15 Bosted utenfor hjemmet

15.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å:

• Videreføre fosterhjem og institusjoner som alternativer ved behov for bosted utenfor hjemmet.

• Regulere fosterhjem og institusjoner i egne kapitler i loven.

• Innføre en lovbestemmelse om krav til kvalitet i barnevernsinstitusjoner samt at institusjonene skal ha en definert målgruppe.

• Innføre krav om godkjenning av statlige institusjoner og senter for foreldre og barn.

• Etablere en forskriftshjemmel for å stille krav til godkjenning, kvalitet og tilsyn ved ulike typer botiltak som frivillige bosted, og som ikke anses som verken fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter.

• Innta og presisere rettighetsforskriftens tvangsbestemmelser og sentrale rettighetsbestemmelser i loven.

• Gjøre bestemmelsene om rusmiddeltesting i institusjon teknologinøytrale, slik at det gis økte muligheter til å kontrollere eventuelt rusinntak.

• Innta og presisere rettighetsforskriftens bestemmelser om saksbehandling og klage ved tvangsbruk i loven.

• Lovfeste at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i familie eller nært nettverk kan være fosterhjem samt tilrettelegge for bruk av familieråd i den forbindelse.

• Tydeliggjøre grensene for barnevernstjenestens adgang til å flytte et barn som er bosatt utenfor hjemmet.

15.2 Behov og problemstillinger

Ved utgangen av 2014 var 14 495 barn og unge bosatt utenfor hjemmet etter barnevernloven. Disse utgjorde 39 prosent av barn og unge med tiltak fra barnevernet. Dette er en økning på 5 prosent fra 2003, da 34 prosent var bosatt utenfor hjemmet.1

Av barn og unge som var bosatt utenfor hjemmet av barnevernstjenesten ved utgangen av 2014, var 77 prosent plassert i fosterhjem, 9 prosent i barnevernsinstitusjon og 14 prosent plassert i egen bolig med oppfølging. Type bosted utenfor hjemmet varierer med barnets alder. Fosterhjem er det dominerende bostedstiltaket blant barn under 18 år, og de fleste bor i fosterhjem utenfor familie og nære nettverk.2

Det mest valgte bostedsalternativet for barn som får hjelp av barnevernet, er fosterhjem. Per 31.12.2014 bodde det 11 198 barn i fosterhjem, inkludert barn i beredskapshjem.3 Det er et spørsmål om fosterhjem er hensiktsmessig og tilstrekkelig regulert i barnevernloven. Bosted i fosterhjem er ikke regulert i et eget kapittel i loven, men er regulert i to lovbestemmelser og en forskrift.

Gjeldende regulering av fosterhjem er rettet inn mot strukturelle og organisatoriske forhold. Det er et spørsmål om barns rettigheter når de bor i fosterhjem, herunder adgang til bruk av tvang, eksplisitt bør reguleres i barnevernsloven.4 Videre er det et spørsmål om det er behov for å i større grad avklare fosterforeldrenes rettsstilling, herunder innholdet i fosterforeldrenes omsorgsansvar for barnet.

Flere studier har vist at slektsplasseringer er mer stabile enn andre fosterhjemsplasseringer, og at de sjeldnere bryter sammen.5 Bruk av familieråd kan være hensiktsmessig i denne sammenheng, for å finne et egnet bosted for barnet.6 Det er et spørsmål hvorvidt vurdering av bosted i familie og nært nettverk samt bruk av familieråd i den forbindelse, bør fremgå direkte av loven.

Fosterhjem behandles i punkt 15.5.

Institusjoner er i dag regulert i barnevernloven kapittel 5 samt i flere forskrifter.

Når det gjelder barns rettigheter og rettssikkerhet når de bor i institusjon, er det et spørsmål om loven med forskrifter ivaretar barnets krav på beskyttelse ved inngripende tiltak og tvangsbruk. Legalitetsprinsippet, som innebærer at myndighetene må ha lovhjemmel for inngrep overfor en person, jf. Grunnloven § 113, stiller tydelig krav til hjemmel når det brukes tvang mot barn. Det er et spørsmål om dagens hjemler for bruk av tvang må klargjøres. Det kan være aktuelt å løfte sentrale rettigheter og bestemmelser om tvang opp i loven, og det samme gjelder bestemmelser om saksbehandling og klage ved tvangsbruk.

Et annet spørsmål knyttet til lovens regulering av institusjoner, er om institusjoner bør differensieres etter målgruppe. Det kan være vesentlig fare for negativ læring dersom barn med ulike behov samles i samme institusjon og avdeling. Barn med vesentlig ulike behov bør således bosettes i ulike institusjoner for å unngå dette. Det vil ofte være viktig at det ikke er daglig kontakt mellom målgruppene. Det må derfor vurderes hvordan lov, eventuelt kombinert med forskrift, kan bidra til å ivareta dette hensynet. Det er et spørsmål om målgruppe, metodikk etc. for institusjoner bør reguleres i loven.

Det er videre et spørsmål om kravet til godkjenning av institusjoner og senter for foreldre og barn også bør omfatte statlige institusjoner og senter for foreldre og barn. Etter gjeldende rett er det kun private og kommunale institusjoner og senter som må godkjennes før de kan være bosted for barn og familier med barnevernstiltak.

Institusjoner behandles i punkt 15.6.

Videre er det et spørsmål om ulike typer botiltak ved frivillig bosted utenfor hjemmet (hybler, bofelleskap mv.), og som ikke anses som verken fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter, bør reguleres i loven. Ved utgangen av 2014 var 14 prosent av bosettingene utenfor hjemmet såkalt plassering i bolig med oppfølging.7 I dag er slike bosteder ikke undergitt krav til godkjenning, tilsyn og kvalitet på samme måte som fosterhjem og institusjoner, ut over det alminnelige forsvarlighetskravet som gjelder barnevernstjenestens virksomhet. Spørsmålet om regulering av ulike typer botiltak ved frivillige plasseringer, er nærmere omtalt i punkt 15.7.

En god del barn med bosted utenfor hjemmet som barnevernstiltak, opplever å måtte flytte av ulike grunner. I et forskningsprosjektet ble 400 barn og unge i perioden 2010 til 2015 spurt om flyttinger. Gruppen svarte at de gjennomsnittlig har hatt 3,34 bosteder utenfor foreldrehjemmet, etter vedtak fra barnevernet. 19 prosent hadde hatt ett bosted, 26 prosent to bosteder, 41 prosent 3–5 bosteder og 14 prosent mer enn 5 bosteder.8 Flytting av et barn etter bosetting utenfor hjemmet kan gi belastninger for barnet, og bør så langt som mulig unngås. Det er derfor et spørsmål om det er behov for å tydeliggjøre begrensningen i adgangen til å flytte barn med bosted utenfor hjemmet som barnevernstiltak. Problemstillingen er nærmere omtalt i punkt 15.3.2.

15.3 Bostedsalternativ ved ulike tiltak

15.3.1 Gjeldende rett

15.3.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Det er på det rene at et barn har rett til omsorg og beskyttelse selv om barnet ikke lever i egen familie. Barnets integritetsvern er generelt formulert i Grunnloven § 104.9 Det fremkommer av bestemmelsens forarbeider at barn har rett til vern om sin personlige integritet uavhengig av hvor barnet bor eller har opphold. Det innebærer at barnets integritet skal ivaretas enten barnet bor med sin familie eller oppholder seg i for eksempel fosterhjem eller institusjon.10

Barn som er fratatt sitt familiemiljø har fått et uttrykkelig vern etter barnekonvensjonen artikkel 20, som i norsk oversettelse lyder slik:

1. Et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, eller som i egen interesse ikke kan tillates å bli værende i et slikt miljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten.

2. I samsvar med sin nasjonale lovgivning skal partene sikre alternativ omsorg for et slikt barn.

3. Slik omsorg kan f.eks. omfatte plassering i fosterhjem, Kafala etter islamsk lov, adopsjon eller, om nødvendig, plassering i institusjon egnet for omsorg for barn. Når mulige løsninger overveies, skal det tas tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Barnekonvensjonen artikkel 20 må ses i sammenheng med artikkel 22 nr. 2 (flyktningebarn), artikkel 37 bokstav c (barn som er berøvet sin frihet) og særlig barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 3. Sistnevnte bestemmelse stiller krav til å etablere standarder for institusjoner og tjenester for barn, i tillegg til å overvåke at standardene etterleves. Plikten omfatter alle institusjoner og tjenester, herunder fosterhjem og barnevernsinstitusjoner. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at den krever adekvat trening og kvalifisering av personell i barneverninstitusjoner.11 For de helt små barna har barnekomiteen angitt fosterhjem som det foretrukne alternativ.12

EMK har ikke særskilte regler om bosted for barnet etter en omsorgsovertakelse. Men foreldre og barns rettigheter i EMK må selvsagt respekteres også i en slik situasjon. Det finnes flere saker fra EMD som omhandler alvorlige integritetskrenkelser mot barn som er bosatt i institusjoner. Retten til familieliv etter EMK artikkel 8 har også hatt betydning for valg av bosted og innholdet i denne, og EMD har også stilt krav til de som jobber med barn som det offentlige har overtatt omsorgen for.13

15.3.1.2 Frivillig plassering

Frivillig plassering er regulert i gjeldende § 4-4 siste ledd.

Vilkårene for frivillig plassering er at vilkårene for hjelpetiltak i § 4-4 andre ledd er oppfylt, samtidig som «behovene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak».

Etter lovens ordlyd kan barnevernstjenesten ved frivillig plassering formidle plass i fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter for mindreårige. Paragraf 4-14 om plasseringsalternativer gjelder imidlertid ikke ved frivillig plassering etter § 4-4, og de bostedsalternativ som er oppramset der kan ikke anses å være uttømmende.14 I praksis, ved frivillige plasseringer, plasseres også barn i ulike typer botiltak som ikke anses som verken fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter, for eksempel bofellesskap og hybler.

15.3.1.3 Frivillig plassering i fosterhjem eller institusjon over landegrensene

Barnevernloven § 4-4 a ble vedtatt samtidig som konvensjon 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, annerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn (Haagkonvensjonen) ble inkorporert i norsk rett, og den trådte i kraft 1. juli 2016.

Bestemmelsens første ledd åpner for at barn kan plasseres i fosterhjem eller institusjon i et annet land. Det understrekes i forarbeidene at hovedregelen fortsatt er at hjelpetiltak skal gis i Norge.15

Bestemmelsen gir kun adgang til plassering i utlandet som frivillig hjelpetiltak. Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, er det ikke adgang til å plassere barnet utenfor Norge. Dette har sammenheng med barnevernstjenestens oppfølgingsansvar etter omsorgsovertakelse, og at de mister jurisdiksjon ved plassering i utlandet.

Etter andre ledd kan barnevernstjenesten samtykke til at et barn som er omfattet av et annet lands jurisdiksjon, plasseres i et konkret fosterhjem eller en konkret institusjon i Norge. Forutsetningen er at det er truffet slikt vedtak av en stat tilknyttet Haagkonvensjonen, og at vilkårene i første ledd er oppfylt.

15.3.1.4 Bostedsalternativ etter vedtak om omsorgsovertakelse

Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-12, følger det av § 4-14 at barnet skal plasseres enten:

• i fosterhjem,

• i institusjon,

• i opplærings- eller behandlingsinstitusjon når dette er nødvendig fordi barnet er funksjonshemmet eller

• i omsorgssenter for mindreårige.

Oppregningen i § 4-14 er uttømmende. Ved vedtak om omsorgsovertakelse må plasseringsalternativ etter § 4-14 også vedtas, men nemnda trenger ikke å konkretisere plasseringen nærmere. Barnevernstjenestens valg av konkret fosterhjem etter § 4-15, er ikke gjenstand for rettslig overprøving, jf. dommen gjengitt i Rt. 2011 side 377.

15.3.1.5 Valg av bosted for det enkelte barn etter vedtak om omsorgsovertakelse

Valg av bosted for det enkelte barn etter omsorgsovertakelse reguleres i barnevernloven § 4-15.

Første ledd inneholder generelle retningslinjer for valg av bosted i det enkelte tilfelle. For å unngå senere flyttinger, er det et mål at valg av bosted er best mulig forberedt slik at man allerede fra begynnelsen av finner fram til et bosted som ivaretar hensynet til stabilitet.16

I helhetsvurderingen av hvilket plasseringssted som vurderes å være til barnets beste, skal det tas hensyn til barnets egenart og behov for omsorg og opplæring i et stabilt miljø. Videre skal det tas tilbørlig hensyn til at det er ønskelig med kontinuitet i barnets oppdragelse, og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Det skal videre tas hensyn til hvor lenge det er trolig at plasseringen vil vare, og til om det er mulig og ønskelig at barnet har samvær og annen kontakt med foreldrene.

Andre ledd inneholder regler om saksbehandling og vedtaksmyndighet. Barnevernstjenesten må redegjøre for de synspunktene som er lagt til grunn for valg av plasseringssted samtidig med at begjæring om omsorgsovertakelse fremmes for fylkesnemnda. Det er ikke krav om navngitt fosterhjem eller institusjon, men det må foreslås ett av disse alternativene. Fylkesnemnda må i sitt vedtak også ta stilling til hvilket plasseringsalternativ som velges. Saken må forelegges nemnda på nytt hvis barnet ikke kan plasseres slik det er forutsatt i vedtaket.

Fylkesnemnda kan stille vilkår når det gjelder valg av plasseringssted, for eksempel plassering i et konkret fosterhjem. Dette er for eksempel aktuelt hvis det foreligger tvist om barnet skal plasseres hos familie, eller i et fosterhjem utenfor familien. Nemnda har da plikt til å ta stilling til dette kravet, og det kan overprøves av domstolene, jf. kjennelsen inntatt i Rt. 2011 side 377. En forutsetning for at fylkesnemnda skal kunne stille et slikt vilkår, er at forholdene rundt det konkrete fosterhjemmet er tilstrekkelig belyst under forhandlingsmøtet. Utgangspunktet må være at fosterhjemmet synes å tilfredsstille vilkårene for godkjenning.17 Selv om det er barnevernstjenesten som har kompetanse til å godkjenne fosterhjem, må det antagelig foreligge helt spesielle omstendigheter dersom barnevernstjenesten skal kunne overprøve fylkesnemndas vurdering på dette punktet.18

15.3.1.6 Barnevernstjenestens adgang til å flytte barnet etter omsorgsovertakelse

Flytting av barn etter plassering reguleres av gjeldende § 4-17. Barnevernstjenesten kan bare flytte barnet «dersom endrede forhold gjør det nødvendig eller dersom det må anses til beste for barnet».

Når vilkårene i § 4-17 er til stede, må barnevernstjenesten både ha adgang til å flytte barnet innen samme plasseringsalternativ (fra ett fosterhjem til et annet) og til å flytte barnet fra et plasseringsalternativ til et annet (for eksempel fra fosterhjem til institusjon).19

Et flyttevedtak kan påklages. Klageberettiget er først og fremst barnet selv og barnets foreldre. Fosterforelder har ingen automatisk klagerett, men kan gis klagerett etter en konkret vurdering. I forarbeidene er det pekt på at tilknytningen mellom barnet og fosterforeldrene, og varigheten av plasseringen, er sentrale vurderingstema i denne forbindelse.20

Tilfeller der flytting er uunngåelig, for eksempel fordi fosterforeldre sier opp avtalen, omfattes ikke av begrensningen og klageadgangen i § 4-17.

15.3.1.7 Bostedsalternativ ved vedtak om særlige tiltak for barn og unge med alvorlige atferdsvansker, jf. §§ 4-24 og 4-26

Etter gjeldende § 4-27 skal statlig regional barnevernsmyndighet utpeke hvilke institusjoner som skal ta imot barn på bakgrunn av vedtak etter § 4-24 eller § 4-26. Det kan også bestemmes at barnet kan plasseres i fosterhjem som har særlige forutsetninger for å løse de problemer som foreligger.21

Det er opp til Barne-, ungdoms- og familieetaten å avgjøre på hvilken måte disse institusjonene skal utpekes, men det må foretas en særskilt vurdering av hvilke institusjoner som skal kunne benyttes for dette formålet. Kravet om særskilt utpeking, må ses i sammenheng med forskrift av 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner (kvalitetsforskriften). I forskriften er det forutsatt at alle institusjoner skal ha en definert målgruppe, og at kvalitetskravene skal vurderes ut ifra denne.

Etter § 4-24 fjerde ledd skal vedtak etter denne bestemmelsen kun fattes hvis den aktuelle institusjonen faglig og materielt er i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til formålet med plasseringen. Denne vurderingen må fylkesnemnda foreta på vedtakstidspunktet.

15.3.1.8 Bosted etter vedtak om plassering i institusjon ved fare for utnyttelse til menneskehandel

Etter barnevernloven § 4-30 første ledd skal barn som er i fare for å utsettes for menneskehandel, plasseres i en institusjon som faglig og materielt er i stand til å ivareta barnets behov for beskyttelse og omsorg.

I forarbeidene er det forutsatt at disse institusjonene må ha en bemanning og faglig kompetanse som er egnet til å gjennomføre de vedtatte beskyttelsestiltakene, gi barnet et godt og forsvarlig omsorgstilbud og ivareta barnets rettigheter etter rettighetsforskriften.22

Det er forutsatt at det er Barne-, ungdoms- og familieetaten som utpeker disse institusjonene.

15.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget vil i hovedsak foreslå en videreføring av gjeldende rett hva gjelder bostedsalternativer ved ulike tiltak. De foreslåtte endringene er primært av språklig og strukturell art. Etter utvalgets mening er gjeldende lovs alternativer med hensyn til bosted ved ulike tiltak, både vel innarbeidet og hensiktsmessig oppdelt. Utvalget foreslår derfor å beholde både fosterhjemsbegrepet og institusjonsbegrepet, og at hovedinndelingen fortsatt skal gå mellom disse to ulike bostedsalternativene.

Når det gjelder flytting av barn med bosted utenfor hjemmet som barnevernstiltak, foreslår utvalget å tydeliggjøre barnevernstjenestens begrensede adgang til flytting, slik at dette så langt som mulig unngås. Det er en klar risiko for ekstra belastninger for barn som blir flyttet en eller flere ganger etter vedtak om for eksempel omsorgsovertakelse. Samtidig er det uunngåelig at flytting fortsatt vil forekomme, da endrede forhold kan gjøre det nødvendig. Utvalget foreslår derfor en presisering i loven av at flytting av barn etter omsorgsovertakelse i størst mulig grad skal unngås, se § 25. Videre foreslår utvalget at klager over flyttevedtak nå skal gå som klagesak for fylkesnemnda og ikke som ordinær sak som i dag, se § 108. Det vil være én ukes frist for vedtak etter at klage er innkommet nemnda. I særlige tilfeller kan nemnda også settes med alminnelig og fagkyndig medlem i slik klagesak. Fristen på én uke for vedtak gjelder ikke når nemnda settes med medlemmer i klagesaken. Bakgrunnen for utvalgets forslag om å behandle vedtak om flytting som klagesak i fylkesnemnda, i motsetning til ordinær sak som i dag, er at slik vedtak har store umiddelbare konsekvenser som det haster å få avklart.

Når det gjelder valg av fosterhjem, foreslår utvalget å lovfeste at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem, se ny § 23 andre ledd. Barnevernstjenesten skal også legge til rette for bruk av familieråd ved vurderingen av bosted i familie eller nettverk dersom det er hensiktsmessig. Dette endringsforslaget omtales i punkt 15.5.3.3.

Utvalgets flertall foreslår videreført gjeldende § 4-15 andre ledd om at fylkesnemnda kan stille vilkår når det gjelder valg av bosted, se forslag til § 22 tredje ledd. Et mindretall, utvalgsmedlem Frode Lauareid, ønsker ikke å videreføre bestemmelsen og har følgende særmerknad om dette:

«Eg meiner fylkesnemnda og domstolane ikkje skal ha høve til å stilla vilkår om konkret fosterheim. Denne type avgjerder er det barnevernet som må ta. Fylkesnemnda og domstolane skal ikkje involverast i løpande forvaltning. Dersom barnevernet gjer dårleg arbeid på dette feltet, må dette heller korrigerast av Bufetat og fylkesmann.»

15.4 Bruk av tvang overfor barn med bosted utenfor hjemmet – menneskerettslige forpliktelser

Barnevern, herunder tiltak i institusjon og fosterhjem, er tjenestetilbud staten yter til sine borgere. Selv om staten ifølge menneskerettighetene har stor mulighet til å organisere tjenestetilbudet som de vil, setter menneskerettighetene strenge grenser for inngrep i den enkeltes frihet.

Alle barn har rett til selvbestemmelse og personlig frihet. En viktig del av den personlige friheten er å kunne bestemme over seg selv og sin egen kropp. Denne rettigheten omtales gjerne som retten til personlig integritet, og inkluderer både fysisk og psykisk integritet.

Retten til personlig integritet følger blant annet av Grunnloven § 104 tredje ledd første setning, jf. Grunnloven § 102 andre ledd, FNs barnekonvensjon artikkel 16, jf. artikkel 19 og artikkel 37 bokstav a og EMK artikkel 3 samt 8.

Tvang kan medføre alvorlig krenkelse for den enkelte. Dette gjelder særlig barn med barnevernstiltak i form av bosted utenfor hjemmet. Dette er barn som ofte har opplevd alvorlige krenkelser i tidligere omsorgssituasjon, og hvor nye inngrep derfor kan gi ekstra stor belastning og skade.

Menneskerettighetene oppstiller strenge vilkår for bruk av tvang.

For det første skal inngrep i den personlige integritet ha grunnlag i lov, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Dette er et utslag av legalitetsprinsippet, som også fremgår av Grunnloven § 113. Denne typen inngrep i den personlige friheten skal kun kunne besluttes av lovgiver, og det skal være forutsigbart for den enkelte når myndighetene kan gripe inn med tvang. For å sikre dette oppstiller derfor også legalitetsprinsippet krav om at loven skal være tilstrekkelig klar. Videre oppstilles krav til saksbehandlingen for inngrep. Tvangsbruk overfor barn under offentlig omsorg er i kjerneområdet for legalitetsprinsippet, på grunn av inngrepets art.

For det andre skal inngrepet ha et legitimt formål, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Tre formål er relevante for barn med barnevernstiltak i form av bosted utenfor hjemmet: Inngrep kan gjøres for å beskytte helse eller moral, for å forebygge uorden og kriminalitet eller for å beskytte andres rettigheter eller friheter.

Det tredje, og et helt sentralt vilkår, er at inngrep kun kan finne sted hvor det er strengt nødvendig. Dette innebærer at det ikke er lov å anvende tvang hvor det er tilstrekkelig med andre, mindre inngripende, tiltak. I nødvendighetskriteriet ligger det også krav om at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering mellom samfunnets behov for inngrep, og hvor inngripende tiltaket er for den enkelte. En viktig faktor i denne vurderingen er individets sårbarhet. Barn er i menneskerettslig sammenheng ansett som en særlig sårbar gruppe, og da især barn med barnevernstiltak. Det kreves derfor særlig aktsomhet ved utøvelse av tvang mot barn med slike tiltak. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i vurderingen, jf. Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3. Barnet har rett til å si sin mening og bli hørt, jf. Grunnloven § 104 første ledd andre setning og barnekonvensjonen artikkel 12.

Menneskerettighetene oppstiller videre krav om at statene har etablert en effektiv kontroll med at ovennevnte vilkår blir fulgt i praksis. Det kreves et velfungerende klage- og tilsynssystem. Barnekonvensjonen artikkel 25 krever at det skal føres tilsyn med barn under alternativ omsorg, og tilsynet må kontrollere at barnets tilbud oppfyller kravene i barnekonvensjonen artikkel 39 om at rehabilitering av barn «skal finne sted i et miljø som fremmer barnets helse, selvrespekt og verdighet».

Bruk av tvang i henholdsvis fosterhjem og institusjoner drøftes nærmere i punkt 15.5 og punkt 15.6.

15.5 Fosterhjem

15.5.1 Gjeldende rett

Ved utgangen av 2014 var 23,5 prosent av barna med bosted i fosterhjem plassert hos familie eller nært nettverk, 64,6 prosent i fosterhjem utenfor familie eller nært nettverk, 5,4 prosent i statlige familiehjem, 6,2 prosent i beredskapshjem og 0,3 prosent i det som er angitt som andre fosterhjem.23

Fosterforeldre er privatpersoner som utøver daglig omsorg for barn som barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for, eller som er plassert ved frivillig plassering som hjelpetiltak.

De fleste fosterhjem er kommunale. I tillegg kommer statlige familie- og beredskapshjem.

Aktuelle lovbestemmelser om fosterhjemsplassering er; § 4-22 om fosterhjem, § 4-15 om valg av plasseringssted i det enkelte tilfelle, § 4-18 om ansvarsdelingen mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene og § 4-7 om godkjenning som fosterhjem av visse private plasseringer. Barnevernloven § 6-10 oppstiller krav om uttømmende og utvidet politiattest for fosterforeldre.

Forskrift av 18. desember 2003 nr. 1659 om fosterhjem (fosterhjemsforskriften) gir utfyllende regler om fosterhjem. Departementet har også gitt retningslinjer for fosterhjem.24

Med fosterhjem menes private hjem som tar imot barn til oppfostring på grunnlag av barnevernstjenestens beslutning om hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4, eller i samband med omsorgsovertakelse etter barnevernloven § 4-12 eller § 4-8 andre og tredje ledd. Samt private hjem som skal godkjennes etter § 4-7. Denne definisjonen av fosterhjem fremgår av barnevernloven § 4-22 første ledd.

Beredskapshjem er fosterhjem som tar imot barn og unge i akutte situasjoner.25

Et forsterket fosterhjem er et vanlig fosterhjem hvor det er avtalt særlige fosterkningstiltak på grunn av fosterbarnets særlige behov.26

Statlig regional barnevernsmyndighet har ansvaret for rekruttering, opplæring og formidling av fosterhjem. Men dette er ikke til hinder for at kommunene inngår fosterhjemsavtaler på egen hånd.27 Omsorgskommunen har ansvaret for veiledning av fosterhjem for det enkelte barn.

Barnevernstjenesten har etter plassering plikt til å følge barnets utvikling nøye, jf. § 4-16. Etter lovendring i § 4-22 som trådte i kraft 31. januar 2014, er det nå kommunen som har ansvaret for å føre tilsyn med det enkelte barn i fosterhjem. Det er fosterhjemskommunen som har ansvaret for å føre tilsyn, men etter avtale kan dette ansvaret overføres til omsorgskommunen. Formålet med tilsyn er å påse at barnet gis tilfredsstillende omsorg i fosterhjemmet, jf. fosterhjemsforskriften § 8.

Som fosterforeldre skal det velges personer med særlig evne til å gi barn et trygt og godt hjem, jf. § 4-22 andre ledd. Fosterhjemsforskriften § 4 påbyr at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan fungere som fosterhjem for barnet. Etter fosterhjemsforskriften § 4 fjerde og femte ledd, skal både barn og foreldre om mulig gis anledning til å uttale seg om valg av fosterhjem.

Etter § 4-22 siste ledd skal den kommunen der fosterhjemmet ligger, godkjenne fosterhjemmet. Forskriften § 5 åpner for at omsorgskommunen kan godkjenne fosterhjem hvis det er inngått avtale om dette med den kommunen hvor fosterhjemmet ligger.

Fosterforeldrene godtgjøres av kommunen.

Paragraf 4-18 angir at fosterforeldre utøver den daglige omsorgen for barnet på vegne av barnevernstjenesten.28

En fosterhjemsplassering kan opphøre på forskjellige måter; barnet fyller 18 år, oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse, vedtak om flytting til annet plasseringssted eller ved at fosterforeldrene sier opp fosterhjemsavtalen.

15.5.2 Særlig om grensesetting og tvang i fosterhjem

Der barn bor hos sine foreldre er det foreldrene som har det fulle ansvaret for barnet. Foreldreansvaret og omsorgsansvaret for barnet glir da over i hverandre.

For barn i fosterhjem er dette annerledes.

Ved frivillig bosetting utøver fosterforeldrene daglig omsorg på vegne av foreldrene, mens både foreldreansvaret og omsorgsansvaret fortsatt tilligger barnets foreldre. Ved omsorgsovertakelse beholder foreldrene foreldreansvaret, mens fosterforeldrene får delegert større eller mindre deler av omsorgsansvaret og utøver den daglige omsorgen på vegne av barnevernstjenesten, jf. gjeldende lov § 4-18.

I rapporten «Grenseløs omsorg» peker Barneombudet på følgende problem i forlengelsen av dette:

«Systemet fører til uklarhet på to punkter. Det er ikke avklart hvilken myndighet det ligger i å utøve den daglige omsorgen. Samtidig avklares det sjelden hvilke deler av omsorgsansvaret fosterhjemmet skal overta. Begge deler vil kunne variere utfra barnets situasjon. Den uavklarte situasjonen skaper utfordringer for rettssikkerheten både for barnet og fosterforeldrene.»29

I samme rapport peker Barneombudet på at omsorgsplikten begrenses av barnets rett til selvbestemmelse og personlig integritet, og det vil i praksis oppstå mange spørsmål om hvor grensen skal gå. Reglene om vold, overgrep og omsorgssvikt utgjør de absolutte grensene for hva som er lov innenfor omsorgsplikten, men utover dette er inngrep i barnets personlige integritet lite regulert. Prinsippet om barnets beste og barnets rett til å bli hørt, gjelder i denne forbindelse.

Barneombudet påpeker at krav om lovhjemmel for bruk av tvang, gjelder også fosterhjem. Manglende formelle krav til dokumentasjon av situasjoner hvor tvang anses nødvendig, gjør det vanskelig å føre kontroll med tvangsbruken. Samtidig er det viktig at et fosterhjem, så langt som mulig, skal fungere som et vanlig hjem. En for omfattende regulering vil kunne føre til en institusjonalisering av fosterhjemmene.30

I Norge har det ikke blitt gjennomført noen undersøkelse eller kartlegging om bruk av tvang i fosterhjem. I en dansk undersøkelse, hvor 138 fosterfamilier ble spurt om bruk av tvang, svarte 62 prosent av familiene at de har brukt fysisk makt i situasjoner der fosterbarnet har vært voldelig overfor andre i familien. 38 prosent rapporterte å ha holdt barnet fysisk fast i forbindelse med at barnet har ødelagt inventar i hjemmet. 40 prosent hadde holdt fast et barn som skadet seg selv. I undersøkelsen kom det også fram at det er vanlig med begrensninger i barnas bruk av data og mobiltelefon. Videre har majoriteten av fosterhjemmene husregler av ulik art.31 Det er grunn til å tro at også norske fosterforeldre har vært i tilsvarende situasjoner.

I Danmark er det nylig gjennomført en omfattende utredning om bruk av tvang mot barn. Det såkalte Magtanvendelsesutvalget leverte sin utredning i mars 2015.32 Av utredningen framgår det at utvalget har vært delt når det gjelder spørsmålet om regulering av tvangsbruk i fosterhjem. Noen av utvalgets medlemmer har innstilt på at fosterforeldre skal ha adgang til å bruke fysisk makt etter avgjørelse fra Børn og unge-udvalget.33 Andre av utvalgets medlemmer har innstilt på at fosterhjem skal kunne anvende fysisk makt etter de samme regler som institusjoner. Atter andre medlemmer av utvalget har innstilt på at fosterfamilier fortsatt ikke skal ha anledning til å anvende makt.

Barneombudet mener det er grunn til bekymring både for barnas og fosterforeldrenes rettssikkerhet, og mener det må på plass en mer formell regulering av fosterhjemmenes virksomhet.34 Barneombudet uttaler imidlertid at egne regler for bruk av tvang i fosterhjem ikke nødvendigvis er veien å gå. Det er blant annet pekt på at dette kan vanskeliggjøre rekruttering av fosterhjem, samt at fosterhjem skal være så likt en vanlig familie som mulig. På den annen side er det pekt på at fosterhjem er et barnevernstiltak, og at barnevernstjenesten har ansvar for at omsorgen der er forsvarlig. Barneombudet peker på at retningslinjer for tvangsbruk, registrering av tvangsbruk og kursing av fosterforeldre med hensyn til bruk av tvang og makt kan være egnede virkemidler for å øke rettsikkerheten for fosterforeldre og barn i fosterhjem. Det er videre understreket viktigheten av at det føres et effektivt tilsyn med barnas omsorgssituasjon i fosterhjemmet.

15.5.3 Utvalgets vurdering

15.5.3.1 Barns rettigheter i fosterhjem – grensesetting og tvangsbruk

På bakgrunn av blant annet Barneombudets fagrapport for 2015, Grenseløs omsorg, har utvalget drøftet om bruk av tvang i fosterhjem skal reguleres i barnevernsloven.

I dag er dette ikke gjenstand for eksplisitt regulering verken i lov eller forskrift, til forskjell fra institusjoner. Barn i fosterhjem har samme beskyttelse som barn som vokser opp med sine foreldre. Det vil si daglig omsorg, og grensesetting som naturlig hører inn under dette, kombinert med straffeloven og barnelovas beskyttelse mot vold og overgrep. Grunnloven § 104 tredje ledd første setning og barnekonvensjonen artikkel 19 samt EMK artikkel 3 og 8 gir videre barn rett til vern om sin personlige integritet.

Etter en samlet vurdering finner utvalget at det ikke skal foreslås en regulering av adgangen til tvangsbruk i fosterhjem, slik som det er for institusjoner.

Slik utvalget ser det skal fosterhjem fungere så likt andre hjem som mulig, og en regulering av tvangsbruk vil kunne innebære en form for institusjonalisering av fosterhjemmene. Etter utvalgets oppfatning er det ikke en ønskelig utvikling for fosterhjemmene. Foruten uønsket institusjonalisering som følge av slik regulering, vil en effekt også kunne være ytterligere vansker med å rekruttere nok fosterhjem – noe som allerede er en utfordring i dag.

En regulering av for eksempel tillatt bruk av nødvendig tvang, vil også rent faktisk innebære en utvidelse av adgangen til bruk av tvang i fosterhjem sammenlignet med gjeldende rett ettersom det i dag ikke er eksplisitt hjemmel for bruk av tvang. Det må her trekkes en grense mot alminnelig grensesetting som naturlig hører inn under daglig omsorg, som er tillatt i fosterhjemmene på samme måte som i andre hjem.

Adgangen til alminnelig grensesetting som ledd i daglig omsorg, samt de alminnelige bestemmelsene om nødverge og nødrett i straffeloven, vurderes som tilstrekkelig. Det forventes at fosterforeldre handler som foreldre flest i grensesettingssituasjoner. De vil ikke ha en snevrere adgang til grensesetting enn foreldre. Grensesetting kan uansett være en utfordring for foreldre, dette gjelder både for barns biologiske foreldre og for fosterforeldre.

For øvrig vises det til at Magtanvendelsesutvalget i Danmark har vært delt med hensyn til spørsmålet om regulering av bruk av tvang i fosterhjem.35 Magtanvendelsesutvalget har, etter en grundig utredning, ikke foreslått en eksplisitt bestemmelse som regulerer tvangsbruk i fosterhjem.

Utvalget foreslår en bestemmelse som tydeliggjør hva som ligger i omsorgsansvaret for barnet etter en omsorgsovertakelse, se § 24.36 Dette kan imøtekomme noen av de problemene som er påpekt av Barneombudet i deres fagrapport for 2015.

Videre er utvalget enig med Barneombudet i at registrering av eventuell tvangsbruk og kursing av fosterforeldre med hensyn til grensene for tvang og makt, kan være egnede virkemidler for å øke rettsikkerheten for fosterforeldre og barn i fosterhjem. Utvalget oppfordrer departementet til å følge opp disse virkemidlene videre. I likhet med Barneombudet, vil utvalget også understreke viktigheten av at det føres et effektivt tilsyn med barnas omsorgssituasjon i fosterhjemmet. Utvalgets forslag til trygghetsperson for barn, som også har i oppgave å føre tilsyn med barnet i fosterhjemmet, kan bidra til å ytterligere effektivisere tilsynet med barnas omsorgssituasjon i fosterhjemmet. Trygghetspersonen kan også ha en rolle overfor fosterforeldrene som samtalepartner om behovet for og grensene for bruk av tvang overfor barnet. Se punkt 16.7 for nærmere omtale av trygghetspersonen.

15.5.3.2 Fosterforeldrenes omsorgsansvar overfor barnet

Ved omsorgsovertakelse beholder foreldrene foreldreansvaret, mens fosterforeldrene får delegert større eller mindre deler av omsorgsansvaret og utøver den daglige omsorgen på vegne av barnevernstjenesten. I sin årsrapport for 2015 peker Barneombudet på at det ikke er avklart hvilken myndighet det ligger i å utøve den daglige omsorgen. Samtidig avklares det sjelden hvilke deler av omsorgsansvaret fosterhjemmet skal overta. Dette kan gå ut over barnets og fosterforeldrenes forutberegnelighet og rettssikkerhet.

Av hensyn til forutberegnelighet for både barn, foreldre, fosterforeldre og barnevernstjenesten, mener utvalget at det er behov for å innta en presisering i loven. Det bør presiseres hva som ligger til omsorgsansvaret for barnet etter en omsorgsovertakelse og hva som ligger til foreldreansvaret samt at fosterforeldrene skal utøve denne omsorgen innenfor de rammene barnevernstjenesten fastsetter.37

15.5.3.3 Fosterhjem hos familie eller nært nettverk – barn og foreldres rett til å uttale seg ved valg av fosterhjem og bruk av familieråd

Flere studier har vist at slektsplasseringer er mer stabile enn andre fosterhjemsplasseringer, og at de sjeldnere bryter sammen.38

Utvalget mener derfor at det bør lovfestes at det alltid skal vurderes om fosterhjem kan velges blant barnets familie eller nære nettverk. I dag framgår dette kun av fosterhjemsforskriften § 4 andre ledd. Det kan etter omstendighetene også påligge staten en plikt etter EMK artikkel 8 å tilrettelegge for at barnet kan plasseres hos familiemedlemmer.39 Dette bør derfor fremgå av loven.

Slektsfosterhjem behøver likevel ikke alltid å være til det beste for barnet. Forklaringen på manglende omsorgsevne hos foreldrene kan for eksempel finnes i de omsorgsbetingelsene foreldrene selv har mottatt av familie og nettverk, den samme familien og det samme nettverket som skal vurderes som bostedsalternativ. Lovteksten er derfor utformet slik at det kun oppstilles krav om at det skal vurderesom slektsfosterhjem er aktuelt i det enkelte tilfelle.

Bruk av familieråd kan være hensiktsmessig ved vurderingen av bosted i fosterhjem hos familie eller nært nettverk, for å finne et egnet bosted for barnet.40 Utvalget foreslår derfor å lovfeste at barnevernstjenesten skal legge til rette for bruk av familieråd ved vurderingen av bosted i familie eller nettverk. Utvalget mener at det ikke bør være en plikt til alltid å bruke famileråd. Det kan være familier og situasjoner hvor det er mer eller mindre klart at det ikke er grunnlag for å lete etter fosterhjem i familien, eller at familieråd ikke vil kunne bidra positivt i arbeidet med å hjelpe barnet. Utvalget mener derfor at det bør fremgå av loven at familieråd må vurderes konkret, og at det skal legges til rette for bruk av familieråd dersom det anses hensiktsmessig.

Utvalget har mottatt innspill fra Organisasjon for Barnevernsforelde med ønske om en lovfesting av barnets og foreldrenes rett til å uttale seg om valg av fosterhjem. Det følger i dag av fosterhjemsforskriften § 4. Utvalget mener det ikke er behov for å lovfeste denne spesifikke uttaleretten, da den følger av de innledende bestemmelsene i loven om barnets rett til medvirkning og barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med barnet og foreldre samt den nevnte bestemmelsen i fosterhjemsforskriften.41

15.6 Institusjoner og senter for foreldre og barn

15.6.1 Gjeldende rett

Institusjoner er regulert i barnevernloven kapittel 5. Begrepet institusjon er ikke definert i loven, i motsetning til fosterhjem.42

Barne-, ungdoms- og familieetaten har ansvaret for etablering og drift av institusjoner som hører under loven, jf. barnevernloven § 5-1. Samme etat skal godkjenne både private og kommunale institusjoner, og slik godkjenning er en forutsetning for å benytte institusjonen som bosted for barn som omfattes av barnevernloven. Det er i dag ikke krav om forhåndsgodkjenning av statlig eide institusjoner. Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner (kvalitetsforskriften) er grunnlaget for godkjenning av barnevernsinstitusjoner.43

Etter forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling (tilsynsforskriften), skal fylkesmannen føre tilsyn med de institusjonene som ligger i fylket.44

Rettigheter og tvang under opphold på barnevernsinstitusjon reguleres av barnevernloven § 5-9 og forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barnevernsinstitusjon (rettighetsforskriften).45 Lov og forskrift regulerer blant annet barnets rett til personlig integritet og selvbestemmelse samt institusjonenes adgang til bruk av tvang i ulike situasjoner

Senter for foreldre og barn er et frivillig hjelpetiltak for gravide, enslige foreldre og par med ett eller flere barn i ulik alder, hvor det er bekymring for barnets omsorgssituasjon. Senter for foreldre og barn anses ikke som institusjoner etter loven. Frem til utvidelsen av pålegg av hjelpetiltak trådte i kraft 1. april 2016 var dette kun frivillige tiltak, hvor foreldrene bor sammen med barnet på senteret og utøver daglig omsorg for barnet selv, under veiledning fra senteret. Nå kan slikt opphold også pålegges av fylkesnemnda (se punkt 11.6.1). Sentrene er ikke plasseringsalternativ etter tiltak. Det er i barnevernloven kapittel 5 likevel inntatt ulike bestemmelser som regulerer virksomheten ved slike sentre. Sentrene skal godkjennes, og de skal drives slik at foreldrenes og barnets rett til privatliv og familieliv og foreldrenes rett til å ta beslutninger i kraft av den daglige omsorg for barnet respekteres, så langt dette er i samsvar med formålet med oppholdet og med senterets ansvar for driften, herunder trygghet og trivsel, jf. barnevernloven § 5-9 a. Fylkesmannen fører tilsyn med sentrene, jf. § 5-7. Nærmere bestemmelser om krav til kvalitet og godkjenning, rettigheter og tilsyn er gitt i forskrift om sentre for foreldre og barn.46

15.6.2 Kort om dagens institusjonstilbud

I 2014 fikk 1 863 barn og unge i barnevernet et institusjonstiltak.47 Dette utgjør om lag fire prosent av barn og unge med tiltak fra barnevernet. Til enhver tid er det om lag 900 barn i institusjon.

Barn som oppholder seg i institusjon har ofte store og komplekse behov. Mange har vært utsatt for mangelfull omsorg, og kan ha vært utsatt for vold og overgrep. I noen tilfeller har barna utviklet atferdsvansker og rusmisbruk. I en nylig fremlagt forskningsrapport fremgår det at 70 prosent av ungdom i institusjon har minst én psykisk lidelse.48 Noen kan utgjøre en fare for seg selv, andre barn og samfunnet. Nærmere 90 prosent av barna på institusjon er over 13 år. I underkant av 60 prosent er gutter.

Både i Norge og internasjonalt har institusjonsutviklingen gått fra store institusjonsenheter med langtidsopphold, til små enheter hvor ungdommer kun har opphold i kortere tidsrom. Ifølge Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet oppholder om lag 63 prosent av omsorgsplasserte barn seg på institusjonen i under ett år.

I praksis er barnevernsinstitusjonene av Bufetat delt opp i ulike kategorier ut i fra målgruppe. Det er institusjoner for akuttplassering og institusjoner for barn under 13 år og over 13 år. Institusjoner for atferdsplassering (plassering etter barnevernloven §§ 4-24 og 4-26) deles i tre grupper: alvorlig atferd med lav risiko, alvorlig atferd med høy risiko og langvarig rusmisbruk. Inndelingen i målgrupper er begrunnet med vesentlig fare for negativ læring dersom barn med vesentlig ulike behov plasseres i samme institusjon og avdeling. Det vurderes som viktig at det ikke er daglig kontakt mellom de ulike målgruppene. Hovedskillelinjene går mellom akuttplasseringer (12 prosent), omsorgsplasseringer (65 prosent) og atferdsplasseringer, herunder rusplasseringer (22 prosent). Det er store geografiske forskjeller i tilgangen på institusjoner for de ulike målgruppene. Mens Sør-Østlandet har et omfattende og differensiert tilbud, finnes det ingen institusjoner for atferdsplasseringer og kun én omsorgsinstitusjon nord for Tromsø. Det er også svært få institusjonsplasser i alle kategorier på Nord-Vestlandet og i deler av Midt-Norge.

Om lag 55 prosent av institusjonsplassene drives av private og ideelle aktører. Bruken av private leverandører er størst når det gjelder bosetting av barn etter atferdsbestemmelsene og særlig innenfor rusplasseringer. Det er også geografisk variasjon i hvor private institusjoner er etablert. I Bufetats Region Nord er det kun tre private institusjoner, mens det er 25 i Bufetats Region Øst. I Region Sør, Vest og Midt-Norge er det henholdsvis 13, 16 og 12 private institusjoner. De statlige institusjonene er jevnere fordelt, med ni institusjoner i regionene Øst, Vest og Midt-Norge, fem institusjoner i Region Sør og syv institusjoner i Region Nord.

15.6.3 Særlig om bruk av tvang i institusjoner

I statlige barnevernsinstitusjoner ble det i 2015 benyttet tvang overfor barn på barnevernsinstitusjon i såkalte akutte faresituasjoner 575 ganger fordelt på 200 barn. I 2015 har kroppsvisitasjon funnet sted 314 ganger på 137 barn, og 199 barn opplevde ransaking av rom og eiendeler 367 ganger. Tilbakeføring mot ungdommens vilje ved rømming har skjedd 65 ganger fordelt på 47 barn.49 Det foreligger ikke tilsvarende tall fra private barnevernsinstitusjoner.

I 2015 avsluttet fylkesmennene behandlingen av totalt 589 klagesaker etter barnevernloven, hvor 60 ble avvist.50 De fleste klagesakene gjelder klager på tvangsbruk eller begrensninger i barnevernsinstitusjoner. I de 529 sakene som ble realitetsbehandlet ble det vurdert 619 klageforhold, 139 mot barnevernstjenesten og 480 mot institusjonene, hvorav 477 mot barnevernsinstitusjoner og tre mot omsorgssentre. Klager fikk medhold i 18 prosent av vurderingene rettet mot institusjonene. I 2015 ble 92 prosent av klagene etter barnevernloven/rettighetsforskriften behandlet innen tre måneder.

Hjemmel for bruk av tvang overfor barn på institusjon framgår av barnevernloven § 5-9 om rettigheter under opphold i institusjon. Bestemmelsen angir rett til selvbestemmelse og bevegelsesfrihet, og setter absolutt forbud mot blant annet fysisk refsing. For øvrig er departementet gitt myndighet til å fastsette øvrige regler om tvang i forskrift. Det er gitt en detaljert forskrift om dette, den såkalte rettighetsforskriften. Forskriften gir hjemmel til bruk av tvang i akutte faresituasjoner, kroppsvisitasjon, ransaking av rom og eiendeler, beslag, kontroll av korrespondanse, urinprøve med samtykke og tilbakeføring ved rømming. For barn plassert med hjemmel i barnevernloven § 4-24 og § 4-26 er det i tillegg gitt særregler om begrensninger i bevegelsesfrihet og besøk, kontroll med elektroniske kommunikasjonsmidler og urinprøve uten samtykke.

Ifølge Helsetilsynets årsrapport for 2015 er det flest klager knyttet til bruk av tvang i akutte faresituasjoner (rettighetsforskriften § 14), noe som indikerer at denne tvangshjemmelen er mest anvendt i praksis.

Hver gang et barn utsettes for tvang skal det føres protokoll som beskriver situasjonen, jf. rettighetsforskriften § 26. Antall tvangsprotokoller har økt de siste årene. De tvangstiltakene som er mest brukt er tvang i akutte faresituasjoner, urinprøver og ransaking av rom og eiendeler.51

I forbindelse med sin fagrapport for 2015 har Barneombudet fått innsyn i en rekke tvangsprotokoller. Innsynet har konsentrert seg om tvang etter rettighetsforskriften § 14 (tvang i akutte faresituasjoner).

Innsynet viste at § 14-situasjonene ofte begynner med vanlig grensesetting, gjerne knyttet til institusjonens husregler.

Barneombudet har gjennom innsynet også konstatert at barn som blir utsatt for tvang ofte har psykiske vansker samt at også små barn blir utsatt for tvang. Flere av protokollene gjaldt barn under 10 år.52

15.6.4 Utvalgets vurdering

15.6.4.1 Rettigheter og bruk av tvang i institusjoner

I likhet med Barneombudet er utvalget av den oppfatning at de sentrale bestemmelsene om rettigheter og bruk av tvang i institusjoner samt reglene om saksbehandling og klage ved bruk av tvang, bør løftes opp fra rettighetsforskriften og inn i barnevernsloven.53

Menneskerettighetene setter strenge grenser for inngrep i den enkeltes frihet, og barns rett til personlig integritet er vernet i Grunnloven og internasjonale konvensjoner.54 Hensynet til vern gjør seg særlig sterkt gjeldende overfor barn med bosted utenfor hjemmet som barnevernstiltak. Dette er barn som ofte har opplevd alvorlige krenkelser mot den personlige integritet i tidligere omsorgssituasjon, og hvor nye inngrep i den personlige integritet derfor kan medføre ekstra stor belastning og skade.

Tvangsbruk på institusjoner er alvorlige inngrep mot svært sårbare individer, og kravet om og til lovhjemmel (legalitetsprinsippet) gjør seg gjeldende med tyngde. Denne typen inngrep i den personlige frihet bør derfor besluttes av lovgiver, og det skal være forutsigbart for den enkelte når myndighetene kan gripe inn med tvang. Utvalget er enig med Barneombudet i at «begrunnelsen om at bruk av tvang er så inngripende overfor den enkelte at lovgiver selv bør ta direkte stilling til hva som skal være tillatt, må veie særlig tungt der barn skal utsettes for tvang».55

På denne bakgrunn er rettighetsbestemmelsen i gjeldende lov § 5-9 omskrevet i utvalgets forslag, se § 53. Barnet skal selv kunne bestemme i personlige spørsmål så langt det lar seg forene med barnets alder og modenhet, formålet med tiltaket og institusjonens ansvar for å gi forsvarlig omsorg til den enkelte, og i tillegg er forenelig med barnets alder og modenhet. Barnets rett til kontakt med familie og nærstående, kan ikke begrenses i større utstrekning enn det som følger av et eventuelt vedtak fra barnevernstjenesten eller fylkesnemnda om begrensing i retten til kontakt. Videre er barnets rett til bevegelsesfrihet og rett til korrespondanse, angitt i loven.

Kravet om forebygging av bruk av tvang under opphold i institusjon, er løftet opp fra rettighetsforskriften og inn i barnevernslovens § 54. Utvalget er enig med Barneombudet i at institusjonene må arbeide systematisk for å forebygge situasjoner som kan føre til at bruk av tvang er nødvendig. Barneombudets gjennomgang av tvangsprotokoller viser at § 14-situasjonene ofte begynner med vanlig grensesetting, som stiller særlige krav til evne til kommunikasjon med barna.

Videre er tvangshjemlene i rettighetsforskriften løftet opp fra rettighetsforskriften, presisert, og inntatt i loven. Nærmere bestemt adgangen til bruk av fysisk tvang, kroppsvisitasjon, ransaking, kommunikasjonskontroll, rusmiddeltesting og tilbakeføring ved rømming. Dette er inngrep av en så alvorlig art at de bør være regulert direkte i loven, jf. § 55.

I samsvar med nylige vedtatte endringer på rusfeltet, foreslås adgangen til rusmiddeltesting endret fra urinprøve til en teknologinøytral bestemmelse; at det kan tas prøver av biologisk materiale for å påvise bruk av rusmidler.56 Dette vil i tillegg til urinprøver, gi adgang til testing via spytt og hår. Det er heller ikke i barnevernsinstitusjoner hensiktsmessig at regelverket bare skal omfatte urinprøver når det foreligger nye metoder for å gjennomføre rusmiddeltesting. Utvalget mener det ikke er grunn til at vilkårene for rusmiddeltesting skal være andre for barn med rusproblematikk som er bosatt i institusjon med hjemmel i barnevernsloven. Vilkår om at tvang og restriksjoner skal begrenses til det strengt nødvendige, se lovutkastet § 54, og at rusmiddeltesting bare skal benyttes når det er nødvendig for å oppnå formålet med oppholdet, vil sette grenser for hvilke metoder som kan benyttes.

Det gis forskriftshjemmel med adgang til å gi nærmere bestemmelser om barnets rettigheter og bruk av tvang i institusjon, se § 58. Det kan ikke gis forskrift om andre tvangstiltak enn de som framkommer av loven. Videre er kompetansen til å gi slik forskrift løftet opp på øverste forskriftsnivå, det vil si Kongen i statsråd. Denne forskriftskompetansen kan ikke delegeres. Bruk av tvang mot barn på institusjon er inngrep av en slik art at forskriftskompetansen bør ligge til høyeste nivå. Dette er gjort for flere av tvangshjemlene i psykisk helsevernloven kapittel 4, og rettssikkerhetsgarantien som ligger i dette bør være lik for barn i barnevernsinstitusjon og personer i institusjon i det psykiske helsevern.

Menneskerettighetene oppstiller krav om at statene har etablert en effektiv kontroll med at vilkårene for tvangsbruk blir fulgt i praksis.57

Reglene om saksbehandling og klage ved tvangsbruk er derfor viktige med hensyn til kontroll av tvangsinngrep, og at inngrepene oppfyller de strenge kravene i lov og forskrift. Bestemmelsene om saksbehandling og klage er derfor også løftet opp fra rettighetsforskriften og tatt inn i barnevernsloven, se § 86. I forbindelse med sin fagrapport for 2015 har Barneombudet fått innsyn i en rekke tvangsprotokoller. Barneombudet uttaler at det var vanskelig, ut fra tvangsprotokollene alene, å finne ut om tvangen som ble utøvd faktisk var nødvendig. Protokollene inneholdt sjelden informasjon om hvilke andre forebyggende tiltak som var forsøkt. Videre var det utfordringer knyttet til å kartlegge barnets syn på saken.58 På denne bakgrunn forslår derfor utvalget at det i loven skal oppstilles krav om at det skal framgå av tvangsprotokollen hvilke andre tiltak som er forsøkt først samt at barnets syn skal framgå av protokollen. Barneombudet har også, etter samtale med barn på institusjon, pekt på viktigheten av rask behandling av klager hos fylkesmannen. I likhet med Barneombudet foreslår derfor utvalget at det i loven skal inntas en bestemmelse om at vedtak i klagesaken skal foreligge senest innen én måned etter at den er mottatt. I dag er kravet fra Helsetilsynet at 90 prosent av sakene skal behandles innen tre måneder.59

Det pekes for øvrig på at fylkesmannens tilsyn med barn på institusjon, herunder krav om at man ved tilsyn skal snakke med det enkelte barn, ytterligere styrker kontrollen med at vilkårene for tvangsbruk følges i praksis. Utvalget forslår imidlertid ingen konkrete endringer i gjeldende tilsynsordning, som er regulert i barnevernloven § 5-7 med tilhørende forskrift av 11. desember 2003 nr. 1564 om tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner for omsorg og behandling.

Utvalget ser imidlertid noen svakheter ved dagens forskrift som departementet bør se nærmere på. Dersom utvalgets forslag om oppnevning av trygghetsperson blir en realitet, så bør denne trygghetspersonen ha en rolle i forbindelse med tvangsbruk og tilsyn. Trygghetspersonen bør få alle tvangsprotokoller, og også inviteres til å delta under tilsyn.

Det står ingenting i dagens forskrift om hvilken rolle kommunen skal ha ved tilsyn. Også kommunen bør inviteres og gis anledning til å delta under tilsyn. Det er kommunen som i begjæringen om tiltak hevdet at den aktuelle institusjonen faglig og materielt sett var i stand til å dekke barnets behov. Barnevernstjenesten har et løpende ansvar for å se til at det faktisk er slik.

Utvalget vil videre presisere at tilsynet ikke har myndighet til å gi pålegg som har direkte innvirkning på det som er fastsatt i fylkesnemndas vedtak. Dersom tilsynet finner grunnlag for pålegg som innebærer at institusjonsoppholdet ikke kan gjennomføres som forutsatt i vedtaket, så må det også fremmes sak for fylkesnemnda.

Utvalget mener videre at barnevernstjenesten må informeres dersom det kommer klager fra barnet og/eller foresatte på tvangsbruk fra institusjonens side. Barnevernstjenesten skal ha anledning til å uttale seg før fylkesmannen tar stilling til klagen.

15.6.4.2 Generelle krav til institusjoner

Etter gjeldende rett framgår krav til institusjoners kvalitet og forsvarlighet kun av forskrift (kvalitetsforskriften).

Etter utvalgets oppfatning bør en overordnet bestemmelse om krav til faglig og etisk forvarlighet tilknyttet institusjonenes drift samt at institusjonene skal ha en definert målgruppe og målsetning, framgå av ny barnevernslov.

Når det gjelder kravet om definert målgruppe, er dette viktig for å unngå at barn med vesentlig ulike behov bosettes i samme institusjon, med risiko for negativ læring. For eksempel barn med rusproblem og andre som ikke har denne typen utfordringer.

Det foreslås derfor en overordnet bestemmelse i loven om at institusjoner skal ha en definert målgruppe og målsetting samt at metodene som anvendes i institusjonene skal være faglige og etiske forsvarlige.

Mer spesifikke krav til faglig forsvarlighet, bygninger, utstyr og bemanning hører etter utvalgets syn best hjemme i forskrift, som i dag.

15.6.4.3 Godkjenning av statlige institusjoner og senter for foreldre og barn

Utvalget foreslår at også statlige institusjoner og senter for foreldre og barn må godkjennes før de kan tas i bruk, og ikke bare private og kommunale institusjoner og senter som i dag.

Det innebærer forskjellsbehandling at sanksjonsmuligheter mot kommunale og private institusjoner og sentre kan lede til bortfall av godkjenning, mens det ikke er noen slik sanksjonsmulighet overfor statlige institusjoner og sentre.

Godkjenning vil bidra til å sikre at tjenesten, før den ytes, oppfyller kvalitetskravene i lov og forskrift. Dette er særlig viktig for institusjoner, hvor det er tale om tvungne opphold med adgang til bruk av tvang under institusjonsoppholdet. Hensynet til barnas rettssikkerhet tilsier at både faglige metoder, materiell utforming og personell bør kvalitetssikres før tjenesten ytes.

Til sammenligning kan alle institusjoner som tilbyr døgnopphold ved psykisk helsevern, kun benyttes etter godkjenning, jf. psykisk helsevernloven § 3-5 første ledd.

Hensynet til legitimitet og tillit til avgjørelser om godkjenning, taler for at denne oppgaven skilles klart fra ansvar for driftsrelaterte tjenesteyting. Myndigheten til å godkjenne statlige institusjoner og sentre foreslås derfor lagt til Bufdir som førsteinstans med departementet som klageorgan, og ikke Bufetat som førsteinstans som er tilfellet for godkjenning av private og kommunale institusjoner og sentre.

15.7 Krav til andre typer botiltak

15.7.1 Gjeldende rett

Ved utgangen av 2014 var 14 prosent av barn med bosted utenfor hjemmet bosatt i såkalt bolig med oppfølging.60

Dette kan være ulike typer boenheter tilknyttet en institusjon, og kravene til kvalitet, godkjenning og tilsyn for institusjoner kommer da til anvendelse på disse enhetene.

En del av plasseringsstedene er imidlertid ulike typer botiltak ved frivillige plasseringer utenfor hjemmet, som barnevernstjenesten i en rekke kommuner har etablert. Slike botiltak er i dag ikke nærmere regulert, og finansieres av kommunen. Det er tale om hybeltiltak, bofellesskap eller lignende. Dette er tiltak for barn og unge som ikke vurderes å ha så store oppfølgingsbehov at plassering i fosterhjem eller institusjon er nødvendig. Slike tiltak brukes i dag blant annet ved bosetting av enslige mindreårige asylsøkere, men også i andre tilfeller.

Tilsyn med hybler mv. som er hjelpetiltak, omfattes verken av fylkesmannens ansvar for tilsyn med barn i institusjon eller tilsynsordningen for fosterbarn.

15.7.2 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets oppfatning er det behov for krav til kvalitet, godkjenning og tilsyn for ulike typer botiltak utenfor hjemmet, og som verken anses fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter. Det er tale om bosted for barn med spesielle behov i offentlig regi, og det må da sikres at disse bostedene er egnet for denne typen opphold.

Utvalget påpeker også at det er en viss fare for omgåelse av kvalitetskravene for institusjoner, hvis ikke slike tilgrensende bosted reguleres med krav om kvalitet mv.

Den forestående kvalitetsreformen vil sannsynligvis innebære at kommunene selv i stor utstrekning skal dekke utgiftene til bosted i insitusjon.61 Dette kan øke etterspørselen etter slike tiltak, herunder at private aktører i større utstrekning vil være tilbyder. Dette øker behovet for regulering.

Når det gjelder hvilke konkrete krav som skal stilles til slike botiltak, er utvalget av den oppfatning at dette egner seg best i forskrift, basert på nærmere utredning og egen høring. Utvalget foreslår derfor en bestemmelse om at departementet skal gi nærmere forskrift om kvalitet, godkjenning og tilsyn for ulike typer botiltak som ikke anses som fosterhjem, institusjon eller omsorgssentre.

Botiltakene som er aktuelle å regulere, er også regulert i svensk lov. Sverige har nylig vedtatt hjemmel for et mindre inngripende bostedstiltak, «stödboende», som trådte i kraft 1. januar 2016. Tiltaket gjelder ungdom mellom 16 og 20 år. Enslige mindreårige er en målgruppe, men også annen ungdom som har behov for bosetting utenfor hjemmet omfattes av hjemmelen. «Stödboende» innebærer et botilbud med tilpasset støtte og tilsyn der målet er at ungdommene skal få støtte til å bo, til å ta utdanning eller arbeid. De kan også få hjelp til kontakt med egen familie. Det skal føres tilsyn med boligene.62

Utvalget vil avslutningsvis bemerke at dersom utvalgets forslag om oppnevning av trygghetsperson for barn blir en realitet, er situasjoner med botiltak som her er nevnt, tilfeller der trygghetsperson bør oppnevnes for barnet. Se kapittel 16 for omtale av trygghetsperson.