under risiko for at deres behov og rettigheter ikke blir ivaretatt. Fristbrudd kan føre til at heller ikke foreldres rettssikkerhet ivaretas.

Samtidig må ikke fristen være så kort at det ikke lar seg gjøre å gjennomføre tilstrekkelig grundige undersøkelser. Det er ingen garanti for faglig kvalitet at undersøkelsen gjennomføres innen en frist. For dårlig gjennomført undersøkelse svekker også rettsikkerheten til barn og foreldre.

Utvalget mener det er behov for å ha fristregler for å sikre at henvendelser om bekymring for et barn blir fulgt opp med undersøkelse og at denne blir gjennomført i tide. Utvalget mener at dagens frister har en hensiktsmessig lengde. Videreføring av lovens frister innebærer at situasjonen skal undersøkes snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan undersøkelsestiden utvides til inntil seks måneder. Utvalget mener at undersøkelsestiden ikke bør kunne utvides til mer enn seks måneder.

Fylkesmannen kan etter dagens regelverk ilegge kommuner mulkt for mange og/eller lange fristbrudd.69 Dette virkemiddelet brukes ikke ofte. Dette blir gjerne sett på som lite hensiktsmessig, ut fra tanken om at disse kommunene har behov for mer ressurser til barnevernstjenesten, og ikke mindre. I forskrift er det angitt en tretrinns opptrapping av virkemidlene dersom det er mange og/eller lange fristbrudd i barnevernet: Fylkesmannen skal først bringe klarhet i årsakene til fristbruddene, dernest gi råd og veiledning for å bidra til at fristbrudd ikke gjentar seg. Dersom dette ikke fører frem, kan fylkesmannen gi kommune mulkt.

Utvalget foreslår at fylkesmannens adgang til å gi mulkt ved oversittelse av undersøkelsesfristen opprettholdes. Selv om virkemiddelet ikke brukes i stor grad i dag, mener utvalget at dette fortsatt skal være en mulighet når andre virkemidler ikke er tilstrekkelige til at kommunen klarer å overholde lovens frister.

Gjennomføring av en undersøkelse

Barnevernstjenesten bestemmer selv, innenfor lovens rammer, hvor omfattende en undersøkelse skal være. Det fremgår av barnevernloven i dag at undersøkelsen skal gjennomføres så skånsomt som mulig for de berørte parter.70 Forarbeidene viser til at mange barn og foreldre kan oppleve en undersøkelse etter barnevernloven som belastende, og betydningen av varsomhetsplikten er understreket.71

Samtidig stiller forvaltningsloven § 17 krav om at en sak skal være «så godt opplyst som mulig». Hvor omfattende en undersøkelse gjøres, vil avhenge av de konkrete omstendighetene i saken. Det må foretas en avveiing mellom forvaltningslovens utredningsplikt og barnevernlovens forsvarlighetskrav og varsomhetsplikt.72

Funn i rapporten Barneverntjenestens arbeid med barnevernundersøkelser i Midt-Norge, viste at det er stor variasjon mellom tjenestene i hvordan de gjennomførte undersøkelsen.73 Informantene var entydige på at de arbeidet med forskjellige typer undersøkelser som de håndterte ulikt. De omtalte disse som vanlige eller ordinære undersøkelser, og som mer alvorlige undersøkelser. Betegnelsen på undersøkelsen var avhengig av hvilket tiltak som barnevernstjenesten mente var mest sannsynlig resultat av undersøkelsen, dersom undersøkelsen ikke ble henlagt uten tiltak. Barnevernstjenesten avgjorde som oftest valg av type undersøkelse ut fra meldingens innhold og tidligere kjennskap til familien, eventuelt med utdyping fra melderen.

Barnevernstjenestens undersøkelser avgjør hvem som skal få hjelp fra barnevernet og hva slags hjelp de skal få. Det er derfor svært viktig at undersøkelsene gjennomføres på en forsvarlig og god måte. I Prop. 106 L (2012–2013) ble det anbefalt at barnevernets utredningskompetanse skulle styrkes gjennom utarbeidelse av faglige anbefalinger for kommunene og utvikling av kartleggingsverktøy.74 Det samsvarer med økende bruk av standardiserte kartleggingsverktøy i barnevernet. Slike verktøy fremmer en kunnskapsbasert kartlegging og likeverdighet mellom tjenestene.75

Utvalget støtter videreføring av lovens varsomhetsplikt. Denne plikten må ses i sammenheng med det grunnleggende minste-inngreps prinsipp.76

Utvalget mener det i tillegg er behov for å tydeliggjøre utredningsplikten i barnevernsloven. Utvalget mener at det bør fremgå av loven at undersøkelser må gjennomføres systematisk og tilstrekkelig grundig til å forstå barnets situasjon og behov, og ut fra dette eventuelt foreslå egnede tiltak, se ny § 10 andre ledd. Undersøkelsen bør ta utgangspunkt i alvorligheten i meldingen. Undersøkelsene må tilpasses den konkrete saken når det gjelder omfang, grundighet og tidsbruk. Noen saker kan undersøkes på en mindre omfattende måte, mens andre vil kreve mer.

Behovet for bruk av skjønn og tilpasning til den enkelte situasjon, tilsier at det ikke gis mer detaljerte regler for undersøkelsen. For å sikre forutsigbarhet for partene og fremdrift i barnevernets arbeid, foreslår utvalget derimot at barnevernstjenesten skal lage en plan for hvordan undersøkelsen skal gjennomføres, se ny § 10 første ledd. Planen må lages innen en uke etter mottak av meldingen. Planen bør tilpasses undersøkelsens omfang, og det kan være behov for å endre og tilpasse planen etter hvert som undersøkelsen pågår.

Utvalget mener videre at det bør fremgå av loven at undersøkelsen skal klargjøre barnets omsorgssituasjon og behov, se § 10 andre ledd. Dette fremgår i dag av forarbeidene, men er så sentralt at det bør gå frem av selve lovteksten. I dag har mange barn i barnevernet delt bosted. Når barnevernloven ble vedtatt i 1992 var situasjonen en annen. En ny lov må ta høyde for hva som er en vanlig bosituasjon for svært mange barn i dag, og barnevernstjenesten må derfor undersøke både barnets faste bosted og samværshjem.

Utvalget foreslår også å klargjøre i loven når en barnevernsundersøkelse er gjennomført, se ny § 10 tredje ledd. Dette vil skape større forutsigbarhet for foreldrene (og barna) samt tydeliggjøre for barnevernstjenesten hva som må gjøres innen gjennomføringsfristen.

En undersøkelse er gjennomført når barnevernstjenesten har gjort ett av følgende:

• Besluttet å henlegge saken

• Truffet vedtak om hvorvidt det skal igangsettes tiltak etter loven

• Tilrådt sak for fylkesnemnda

Det fremkommer av rapporten Barneverntjenestens arbeid med barnevernundersøkelser i Midt Norge, at undersøkelser eller saker blir henlagt uten vedtak om barneverntiltak, selv om barneverntjenesten fortsatt var bekymret for barnet. 77 Typisk mente barnevernstjenesten at det var behov for å sette inn forebyggende hjelpetiltak i familien, men foreldrene ville ikke samtykke til tiltak, samtidig som barnevernstjenesten ikke fant grunnlag for tvangstiltak. Den utvidede adgangen for fylkesnemnda til å pålegge hjelpetiltak kan antagelig bidra til at færre slike situasjoner oppstår.

Undersøkelser viser også at det kan være behov for hjelp i en familie, men at det ikke er behov for tiltak etter barnevernloven. Rapporten Barneverntjenestens arbeid med barnevernundersøkelser i Midt Norge, viser at det var vanlig at barnevernstjenesten henviste barnet og familien til andre instanser; for eksempel familierådgivning uten å vedta tiltak etter barnevernloven. Dette ble blant annet sett på som en måte å unngå stigmatisering av familien som «barnevernsklienter».78

Barnevernstjenesten kan ha behov for å la seg bistå av sakkyndige i særlig vanskelige eller komplekse saker. Etter dagens lov kan barnevernstjenesten selv oppnevne sakkyndige, jf. barnevernloven § 4-3 tredje ledd. Det er barnevernstjenesten som dekker godtgjørelsen til den sakkyndige, noe som også er ordningen når fylkesnemnda oppnevner sakkyndige i en sak for nemnda etter barnevernloven § 25-2 første ledd, jf. barnevernloven § 7-17 bokstav d. Bruken av sakkyndige har vært kritisert den senere tid, blant annet for uheldige rolleblandinger. Hensynet til partsuavhengighet og legitimitet kan tale for at fylkesnemnda alltid oppnevner sakkyndige, og at staten alltid dekker godtgjørelsen til den sakkyndige. Et slikt forslag vil imidlertid reise en del prinsipielle spørsmål knyttet til kompetansefordelingen mellom stat og kommune, et tema som utvalget etter mandatet ikke skal vurdere. Utvalget vil derfor ikke gå nærmere inn på spørsmålet om oppnevning og betaling av sakkyndige, men antar dette er noe Særdomstolslovutvalget vil gå nærmere inn på.

Utvalgsmedlem Frode Lauareid ønsker imidlertid å bemerke:

«Det er prinsipielt feil at kommunen skal betala for sakkunnig når det er nemnda som vurderer at sakkunnig skal oppnemnast. Når domstolane oppnemner sakkunnig, er det staten som står for oppnemninga og godtgjersla til den sakkunnige. Ei slik ordning fjernar grunnlag for kritikk om at den sakkunnige har bindingar til kommunen. Ei slik ordning vil også bidra til å auka tilliten til systemet.Det same gjeld ved behov for tolk. I dag er praksis at for fylkesnemnda så er det kommunen som framskaffar og betaler for tolk. I domstolane tar domstolane sjølv ansvar for dette. Fylkesnemnda bør ha same praksis som domstolane. Det er ingen sakleg grunn til at denne praksisen skal vera forskjellig, tvert om.»

9.5.3 Krav til dokumentasjon – plikt til å føre journal

9.5.3.1 Behov for å innføre krav om dokumentasjon

Barnevernstjenestens plikt til å dokumentere sitt arbeid, er i begrenset grad omtalt i lov og forskrift. Utvalget foreslår å lovfeste et krav om dokumentasjon i § 81, og mener dette følger opp prinsippet om barnets beste. Det vises til kapittel 5 hvor det fremkommer at prinsippet har klare prosessuelle elementer.

En rekke aktører i referansegruppen har fremmet et ønske om at det innføres en dokumentasjonsplikt.79 Det har blant annet vært hevdet at dokumentasjonsplikt er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll. Det vises til at plikt vil å føre journal for det enkelte barn vil bedre muligheten til å etterprøve at pliktene etter loven er ivaretatt, og at man ved å gå gjennom sakens dokumenter kan se hva som er gjort. Det er også fremhevet at det er usikkerhet knyttet til regelverket på dette området i mange barnevernstjenester.

I undersøkelsen Barneverntjenestens arbeid med barnevernundersøkelser i Midt-Norge, fremgår det at alle barnevernskontorene dokumenterte barnesamtalen/kontakten med barnet.80 Samtidig har utvalget fått innspill om at det ofte kan oppleves at vurderinger, samtaler og kontakt mellom barn og barnevernstjenesten ikke er dokumentert.81 Tilsynserfaringer har også vist at dokumentasjonen var mangelfull i mange saksmapper.82

Et krav til dokumentasjon følger av lovens forsvarlighetskrav. Utvalget mener likevel at hensynet til et tilgjengelig regelverk tilsier at dokumentasjonsplikten tydelig bør fremgå av barnevernsloven. Det er viktig at loven stiller krav om synliggjøring av hvilke forhold som ligger til grunn for avgjørelser.

Sammen med utvalgets forslag om å stille krav til at det skal fremgå hvordan barnets beste er vurdert i vedtak, vil en dokumentasjonsplikt etter utvalgets oppfatning innebære en betydelig styrking av partenes rettsikkerhet. Dokumentasjons- og begrunnelsesplikten vil ansvarliggjøre de som utreder og fatter vedtak, i tillegg til å synliggjøre sakens faktiske forhold og vurderinger for sakens parter og dem som eventuelt skal etter etterprøve beslutninger.

9.5.3.2 Krav om journal for det enkelte barn

Utvalget foreslår at dokumentasjonsplikten skal bestå i en plikt for barnevernstjenesten til å føre journal for det enkelte barn, se ny § 81.

Utvalget legger til grunn at journalen primært skal være et arbeidsdokument for barnevernstjenesten, og bidra til forsvarlig behandling av saken. Dette får betydning for hvilke opplysninger som bør nedtegnes i journalen.

Utgangspunktet er at alle sentrale opplysninger og vurderinger som gjelder viktige avgjørelser i barnets liv skal nedtegnes i journalen. Dette omfatter undersøkelser, tiltak, evalueringer, eventuelt nye opplysninger og avslutning av tiltak. Utvalget mener videre at journalen skal inneholde nødvendig informasjon om barnet og barnets omsorgssituasjon, se § 81 andre ledd bokstav a. Journalen skal inneholde nødvendige, relevante og korrekte opplysninger som må tilpasses sakens karakter og barnets behov. Journalen bør også inneholde opplysninger om hva barnevernstjenesten har gjort og begrunnelsen for dette, se § 81 andre ledd bokstav c. Det bør også være dokumentasjonsplikt for evaluering av tiltak, samt saksrelevante drøftinger.

Som en del av dokumentasjonsplikten skal barnevernstjenesten skrive rapport om arbeidet med undersøkelsen og de vurderinger som er gjort. Kravet bør gjelde for både stat og kommune.

Journalen omfatter ikke dokumentasjon av andre mer dagligdagse avgjørelser og opplysninger, som gjerne skrives som såkalte løpenotater. Det forutsettes at alle vesentlige opplysninger som danner grunnlag for barnevernsfaglige vurderinger og beslutninger, finnes i journalen.

Forvaltningsloven gir en plikt til å føre referat fra møte med partene.83 Utvalget har vurdert om det skal innføres en regel om at referatet skal forelegges parter, eventuelt kombinert med en frist for å kommentere referatet eller krav til signatur. En slik regel kan bidra til mindre uenighet i ettertid om hva som ble sagt på møter. I etterfølgende rettslige prosesser vil det kunne være ryddig med en slik regel. På den annen side må en ubetinget plikt til å forelegge alle referater for partene (eventuelt også med en frist for kommentarer), veies opp mot bruken av ressurser og viktigheten av en slik endring.

Det er åpenbart at en journal skal inneholde referat fra samtaler og møter med barnet, foreldre og andre barnevernstjenesten har vært i kontakt med, se ny § 81 andre ledd bokstav d. Utvalget mener det derimot ikke er gjennomførbart med et krav om at partene skal være enige i referatets innhold. Utvalget mener det antagelig også vil være for ressurskrevende med en ubetinget regel om at utkast til referat alltid skal forelegges parter til uttalelse. Dersom partene har uttrykt uenighet om innholdet skal det likevel fremgå av journalen. Utvalget finner ikke grunn til foreslå en presisering av dette i selve lovteksten, men legger til grunn at det følger av det alminnelige forsvarlighetskravet.

Journalen må føres og oppbevares i samsvar med annet regelverk som arkivlov og lov om personvern. Hensynet til personvern tilsier at sensitive opplysninger ikke skal spres unødig.

Utvalget mener at dokumentasjonsplikten bør fremkomme direkte av barnevernsloven, og reguleres nærmere i forskrift.

Utvalget foreslår et krav om at det skal fremgå av journalen hvordan barnet har medvirket.

Barns rett til medvirkning er foreslått utvidet ved at retten til å medvirke skal gjelde alle forhold.84 Som et virkemiddel for å sikre at barns rett til medvirkning gjennomføres i den enkelte sak, mener utvalget at det bør fremgå av loven at barns medvirkning skal dokumenteres. I dag fremgår dette av forskriften om medvirkning og tillitsperson § 7.

Utvalget foreslår at det skal fremgå av journalen hvorvidt barnet har fått anledning til å medvirke, hva barnet er blitt hørt om og hva som var barnets syn, se § 81 andre ledd bokstav b. Det mest sentrale er at det kommer fram hvordan barn har fått medvirke.

Dokumentasjonsplikt må ikke bety at barnevernsarbeidere må bruke enda mer tid på å skrive, og mindre på barnet. En løsning på denne utfordringen kan være at barnet får være med og gi innspill når noe skal dokumenteres. Dette kan være etter samtaler mellom barnevernstjenesten og barna, og etter møter.

Barnevernstjenesten må vurdere i det enkelte tilfelle hvordan barnet kan bidra i dokumentasjonen. Informasjon og medvirkningen må tilpasses barnets alder og modenhet. Så langt det er mulig bør det som nedtegnes skrives på en måte som gjør at barn kan forstå det.