7 Ansvar for trygt oppvekstmiljø, omsorg og beskyttelse

7.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å:

• Videreføre kommunens ansvar for å legge til rette for trygt oppvekstmiljø for alle barn i kommunen.

• Innføre en plikt for kommunen til å sørge for at kommunens tjenestetilbud rettet mot alle barn og familier er samordnet. Kommunen skal også når det er nødvendig samordne det kommunale tjenestetilbudet rettet mot et bestemt barn.

• Innføre en plikt for kommunen til å ha en plan for kommunens forebyggende arbeid rettet mot alle barn og unge.

• Oppheve dagens § 2-1 tredje ledd om at kommunestyret kan legge oppgaver etter barnevernloven til et folkevalgt organ.

• Innskrenke barnevernstjenestens ansvarsområde ved å ta bort barnevernstjenestens plikt til å delta i forebyggende innsats rettet mot alle barn og unge i kommunen.

• Presisere barnevernstjenestens ansvar ved å tydeliggjøre at kjerneoppgaven er å gi forsvarlig omsorg og beskyttelse når barnets omsorgssituasjon tilsier det eller barnet utsetter sin egen helse og utvikling for fare.

• Videreføre barnevernstjenestens medvirknings- og samarbeidsplikt med andre sektorer og forvaltningsnivåer.

• Lovfeste at barnets behov skal være det grunnleggende hensyn i barnevernstjenestens samarbeid med andre.

• Lovfeste at kommunen skal sørge for at barnevernstjenesten til enhver tid er tilgjengelig for gjennomgang av meldinger om bekymring knyttet til ett eller flere barn.

7.2 Behov og problemstillinger

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere barnevernets ansvarsområde og forebyggende arbeid. Dette inkluderer ressursbruk og prioriteringer. Videre må barnevernets ansvar vurderes opp mot andre offentlige tjenesters ansvar for å gi barn hjelp innen sine felt og ansvarsområder. Det fremgår av mandatet at grensen mot andre tjenesters ansvar kan være uklar.

Barnevernet har i dag et vidt ansvarsområde med ulike typer oppgaver, som spenner fra forebyggende virksomhet for å bedre levekårene til alle barn i kommunen, til å forberede tvangsvedtak om omsorgsovertagelse av et barn. Flere tilsynsrapporter mv. påpeker mangler ved barnevernstjenestens utøvelse av hovedoppgavene, noe som kan være en indikasjon på en for stor arbeidsmengde samlet sett.1 Det kan spørres om barnevernstjenesten har fått et for vidt samfunnsoppdrag, som går på bekostning av hovedoppgaven som er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får riktig hjelp og omsorg til rett tid.

Når det gjelder forebyggende virksomhet, har barnevernstjenesten ansvar sammen med andre kommunale velferdstjenester. Barnevernloven har i dag en vid formålsbestemmelse, som sammen med den særlige regulering av barnevernstjenestens forebyggende innsats i § 3-1 andre ledd, gir barnevernstjenesten et omfattende ansvar for forebyggende arbeid. Det er videre presisert at kommunen har ansvar for forebyggende innsats etter § 3-1 første ledd. Forholdet mellom kommunens generelle og barnevernstjenestens spesielle ansvar for å bedre alle barns levekår, fremstår derfor som uklart i loven. Utvalget drøfter i punkt 7.5.1.2 og 7.5.1.3 kommunens ansvar for arbeid rettet mot alle barn.

Kommunestyret, som kommunens øverste organ, kan beslutte at oppgaver som følger av barnevernloven skal legges til et folkevalgt organ jf. barnevernloven § 2-1 tredje ledd. Det er dermed opp til den enkelte kommune å bestemme at barnevernsoppgaver skal behandles av et politisk organ, og i så fall i hvilket omfang dette skal skje. Det er et spørsmål om dette er hensiktsmessig, og om denne særordningen bør videreføres. Dette omtales i punkt 7.5.1.4.

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan barnevernstjenestens ansvarsområde kan presiseres i utkast til ny barnevernslov. Det er i denne sammenheng et spørsmål om grenseoppgangen mellom barnevernstjenestens og andre tjenesters ansvar for utsatte barn og unge som trenger hjelp, er tilstrekkelig klar i regelverket. Utvalget drøfter grensen mellom barnevernstjenestens og andre tjenesters ansvar i punkt 7.5.2.1.

Barnevernstjenestens ansvar for å ivareta barns interesser gjennom tiltak, forutsetter samarbeid med andre offentlige tjenester, men dette kan være vanskelig i praksis. Viktigheten av og utfordringer med samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre tjenester og behov for styrking av samarbeidet, ble fremhevet i Prop. 106 L (2012–2013) kapittel 5. Det er et spørsmål om det er behov for å styrke kravene i loven til samordning og samarbeid om tjenestetilbudet rettet mot alle barn og unge, og ved tiltak rettet mot et konkret barn med sammensatte behov. Utvalget drøfter dette i punkt 7.5.1.2 og 7.5.2.2.

Mange barn og unge som barnevernstjenesten kommer i kontakt med har psykiske problemer og er risikoutsatt. Psykiske helsetjenester er derfor en særlig viktig samarbeidspartner for at barn skal få dekket sitt samlede behov for tjenester. Utvalget har fått innspill fra flere om at ansvar og samarbeid med særlig spesialisthelsetjenesten for barn og unge (BUP) er utfordrende i praksis, særlig ved behov for døgnopphold. Forholdet mellom barnevern og psykiske helsetjenester behandles særskilt i kapittel 8.

Barn og unge har krav på forsvarlig omsorg og beskyttelse til enhver tid, og det er viktig at barnevernstjenesten er tilgjengelig når barn har behov for hjelp. Det er derfor et spørsmål om krav til beredskap (barnevernvakt), bør lovfestes. Se nærmere omtale om dette i punkt 7.5.4.

Det har fremkommet synspunkter om at barnevernstjenesten i dag har en krevende dobbeltrolle, som både «hjelper» og «tvangsmyndighet», ved at barnevernstjenesten både kan vedta hjelpetiltak og begjære inngripende tvangstiltak. Det er et spørsmål om dette er så problematisk at de to oppgavene bør føre til en institusjonell todeling.2 Utvalget drøfter problemstillingen i punkt 7.5.3.

7.3 Gjeldende rett

7.3.1 Menneskerettslige forpliktelser

Det fremkommer av utredningen til Sørensen (2016) punkt 4.3 og 4.4 at offentlige organer har plikt til å samarbeide og utveksle informasjon slik at barnets rett til omsorg og beskyttelse får et effektivt og reelt vern. Denne sikringsplikten følger direkte av barnekonvensjonen artikkel 19, og må i til en viss grad også utledes av EMK artikkel 3 og 8 samt av Grunnloven § 104 tredje ledd, andre setning.

I barnekonvensjonen artikkel 19 nr. 2 er de lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barnet mot vold og omsorgssvikt utdypet. Bestemmelsen har følgende ordlyd i norsk oversettelse:

«Slike beskyttelsestiltak bør omfatte effektive prosedyrer for utforming av sosiale programmer som yter nødvendig støtte til barnet og til dem som har omsorgen for barnet, samt andre former for forebygging, påpeking, rapportering, viderehenvisning, undersøkelse, behandling og oppfølging av tilfeller av barnemishandling som tidligere beskrevet og, om nødvendig, for rettslig oppfølging.»

Barnekomiteen har understreket at det må være klart hvem som har ansvar for oppfølgning av barn, herunder i forebyggingsfasen. Forebygging er eksplisitt nevnt som et beskyttelsestiltak i artikkel 19, og barnekomiteen har påpekt at barnevern må starte med proaktiv forebygging av alle former for vold (dvs. vold, mishandling, seksuelt misbruk, men også andre former for omsorgssvikt).3

Samarbeid og informasjonsutveksling er en del av det som barnekonvensjonen artikkel 19 nr. 2 omtaler som «effektive prosedyrer».4 EMD har også lagt stor vekt på manglende informasjonsutveksling mellom offentlige etater når den har konstatert krenkelse av EMK artikkel 3 som følge av manglende inngrep i en familie der barn ble utsatt for omsorgssvikt.5 Staten har nok likevel et vidt spillerom til å utforme de «egnede tiltak». I konkrete saker vil imidlertid uklare ansvarsforhold, dårlig samarbeid/informasjonsflyt og manglende forebygging være momenter som tilsier at staten ikke har oppfylt sin positive plikt til å gi et barn den nødvendige beskyttelse.

Menneskerettighetene krever altså at lovregler om ansvar og forebygging i best mulig grad utformes for å sikre barn forsvarlig omsorg og beskyttelse i praksis.

7.3.2 Barnevernets ansvarsområde

Etter barnevernloven § 2-1 første ledd er kommunen ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ. Kommunens ansvar er negativt avgrenset.

Kommunestyret er kommunens øverste organ, jf. kommuneloven § 6. I dette ligger også et ansvar for kommunestyret til at det ansvar og plikter kommunen har på barnevernområdet oppfylles og etterleves, jf. barnevernloven § 2-1. Det er presisert i forarbeidene at barnevernstjenesten er underlagt kommunestyret, og at det kommunestyret som har det overordnede ansvaret for at lovens plikter blir utført. Kommunestyret har gjennom budsjettvedtak ansvar for å bevilge tilstrekkelige midler til at barnevernet får løst sine oppgaver, jf. barnevernloven § 9-1. Kommunestyret har videre gjennom rådmannen ansvar for at vedtak iverksettes og at driften er i samsvar med loven og andre rettslige føringer, se kommuneloven §§ 22 og 23.

Kommunen kan forankre barnevernet der kommunen finner det mest tjenlig. For eksempel kan barnevernstjenesten være en del av sosialadministrasjonen eller knyttes til en omsorgs- og oppvekstsetat.6 Barnevernloven § 2-1 fjerde ledd pålegger alle kommuner å ha en barnevernadministrasjon, og administrasjonen skal ha en leder som har ansvaret for oppgavene etter loven. Administrasjonen skal utføre det daglige løpende arbeidet, jf. § 2-1 femte ledd.7

Etter barnevernloven § 2-1 tredje ledd kan kommunestyret beslutte at oppgaver som følger av barnevernloven skal legges til et folkevalgt organ. Dette organet, som ikke kan være kommunestyret, skal ved behandling av klientsaker ha fem medlemmer. Forarbeidene forutsetter at klientsaker først og fremst er en administrativ oppgave.8 Forarbeidene må på dette punkt kunne tas til inntekt for at et folkevalgt organ først og fremst bør ha et ansvar for oppgaver av overordnet og generell karakter.9

Barnevernloven har ingen egen bestemmelse om barnevernstjenestens ansvarsområde eller hovedoppgaver. Dette følger imidlertid av lovens formålsbestemmelse § 1-1 at:

«Formålet med denne loven er

• å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid,

• å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår.»

Barnevernstjenestens primære ansvarsområde er ifølge lovens forarbeider å sikre at barn som lever under skadelige forhold får hjelp til rett tid og å drive forebyggende arbeid.10 Forebyggende arbeid innebærer at barnevernstjenesten må gjøre seg kjent med barns levevilkår i kommunen, påpeke mangel på tiltak og eventuelt fremme forslag til tiltak som kan forebygge problemene. I forarbeidene er det lagt til grunn at en kan unngå en del barnevernsproblematikk dersom det drives et godt og forebyggende arbeid, og at alle må føle ansvar for dette på tvers av sektor og etatsgrenser.11

Formålsbestemmelsen ble inntatt både for å uttrykke de politiske mål for barnevernsmyndighetens virksomhet, og for å fungere retningsgivende for tjenestens prioriteringer.12

7.3.3 Forebyggende arbeid og samarbeid

Barnevernstjenestens forebyggende arbeid er regulert i barnevernloven § 3-1 hvor det fremgår:

«Kommunen skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer.

Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt, adferds-, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette.»

Første ledd i bestemmelsen regulerer kommunens overordnede ansvar for å drive generell forebyggende virksomhet. Dette ansvaret er ansett som såvidt viktig at ansvaret også er nedfelt i lovens formålsbestemmelse. Bestemmelsen må derfor ses i sammenheng med barnevernloven § 1-1 andre strekpunkt.13

Andre ledd i bestemmelsen gjelder barnevernstjenestens særlige ansvar for å avdekke problematiske forhold så tidlig som mulig og for å sette inn tiltak. Denne delen av bestemmelsen må ses i sammenheng med barnevernloven § 1-1 første strekpunkt.

Bakgrunnen for innføringen av barnevernloven § 3-1 var et ønske om å styrke barnevernstjenestens forebyggende arbeid. Forarbeidene pekte på flere forhold som medførte at 1953-lovens målsetning om forebyggende arbeid ikke ble oppfylt. Blant annet var lovens regler for lite forpliktende.14 Viktigheten av å prioritere forebyggende virksomhet er også omtalt. Selv om slikt forebyggende arbeid kunne være ressurskrevende vises det til at mange problemer både for barnet og familien kan unngås.

Barnevernloven § 3-1 ble opprinnelig foreslått som en bestemmelse som ga barnevernstjenesten ansvar for både generell og spesiell forebygging. I innstillingen fra komiteen ble dette endret slik at ansvaret for den generelle forebyggingen i § 3-1 første ledd ble lagt til kommunen. Dette for å unngå at alt ansvar lå hos samme organ, og at andre etater som daglig var i kontakt med barn ikke skulle fraskrive seg ansvar.15

I 2015 ble det vedtatt en utvidet adgang for barnevernet til å pålegge hjelpetiltak. Dette skal være et virkemiddel som kan bidra til å forebygge større tvangsinngrep som omsorgsovertakelse.

Både § 1-1 og § 3-1 må ses i sammenheng med barnevernloven § 3-2 om samarbeid med andre deler av forvaltningen, hvor det fremgår:

«Barneverntjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer.

Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet.»

Når det gjelder barnevernstjenestens ansvar etter § 3-2 første ledd heter det i forarbeidene at barnevernstjenestens ansvar bare trer inn dersom andre sektorer ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de oppgaver som naturlig tilhører dem, og at barnevernstjenestens oppgave vil være å forsøke å få vedkommende sektor til å gjøre det som er nødvendig.16 Det er presisert at det ikke er meningen at barnevernstjenesten for øvrig skal overta noe av det ansvar som påhviler andre sektorer.

Barnevernloven § 3-2 andre ledd gjelder barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse barnevernstjenestens oppgaver etter loven. Bestemmelsen gjelder både i generelle saker og i enkeltsaker. I forarbeidene er det vist til at ved aktiv deltakelse på dette området, kan barnevernstjenesten bidra til at utsatte barns interesser ivaretas også av andre deler av forvaltningen.17

Det er flere viktige samarbeidspartnere for barnevernstjenesten, bl.a. helsestasjon, barnehage, skole, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), psykisk helsevern for barn og unge (BUP), helse- og omsorgstjenester og politi.

Når det gjelder enkeltsaker berører den enkeltes problemer ofte flere sektorer eller flere forvaltningsnivåer samtidig. Forarbeidene viser til at dette skaper behov for en klar oppgavefordeling og samarbeid mellom de ulike sektorene.18

For å sikre barn med behov for langvarige barnevernstiltak i kombinasjon med langvarige tiltak fra andre tjenester helhetlig og koordinert hjelp, er det i barnevernloven § 3-2a lovfestet en plikt for barnevernstjenesten til å utarbeide en individuell plan.

Når det gjelder samarbeid med andre instanser vil regler om taushetsplikt, opplysningsrett og plikt utgjøre rammer og premisser for informasjonsutveksling. En forutsetning for samarbeid mellom tjenester er en mulighet til å utveksle informasjon og opplysninger. Barnevernets taushetsplikt og opplysningsrett er regulert i barnevernloven § 6-7.19 Barnevernloven § 6-4 regulerer at offentlige myndigheter og bl.a. helsepersonell har opplysningsplikt til barnevernstjenesten ved mistanke om barnemishandling og omsorgssvikt. Bestemmelser om opplysningsplikt til barnevernstjenesten er også inntatt i en rekke andre lover.20 Dette bidrar til å styrke barnevernstjenestens mulighet for samarbeid med andre deler av forvaltningen.

7.3.4 Krav til beredskap i kommunalt barnevern

Utvalget legger til grunn at staten etter barnekonvensjonen artikkel 19, jf. artikkel 3 nr. 1 er forpliktet til å sørge for at det er en beredskap som innebærer at det til enhver tid er mulig for barn og andre å melde fra om vold og omsorgssvikt, og at det settes i verk tiltak som gir den nødvendige beskyttelse også i akutte situasjoner.21

Etter gjeldende lov § 1-1 har barnevernstjenesten ansvar for å «sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.» Kravet til forsvarlighet i gjeldende § 1-4 gjelder barnevernstjenestens tilbud til alle barn, uansett om situasjonen haster eller ikke. For øvrig stiller barnevernloven ingen nærmere krav til organiseringen av barnevernstjenestens beredskap.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-3b annet ledd. Tilsynsansvaret omfatter en vurdering av forsvarligheten av barnevernstjenestens akuttberedskap.22

7.4 Kunnskap om tidlig innsats

Tidlig innsats kan handle både om forebyggende arbeid for å bedre alle barns levekår og tidlig inngrep overfor barn og familier med begynnende problemer. Ved å forebygge kan man skape gode og trygge oppvekstmiljø for barn ved å legge til rette for positiv utvikling, bygge opp under trivsel og tilpasning, og styrke innbyggernes egne muligheter til å hjelpe seg selv.23 Ved god forebygging kan problemer håndteres uten at det senere blir en sak for barnevernet.

Barn i aldersgruppen null til fire år er mest formbare samtidig som de er mest eksponert for potensielle skader. Dette handler primært om to forhold; barnets utvikling og de voksnes omsorgskompetanse.24 Forebygging handler om å identifisere faktorer som øker eller reduserer risiko for skjevutvikling og sette inn tiltak før problemene blir alvorlige.25

Det er dokumentert at tidlig forebyggende innsats rettet mot familier som av ulike årsaker trenger særskilt hjelp og oppfølging, har betydning.26 I høringsnotatet Forslag til endringer i barnevernloven, Kvalitets- og strukturreform, er det vist til at forebyggende virksomhet, i og utenfor barnevernet, som forhindrer omsorgssvikt, gir vesentlige gevinster – først og fremst for de barna det gjelder. Det vil også redusere de vidtgående samfunnsøkonomiske kostnadene som følger av omsorgssvikt.27

I rapporten Barnevernet – et utfordrende samliv mellom stat og kommune fra Vista Analyse AS, er forskning knyttet til tidlig innsats omtalt. Rapporten viser blant annet at effekten blir større desto tidligere hjelpetiltak settes inn.28 Det vises også til flere negative sammenhenger når forebyggende arbeid ikke prioriteres. Svak forebyggende innsats kan resultere i unødvendig bruk av hastetiltak og omsorgsovertakelser, der barn kunne ha vært hjulpet langt mer skånsomt og rimelig ved tidlig innsats, enten av barnevernet alene eller i samarbeid med andre tjenester.29 Kostbare hastetiltak fører i neste omgang til at kommunen får færre midler til forebyggende arbeid. Utstrakt bruk av tvang bidrar også at til at foreldre med utfordringer får et mindre tillitsfullt forhold til barnevernet, noe som blant annet kan innebære at foreldrene i mindre grad tar kontakt og slik legger til rette for tidlig innsats. I rapporten pekes det også på at årsakene til det svake forebyggende arbeidet ser ut til å være sammensatte. Det nevnes blant annet at Prop. 106 L (2012–2013) viser til at dagens finansieringsmodell har svakheter når det gjelder å gi kommunene insentiver til å prioritere det forebyggende arbeidet.

Mange faktorer spiller sammen for at familien skal være en god og trygg base for et barn. Økonomisk sikkerhet, fravær av vold i familien og lavt konfliktnivå mellom foreldrene, er sentrale elementer. I Meld. St. 17 (2015–2016) er det vist til at i en tid med mange separasjoner og samlivsbrudd, er forebygging viktig for at flest mulig skal kunne bevare et stabilt familieliv.30

Mange kommuner har etablert integrerte kommunale tjenester for barn, unge og familier, ofte i form av samarbeidsmodeller som «familiens hus» eller «familiesenter». Noen kommuner har opprettet egne stillinger som oppvekstkoordinatorer blant annet for å sikre en bedre samordning av tjenestetilbudet. Andre har organisert tjenester rettet mot barn og unge i egne enheter og team eller etater.

Ett eksempel på kommunale modeller for forebyggende arbeid er Familiens hus, se boks 7.1.

7.5 Utvalgets vurderinger og forslag

7.5.1 Trygt oppvekstmiljø for alle barn – Ansvar for forebygging og samarbeid

7.5.1.1 Begrepet forebygging

Utvalget tar utgangspunkt i begrepet forebygging slik det er beskrevet i rundskriv om Forebyggende innsats for barn og unge.31 Som det fremgår her omfatter forebygging alt fra det som gjøres for å skape gode og trygge lokalsamfunn, til innsats som spesielt retter seg mot å begrense, stanse eller snu en negativ utvikling. Forebygging handler både om å tilrettelegge for en positiv utvikling uten at et konkret problem er identifisert, og om å stanse en negativ utvikling som er identifisert eller har utviklet seg. Forebyggende arbeid rettet mot barn og unge er ofte konsentrert om utfordringer knyttet til fysisk- og psykisk helse, lærevansker eller negativ atferd knyttet til vold, kriminalitet, mobbing og rus.

Det finnes ulike måter å dele inn forebyggingsbegrepet på. I dag benyttes ofte begrepene universell, selektiv og indisert forebygging. Denne inndelingen er benyttet i rundskrivet Forebyggende innsats for barn og unge, og legges også til grunn her. De ulike nivåene henspiller på ulike formål og ulike målgrupper:

Universell forebygging omfatter innsats rettet mot hele befolkningsgrupper (for eksempel alle barn og unge) uten at en har identifisert individer eller grupper med forhøyet risiko. Læringsmiljø- og antimobbeprogram i skolen er eksempler på universell forebygging. Felles for slike programmer er blant annet å fremme vennskap og gode relasjoner og bekjempe mobbing. Andre eksempler er skolehelsetjeneste, tilbud om frukt og grønt samt tilrettelegging for fysisk aktivitet.

Selektiv forebygging er tiltak rettet mot grupper med kjent og/eller forhøyet risiko for å utvikle problemer. Tiltakene her skal motvirke negativ utvikling hos barn og unge og/eller deres foreldre. Gratis kjernetid i barnehager, som blant annet skal fremme sosialisering og norskkunnskaper for minoritetsspråklige barn, er et eksempel på selektiv forebygging. Et annet eksempel på slik forebygging er ulike program for barn og unge i risiko for å utvikle atferdsvansker.

Indisert forebygging er tiltak rettet mot individer med høy risiko eller klare tegn på problemer. Tiltak rettet mot ungdom med begynnende rusproblemer eller tiltak rettet mot barn og unge med symptomer på psykiske vansker er eksempler på indisert forebygging.

Forebygging er ved dette et vidt begrep, og brukes i dag både om kommunens og barnevernstjenestens arbeid rettet mot alle barn samt barnevernstjenestens arbeid rettet mot konkrete barn. For å tydeliggjøre henholdsvis kommunens og barnevernstjenestens ansvar for forebygging, mener utvalget at begrepet forebygging i barnevernsloven bør avgrenses til arbeid som gjelder alle barn og arbeid rettet mot grupper av barn med kjent eller forhøyet risiko.

Når det gjelder barnevernstjenestens arbeid for å støtte opp om omsorg for og beskyttelse av et bestemt barn, bør det i barnevernsloven omtales som hjelpetiltak, og ikke som forebygging. Dette gjelder selv om det også er et forebyggende element i bruken av hjelpetiltak for å forhindre ytterligere tvangstiltak.

7.5.1.2 Tydeliggjøre kommunens ansvar for forebygging som bidrar til trygt og godt oppvekstmiljø for alle barn. Samordning.

Utvalget foreslår å tydeliggjøre kommunens ansvar for forebyggende arbeid rettet mot alle barn i kommunen. Kommunen pålegges en plikt til å samordne tjenestetilbudet rettet mot alle barn og familier, se ny § 112 tredje ledd. Samordningsplikten omfatter også samordning av tiltak rettet mot et konkret barn (med sammensatt behov).

En rekke offentlige, både kommunale og statlige, instanser har forebyggende oppgaver. Dette gjelder barnehagene, skolene, pedagogisk-psykologiske tjeneste (PPT), fylkeskommunal oppfølgingstjeneste, arbeids- og velferdsforvaltningen, kommunens helse- og omsorgstjenester, fylkeskommunal tannhelsetjeneste, spesialisthelsetjenesten og politiet.32

I Prop. 106 L (2012–2013) er det vist til at kommunen har ansvar for å legge til rette for et godt samarbeid. Det pekes på at flere kommuner arbeider systematisk og godt for å legge til rette for samarbeid om utsatte barn og unge, og at noen for eksempel har fjernet grensene mellom ulike tjenester ved å etablere tverrfaglige enheter.33

Utvalget mener at det er et behov for en helhetlig barne- og oppvekstpolitikk, både for å sikre barn og unge en god barndom og for at de skal kunne mestre fremtidige liv og utfordringer. Kommunene må gjennom tidlig samarbeid med familien og mellom de ulike sektorer og tjenester, forebygge og unngå at barnevernssaker oppstår. Utvalget viser til arbeidet med kvalitets- og strukturreform i barnevernet, hvor det er vist til at den forebyggende innsatsen først og fremst må skje i kommunene. Et godt samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre kommunale tjenester, er avgjørende for å kunne oppdage og hjelpe utsatte barn og familier på et tidlig tidspunkt, for på denne måten å forhindre akutte situasjoner og motvirke at mindre utfordringer blir til alvorlige problemer.34 Utvalget slutter seg til dette.

Etter barnevernloven i dag har kommunen det overordnede ansvaret for forebyggende arbeid i kommunen. Det vil som utgangspunkt si at ansvaret ligger til kommunestyret, jf. kommuneloven § 6. Så lenge loven ikke fastsetter at ansvaret ligger til «kommunestyret selv», kan oppgavene delegeres til politisk utvalg eller administrasjonen. Det overordnede ansvaret ligger likevel hos kommunen som juridisk subjekt, og dermed hos kommunestyret.

Etter gjeldende rett kan fordelingen av ansvar mellom kommunen og barnevernstjenesten for forebyggende arbeid som bidrar til et trygt oppvekstmiljø for alle barn, fremstå som noe uklar.35 Utvalget mener at det bør tydelig gå frem av loven at det er kommunen som har ansvar for det samlede tjenestetilbudet rettet mot barn og familier, og å sørge for at barns interesser generelt ivaretas av offentlige organer.

Utvalget legger til grunn at kommunen kan se ressursene og utfordringene knyttet til barn og unge i kommunen samlet. Det samme gjelder arbeidet med å styrke familier og legge til rette for stabile familieforhold. Kommunen har et godt grunnlag for å vurdere hvordan tjenestene kan samarbeide og samordnes. Dette gjør kommunen godt rustet til å foreta de nødvendige prioriteringer og ressurstildelinger i en helhetlig sammenheng. Utvalget mener at kommunen bør organisere et lavterskeltilbud ved å tilby råd, veiledning og hjelp til barn og familier.

I tillegg til at det bør fremgå av loven at kommunen har ansvar for å fremme trygge og gode oppvekstsvilkår for alle barn og unge, mener utvalget det også bør lovfestes en plikt for kommunen til å samordne tjenestetilbudet rettet mot alle barn og familier.

Bergen kommune fremstår som et godt eksempel på hvordan en samordning av tjenester kan skje. Bergen har opprettet en etat for barn og familie. Etaten har ansvar for kommunens barnevernstjenester, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, svangerskapskontroll ved jordmor, psykisk helsetjeneste for barn og unge samt barnevernvakt, utekontakt og det rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet gjennom SLT- ordningen (Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak). Målet med etaten er å gi bedre samordning, styring og kontroll av tjenestene. Kommunen har lagt vekt på at det er nødvendig å etablere en helhetlig organisering og klare ansvars-, myndighets- og beslutningsstrukturer i det forebyggende arbeidet. Brukerne skal sikres samordnede og koordinerte tjenester av høy faglig kvalitet tilpasset den enkeltes behov og likeverdige tjenester uavhengig av bosted i kommunen.

Utvalget legger imidlertid til grunn at kommunen kan oppfylle samordningsplikten tilpasset lokale forhold og behov. Det vil være opp til kommunen hvordan tjenestetilbudet skal organiseres innenfor samordningsplikten. Juridisk er det kommunestyret som har det overordnede ansvaret, men ansvaret for den konkrete samordningen kan delegeres. For eksempel kan kommunestyret bestemme at det bør opprettes et bestemt kommunalt organ med tilstrekkelig mandat, autoritet og ressurser til å foreta den løpende koordineringen. Uansett hva slags organisering av samordningen som velges, skal planen om kommunens arbeid rettet mot alle barn og unge omtale samarbeidet mellom de ulike etatene, se punkt 7.5.1.3 om krav til en kommunal plan for arbeidet rettet mot alle barn og unge.

Kommunens samordningsplikt vil gjelde tjenestetilbudet rettet mot alle barn og unge, men også samordning av kommunale tiltak rettet mot et konkret barn (med sammensatt behov). Flere kommuner har etablert systemer for å ivareta slik samordning. Eksempel på det er opprettelse av koordinerende enheter som har myndighet til å vurdere innmeldte saker og legge til rette for hvordan samordningen skal skje i det enkelte tilfelle. Ofte er den koordinerende tjenesten direkte koblet til rådmannen.

Utvalget mener det er behov for å lovfeste at kommunen har ansvaret for å legge til rette for samordning som sikrer at et bestemt barn mottar riktig hjelp, dersom det er uenigheter mellom de kommunale tjenestene om hvordan tjenestetilbudet bør ytes. Dette kan for eksempel gjelde tilfeller hvor tjenestene er uenige om hva slags hjelp barnet trenger, eller hvor hjelpen til barnet ikke er tilstrekkelig. Det kan bidra til å forhindre at barn blir «kasteballer» i det kommunale systemet. Samordningsplikten bør inntre i situasjoner hvor det er konflikt mellom de kommunale tjenestene. Det bør derfor fremgå av loven at samordningsplikten inntrer når det er nødvendig for å samordne tjenestetilbudet til et konkret barn. Utvalget legger for øvrig til grunn at kommunen selv beslutter hvordan samordningen skal organiseres, og at samordningen også ivaretar andre hensyn som taushetspliktregler osv.

Utvalget viser også til plikten for barnevernstjenesten til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer samt plikten til å utarbeide en individuell plan for et barn med behov for langvarig og koordinerte tiltak eller tjenester. Se mer om dette i punkt 7.5.2.2 om barnevernstjenestens samarbeidsplikt.

Utvalget mener at barnevernslovens regulering av forebygging, samarbeid og samordning, bør organiseres og samles ettersom arbeidet gjelder alle barn i kommunen, eller gjelder et barn hvor det er identifisert en konkret bekymring. Utvalget foreslår derfor at kommunens ansvar for å fremme gode oppvekstsvilkår for alle barn, herunder samordningsplikten, skal fremgå av ny § 112 om kommunens ansvar og oppgaver. Bestemmelsen må leses som en presisering av § 1 bokstav b, som viser til at loven skal bidra til gode og trygge oppvekstsvilkår for alle barn. Samordningsplikten av tjenestetilbudet rettet mot et konkret barn, bør også fremgå av bestemmelsen om kommunens ansvar og oppgaver i § 112. Bestemmelsen om kommunens ansvar for forebyggende arbeid er plassert i kapittel 13 i loven om ansvar, organisering og finansiering. Når det for øvrig gjelder ansvaret for særlige tiltak for å sikre barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse, foreslås det regulert i egen bestemmelse om barnevernstjenestens ansvarsområde, se § 114 og omtale av dette i punkt 7.5.2.1. Barnevernstjenestens medvirkningsplikt og samarbeidsplikt videreføres i forslag til ny § 115.

7.5.1.3 Krav om plan for kommunens arbeid med forebygging.

Utvalget foreslår å styrke kommunens arbeid med barn og unge ved å lovfeste et krav om en kommunal plan for arbeidet med barn og unge i kommunen, se ny § 112 tredje ledd andre og tredje setning.

I rapporten Forskningskunnskap om barnevernets hjelpetiltak, stilles det spørsmål om hvem som skal gi hjelp og støtte til familier med utfordringer.36 Det stilles spørsmål om ansvarsgrenser mellom barnevernstjenesten og andre tjenester, både når familienes kontakt med barnevernstjenesten skyldes sammensatte og komplekse vansker, og når barnets situasjon er mindre alvorlig, Et like viktig spørsmål er hvilke tjenester som er i best posisjon til å gi god hjelp for hva, og hvordan tjenestene i felleskap kan gi god hjelp.

I rundskrivet Forebyggende innsats for barn og unge, er det vist til at kommunen har ansvar for at de ulike tjenestene for barnefamiliene er godt koordinerte. Godt forebyggende arbeid vil ofte forutsette samarbeid på tvers av ulike fagområder og forvaltningsnivå, og det er behov for at det blir laget rutiner og systemer som gjør det enkelt å samarbeide.37

Utvalget legger til grunn at god forebyggende innsats rettet mot barn og unge på et universelt og selektivt nivå, krever tydelig ledelse og organisering.

Utvalget mener at en kommunal plan vil styrke kommunens innsats for å bedre og trygge barns oppvekstmiljø, og at den vil integrere barnevernets arbeid i kommunens øvrige barne- og oppvekstpolitikk i større grad enn hva som er tilfelle i dag i mange kommuner. Planstyring vil bidra til tverrfaglig og tverretatlig samarbeid i kommunen. Det kan gi et bedre tilbud til barn og unge, hvor barnets (brukerens) behov står i sentrum, og ikke de ulike styringssystemene. Det er viktig å unngå at barn og unge blir kasteballer i systemet, eller gjenstand for faglig eller økonomisk drakamp. Det er videre viktig at alle etater og tjenester er kjent med sitt ansvar. For å unngå at forebyggende innsats blir tilfeldig og fragmentert, kan en mer formalisert struktur gjennom planarbeid være til hjelp. Planen bør også omtale hvordan samordning skal skje i situasjoner hvor det er uenighet og konflikt mellom de kommunale tjenestene.

Utvalget mener at det bør fremgå av loven at det er kommunestyret selv som har ansvaret for planen. Ansvaret for planen bør ligge på høyeste nivå i kommunen for å sikre politisk forankring. Utvalget mener videre at loven bør stille noen krav til planens innhold. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at planen skal beskrive ansvar, organisering, ledelse og samarbeid mellom de ulike etatene, se ny § 112 tredje ledd tredje setning. Utvalget foreslår også at det tydelig fremgår av loven at barns behov skal være det grunnleggende hensyn ved samarbeidet mellom tjenestene.

7.5.1.4 Forslag om å oppheve § 2-1 tredje ledd om folkevalgt organ

Utvalget foreslår å oppheve gjeldende § 2-1 tredje ledd om at kommunestyret kan beslutte at oppgaver som følger av denne loven skal legges til et folkevalgt organ.

Utvalget viser til at det fra 1993 fantes unntaksbestemmelser om klientutvalg blant annet i kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven, barnevernloven og arbeids- og velferdsforvaltningsloven (NAV-loven). De to førstnevnte lovene har blitt opphevet og erstattet med helse- og omsorgstjenesteloven. Helse- og omsorgstjenesteloven har ingen særlige bestemmelser om klientutvalg, slik at gjenstående særbestemmelser finnes i barnevernloven og NAV-loven. Utvalget mener at barnevernsektoren heller ikke bør ha en særordning med klientutvalg.

Videre legger utvalget vekt på at kommunestyret må ta stilling til hvilke og i hvilket omfang de kommunale barnevernsoppgavene eventuelt skal legges til det folkevalgte organet, og dette åpner for store variasjoner kommunene imellom.38 Etter utvalgets syn kan dette være uheldig. Det bør bare være administrasjonen som har ansvar for oppgavene etter barnevernloven, jf. § 2-1 fjerde ledd.

Selv om det legges til grunn at et folkevalgt organ først og fremst skal ivareta oppgaver av mer overordnet karakter, er det uheldig at et folkevalgt organ skal kunne vurdere klientsaker. Vurderinger knyttet til et konkret barns situasjon, kan reise svært vanskelige problemstillinger og avveininger. Dette krever barnevernsfaglig kompetanse, noe et folkevalgt organ vil mangle. Ikke minst i saker som reiser spørsmål om tvang, vil det være spørsmål av faglig og regelbunden art. Det er ikke gitt rom for lokalt politisk skjønn over hvorvidt vilkårene er oppfylt eller ikke. Det tilsier at all slik myndighet er tillagt administrasjonen. Lovens krav til forsvarlige tjenester og tiltak, jf. gjeldende § 1-4 som videreføres i ny § 4, kan også tilsi at denne særordningen om folkevalgte organer ikke bør videreføres.

Et annet argument som taler mot å ha klientutvalg, er at når administrasjonen vurderer å fremme en sak om tvang for fylkesnemnda, vil det sannsynligvis bli forsinkelser i saksbehandlingen ved at saken må fremlegges for klientutvalget i tillegg.

I tillegg vil svært personsensitive opplysninger måtte deles med flere, og utvalget mener det er uheldig.

7.5.1.5 Innskrenke barnevernstjenestens ansvarsområde ved at barnevernstjenesten ikke har plikt til å delta i forebyggende virksomhet i kommunen

Utvalget foreslår at barnevernstjenesten ikke lenger skal ha plikt til å legge til rette for et trygt og godt oppvekstmiljø for alle barn. Det samme gjelder spørsmålet om å samarbeide med andre tjenester i arbeidet rettet mot alle barn.

Barnevernlovens gjeldende bestemmelser om formål, forebygging og samarbeid, gir et noe uklart bilde av i hvilken grad barnevernstjenesten har plikt til å utføre forebyggende arbeid rettet mot alle barn og grupper av barn med kjent og forhøyet risiko.39

Det har i praksis vært en målsetting at barnevernstjenesten både skal iverksette hjelpe- og omsorgstiltak rettet mot konkrete barn og å utføre forebyggende arbeid rettet mot alle barn og unge i kommunen. Mye tyder på at denne tosidige målsettingen gir utfordringer for hvordan barnevernstjenesten skal prioritere sine ressurser.

I det pågående arbeidet med kvalitets- og strukturreformen viser departementet til at ansatte i barnevernstjenestene kan oppleve at signalene om hva barnevernet skal være er utydelige, og at de blir pålagt oppgaver som like gjerne kunne, og kanskje burde, vært utført av andre tjenester.40 Videre vises det til at ansvaret for forebyggende arbeid rettet mot risikoutsatte grupper, samt innsats rettet mot barn som vokser opp i fattige familier, barn som sliter med alvorlig skolevegring, psykiske vansker og andre helserelaterte problemer, kan være uklart. En konsekvens av dette kan være at barnevernstjenesten bruker mye tid og ressurser på oppgaver som viser seg ikke å være en sak for barnevernet. Høy henleggelsesprosent på undersøkelsessaker kan være en indikasjon på dette.

Utvalget mener at uansett uklarhet i loven om i hvilken grad barnevernstjenesten er forpliktet til å arbeide universelt forebyggende, så er det et spørsmål om loven uttrykkelig bør nedtone barnevernstjenestens ansvar for forebyggende arbeid rettet mot alle barn og unge. Flere forhold tilsier at barnevernstjenesten i praksis har fått et for omfattende samfunnsoppdrag på bekostning av primæroppgaven som er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

Det har vært en markant økning i barnevernets utgifter. I rapporten Barnevernet – et utfordrende samliv mellom stat og kommune, fra Vista Analyse AS, er ressursbruken i barnevernet vurdert.41 Det er vist til at det har vært en økning i totale reelle nettoutgifter til barnevern på 24 prosent fra 2002 til 2009. Økningen overstiger generell lønns- og kostnadsvekst i kommunene. Det legges til grunn at den viktigste forklaringen på utgiftsøkningen, er at antall barn med omfattende barnevernstiltak økte betydelig i den aktuelle perioden.

Dette underbygges blant annet av rapporten Minst hjelp til dem som trenger det mest?, fra Nordlandsforskning.42 Tallet på barn og unge i barnevernet ble nær firedoblet i tidsrommet 1987–2012. Tallet på hjelpetiltak ble femdoblet. I 2012 ble det 14 000 nye barn i barnevernet, og 34600 undersøkelser ble utført. Dette var en økning på 24 prosent i antallet undersøkelser sammenlignet med 2008. Tallet på hjelpetiltak økte med 22 prosent i samme tidsrom. Det er i rapporten vist til at det store etterspørselstrykket i barnevernet, kombinert med bredden av oppgaver og brukergrupper, et betydelig administrativt trykk og en tross alt begrenset bemanning, har ført til en fastlåst situasjon der prioriteringer, kanskje først og fremst de facto ikke erkjente prioriteringer i hverdagen, går på bekostning av de mest utsatte barn.

Det kan hevdes at barnevernstjenesten bør konsentrere seg om oppgaven som den er best rustet til å ivareta, basert på de tiltakene barnevernstjenesten har tilgjengelig, det vil si hjelpetiltak og tiltak uten samtykke. Samtidig har flere aktører, også representantene for foreldre og barn og unge, fremhevet at det er viktig at barnevernet er til stede på de ulike arenaer for å informere bredt om barnevernet. Det bidrar til å øke kunnskapen om hva barnevernet kan hjelpe til med, og redusere stigma og tabuer. Dette øker sannsynligheten for at barnevernet blir kontaktet, og kan komme tidlig inn og bidra til å forhindre at større tvangsinngrep blir nødvendig.

Utvalget mener imidlertid at barnevernstjenesten ikke bør ha plikt etter barnevernsloven til å delta i det forebyggende arbeidet rettet mot alle barn i kommunen. Det kan frigjøre tid og ressurser for barnevernstjenestens kjerneoppgave; å gi barn som trenger det beskyttelse mot omsorgssvikt og overgrep. Barnevernstjenesten har her en spesialkompetanse som andre tjenester ikke har. Utvalget anbefaler derfor at det klargjøres i loven at det er kommunen som skal ha ansvar for det forebyggende arbeidet rettet mot alle barn i kommunen.

Utvalget vil understreke at kommunen må treffe egnede tiltak for å sørge for at barnevernstjenesten og dens kompetanse er kjent for barn, foreldre og andre. Det viktig at alle grupper i befolkningen har riktig kunnskap om barnevernstjenesten, dens ansvar og virkemidler. Mangel på kunnskap eller eventuell frykt for barnevernstjenesten kan utgjøre en barriere for å melde bekymring for et barn som etter lovforslaget kan ha rett til barnevernstjenester.

Utvalget anbefaler imidlertid at den enkelte kommune vurderer hvordan barnevernsfaglig kompetanse kan integreres i det forebyggende arbeidet, og tildeler tjenesten ressurser i samsvar med dette. Barnevernet må være en del av et helhetlig kommunalt tjenestetilbud. Barnevernstjenesten har viktig og god kunnskap om barn og unge. Denne kunnskapen bør utnyttes gjennom tverretatlige og tverrfaglige tilbud. Et eksempel er ansatte fra barnevernstjenester som gir foreldreveiledning sammen med andre kommunale tjenester. Det er mange som ikke er rammet av omsorgssvikt, men som likevel kan ha behov for hjelp.43 Et godt kommunalt helhetlig lavterskeltilbud, kan føre til at flere familier og barn og unge får hjelp i en tidlig fase og forhindre at det utvikler seg et større problem med behov for sterkere tiltak etter hvert.

Det er videre slik i dag at barnevernloven med forarbeider pålegger barnevernstjenesten å samarbeide med andre offentlige instanser, både i arbeid rettet mot alle barn og unge samt arbeid rettet mot konkrete barn. Utvalget legger til grunn at god kjennskap til andre etaters arbeid med barn er en fordel, og at slik sett kan det utvilsomt være nyttig for barnevernstjenesten å samarbeide med andre offentlige tjenester i arbeid rettet mot alle barn og unge. Ved mer aktiv deltakelse på dette området, kan barnevernstjenesten også bidra til at utsatte barns interesser ivaretas også av andre deler av forvaltningen.

Utvalget vurderer imidlertid spørsmålet om barnevernstjenesten skal ha plikt til å samarbeide med andre tjenester i arbeid rettet mot alle barn, på samme måte som plikten til å delta i det forebyggende arbeidet i kommunen. Barnevernstjenesten skal ikke ha plikt etter barnevernsloven til dette, men kommunen kan vurdere hvordan de offentlige tjenestene i kommunen skal samarbeide for å fremme barns interesser og oppvekstmiljø i kommunen, jf. forslaget om samordningsplikt. Kommunen bør redegjøre for dette i den langsiktige planen for arbeid med barn og unges interesser i kommunen.

7.5.2 Ansvar for særlige tiltak for å sikre barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse

7.5.2.1 Tydeliggjøre grensen mellom barnevernstjenesten og andre tjenester ved å lovfeste kriterier for barn som barnevernstjenesten har ansvar for.

Utvalget foreslår å tydeliggjøre grensen mellom barnevernstjenesten og andre tjenester, ved å lovfeste kriterier for barn som barnevernstjenesten har ansvaret for.

Det er flere forhold som tilsier en slik klargjøring. Utvalget har gjennom innspill fra referansegruppene, dialogmøter med andre aktører og studiebesøk fått klare signaler om at det kan være en utfordring å fastslå når barnevernets ansvar inntrer og hva det går ut på når andre tjenester har et tilgrensende ansvar. Flere aktører har pekt på at barnevernstjenesten får henvendelser fra blant annet andre offentlige tjenester om barn og unge, men som gjelder tjenesteyting utenfor barnevernstjenestens ansvars- og kompetanseområde. På den annen side kan det for den instansen som henvender seg, fremstå som om det er barnvernstjenesten som er best rustet til å kartlegge og ivareta barnets hjelpebehov.

Det er mange sektorer som har ansvar for barn i utsatte situasjoner, som for eksempel barnehage, skole, helse- og omsorgstjenester, psykisk helsevern for barn og unge, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), helsesøster og familievernkontor. Dette kan gi utfordringer med tanke på koordinering og samordning når et barn har sammensatte behov. Ikke minst kan dette være en utfordring i situasjoner hvor barn for eksempel trenger både helsehjelp etter helselovgivningen og hjelp etter barnevernloven.44

Det er risiko for at barnevernstjenesten får ansvaret for barn og unge som har behov for annen hjelp enn det barnevernstjenesten har kompetanse til eller kapasitet til å gi. Dette kan gå utover barns rettigheter.

Utvalget mener at det bør fremgå tydeligere av barnevernsloven hva som skal være barnevernstjenestens ansvar, enn det som i dag kan utledes av lovens formålsbestemmelse. Utvalget foreslår at det i tillegg til formålsbestemmelsen, angis kriterier for barnevernstjenestens ansvar i en egen bestemmelse. Utvalget mener bestemmelsen om barnevernstjenestens ansvar bør angi ansvaret for å gi barn omsorg og beskyttelse etter barnevernsloven når barnets omsorgssituasjon tilsier det eller barnet utsetter sin helse eller utvikling for fare, se ny § 114 første ledd.45

Utvalget legger til grunn at denne presiseringen kan bidra til å avklare ansvarsdelingen mellom barnevernet og andre tjenester, og redusere forventningen om at barnevernet har ansvar for alle barn som trenger hjelp eller bistand på en eller annen måte. Presiseringen vil være en tydeliggjøring av gjeldende rett, slik den er forstått i brev av 24. november 2010 fra Barne- og likestillingsdepartementet til Bergen kommune. Der er grenseoppgangen mellom lov om barneverntjenester og lov om sosiale tjenester vedrørende tiltak for barn med sammensatt problematikk og behov for tjenester fra flere instanser/lovverk omtalt, og brevet er i tråd med rettsforståelsen til både Barne- og likestillingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.46

Det første kriteriet innebærer at barnevernstjenesten får ansvar for et barn dersom omsorgen barnet får, ikke er tilstrekkelig. Ansvaret omfatter ikke situasjoner hvor et barn eller ungdom er særskilt omsorgskrevende ut fra for eksempel sin psykiske eller fysiske helsesituasjon. Barnevernsloven kommer bare til anvendelse dersom det er mangler ved omsorgen for et barn med nedsatt funksjonsevne.

Som eksempel kan to familier ha barn med lik nedsatt funksjonsevne. Den ene familien kan gi barnet tilstrekkelig omsorg, mens den andre familien håndterer situasjonen på en måte som medfører at barnet ikke får forsvarlig omsorg. En side av omsorgsevnen i dette tilfellet, er å erkjenne hvilke behov barnet har og sørge for at barnet får den hjelpen barnet trenger fra aktuelle instanser. Hvis familien ikke klarer å gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse, kan barnevernstjenesten få ansvar for å yte tiltak etter barnevernsloven.

Et annet eksempel kan være en familie som har utfordringer på grunn av lav inntekt. Da er det Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) som i utgangspunktet skal hjelpe familien. Det er først når den vanskelige økonomiske situasjonen går utover barnets omsorgssituasjon at barnevernstjenesten kan få ansvar, dersom de øvrige vilkår etter barnevernsloven er oppfylt.

Det andre kriteriet for barnevernstjenestens ansvar er at barnet setter sin egen helse og utvikling i fare. Dette må ses i sammenheng med at utvalget foreslår endringer i vilkårene for det som i dag omtales som «atferdstiltak», jf. gjeldende § 4-24. Etter ny § 20 er vilkåret for tiltak at barnet «utsetter sin helse eller utvikling for alvorlig fare»47 Ved handlinger som er negative for barns helse og utvikling, vil de ha behov for beskyttelse, og dermed omfattes av barnevernets ansvar. I slike situasjoner er det en grense mot tilfeller hvor barnet har behov for helse- og omsorgstjenester. Barnevernstjenesten skal som utgangspunkt ikke ha ansvar for et barn som på grunn av sin fysiske eller psykisk helsetilstand har behov for utredning og behandling innen for eksempel psykisk helsevern. I slike tilfeller skal barnet som utgangspunkt få hjelp etter helselovgivningen, og ikke barnevernsloven.

Utvalget vil imidlertid presisere at kriteriet i en del tilfeller ikke alene vil avgrense barnevernstjenestens ansvar sett i forhold til andre sektorer fordi barnet i mange tilfeller har sammensatte problemer, slik at flere sektorer vil ha et ansvar for å hjelpe barnet. Her vil samordning av tjenestene og samarbeid være utfordringen. I noen tilfeller vil det også være et samvirke mellom flere regelverk, noe for eksempel forslag til ny §§ 16 og 17 om vedtak om samtykke til helsehjelp og samtykke til spesialundervisning mv., viser. Særlig tydelig blir samvirke mellom regelverket i den adgangen barnevernstjenesten har til å begjære opphold for barn utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernsloven i institusjoner som hører inn under annet lovverk. Se nærmere kapittel 8 og 11.

Utvalget mener likevel at forslaget vil bidra til en presisering av ansvarsområdet for barnevernstjenesten når det gjelder beskyttelse av barn.

Bestemmelsen om barnevernets ansvarsområde, det vil si ansvar for å gi et barn forsvarlig omsorg og beskyttelse til rett tid, vil angi rammene for barnevernets ansvar. De nærmere premisser for når barnevernets ansvar inntrer og hva barnevernet kan og skal gjøre i det enkelte barns situasjon, går frem av lovens øvrige bestemmelser.

Utvalget foreslår at bestemmelsen om barnevernstjenestens ansvarsområde nedfelles i en egen bestemmelse, som § 114, i lovforslaget kapittel 13.

Utvalget foreslår videre at barnevernstjenestens plikt til å avdekke omsorgssvikt og andre problemer barnet har og sette inn tiltak så tidlig at varige problemer kan unngås, skal fremgå av samme bestemmelse som barnevernstjenestens ansvarsområde. Bestemmelsen viderefører barnevernstjenestens spesielle ansvar for å søke å forhindre at barnet får varige problemer, ved at hjelpen gis i rett tid.

7.5.2.2 Barnevernstjenestens ansvar for å samarbeide med andre offentlige tjenester

Utvalget foreslår å videreføre barnevernstjenestens medvirknings- og samarbeidsplikt, og tydeliggjøre i loven at barnets behov skal være det grunnleggende hensyn i samarbeidet.

Samarbeid mellom tjenester kan være en avgjørende faktor for å lykkes med å gi barna den hjelpen de trenger. Flere av de tiltak barnevernstjenesten ønsker å iverksette kan ikke realiseres uten tverretatlig samarbeid. Det er da viktig at barnevernstjenesten samarbeider med andre tjenester for å få styrket hjelpen og kommet tidligere inn. Det er videre slik at når barnet og familien har behov for hjelp fra offentlige myndigheter, er det en sentral forutsetning for å lykkes med å hjelpe, at andre tjenester ivaretar og utfører det ansvaret de er pålagt etter særlovgivningen. Det er en rekke offentlige tjenester, inkludert økonomiske støtteordninger som er rettet mot familiene.

Samarbeid kan imidlertid være krevende i praksis. Et tidligere landsdekkende tilsyn avdekket svikt i samarbeidet i 90 av 114 kommuner.48 Funnene viste at ikke alle kommuner legger til rette for nødvendig samarbeid, og mange følger ikke opp om tilretteleggingen etterleves. Videre ble det pekt på at kommunene skal gjennomgå sine tjenester for å forebygge svikt, følge med på svikt og bruke erfaringer til forbedring. Når det gjelder samarbeid om barn og unge skjedde dette i liten grad. Kommunene la heller ikke i tilstrekkelig grad til rette for nødvendig opplæring av de ansatte.

Videre kan forskning tyde på at barnevernstjenesten ikke i tilstrekkelig grad deler informasjon som er viktig for andre tjenester, og at flere tjenester kan være involvert i barns liv, uten at disse kjenner til hverandres tiltak. Det har vært hevdet at barnevernstjenesten enkelte steder fremstår som lukket og vanskelig å samarbeide med.49 Både barnevernstjenesten selv og andre offentlige organer har taushetsplikt i saker som gjelder enkeltindivider. Dette kan gjøre det vanskelig å samarbeide på tvers av forvaltningen.50

Utvalget foreslår at barnevernstjenestens medvirknings- og samarbeidsplikt videreføres i forslaget til ny barnevernslov. Det bør fremgå av loven at barnevernstjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer, og at barnevernstjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver etter barnevernsloven, se ny § 115.

Det kan være en utfordring når flere etater skal vurdere et barn. I slike tilfeller kan det brukes flere ulike innfallsvinkler for å se barnet og barnets behov. Det kan innebære at tjenestene ikke ser det «samme barnet».51 Resultatet kan bli at helhetsperspektivet på barnet mangler. Barnet ses fragmentert og det enkelte system ser bare sin del av barnet. Det kan resultere i at det er systemene som blir gjenstand for oppmerksomhet, og ikke barnet.

For å bidra til at det er barnet som står i sentrum ved vurderingene, foreslår utvalget å lovfeste at det tverretatlige samarbeidet skal ta utgangspunkt i barnets behov. Barnevernstjenesten skal legge barnets behov til grunn i samarbeidet med andre offentlige tjenester. Det følger for så vidt av bestemmelsen om barnets beste, men utvalget mener likevel at et barneperspektiv i samarbeidet er så viktig at det bør tydeliggjøres i bestemmelsen om samarbeid med andre tjenester, se ny § 115 første ledd tredje setning. Det vil være en viktig premiss og verdi for hvordan arbeidet skal foregå.

Etter dagens lov, § 3- 2 første ledd, skal barnevernstjenesten medvirke til at andre offentlige tjenester ivaretar barns interesser. Spørsmålet om hvor langt medvirkningsansvaret strekker seg, er forsøkt utdypet i forarbeidene, som viser til at barnevernstjenesten «skal forsøke å utvirke at vedkommende sektor selv gjør det som er nødvendig.»52 Det er videre vist til at dersom dette ikke fører frem, bør barnevernstjenesten ta initiativ til at spørsmålet får en politisk avklaring i kommunen.

Utvalget er enig i at det fortsatt skal være slik at barnevernstjenesten ikke skal overta noe av det ansvar som hviler på andre sektorer. Barnevernstjenesten skal heller ikke ha myndighet til å instruere andre tjenester om å iverksette tiltak.

Samtidig viser utvalget til at nødvendig samarbeid kan være en avgjørende forutsetning for å lykkes med å hjelpe barnet. Barnevernstjenesten bør derfor ha en særskilt rolle og oppgave for å bidra/sikre at andre instanser også ivaretar sitt ansvar. Selv om det er et stort tiltaksapparat rundt barn og deres familier, så kan det likevel skje at dette apparatet av ulike grunner svikter. Da bør barnevernstjenesten være et sikkerhetsnett, og ta initiativ til at det samlede hjelpeapparatet diskuterer hva slags hjelp barnet trenger og hva slags hjelp og tilbud som finnes i alle systemene. Utvalget mener derfor at loven fortsatt skal angi en plikt for barnevernstjenesten til å medvirke slik at andre offentlige organer ivaretar barns interesser.

Hvis et barn har behov for langvarige og koordinerte tiltak, skal barnevernstjenesten utarbeide en individuell plan for å gi barnet et helhetlig tilbud, jf. barnevernloven § 3-2 a. Barnevernstjenesten skal også samarbeide om planen med andre instanser barnet mottar tiltak fra.53 Gjennom arbeidet med individuell plan skal de aktuelle tjenestene inngå i et forpliktende samarbeid som innebærer at det i stedet for flere parallelle tiltakskjeder skal etableres en felles og helhetlig tiltakskjede for barnet.54

I situasjoner hvor det er uenighet mellom tjenestene i kommunen om tilbudet til barnet, skal kommunen etter samordningsplikten, jf. 112 tredje ledd, avgjøre hvordan tjenestetilbudet til barnet bør gis. I slike tilfeller tilsier barnevernlovens forsvarlighetskrav, jf. § 1-4 og ny § 4, at barnevernstjenesten henvender seg til samordningsorganet for å få en avklaring av ansvaret. Også barnevernstjenestens medvirkningsansvar etter § 3-2 første ledd, ny § 115 første ledd, kan tilsi dette.

Når det gjelder barnevernstjenestens plikt til å bidra aktivt inn i samfunnsplanleggingen ved gi uttalelser og råd samt delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet, mener utvalget at denne plikten ikke skal videreføres.55 De samme argumentene som er anført i punkt 7.5.1.5 om plikt til å delta i forebyggende virksomhet rettet mot alle barn, gjelder også plikten til å samarbeide med andre deler av forvaltningen med tanke på å ivareta alle barn i kommunen.

Når det gjelder barnevernstjenestens samarbeid med frivillige organisasjoner, jf. dagens barnevernlov § 3- 3, viser utvalget til at et slikt samarbeid kan være nødvendig for å ivareta det enkelte barn eller grupper av barn. Frivillig sektor har en viktig rolle fordi de møter barn og ungdom i deres fritid. Utvalget foreslår å videreføre at barnevernstjenesten også bør samarbeide med frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge. Dette vil imidlertid barnevernstjenesten selv måtte vurdere omfanget av, og i hvilken grad det bør være samarbeid i tilknytning til et konkret barn. Kommunen kan også omtale samarbeid med frivillig sektor i den kommunale planen for arbeid med alle barn og unge.

7.5.3 Barnevernstjenestens dobbeltrolle

Barnevernstjenesten har etter gjeldende lov oppgave å bistå foreldre gjennom tiltak som er basert på samtykke fra foreldrene (og barn med partsrettigheter). Samtidig har barnevernstjenesten kompetanse til å treffe midlertidige vedtak i akutte situasjoner og til å fremme begjæring til fylkesnemnda om tvangstiltak. Det er et spørsmål om barnevernstjenesten dermed får en uheldig dobbeltrolle som ikke er hensiktsmessig. Rollen som «hjelper» og tvangsmyndighet» kan også påvirke tilliten barn og foreldre har til barnevernstjenesten. Mangelfull tillit kan påvirke barn og foreldre slik at de unngår å søke hjelp.

Årsrapport 2015 fra Bufdir viser at barnevernet står ovenfor særskilte utfordringer i møte med noen grupper Samtidig viser rapporten at den generelle tilliten til barnevernet har økt de senere årene. En undersøkelse gjennomført i 2015 viser at 73 prosent ville ha henvendt seg til barnevernet dersom de var bekymret for et barn, en økning på 11 prosent siden 2008.56

Utvalget mener barnevernstjenesten kan håndtere både rollen som hjelper og tvangsmyndighet uten at det krever omorganisering. Tvert imot er den innsikten og erfaring barnvernstjenesten opparbeider seg gjennom den løpende kontakt med en familie gjennom frivillige tiltak svært viktig for å kunne vurdere om det er nødvendig og til barnets beste med tvangstiltak. Utvalget legger til grunn at fylkesnemndsordningen gir de private parter den nødvendige rettssikkerhet. Det er på det rene at barnevernstjenesten har en maktposisjon overfor de private parter som den må være seg bevist. Det er en risiko for at den enkelte utsettes for urett. Et viktig grep utvalget gjør for å minske risikoen for at private utsettes for urett, er lovfestingen av en samarbeidsplikt i lovens innledende bestemmelse som oppstiller generelle krav til barnvernstjenestens virksomhet, jf. lovforslaget § 4 og omtale i kapittel 5. I tillegg til lovens øvrige rettssikkerhetsgarantier, herunder fylkesnemndsordningen, er dette tilstrekkelig til å ivareta de private parter. Utvalget viser også til forslag for å øke rettssikkerheten ved saksbehandlingen i nemnda, se kapittel 17.

7.5.4 Kommunens ansvar for å sørge for en tilgjengelig barnevernstjeneste – barnevernsvakt

Utvalget foreslår å lovfeste at kommunen skal sørge for at barnevernstjenesten til enhver tid er tilgjengelig for gjennomgang av meldinger om bekymring knyttet til ett eller flere barn.

Barn kan ha mer eller mindre akutt behov for omsorg og beskyttelse, og behovet kan oppstå til alle døgnets tider. Det er derfor nødvendig at barnevernstjenesten kan ivareta barnet i samsvar med barnevernsloven på ethvert tidspunkt, og at barnevernstjenesten har en beredskap for å yte hjelp om behovet oppstår utenom normal kontortid.

I brev fra Barne-, ungdoms og familiedirektoratet til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, fremgår direktoratets vurderinger av akuttberedskap i kommunalt barnevern.57 Direktoratet viser til at kravet til forsvarlige tjenester i barnevernloven tilsier at alle kommuner må ha tilstrekkelig og riktig kompetanse tilgjengelig utenfor vanlig kontortid.

Utvalget støtter at alle kommuner må ha kompetanse tilgjengelig, og foreslår å lovfeste at barnevernstjenesten til enhver tid er tilgjengelig for henvendelser fra barn og fra andre offentlige myndigheter.

Kommunen må selv vurdere hvordan beredskapen må organiseres og tilpasses lokale forhold og behov. Flere kommuner må gjerne samarbeide interkommunalt om akuttberedskap, ikke minst små kommuner.

Utvalget viser imidlertid til direktoratets vurdering hvor det pekes på at kompetansen kan være tilgjengelig i kraft av en bakvaktsordning pr. telefon, men at barnevernstjenesten kan ikke overlate ansvaret for disse situasjonene til andre alene, som for eksempel politiet. Utvalget støtter direktoratets vurdering om at en bakvaktsordning må være formalisert slik at noen faktisk har ansvar for å bidra med barnevernstjenestens kompetanse, og samarbeide med andre hjelpeinstanser dersom det oppstår en alvorlig situasjon utenfor kontortid. Utvalget legger også til grunn direktoratets oppfatning om at det ikke vil være forsvarlig å organisere beredskapen basert på kontakt via private telefonnummer i krisesituasjoner. For øvrig viser utvalget til forslaget om å endre kompetansen til å treffe hastevedtak, jf. kapittel 12. Kommunens organisering av en tilgjengelig barnevernstjeneste må være i samsvar med dette.