16 Partsrettigheter og ordninger som sikrer barns prosessuelle rettigheter

16.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å:

• Senke aldersgrensen for barns partsrettigheter til 12 år.

• Gi forelder med del i foreldreansvaret status som part i sak om tiltak. For øvrig foreslås det i hovedsak en videreføring av gjeldende rett med hensyn til hvem som er part i den enkelte sak.1

• Innta en bestemmelse i barnevernsloven om partenes rett til dokumentinnsyn, der det gis en særskilt hjemmel for å nekte innsyn av hensyn til barnet.

• Innføre en ordning med en trygghetsperson for barn, som erstatter de gjeldende ordningene med talsperson, tillitsperson og tilsynsfører.

16.2 Behov og problemstillinger

Barnevernloven inneholder en nærmere regulering av når barn kan være part i en sak. Bestemmelsen om barns partsrettigheter er inntatt i barnevernloven § 6-3 andre ledd, og innebærer en særregulering av barns partsrettigheter sammenlignet med det som følger av forvaltningslovens partsbegrep. I punkt 16.3 drøftes barns partsrettigheter og behovet for å gjøre endringer i reglene nærmere. En problemstilling er om dagens 15 års aldersgrense for barns partsrettigheter bør senkes og/eller om det bør gjøres endringer i adgangen til å tilkjenne partsrettigheter for barn under 15 år.

For andre enn barn, er forvaltningslovens partsbegrep bestemmende for hvem som er å anse som part i en sak etter barnevernloven. Dette følger av den generelle henvisningen til forvaltningslovens regler som er inntatt i barnevernloven § 6-1. Part i en barnevernsak er dermed den eller de personer «som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder», jf. barnevernloven § 6-1, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav e. Det må avgjøres konkret i den enkelte sak hvem som har en slik tilknytning at vedkommende er å anse som part.

I punkt 16.4 gis det en redegjørelse for hvem som etter gjeldende rett anses som part i saker om ulike typer tiltak. Det er et spørsmål om det er hensiktsmessig å innta en bestemmelse i barnevernsloven om partsrettigheter i saker etter barnevernsloven, og videre om det er behov for å gjøre endringer med hensyn til hvem som har partsrettigheter i den enkelte sak.

Partsrettigheter i en sak innebærer flere prosessuelle rettigheter, herunder en rett til dokumentinnsyn. Utvalget har mottatt innspill om at det er behov for å gjøre endringer i reglene om innsyn, for å beskytte barn i større utstrekning. Reglene om dokumentinnsyn, forslagene til endringer og utvalgets vurderinger, fremgår i punkt 16.6.

Etter gjeldende barnevernlov er det flere aktører som skal bidra til å sikre barns rettigheter i saker etter loven: talsperson, tillitsperson, verge og tilsynsfører. Det er et spørsmål om flere roller kan samles på én hånd, slik at barnet kan få færre personer å forholde seg til. Dette drøftes nærmere i punkt 16.7.

16.3 Partsrettigheter for barn

16.3.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 2 bokstav e er part i saken den «en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Det stilles etter forvaltningsloven ingen ytterligere krav for at en person skal være part, for eksempel i form av krav til alder. Etter forvaltningsloven er barn derfor alltid part i forvaltningssaker som gjelder barnet. I barnevernloven er det gitt egne regler om når et barn kan opptre som part i en barnevernssak, som begrenser barns partsstatus i forhold til forvaltningslovens definisjon.

Dersom et barn ikke har partsrettigheter etter barnevernloven, kan barnet heller ikke opptre som part i saken representert ved verge.2

Etter barnevernloven § 6-3 andre ledd kan barn opptre som part og gjøre partsrettigheter gjeldende på tre ulike grunnlag. Enten:

• barnet har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder,

• i «særskilte tilfeller» der barnet er under 15 år, eller

• det gjelder en atferdssak eller sak om tiltak for barn utsatt for menneskehandel.

Barnet har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder

Når det gjelder alternativet om at «barnet har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder» er det lagt til grunn at vilkåret om at barnet forstår hva saken gjelder, har begrenset betydning. Dersom barnet skal fratas retten til å opptre som part kreves det at en beslutning om dette er særskilt begrunnet i barnets forhold.3 Et barn som har fylt 15 år vil således normalt være part i saken.

I «særskilte tilfeller»

Etter barnevernloven § 6-3 andre ledd andre setning kan fylkesnemnda innvilge partsrettigheter for barn under 15 år i «særskilte tilfeller».

Avgjørelsen vil bygge på en skjønnsmessig vurdering. Hvilke momenter som skal tillegges betydning ved vurderingen, fremgår ikke av ordlyden eller av lovens forarbeider.

Praksis er svært restriktiv når det gjelder å innvilge partsrettigheter etter bestemmelsen.

Høyesterett har behandlet spørsmålet om å innvilge partsrettigheter i «særskilte tilfeller» i Rt. 1998 side 1592 og Rt. 1999 side 490.

I Rt. 1998 side 1592 var spørsmålet om en gutt som ikke var fylt 15 år kunne opptre som hjelpeintervent. Høyesterett viste til at dette forutsatte at han kunne hatt partsstilling etter § 6-3 andre ledd andre setning. Høyesterett kom til at det ikke var adgang til å innvilge partsrettigheter i saken. Det avgjørende for kjæremålsutvalget var ikke om barnet hadde interesser som gikk på tvers av de andre partene, men om innvilgelse av partsrettigheter var nødvendig for at barnets mening ville komme «klart til uttrykk». Utvalget kom til at dette ikke var nødvendig, idet barnets syn ville komme klart frem gjennom sakkyndiges samtaler med ham og ved at han fikk møte som vitne i retten.

Heller ikke i Rt. 1999 side 490 ble partsrettigheter innvilget. Her uttales det at det ikke skal «legges avgjørende vekt på barnets ønske og det behov barnet selv mener å ha for partsrettigheter». Høyesterett fremhevet også her at barnets syn ville kunne bli gjort kjent for retten på annen måte enn gjennom innvilgelse av partsrettigheter.

Avgjørelsene er forstått slik at det skal svært mye til for at vilkårene for å innvilge partsrettigheter etter § 6-3 andre ledd andre setning kan anses oppfylt.4

Tiltak for barn med atferdsvansker eller tiltak for barn som kan være utsatt for menneskehandel

I saker som gjelder tiltak for barn med atferdsvansker eller tiltak for barn som kan være utsatt for menneskehandel, skal barnet alltid regnes som part med fulle partsrettigheter.

Det er i Rt. 1998 side 1471 lagt til grunn at uttrykket «sak som gjelder tiltak for barn med atferdsvansker» bare refererer til saker om tiltak etter § 4-24 flg, og ikke andre barnevernssaker der barnet har atferdsvansker.

16.3.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget foreslår å senke aldersgrensen for barns partsrettigheter til 12 år. Etter gjeldende barnevernlov er det i all hovedsak barn over 15 år samt barn som er part i sak etter § 4-24 eller § 4-29 som har partsrettigheter. Utvalget har vurdert om det er behov for å gjøre endringer for å styrke barns partsrettigheter, og hvordan dette i så fall bør gjøres.

I juridisk teori er det foreslått endringer både når det gjelder aldersgrensen i gjeldende § 6-3 andre ledd, og når det gjelder adgangen til å innvilge partsrettigheter til barn under 15 år. En senkning av aldersgrensen til 12 år er foreslått av Stang.5 Andersen peker på at det er en svakhet ved gjeldende § 6-3 andre ledd andre setning at det ikke fremgår av bestemmelsen hvilke momenter som skal tillegges vekt ved vurderingen av om partsrettigheter skal innvilges.6 Han foreslår også en lovendring der det presiseres at den kommunale barnevernstjenesten kan innvilge partsrettigheter til barn under 15 år i saker som hører inn under barnevernstjenestens saksområde.7

Fra referansegruppene har utvalget mottatt flere innspill om at barns partsrettigheter bør styrkes. Etter skriftlige spørsmål til referansegruppene har RKBU Midt, LFB, FO, Redd Barna, KS og Psykologforeningen gitt uttrykk for at aldersgrensen bør senkes sammenlignet med i dag. Utvalget har stilt direkte spørsmål til referansegruppen om aldersgrensen bør senkes til 12 år. RKBU Midt, KS og Psykologforeningen støtter dette. Også LFB støtter et slik forslag, men mener at alder alene ikke bør være retningsgivende, og at partsrettigheter bør innvilges alle barn over 12 år som ønsker det, med mindre særskilte grunner taler mot. Redd Barna og FO har stilt spørsmål ved hvorfor aldersgrensen skal senkes til 12 år, fremfor til en annen alder eller uten aldersgrense.

Barnevernsproffene støtter ikke et forslag om å senke aldersgrensen til 12 år, men mener man i stedet bør utvide adgangen til å innvilge partsrettigheter for barn under 15 år. Samtidig mener Barneversproffene at alle barn som ønsker det skal få være til stede og snakke i nemnda, og at nemndsleder alltid skal snakke med barnet.

Utvalget har kommet til at barns partsrettigheter bør styrkes gjennom at aldersgrensen senkes til 12 år, se § 78. En slik endring er i tråd med det moderne synet på barnet som et rettssubjekt, og innebære at barn i større grad kan gjøre egne rettigheter gjeldende. Særlig viktig vil dette være i saker der det ikke er sammenfallende interesser mellom barnet og en eller begge foreldre.

Utvalget mener at en ordning der man utvider adgangen til å innvilge partsrettigheter i den enkelte sak, ikke innebærer en tilstrekkelig styrking av barns stilling. Utvalget viser til at det da fortsatt vil være opp til fylkesnemnda eller rettens skjønn å vurdere om partsrettigheter bør innvilges etter begjæring fra det enkelte barn. Slik utvalget ser det kan det være tilfeldig hvilke barn som er kjent med at en slik begjæring kan fremsettes. Barnet kan også ha behov for partsstatus fra et tidlig stadium i saken, og det vil være en fordel om barnevernstjenesten på selvstendig grunnlag kan ta stilling til om barnet har status som part. Utvalget mener det bør oppstilles en klar regel om når barnet har partsrettigheter i saken.

Utvalget har vurdert om aldersgrensen for barns partsrettigheter i stedet for å senkes til 12 år, heller bør fjernes eller settes til en annen alder.

Utvalget legger til grunn at EMK og barnekonvensjonen ikke medfører noen klar forpliktelse til å innvilge partsrettigheter for alle barn. Utvalget legger til grunn at det avgjørende er om barnets rett til å uttale seg blir tilstrekkelig ivaretatt. Dette kan ivaretas på andre måter enn å gi barn fulle partsrettigheter.8 Samtidig har Barnekomiteen i tilknytning til spørsmålet om barnets rett til å bli hørt, påpekt at andre faktorer enn alder kan være like viktig for utviklingen av barnets modning og selvstendighet.9 Dette kan tilsi at det heller ikke bør gjelde noen aldersgrense for barns partsrettigheter.

Når utvalget likevel har kommet til at aldersgrensen bør settes til 12 år, skyldes dette for det første at det gir bedre samsvar mellom ulike velferdslover. For eksempel er aldersgrensen for barns partsrettigheter også 12 år i pasient- og brukerrettighetsloven § 6-5. Det ble i NOU 1985: 18 foreslått en felles sosial og barnevernlov, med en aldersgrense på 12 år i både sosiale saker og barnevernssaker. Senere ble forslaget om felles lov trukket, og barnevernloven foreslått holdt utenfor sosialloven. I sosialloven ble forslaget om 12 års grense for partsrettigheter opprettholdt, mens man i barnevernloven satte aldersgrensen til 15 år. En senkning av aldersgrensen i barnevernsloven til 12 år vil innebære en harmonisering av reglene.

Videre har utvalget lagt vekt på at det vil kunne innebære en belastning for et barn å stå som part i saken, og at barnet bør ha nådd en viss modenhet før partsrettigheter innvilges. Selv om andre faktorer enn alder kan være vel så viktige for å vurdere et barns modenhet, mener utvalget som nevnt over at det er grunn til å ha en klar regel om når barn har partsrettigheter i stedet for at dette avgjøres konkret i den enkelte sak. Utvalget legger til grunn at barn på 12 år normalt vil ha forutsetninger for å vurdere om barnet ønsker å opptre som part i saken.

Av hensyn til belastningen det kan innebære for barnet å stå som part, har utvalget foreslått at barn bare har partsrettigheter der barnet selv ønsker dette. Dersom barnet ikke ønsker å være part i saken, mener utvalget det er tilstrekkelig at barnets foreldre og barnevernstjenesten opptrer som part.

Når aldersgrensen senkes til 12 år, mener utvalget at det ikke er behov for særregler om partsrettigheter i saker om bosted i institusjon uten barnets samtykke, eller saker om bosted i institusjon på grunn av fare for menneskehandel. Saker som gjelder de nevnte forhold vil i praksis alltid gjelde barn over 12 år. Dersom et barn under 12 år utsetter sin egen helse eller utvikling for alvorlig fare, legger utvalget til grunn at det er andre tiltak enn bosted i institusjon etter § 20 som må iverksettes. Dette kan for eksempel være omsorgsovertakelse etter § 21, eller tiltak i regi av helsetjenesten eller lignende. Det samme gjelder etter utvalgets syn for saker om bosted i institusjon på grunn av fare for menneskehandel. Utvalget viser til at det i Prop. 43 L (2011–2012) er lagt til grunn at bestemmelsene om menneskehandel er tenkt benyttet for større barn, først og fremst barn mellom 15 og 18 år. Det legges til grunn at det kun unntaksvis vil være nødvendig med tiltak etter bestemmelsene om menneskehandel for barn som er yngre enn 15 år og at saker som gjelder små barn primært må behandles etter bestemmelsen om omsorgsovertakelse.10

Utvalget foreslår ingen endringer sammenlignet med gjeldende rett når det gjelder hva det innebærer at barnet er part i saken. Det vil da fortsatt være slik at det bare er barn over 12 år som på egen hånd kan påklage et vedtak eller begjære rettslig overprøving av dette.

Når det gjelder barn under 12 år foreslår utvalget ikke endringer når det gjelder deres rett til å opptre som part. Utvalget foreslår imidlertid at det for alle barn som mottar tiltak fra barnevernet oppnevnes en trygghetsperson.11 Utvalget legger til grunn at trygghetspersonen vil kunne bistå barnet for eksempel med å henvende seg til fylkesmannen som tilsynsmyndighet.

Utvalget bemerker at det at et barn er part i saken ikke innebærer en plikt for barnet til selv eller ved hjelp av advokat, å gjøre partsrettigheter gjeldende. Barnet plikter for eksempel ikke selv å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, å være til stede under nemndas behandling av saken, eller å avgi forklaring.

16.4 Privates partsrettigheter i den enkelte sak

16.4.1 Gjeldende rett

16.4.1.1 Innledning

I saker etter barnevernloven er det i tillegg til barna selv, flere andre personer som kan ha partsrettigheter: foreldre, samværsforeldre, fosterforeldre og andre familie- og tilknytningspersoner.

Det må avgjøres konkret for den enkelte sak hvem som har en slik tilknytning at de er å anse som parter etter forvaltningsloven § 2 bokstav e. Det er personens tilknytning til barnet og hva saken gjelder, som er de sentrale vurderingstemaene.

Vurderingen av hvem som er part kan tenkes å falle ulikt ut på forskjellige tidspunkt i saken, for eksempel ved at barnevernstjenesten i en undersøkelsesfase behandler noen som part, mens vedkommende senere ikke blir ansett som part i saken for fylkesnemnda sett i lys av hvilke tiltak som er aktuelle.12

I det følgende vil det redegjøres for hvem som normalt anses som part ved de ulike tiltak.

16.4.1.2 Sak om hjelpetiltak

I en sak om frivillige hjelpetiltak rettet mot eller gitt hos den av foreldrene som barnet bor fast sammen med, er det denne forelderen som er part i saken. En forelder som bare har del i foreldreansvaret vil ikke være part i en sak om tiltak etter § 4-4 med mindre tiltaket retter seg mot eller direkte berører vedkommende.13

For saker som gjelder pålegg av hjelpetiltak er det lagt til grunn at del i foreldreansvaret normalt vil gi partsstatus i saken.14 Adgangen til å pålegge hjelpetiltak er nylig utvidet. Spørsmålet om hvem som har partsstatus er ikke omtalt i forarbeidene til lovendringen.15 Utvalget legger til grunn at del i foreldreansvaret gir partsstatus også ved de nye tvungne hjelpetiltakene.

16.4.1.3 Frivillig plassering

Også plassering etter § 4-4 fjerde ledd skjer etter samtykke fra foreldrene. Det er ikke omtalt nærmere i praksis eller juridisk litteratur om det bare er bostedsforelder eller også forelder med del i foreldreansvar som er å anse som part i disse sakene.

16.4.1.4 Sak om omsorgsovertakelse

I saker om omsorgsovertakelse er det som hovedregel foreldre som har del i foreldreansvaret som skal anses som parter.

Det er i juridisk teori åpnet for at forelder med del i foreldreansvaret, helt unntaksvis kan nektes partsrettigheter ut fra en vurdering av forelderens tilstedeværelse i barnets liv.16

For foreldre uten del i foreldreansvaret er situasjonen slik at disse normalt ikke har partsrettigheter i sak om omsorgsovertakelse. Vedkommende kan imidlertid gis partsstatus dersom han eller hun har en så sterk faktisk tilknytning til barnet at saken kan sies å «rette seg mot» eller «direkte gjelde» vedkommende. Dette kan for eksempel gjelder tilfeller der forelder uten del i foreldreansvaret har bodd sammen med barnet eller hatt en regelmessig og omfattende samværsordning.

Personer som ikke er barnets biologiske foreldre kan også unntaksvis gis partsstatus. For eksempel barnets omsorgspersoner i Norge der det er vanskelig å oppspore barnets biologiske foreldre.

Fosterforeldre har ikke partsrettigheter i saker om rettslig prøving av vedtak om omsorgsovertakelse, jf. Rt. 1993 side 1570 og Rt. 1995 side 2000. Se også Rt. 2012 side 937 der det legges til grunn at potensielle fosterforeldre ikke har partsstilling.

I Rt. 2010 side 1100 la Høyesterett til grunn at broren til barnet omsorgsovertakelsen gjaldt ikke hadde partsrettigheter i saken om omsorgsovertakelse.

Rettslig overprøving av sak om omsorgsovertakelse og senere tilbakeføring

Kravet om rettslig interesse medfører en begrensning i hvem som kan kreve rettslig overprøving av vedtak i barnevernssaker. Høyesterett har ved flere anledninger tatt stilling til hvem som kan reise sak om omsorgsovertakelse og tilbakeføring.

Det er flere eksempler på saker der det er lagt til grunn at foreldre uten del i foreldreansvaret ikke har nødvendig rettslig interesse i søksmål som gjelder omsorgsovertakelse og senere tilbakeføring, se Rt. 1993 side 1588, Rt. 1995 side 2000 og Rt. 2000 side 721.

Videre er det også flere avgjørelser som behandler saker med forelder som har del i foreldreansvaret, men som ikke bor fast sammen med barnet.17

I Rt. 2000 side 1975 la Høyesterett til grunn at en forelder med del i foreldreansvaret, men uten daglig omsorg, ikke kunne kreve rettslig overprøving av en sak om omsorgsovertakelse med krav om å få omsorgen overført til seg.

En forelder som har del i foreldreansvaret for et barn, men som ikke bor fast sammen med barnet, kan heller ikke kreve rettslig overprøving av et vedtak om å tilbakeføre barnet, jf. Rt. 1999 side 547.

Det er bare foreldre som har del i foreldreansvaret og som bor fast sammen med barnet, som er i rettslig posisjon til å kunne reise sak for fylkesnemnda og domstolene om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-21.

En far eller mor som har del i foreldreansvaret for barnet, men som ikke er i posisjon til å reise sak om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse til fordel for seg selv, er likevel å anse som part i saken dersom den andre reiser sak for fylkesnemnda eller domstolene, se Ofstad og Skar side 216. Ofstad og Skar gir også uttrykk for at vedkommende forelder antagelig også kan reise sak om tilbakeføring til fordel for den andre av foreldrene med henvisning til Rt. 1996 side 1746.

Fosterforeldre har ikke partsstatus i sak om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse, se Rt. 1993 side 1570. Fosterforeldrene har imidlertid uttalerett etter barnevernloven § 4-21 andre ledd.

16.4.1.5 Sak om flytting av barn under barnevernets omsorg

I sak om flytting etter barnevernloven § 4-17 er det først og fremst forelder med del i foreldreansvaret og eventuelt barnet selv, som er å anse som parter i saken.18 Det er ikke kommentert i teori eller praksis om forelder uten del i foreldreansvaret, men med samvær, også skal/kan være part i sak om flytting.

Fosterforeldre kan få partsstatus i saker etter § 4-17 ut fra en konkret vurdering av om fosterforeldrene er direkte berørt i sterk nok grad. Tilknytningen mellom barnet og fosterforeldrene, og varigheten av fosterhjemsplasseringen vil være sentrale momenter ved denne vurderingen. Videre vil bakgrunnen for flyttevedtaket være av betydning for fosterforeldrenes partsstilling. Dersom vedtaket er begrunnet i forhold i fosterhjemmet, kan dette tale for at fosterforeldrene bør anses som parter. I NOU 2005: 9 er det pekt på at også barnets alder og graden av kontakt med biologiske foreldre er relevante momenter ved vurderingen av om fosterforeldrene skal ha partsstatus.

16.4.1.6 Sak om samvær

Forelder med del i foreldreansvaret for barnet, vil normalt være part i sak om eget eller andres samvær med barnet. Andre personer vil være part i sak om eget samvær med barnet etter § 4-19. Spørsmål om partsrettigheter i saker om samvær er redegjort for i punkt 13.3.3.

16.4.1.7 Sak om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon

I sak om fratakelse av foreldreansvar, er foreldre med del i foreldreansvaret parter.

Når det gjelder saker om adopsjon, er biologiske foreldre blitt ansett å ha rettslig interesse selv om foreldreansvaret er fratatt eller forelderen ikke har hatt del i foreldreansvaret.

I Rt. 1999 s. 173 er det lagt til grunn at biologiske foreldre som er fratatt foreldreansvaret i et tidligere vedtak, ikke skal være avskåret fra å reise søksmål om fylkesnemndas senere vedtak om samtykke til adopsjon.

I Rt. 1999 side 479 ble en far som aldri hadde hatt del i foreldreansvaret, tillatt å opptre som hjelpeintervent i sak reist av barnets mor om adopsjonssamtykke. Høyesterett la til grunn at barnets far hadde rettslig interesse i saken, idet denne ville kunne få betydning for hans fremtidige rettigheter og plikter overfor barnet.

I Rt. 2000 side 1498 ble det lagt til grunn at en far som aldri hadde hatt del i foreldreansvaret for barn, kunne anlegge søksmål etter tvistemålsloven kapittel 33 for å få overprøvet vedtak om samtykke til adopsjon i en situasjon der barnets mor var død.

16.4.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Barnevernloven inneholder ikke egne regler for hvem som er part i den enkelte sak for andre enn barnet. Spørsmålet om hvem som er part i saken avgjøres for andre enn barnet ut fra en konkret vurdering av kriteriene i forvaltningsloven § 2 bokstav e.

Utvalget har vurdert om det er grunn til å gjøre endringer når det gjelder hvem som er å anse som part i de enkelte saker om tiltak. Det er i så fall et spørsmål om det er praksis etter gjeldende lovregler som må endres, eller om det også er behov for lovendringer.

Spørsmål om partsstilling i sak om kontakt er behandlet særskilt i kapittel 13, og kommenteres ikke nærmere her.

Utvalget har for andre typer av saker enn saker om kontakt, i hovedsak kommet til at gjeldende rett bør videreføres. Det foreslås imidlertid innført en lovbestemmelse om at foreldre med del i foreldreansvaret alltid skal være part i sak om tiltak, se § 78 andre ledd.

En gjennomgang av de ulike sakene om tiltak viser at det etter gjeldende rett er slik at forelder med del i både foreldreansvaret og med fast bosted sammen med barnet, alltid er part i sak om tiltak. Videre er forelder med del i foreldreansvaret som hovedregel part i sak om tiltak. Unntak gjelder imidlertid for sak om hjelpetiltak hos bostedsforeldre. Videre åpnes det i juridisk teori for at forelder med del i foreldreansvar helt unntaksvis kan unntas fra å være part i sak om omsorgsovertakelse, ut fra manglende tilstedeværelse i barnets liv. Når det gjelder sak om frivillig plassering, fremstår det i dag som noe uklart om forelder med del i foreldreansvaret, men som ikke bor fast sammen med barnet, er part i saken.

Del i foreldreansvaret medfører en rett til å ta del i å treffe viktige avgjørelser om barnet. Dette tilsier etter utvalgets syn at en forelder med del i foreldreansvaret alltid bør gis mulighet til å ta del i en sak om tiltak. Utvalget legger også til grunn at en klar regel om at forelder med del i foreldreansvaret alltid skal anses som part, vil medføre at barnevernstjenesten i større grad involverer foreldre med del i foreldreansvaret.

Det kan anføres hensyn mot en regel som innebærer at del i foreldreansvar medfører partsrettigheter, særlig når det gjelder frivillige hjelpetiltak, Det kan tenkes at en slik regel fører til at en bostedsforelder vegrer seg mot å kontakte barnvernstjenesten, for å unngå at den andre forelderen får innsyn i forhold hun eller han ikke ønsker at den andre skal få kjennskap til. Videre kan det være praktisk vanskelig at en forelder med del i foreldreansvaret, men som ikke har kontakt med barnet, skal involveres i slik sak.

En forelder med del i foreldreansvaret bør etter utvalgets syn uansett ikke kunne nekte frivillige hjelpetiltak hos den andre forelderen. Utvalget ser det slik at det må være tilstrekkelig at den av foreldrene som mottar et hjelpetiltak, samtykker til dette.

Når utvalget har kommet til at del i foreldreansvar alltid bør medføre partsstatus, er det særlig lagt vekt på behovet for at begge foreldre blir involvert i saken. En forelder med del i foreldreansvaret bør alltid informeres om det dersom barnevernet iverksetter tiltak på grunn av forholdene rundt barnet. Dersom situasjonen er slik at forelderen ikke har kontakt med barnet eller det er grunner som tilsier at vedkommende ikke bør ha kjennskap til at barnevernet er involvert, mener utvalget dette er grunner som i så fall tilsier at den andre forelderen går til skritt etter barneloven for å få foreldreansvaret for barnet alene.

Utvalget legger til grunn at regelen om at del i foreldreansvaret alltid skal medføre partsrettigheter, også bør gjelde i sak om hastevedtak. I praksis er det i dag slik at det ofte bare er bostedsforelder som gjøres til part. Dette er etter utvalgets syn uheldig.

Det at forelder med del i foreldreansvaret alltid skal anses som part i sak om tiltak, innebærer ikke noen endring når det gjelder hvem som har rettslig interesse. Tidligere praksis knyttet til hvem som kan begjære rettslig overprøving eller tilbakeføring videreføres.

For personer uten del i foreldreansvaret, ser utvalget det slik at det vanskelig kan oppstilles noen klar regel om når slike personer kan ha partsrettigheter. For disse mener utvalget at man må falle ned på en vurdering i samsvar med forvaltningslovens regler. Dette innebærer en videreføring av gjeldende rett. Det sentrale vil da være en vurdering av hvilken tilknytning personen har til barnet og hva slags tiltak det dreier seg om, herunder hvilken betydning dette i praksis har for den aktuelle personen.

Når det særlig gjelder fosterforeldre er det i dag slik at fosterforeldre kun kan være part i sak om flytting av barnet etter barnevernloven § 4-17. Slik utvalget ser det er det ikke grunn til at fosterforeldre skal ha partsrettigheter i et større omfang av saker. Utvalget viser til at fosterforeldrene utøver omsorgen for barnet på barnevernstjenestens vegne, og at det inngrep et tiltak etter loven innebærer, ikke er rettet mot dem. Når det gjelder saker om flytting fra fosterhjemmet, mener utvalget at gjeldende rett bør videreføres. Etter utvalgets syn er det ikke grunn til at fosterforeldre alltid skal være part i sak om flytting. Dette må i stedet bero på en konkret vurdering. Samtidig understreker utvalget at det i mange tilfeller kan være grunn til å behandle fosterforeldrene som part i slike saker. Det avgjørende må da være en vurdering av fosterforeldrenes tilknytning til barnet, herunder hvor lenge barnet har bodd i fosterhjemmet samt hva som er bakgrunnen for flyttevedtaket. Ved vedtak om flytting må barnevernstjenesten alltid foreta en vurdering av om fosterforeldrene bør ha partsstatus. Det er også viktig at fosterforeldrene gjøres kjent med at de kan ha klagerett. Utvalget foreslår for øvrig videreført bestemmelsen i gjeldende § 4-21 om uttalerett for fosterforeldre i sak om tilbakeføring.

Utvalget har vurdert om det bør inntas en henvisning til forvaltningslovens partsbestemmelse i barnevernsloven, slik at bestemmelsen blir lettere tilgjengelig for dem som leser loven. Informasjonshensyn kunne tilsi at man inntok en henvisning til forvaltningsloven § 2 bokstav e i bestemmelsen om hvem som er part i saken i § 78. I tråd med valgt systematikk om i minst mulig grad å gjengi forvaltningslovens bestemmelser, har utvalget ikke inntatt en slik henvisning. Utvalget har heller ikke foreslått at det tas inn deler av forvaltningslovens regler i barnevernslovens bestemmelse om hvem som er part. Dette fordi hensynet til likeartet praksis tilsier at bestemmelsene fra en lov ikke gjentas i en annen lov.

16.5 Forholdet mellom barnelov og barnevernlov

16.5.1 Gjeldende rett – et tosporet system

Barneloven og barnevernloven regulerer ulike spørsmål knyttet til barns rettsstilling, og representerer et tosporet system. Barneloven er en privatrettslig lov som regulerer forholdet mellom foreldrene og barnet. Barnevernloven er derimot en offentligrettslig lov som regulerer forholdet mellom barnevernet og de private parter, i tillegg til saksbehandlingsregler og bestemmelser om barnevernets ansvar og oppgaver.

Konflikter mellom foreldrene som gjelder fast bosted, foreldreansvar og samvær løses etter reglene i barneloven. Barnevernstjenesten har i utgangspunktet ingen rolle i forbindelse med slike tvister. Der konflikten har et høyt nivå eller er langvarig og fastlåst, vil imidlertid dette kunne gå ut over foreldrenes omsorgsevne og barnets omsorgssituasjon på en slik måte at barnet får behov for bistand fra barnevernstjenesten.

Det er familievernkontoret som har meklingskompetanse, og som er den rette instans til å hjelpe foreldre med konflikt- og samarbeidsvansker. Barnevernstjenestens oppgaver og ansvar knytter seg primært til barnets omsorgssituasjon og beskyttelse, men den er ikke satt til å mekle mellom foreldrene. Barnevernstjenesten vil kunne stille krav til en av foreldrene om å ta de nødvendige rettslige grep etter barneloven for å sikre barnets omsorgssituasjon. Dersom forelderen ikke makter å sikre barnets omsorgssituasjon, vil barnevernstjenesten kunne treffe tiltak etter barnevernloven.

I tilfeller der barn ikke får forsvarlig omsorg fra sine foreldrene, kan barnevernstjenesten gripe inn overfor den eller de som etter barneloven har foreldreansvar og den daglige omsorg for barnet. Det er av avgjørende betydning for barnevernstjenesten hvem av foreldrene barnet bor fast hos og hvem som har foreldreansvar.19 Dersom foreldrene har delt omsorg kan ikke en av foreldrene alene kreve tilbakeføring av barnet. Barnevernstjenesten har ikke myndighet til å gjøre endringer i det privatrettslige forholdet mellom foreldrene, for eksempel ved å endre barnets faste bosted eller samværets omfang.

Barnevernstjenesten må imidlertid, i tilfeller der barn har foreldre som bor hver for seg, i de fleste tilfeller ta kontakt med begge foreldrene og innhente de opplysningene som er nødvendige for å kartlegge barnets totale omsorgssituasjon. Begge foreldre skal, uavhengig av foreldreansvaret, normalt informeres om at det er opprettet en undersøkelsessak og grunnlaget for saken.20

Med unntak for midlertidige (akutt)vedtak kan barnevernstjenesten ikke iverksette tiltak i samværshjemmet, med mindre begge foreldrene samtykker. Dersom samtykke ikke foreligger fra samværsforelder til tiltak i samværshjemmet, er barnevernstjenesten henvist til å råde bostedsforelderen til å gjøre det som er nødvendig etter barneloven for å begrense, stanse eller på annen måte regulere eller kontrollere samværet.

I tilfeller der foreldrene har avtalt delt bosted, kan barnevernstjenesten fatte midlertidig vedtak i ett av hjemmene og overlevere barnet til den andre forelderen. Den andre forelderen må da gjøre det som er nødvendig etter barneloven for at barnet får fast bosted i denne forelderens hjem. Dersom forelderen ikke følger barnevernets råd, må barnevernstjenesten eventuelt gå inn med inngrep overfor denne forelderen.

På tilsvarende måte som barnevernstjenesten ikke kan gjøre endringer i det privatrettslige forholdet mellom foreldrene, kan domstolene ved behandlingen av en sak etter barneloven, ikke treffe avgjørelser angående tiltak etter barnevernloven. Dersom barnet er under barnevernets omsorg ved behandlingen av sak etter barneloven, må retten selv ta stilling til hvem av foreldrene barnet bør ha fast bosted hos. Rettens standpunkt vil i neste omgang være avgjørende for hvem av foreldrene som kan kreve tilbakeføring av barnet. Hvis begge foreldrene ønsker oppheving av barnevernets omsorg, må retten ved behandling av sak etter barneloven, vurdere sannsynlig varighet av omsorgsovertakelsen. Hvis tilbakeføring er påregnelig om ikke altfor lenge, vil det være foreldrenes omsorgstilbud etter tilbakeføring som må vurderes opp mot hverandre. Hvis det er sannsynlig at omsorgsovertakelsen vil fortsette, vil man måtte vurdere hvem det vil være best for barna at har foreldreansvar mv. mens barnet er i fosterhjem eller på institusjon.21

Barneloven inneholder enkelte bestemmelser om barnevernstjenestens rolle mv. i saker som behandles etter barneloven. I barneloven § 43 a reguleres barnevernstjenestens rolle og oppgaver i forbindelse med tilsyn under samvær etter barneloven. I barneloven § 63 åttende ledd reguleres barnevernstjenestens ansvar for å plassere barn som ingen har foreldreansvar for etter dødsfall der ingen melder seg for å overta foreldreansvaret. Bestemmelsene i barneloven §§ 55, 61 nr. 6 og 61a omhandler utveksling av informasjon mellom barnevernstjenesten, fylkesmannen og domstolen i forbindelse med saker etter barneloven.

16.5.2 Tidligere forslag om endringer i lovens system

Det har flere ganger tidligere vært drøftet om man bør ha et tosporet system i barnevern- og barnelovssaker.

I Ot.prp. nr. 44 (1991–92) legges det til grunn at et tosporet system bør gjelde.22 Det uttales blant annet at:

«Dersom barneverntjenesten skulle kunne frata den ene av foreldrene daglig omsorg/foreldreansvar og overføre det til den annen, ville dette representere et utilsiktet dobbeltsporet system ettersom det ved uenighet mellom foreldrene er fylkesmannen eller domstolen som skal ta stilling til spørsmål om omsorg/foreldreansvar etter reglene i barneloven.

Skulle det tenkes en mulighet for fylkesnemnda til å gripe inn i spørsmålet om fordeling av omsorg/foreldreansvar mellom foreldrene etter barnevernloven, vil dette for det første være å benytte dette organet som en slags ekstra ankeinstans for foreldrene dersom spørsmålet tidligere har vært avgjort av fylkesmann eller domstol etter barneloven. Videre vil det kunne føre til at barneverntjenesten blir trukket inn i en konflikt mellom foreldrene som lett kan øke motsetningsforholdet mellom dem på en måte som heller ikke barnet kan være tjent med.»

Departementet la i Ot.prp. nr. 44 (1991–92) til grunn at heller ikke midlertidig plassering hos den andre forelderen skulle kunne skje etter barnevernloven. I Ot.prp. nr. 104 (1992–93) ble dette imidlertid foreslått endret.23 Departementet drøftet i Ot.prp. nr. 104 (1992–93) også om man i stedet burde gi fylkesnemnda kompetanse til å overføre omsorg mellom foreldrene, men kom til at dette ikke var den beste løsningen. Departementet gikk derfor inn for en løsning der barnevernstjenesten, på nærmere bestemte vilkår, ble gitt adgang til å plassere barnet i fosterhjem hos den av foreldrene som ikke har omsorg etter barneloven. Regler om slik fosterhjemsplassering er gitt i Rundskriv Q-93-835.

NOU 2012: 5 uttaler Raundalenutvalget om det tosporede systemet i sakene:

«Utvalget vurderer dagens tosporede system for barnevern- og barnefordelingsaker som ressurskrevende, konfliktdrivende, uoversiktlig og forsinkende. Systemet innebærer en uklar situasjon for alle parter, og kan medføre at viktige beslutninger for barnet trekker unødig ut i tid. … »24

Raundalenutvalget peker på muligheten for å innføre en ny sakstype – samlet omsorgssak. Eventuelt å gi fylkesnemnda kompetanse til å treffe midlertidig avgjørelse om fast bosted og foreldreansvar etter barneloven § 60.

I Prop. 106 L (2012–2013) er forslaget fra Raundalenutvalget ikke kommentert nærmere, men departementet legger til grunn at det er behov for å utrede nærmere bl.a. spørsmål om forholdet mellom barnelov og barnevernlov, og om oppretting av familiedomstol.25

16.5.3 Utvalgets vurdering og forslag

Regjeringen oppnevnte 7. mai 2015 et utvalg som skal utrede særdomstoler for barne- og familiesaker og forvaltningsdomstol for utlendingssaker (Særdomstolsutvalget). Dette utvalget er gitt et omfattende mandat der det blant annet er bedt om at det vurderes om barne- og familiesaker (foreldretvister etter barneloven og barnevernssaker etter barnevernloven) bør behandles av samme avgjørelsesorgan, og hvilken rolle barnevernet bør ha i tvister etter barneloven.

Slik utvalget ser det bør man unngå en slik dobbeltbehandling av saker etter barnelov og barnevernlov som man i mange tilfeller har i dag. På bakgrunn av nedsettelsen av Særdomstolsutvalget går imidlertid utvalget ikke nærmere inn på hvordan dette kan og bør gjøres. Flere av de spørsmål som oppstår i tilknytning til forholdet mellom barnelov og barnevernlov vil avhenge av hvilke løsninger som foreslås av Særdomstolsutvalget. Se også kapittel 2 for grenseoppgangen mot Særdomstolstvalgets mandat. Utvalgsmedlem Frode Lauareid har imidlertid følgende særmerknad:

«Eg meiner det må avklarast tydeleg kva som er dei prosessuelle følgjene av at ein forelder får del i foreldreansvaret først når saka står for domstolane. Det er fleire som hevdar at det rette er då å stansa saka for retten, mens ein ventar på at denne forelderen skal gjennomføra saka for fylkesnemnda og ta igjen den andre forelderen i den instansen denne saka står. Denne ventinga vil ikkje vera til barnets beste, fordi barnet har behov for avklaring. Den beste prosessuelle regelen må difor vera at den forelderen som på eit seinare stadium får del i foreldreansvaret, trer inn i saka for den instans der saka står.»

For øvrig har utvalget vurdert hvilken adgang barnevernet bør ha til å sette i verk tiltak overfor samværsforelder. Utvalget foreslår videreført at det kan settes i verk hjelpetiltak etter samtykke fra samværsforelder. I tillegg foreslås det at hjelpetiltak kan pålegges også hos samværsforelder. Se punkt 11.6.3.

Utvalget har også vurdert hvem som skal være part i sak etter barnevernsloven. Som nevnt i punkt 16.4.2 foreslår utvalget at forelder med del i foreldreansvaret skal være part i sak om tiltak.

16.6 Partsoffentlighet – rett til dokumentinnsyn

16.6.1 Innledning

Retten til forhåndsvarsel og underretning om saken etter forvaltningsloven § 16 første ledd og § 17 andre ledd, og retten til dokumentinnsyn etter forvaltningsloven § 18, er sentrale partsrettigheter. Reglene har nær sammenheng med reglene om barnevernets taushetsplikt og opplysningsrett drøftet i kapittel 10. Utvalget har mottatt flere innspill om at særlig reglene om innsyn bør endres, og at disse ikke i tilstrekkelig grad ivaretar barns interesser.

16.6.2 Gjeldende rett

16.6.2.1 Barnevernstjenestens adgang til å gi opplysninger til sakens parter og andre

Barnevernstjenestens taushetsplikt og opplysningsrett er omtalt nærmere i punkt 10.3 til 10.5. Det følger av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 og § 13 a nr. 1 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gjøres kjent for sakens parter eller andre de direkte gjelder. Partene i saken har også innsynsrett etter forvaltningsloven § 18 første ledd.

Barnevernstjenesten vil ikke ha taushetsplikt overfor barnets foreldre dersom foreldrene er parter i saken. Dersom en forelder ikke er part i saken, vil spørsmålet om barnevernstjenesten har taushetsplikt overfor forelderen avhenge av om opplysningene berører vedkommendes foreldreansvar eller på annen måte anses å gjelde forelderen direkte.26

Når en part eller dennes representant får taushetsbelagte opplysninger om andre personer, følger det av forvaltningsloven § 13 b at opplysningene bare kan brukes i den utstrekning det er nødvendig for å ivareta partens interesser i saken. I disse tilfellene er parten og dennes representant pålagt en begrenset taushetsplikt som gjelder for all videreformidling av opplysningene utover det som er nødvendig for å ivareta partens interesser i saken.

16.6.2.2 Barnevernstjenestens varslings- og informasjonsplikt

Partene i en barnevernssak har etter forvaltningsloven både en rett til å bli varslet om saken, og til å holdes informert om opplysninger som innkommer i saken. Forvaltningsloven § 16 fastsetter at partene skal varsles og gis adgang til å uttale seg før vedtak treffes. I tillegg gir forvaltningsloven § 17 andre og tredje ledd regler om plikt til å informere partene om nye opplysninger i saken.

Det er hensynet til kontradiksjon som ligger bak reglene. Partene skal gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes, og til å imøtegå informasjon som innkommer.

Varslingsplikten i forvaltningsloven § 16 innebærer en plikt til å informere om de faktiske forhold og de overveielser som gjør at forvaltningsorganet vurderer et vedtak, og videre en rett for parten til å uttale seg innen en gitt frist. Plikten gjelder overfor part som ikke allerede har uttalt seg i saken. Også barn med partsrettigheter har krav på varsel, se forvaltningsloven § 16 første ledd andre setning.

Forhåndsvarsel vil kunne unnlates ut fra bestemmelsene i § 16 tredje ledd. Unntak oppstilles her for:

• a) tilfeller der «slik varsling ikke er praktisk mulig eller vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres»,

• b) tilfeller der parten ikke har kjent adresse eller ettersporing ikke er rimelig, og

• c) tilfeller der parten allerede har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg.

Forvaltningsloven § 17 andre og tredje ledd pålegger barnevernstjenesten en plikt til å forelegge parter opplysninger som mottas «om en part eller den virksomhet han driver eller planlegger». Opplysningene skal forelegges parten dersom han har krav på å gjøre seg kjent med dem etter § 18, jf. § 19.

Bestemmelsen legger opp til at partene skal gis løpende informasjon om innkomne opplysninger.27 Hvordan dette skal gjøres, fremgår ikke av loven.

Det er i § 17 andre ledd andre setning bokstav a til c oppstilt enkelte unntak fra plikten til å forelegge parten opplysninger. Unntak gjelder bl.a. dersom opplysningene er bekreftet av en fremstilling parten selv har gitt, dersom rask avgjørelse er påkrevet av hensyn til andre parter eller offentlige interesser, eller dersom opplysningene ikke har avgjørende betydning for utfallet av vedtaket.

Etter forvaltningsloven § 17 tredje ledd bør partene for øvrig gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om, og som parten etter forvaltningsloven § 18 jf. § 19 har rett til å gjøre seg kjent med.

16.6.2.3 Partsoffentlighet – retten til dokumentinnsyn

Retten til dokumentinnsyn i barnevernssaker reguleres av reglene i forvaltningsloven §§ 18 flg.

Hovedregelen om innsyn følger av § 18. Her heter det at partene «har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter» med mindre annet følge av reglene i §§ 18 til 19.

Parten må selv fremsette et krav om innsyn for å få innsyn i saksdokumentene.28 Til sammenligning pålegger forvaltningsloven § 17 andre og tredje ledd barnevernstjenesten en plikt til å gi partene informasjon om saken på eget initiativ. Denne informasjonsplikten gjelder for «opplysninger», og ikke for dokumentene.

Retten til dokumentinnsyn gjelder både under saksforberedelsen og etter at det er truffet vedtak i saken. Innsynsretten antas å inntre ved åpningen av undersøkelsessak, se punkt 16.2.4.1.

Den part som krever innsyn må ikke spesifisere hvilke dokumenter han eller hun ønsker innsyn i. Parten kan kreve innsyn i alle dokumenter som er innhentet eller utarbeidet i den konkrete saken.

Innsynsretten er begrenset til å gjelde «sakens dokumenter». En part kan ikke i medhold av § 18 kreve innsyn i dokumenter som tilhører en annen sak. Innsynsretten er også begrenset slik at det bare er «dokumenter» det kan kreves innsyn i. Dokumentbegrepet er definert i forvaltningsloven § 2.

Loven fastsetter som nevnt en hovedregel om dokumentinnsyn. Det er unntakene fra innsynsretten som krever en nærmere begrunnelse.29 De unntakene som oppstilles i loven er:

• Unntak for interne dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18 a,

• Unntak for dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen, jf. forvaltningsloven § 18 b,

• Unntak for visse typer opplysninger, jf. forvaltningsloven § 19, og

• Unntak i undersøkelsesfasen, jf. forvaltningsloven § 20.

I tilfeller der det er adgang til å gjøre unntak fra innsynsretten etter noen av de ovennevnte regler, følger det av forvaltningsloven § 18 at barnevernstjenesten likevel skal vurdere å gi helt eller delvis innsyn.

Unntakene i forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav c og andre ledd, gjelder ikke for dokumenter i saken for fylkesnemnda, se barnevernloven § 7-4.

Unntak for interne dokumenter

Etter forvaltningsloven § 18 a har en part ikke krav på innsyn i «dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidd for sin egen interne saksforberedelse». Unntaket omfatter alle slags interne arbeidsdokumenter, så lenge dokumentet er utarbeidet med det formål å brukes til barnevernstjenestens interne saksforberedelse.30 Eksempler på interne arbeidsdokumenter nevnt i saksbehandlingsrundskrivet er: rapporter, journalnotater, forslag eller utredninger som barnevernstjenesten har utarbeidet til bruk for behandlingen av saken.

Unntaket for interne dokumenter er imidlertid begrenset slik at parten likevel har krav på innsyn i de deler av dokumentet som «inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum», så lenge disse opplysningene ikke er uten betydning for avgjørelsen eller allerede finnes i et dokument parten har tilgang til, jf. forvaltningsloven § 18 c.

Det er selve opplysningens karakter som er avgjørende for om opplysningen skal anses som en «faktisk opplysning». Med begrepet siktes det for det første til konkrete og nøytrale opplysninger, og for det andre til mer skjønnspregede karakteristikker og bedømmelser som viser faktiske forhold.31

Unntak for dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen

Etter forvaltningsloven § 18 b kan det også gjøres unntak fra innsyn for dokumenter som organet «har innhentet fra et underordnet organ til bruk for sin interne saksforberedelse» når det er «nødvendig for å sikre interne avgjørelsesprosesser».

Begrensningen i § 18 c for innsyn i faktiske opplysninger kommer også til anvendelse her.

Unntak for visse opplysninger

I forvaltningsloven § 19 er det gitt flere unntak fra innsynsretten knyttet til nærmere angitte typer av opplysninger. I barnevernssaker er det unntakene i første ledd bokstav d og andre ledd som først og fremst er av interesse.

Etter § 19 første ledd bokstav d har parten ikke rett til innsyn i de opplysninger som det «av hensyn til hans helse eller hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til».

Det første alternativet gjelder partens egen helse. Det må sannsynliggjøres en betydelig helserisiko som følge av opplysningene før det kan sies å være utilrådelig å gi opplysningen.32

Det andre alternativet gjelder partens forhold til personer som står ham nær. Unntaket tar blant annet sikte på tilfeller der slike personer har gitt nedsettende uttalelser eller sterkt kritisert parter for hans eller hennes oppførsel.33 Med personer som står ham nær, siktes det til familie, venner, gode naboer mv.34 Det kreves også her at det er utilrådelig å gi opplysningene. Det er først der risikoen er stor for alvorlig forverring av forholdet, at bestemmelsen er aktuell.35

Videre følger det av § 19 andre ledd bokstav a og b at en part ikke har krav på innsyn i opplysninger som gjelder «en annen person helseforhold» eller «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre», med mindre det er av vesentlig betydning for parten. Bestemmelsen forutsetter en interesseavveining mellom partens behov for innsyn og de grunner som kan tilsi hemmeligholdelse.36

Bokstav a omhandler opplysninger om «en annens helseforhold». Det kan gjelde både fysisk og psykisk helse.37

Bokstav b omhandler opplysninger om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Alternativet omfatter blant annet intime familieforhold, personers vandel og kilder.38

Bestemmelsene i forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d og § 19 andre ledd bokstav b er ikke uttrykkelig formulert med tanke på kildevern.39 Bestemmelsen kan gi grunnlag for å holde melder anonym så lenge saken bare er til behandling hos barnevernstjenesten.40 Barnevernstjenesten kan imidlertid ikke garantere melder anonymitet med hjemmel i forvaltningsloven § 19, og bestemmelsen gir uansett ikke hjemmel for å nekte innsyn i dokumenter som er vedlagt til fylkesnemnda, jf. barnevernloven § 7-4. Bestemmelsen kan heller ikke gi melder beskyttelse mot å bli innkalt som vitne i fylkesnemnda eller under domstolsbehandling. Tvisteloven § 24-8 gir videre ikke anledning til anonym vitneførsel i sivile saker, jf. HR-2015-1452-U.

Unntak i undersøkelsesfasen

Det følger av forvaltningsloven § 20 første ledd andre setning at innsyn kan nektes «så lenge undersøkelser pågår» dersom «partsinnsyn kan motvirke muligheten for å få saken avklart». Bestemmelsen omfatter de tilfeller der det er fare for at innsyn vil kunne vanskeliggjøre eller umuliggjøre videre undersøking av saken.

16.6.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget har mottatt flere innspill om at det er behov for å gjøre endringer i reglene om barnevernstjenestens rett og plikt til å gi informasjon til sakens parter. Mens noen innspill går på at det er behov for lovendringer, retter andre innspill seg i større grad mot praksis og behov for informasjon om regelverket.

Barnevernsproffene har tatt sterkt til orde for at reglene om taushetsplikt og innsynsrett, bør endres. I Barnevernsproffenes forslag til ny barnevernlov uttales blant annet at:

«MEN når barnevernet forteller oss at de har taushetsplikt, gjelder dette ikke ovenfor foreldrene. For veldig mange av oss er det ovenfor dem taushetsplikten hadde vært aller viktigst å ha. Skal Norge ha et barnevern som i virkeligheten kjennes som et vern for barn, kan foreldre ikke ha automatisk innsynsrett i dokumentasjonen barnevernet sitter på. Vår trygghet og sikkerhet må gå først.»

Fra Barnevernsproffenes side er det foreslått at innsynsreglene endres, slik at barna og fagpersonene sammen skal bestemme hvilken informasjon som skal gå til foreldrene og når denne informasjonen skal gis.

Utvalget har også mottatt skriftlige innspill fra flere av medlemmene i referansegruppene om at det er behov for å se nærmere på innsynsreglene. I skriftlige innspill til utvalget i mars 2016 har blant annet Landsforeningen for barnevernsbarn (LFB) og Fellesorganisasjonen (FO) gitt uttrykk for dette. LFB har tatt til orde for at foreldrenes innsynsrett innskrenkes og at det kun er i tilfeller hvor det tydelig ikke fremkommer interessekonflikter mellom barn og foreldre, at foreldre bør ha innsynsrett. FO har gitt uttrykk for at innsynsretten til foreldrene i mange tilfeller står for sterkt og at det er bekymring for om barnets beste blir ivaretatt. Det er fra FOs side anbefalt at det blir utformet nye regler for innsynsrett og unntak som i større grad balanserer barnets beste vurdering og foreldres rett til innsyn. Også Psykologforeningen har foreslått at det utarbeides bestemmelser som gjør det mulig å hindre innsyn i dokumentasjon når hensynet til barnets beste tilsier det. Fra KS side er det pekt på at det kan være nødvendig å utdype for barnevernstjenesten hvilke muligheter forvaltningslovens regler gir for å gjøre unntak fra innsynsretten.

I Dok. 8 forslag fremmet i februar 2016 er det bedt om at regjeringen iverksetter tiltak som øker kunnskapen om regelverket, herunder å gjøre forvaltningsloven § 19 om unntak fra innsynsreglene bedre kjent.41

En prosjektgruppe ved Fylkesmannen i Nord-Trøndelag har foretatt en gjennomgang av gjeldende regler om foreldres rett til innsyn og gitt en vurdering av om og hvordan reglene bør endres. Gruppen leverte sin rapport «Opplysninger fra barn til barnevernet – Foreldres innsynsrett og barns rett til taushet fra forvaltningen» i juni 2016.42 Gruppen legger her til grunn at gjeldende rett, om praktisert riktig, kan ivareta barn på en god måte når det gjelder innsynsrett og taushetsplikt før nemds- og domstolsbehandling, men at det er et spørsmål om praksis sikrer barn som har behov for det, taushetsplikt i relasjon til foreldrene.

Både hensynene bak reglene om dokumentinnsyn og de krav som følger av menneskerettslige forpliktelser, innebærer skranker for hvilke endringer som eventuelt kan gjøres i reglene. Barnevernstjenestens undersøkelser og tiltak innebærer inngrep i familielivet. Reglene om varsel og dokumentinnsyn er begrunnet i prinsippet om kontradiksjon. Foreldrene og eventuelt barnet selv skal kunne gjøre seg kjent med hvilke opplysninger barnevernet har, og eventuelt uttale seg om og supplere disse. Retten til varsel og innsyn er vernet av EMK. Det er flere eksempler fra EMD på at manglende eller vanskeliggjort innsyn i dokumenter og opplysninger, har blitt ansett å innebære en krenkelse av EMK artikkel 8.43 I visse tilfeller kan det likevel være nødvendig med begrensninger i innsynsretten. For eksempel for å beskytte den som har gitt opplysninger eller av hensyn til undersøkelsen av saken. Samtidig som EMK verner retten til innsyn og hensynet til kontradiksjon, er statene også forpliktet til å sikre barn mot vold og overgrep, jf. barnekonvensjonen artikkel 19 og EMK artikkel 3 og 8.

De innspillene utvalget har mottatt om behov for endringer i reglene knytter seg ikke bare til retten til dokumentinnsyn, men også til reglene om taushetsplikt for ansatte i barnevernstjenesten og reglene om barnevernets informasjonsplikt. Reglene henger nært sammen. Informasjonsplikten er begrenset slik at denne ikke omfatter opplysninger som kan unntas fra innsyn. Det følger av forvaltningsloven § 17 at barnevernstjenesten skal forelegge parten nye opplysninger, dersom parten etter §§ 18 til 19 har rett til å gjøre seg kjent med opplysningene. Dersom opplysningene kan unntas partenes innsyn, gjelder ikke denne plikten.

Regelverket om taushetsplikt, varslingsplikt og innsynsrett er komplekst. Slik utvalget ser det bør det foretas en nærmere utredning av disse spørsmål enn det utvalget har hatt anledning til å foreta. Utvalget viser også til at det nå er satt ned et eget lovutvalg som skal vurdere forvaltningslovens regler.44

Utvalget har likevel i lys av de innspill utvalget har mottatt, foreslått at det inntas en egen bestemmelse i barnevernsloven om dokumentinnsyn og informasjonsplikt, der det oppstilles enkelte særregler for barnevernssaker.

I Barnevernsproffenes innspill er det pekt på at barnevernet forteller barn at de har taushetsplikt, og at det oppleves som problematisk at taushetsplikten ikke gjelder overfor foreldrene.

Utvalget har ikke foreslått endringer i det utgangspunkt som gjelder om at barnevernstjenestens taushetsplikt ikke gjelder overfor partene i saken. Slik utvalget ser det er barnevernets adgang til å dele informasjon med sakens parter av stor betydning for samarbeidet og tilliten mellom dem. Utvalget mener derfor at det ikke ville være noen god løsning dersom man skulle legge til grunn et utgangspunkt om at barnevernet hadde taushetsplikt også overfor foreldrene og barnet, og at adgangen til å dele opplysninger var avhengig av et lovfestet unntak.

Utvalget mener imidlertid at det er uheldig at barn informeres om at barnevernet har taushetsplikt, uten at det samtidig gjøres kjent for barnet at denne ikke gjelder overfor partene. Et barn som i samtale med barnevernet får høre at barnet kan forklare seg trygt fordi barnevernstjenesten har taushetsplikt, vil kunne oppleve det som svært vanskelig at foreldrene likevel har fått opplysningene. Utvalget mener det er viktig at barnet derfor også gjøres kjent med at barnevernstjenesten ikke kan love at alle opplysninger barnet gir, blir holdt hemmelig for foreldrene. Som det vil fremkomme nedenfor, kan imidlertid opplysninger hemmeligholdes dersom det ellers kan medføre fare eller skade for barnet eller andre. Dette bør barnet selvsagt også gjøres kjent med.

Et annet spørsmål er om det er behov for å gjøre endringer i reglene om innsyn, og om barnevernstjenesten bør få en mer omfattende adgang til å holde opplysninger tilbake fra foreldre eller andre.

Adgangen til å nekte innsyn i sakens dokumenter er etter gjeldende rett begrenset. Unntaksbestemmelsene i forvaltningsloven § 19 gir imidlertid adgang til å nekte innsyn på en del grunnlag på stadiene før saken behandles av nemnda. Mens saken undersøkes av barnevernstjenesten vil det i tillegg være hjemmel for å nekte innsyn etter forvaltningslovens § 20.

Utvalget har vurdert om de hjemler for å nekte innsyn som gis i forvaltningsloven § 19 er tilstrekkelige til å ivareta hensynet til barnet og andre. Som nevnt ovenfor har både Barnevernsproffene, LFB, FO og Psykologforeningen gitt uttrykk for at innsyn i større grad bør kunne nektes av hensyn til barnet.

Som nevnt er det særlig to av unntakene i forvaltningsloven § 19 som er relevante: For det første § 19 første ledd bokstav d, som bestemmer at en part ikke har krav på innsyn i opplysninger som det av hensyn til hans forhold til personer som står ham nær er utilrådelig at han får kjennskap til. For det andre § 19 andre ledd bokstav b, hvor det er det adgang til å unnta opplysninger som ikke er av vesentlig betydning for parten som gjelder «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre».

Ordlyden i § 19 kan forstås slik at det først og fremst er skade innsyn kan påføre parten, det vil normalt si forelderen, som er omfattet. Ordlyden gir i begrenset grad veiledning for om det for eksempel er adgang til å gjøre unntak fra innsynsretten ut fra hensynet til barnets helse og velferd. I forarbeidene til bestemmelsen er det imidlertid nevnt at det kan være behov for unntak idet meddelelse av opplysninger kan skade forholdet mellom parten og hans familie og utsette menneskeliv for fare.45

Utvalget legger til grunn at vilkåret i forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b vil kunne anses oppfylt dersom innsyn fører til fare for barnet. Etter utvalgets syn burde dette imidlertid gå tydeligere frem av loven. Utvalget viser til at loven i dag oppleves å ikke gi barn tilstrekkelig vern.

Barnevernssaker skiller seg fra mange andre forvaltningssaker ved at det i større grad dreier seg om et trepartsforhold der det er behov for å beskytte en av partene. Innsynsreglene i forvaltningsloven synes i liten grad å være utformet med tanke på dette. Formuleringen i forvaltningsloven om at opplysningene gjelder «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre» gir liten veiledning. Til sammenligning er unntakene i straffeprosesslovens innsynsregler utformet slik at innsyn kan nektes dersom innsyn kan være til «skade eller fare for etterforskningens øyemed eller for tredjemann», se straffeprosessloven § 242.

Utvalget har kommet til at det bør tas inn en egen bestemmelse i § 82 i barnevernsloven om retten til dokumentinnsyn, der det bør fremgå særskilt at det er adgang til å nekte innsyn dersom dette kan medføre «skade eller fare for barnet eller andre». Slik utvalget ser det vil lovforslaget innebære en synliggjøring av adgangen til å nekte innsyn av hensyn til barnet og andre personer. Utvalget legger til grunn at forslaget langt på vei er i samsvar med det som følger av forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b. Utvalget mener imidlertid at det er grunn til å la det komme tydeligere frem av loven enn det gjør i dag, at hensynet til å verne barnet eller andre, kan medføre unntak fra innsynsretten. Utvalget viser til at barnvernstjenesten etter menneskerettslige forpliktelser om å sikre barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt, kan ha en plikt til å la være å opplyse om forhold som kan føre til at barnet settes i fare, jf. Grunnloven § 104 tredje ledd første setning, barnekonvensjonen artikkel 19 og EMK artikkel 3 og 8. Innsyn kan etter forslaget også nektes dersom dette kan medføre skade for «andre». Dette kan for eksempel omfatte andre familiemedlemmer. Unntaket i barnevernsloven har også konsekvenser for barnevernets informasjonsplikt, slik som det følger av forvaltningsloven § 17 at gjelder for andre unntak i innsynsreglene.

Slik utvalget ser det er det en svakhet ved forvaltningsloven § 17 om informasjonsplikt at det når det henvises til de opplysninger parten har rett til innsyn i, ikke er vist til § 20. Det følger av § 20 at det kan fastsettes at parten ikke skal ha adgang til dokumentene så lenge undersøkelser pågår, dersom partsinnsyn kan motvirke muligheten for å få saken avklart. De samme begrensninger bør gjelde i informasjonsplikten. Utvalget foreslår at det gjøres en tilføyelse om dette i bestemmelsen i barnevernsloven om dokumentinnsyn og informasjonsplikt, se § 82 tredje ledd.

Adgangen til å unnta dokumenter fra innsyn er ulik avhengig av hvilket stadium av en sak man er på. Når saken står for fylkesnemnda eller retten er adgangen til å nekte innsyn svært begrenset. Det følger av barnevernloven § 7-4 at unntakene i forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d og andre ledd ikke gjelder for dokumenter som er del av saken for fylkesnemnda. Kravene etter EMK artikkel 6 vil også medføre at det er begrenset adgang til å gjøre innskrenkninger i innsynsretten når saken står for nemnda/retten.

Utvalget har ikke foreslått endringer i reglene om rett til innsyn i de dokumenter som er en del av saken for nemnda. For disse dokumentene gjør hensynet til rettferdig rettergang og kontradiksjon seg særlig gjeldende. Samtidig vil beskyttelsesbehovet for barnet være mindre på dette tidspunktet, da barnevernstjenesten på dette stadiet av saken har hatt/har større mulighet til å iverksette nødvendige beskyttelsestiltak, for eksempel hastevedtak om bosted utenfor hjemmet.

16.7 Ordninger for å sikre barns rettigheter. Trygghetsperson for barn

16.7.1 Innledning

I en barnevernssak vil det være en rekke ulike aktører involvert. Barnet vil ofte møte både saksbehandlere, psykologer, advokater og andre. I tillegg er det etablert flere ordninger som er ment å sikre barns uttalerett og/eller at barns rettigheter ivaretas. Når det reises sak om tiltak kan det bli oppnevnt enten talsperson eller egen advokat for barnet. Dersom det treffes vedtak om omsorgsovertakelse, har barnet rett til å ha med seg en tillitsperson i bl.a. møter med barnevernet. Barn som er i fosterhjem skal det føres tilsyn med. I tillegg kan barnet også ha fått oppnevnt verge, dersom foreldrene ikke kan fungere som verge.

De ulike ordningene som er nevnt – talsperson, tillitsperson, tilsyn og verge – har til dels forskjellige formål og oppgaver, og kommer inn i saken på ulike tidspunkt. I punkt 16.7.2 gis en fremstilling av hvordan disse ordningene er etter gjeldende rett. I punkt 16.7.3 drøfter utvalget om man kan slå sammen flere av disse ordningene og i større grad samle oppgavene på en hånd.

16.7.2 Gjeldende rett

16.7.2.1 Talsperson

Barnevernloven § 7-9 gir hjemmel for å oppnevne talsperson for barnet i saker som behandles av fylkesnemnda. Nærmere regler er gitt i forskrift om talsperson i saker som skal behandles i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker.46

I forskriftens § 1 heter det:

«§ 1.Barnet kan få en egen talsperson

Barn har etter barnevernloven rett til å bli hørt i saker som berører dem. Det kan oppnevnes talsperson for å sikre at barnet blir hørt i saker som skal behandles av fylkesnemnda. Talspersonen skal være talerør for barnet, og skal være uavhengig av barneverntjenesten og barnets foreldre.

Fylkesnemndas leder kan oppnevne en egen talsperson for barn som er fylt sju år og for yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, i saker som skal behandles for nemnda. Barnets ønske om å få oppnevnt en talsperson skal tillegges stor vekt. Hvis ikke barnet ønsker å ha en egen talsperson, skal dette være avgjørende.»

Talspersonen har rett til informasjon om saken for å kunne gjennomføre en samtale med barnet, jf. § 4, men har ikke rett til å utøve barnets partsrettigheter og har ikke rett til innsyn i sakens dokumenter. Etter samtale med barnet skal talspersonen formidle barnets synspunkter skriftlig til nemnda samt muntlig i forhandlingsmøte. Etter endringer som gjelder fra og med 1. mars 2013 skal ikke talspersonen lenger gi sine selvstendige vurderinger, men skal bare fremme barnets synspunkter.

Dersom barnet selv er part og er representert ved advokat, oppnevnes det ikke samtidig talsperson for barnet.47

16.7.2.2 Tillitsperson

Det følger av barnevernloven § 4-1 andre ledd at barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, «kan gis anledning til å ha med seg en person barnet har særlig tillit til» i samtaler med barnevernet. Bestemmelsen kom inn ved lovendring av 21. juni 2013 nr. 63.

I medvirkningsforskriften § 8 er formålet med bruk av tillitsperson omtalt:

«§ 8.Formål med bruk av tillitsperson

Formålet med en egen tillitsperson er å gi barnet en trygghet slik at han eller hun lettere kan gi utrykk for sine synspunkter i egen barnevernssak. Ordningen med tillitsperson endrer ikke andre aktørers ansvar og oppgaver etter barnevernloven.»

Bestemmelsen er avgrenset til å gjelde barn barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for. Barnevernstjenesten er likevel ikke avskåret fra å la barnet ha med seg tillitsperson i andre konkrete tilfeller.48

Tillitspersonen har ikke noen egen formell rolle i barnevernssaken, og har ingen rettigheter eller plikter utover å være en støtte for barnet.49 Tillitspersonen mottar heller ikke økonomisk kompensasjon for å delta i møter med barnevernstjenesten sammen med barnet.

Ordningen med tillitsperson retter seg i første rekke mot barn som har en konkret person de ønsker å ha med seg i møter. Barnevernstjenesten har ikke noen plikt til å sørge for at barnet får ha med seg en tillitsperson.

16.7.2.3 Tilsyn med barn i fosterhjem

Ved lov av 7. mai 1993 ble det tilføyet en tilsynsførerordning for fosterbarn i barnevernloven § 4-22 fjerde ledd. Det fremgår av bestemmelsen at «formålet med tilsynet er å føre kontroll med at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet og at de forutsetninger som ble lagt til grunn for plasseringen blir fulgt opp». Det vises også til at barn plassert i fosterhjem er i en sårbar situasjon og kan mangle mulighet til selv å gi uttrykk for synspunkter om sin egen livssituasjon.50

I Prop. 106 L (2012–2013) ble det pekt på at tilsynsførerordningen ikke fungerte tilfredsstillende og at det var behov for endringer.51 Ved lov av 21. juni 2013 nr. 63 ble tilsynsordningen endret ved at ansvaret for tilsyn ble et generelt kommunalt forankret ansvar fremfor at barnevernstjenestene skulle ha ansvaret. Lovendringen trådte i kraft 1. februar 2014.

Det er ikke en plikt for kommunen at det oppnevnes en bestemt tilsynsfører for et barn. Det anbefales likevel at den samme personen fører tilsyn over tid.

Det skal føres tilsyn med alle barn i fosterhjem uavhengig av hva slags type fosterhjem barnet bor i og uavhengig av om dette har sin bakgrunn i et vedtak etter § 4-12 eller § 4-8 andre ledd, eller i et hjelpetiltak etter § 4-4.

Tilsyn for barn i barnevernsinstitusjoner og sentre for foreldre og barn, er det fylkesmannen som har ansvar for, jf. barnevernloven § 5-7. Fylkesmannen fører også tilsyn med barnevernsvirksomheten i de enkelte kommuner, jf. barnevernloven § 2-3 b.

16.7.2.4 Vergeordninger

Barn er ikke myndige før de fyller 18 år. Barn kan ikke selv foreta rettslige handlinger eller råde over sine midler, med mindre noe annet er særlig bestemt. Det er i stedet barnets verge som må ivareta barnets interesser i slike sammenhenger.

Etter vergemålsloven § 16 er det den som har foreldreansvaret for barnet som er verge. I følge § 16 andre ledd skal imidlertid fylkesmannen oppnevne ny eller midlertidig verge der «den mindreårige er uten fungerende verge».

Eksempler på tilfeller der barnet er uten fungerende verge som nevnes i forarbeidene er når begge foreldre er døde, forsvunnet eller mindreårige. I tillegg omfattes tilfeller «der barnet er uten verge fordi enevergen eller begge vergene midlertidig er ute av stand til å fungere som verger, for eksempel på grunn av sykdom. I så fall oppnevnes en midlertidig verge.»52

I saker der barnevernstjenesten overtar omsorgen for et barn, vil foreldrene i utgangspunktet beholde foreldreansvaret og vergerollen, jf. barnevernloven § 4-18.

Foreldrene vil imidlertid være inhabile til å handle som verge dersom de «har en interesse i saken som strider mot interessene» til barnet, jf. vergemålsloven § 34. Det må i så fall oppnevnes setteverge etter vergemålsloven § 27.

Vergen har etter gjeldende rett en begrenset rolle i selve barnevernssaken. Vergens oppgave når barnet er under barnevernets omsorg er i første omgang å ivareta barnets interesser på andre områder enn de som hører inn under barnevernets ansvarsområde.53

Det forekommer sjelden i praksis at det oppnevnes setteverge for barnevernsbarn for ivaretakelsen av prosessuelle rettigheter.

Dersom foreldrene til barnet er fratatt foreldreansvaret etter § 4-20, må det oppnevnes ny verge for barnet, jf. barnevernloven § 4-20 første ledd andre setning.

16.7.2.5 Samlet oversikt over ordningene

En oversikt over de ulike rollene og forskjellene mellom dem fremgår av tabell 16.1:54

16.7.3 Utvalgets forslag

Etter utvalgets syn er det en svakhet ved dagens system at barnet må forholde seg til en rekke forskjellige personer i en barnevernssak. Barn som har vært utsatt for omsorgssvikt kan ha problemer med å skape nye relasjoner og å ha tillit til andre personer. Det er uheldig at disse barna må forholde seg til stadig nye personer, hvor mange bare vil være i barnets liv for en kort periode. Det vil kunne være vanskelig for barna å ha tillit til personer de ikke kjenner. Undersøkelser om fosterbarns erfaringer med tilsyn viser at mange fosterbarn forteller at tilsynsordningene ikke fungerer, enten fordi de ikke har hatt tilsynsperson eller fordi de har fått stadig nye tilsynspersoner. De formidler at det er avgjørende for at de skal fortelle om vanskelige ting at de er kjent med eller har tillit til tilsynspersonen.55 Etter utvalgets mening vil det være en bedre løsning for barn i barnevernet, i større grad å samle funksjonene til dagens tals-, tillits- og tilsynspersoner.

Utvalget har vurdert hvilke funksjoner som kan og bør slås sammen. Utvalget har kommet til at det som i dag er oppgaver som ivaretas av talsperson, tillitsperson og gjennom tilsyn med fosterhjemsbarn, bør samles hos én person, og at denne kan hete barnets «trygghetsperson».

Det har vært vurdert om en vergeordning kunne være en løsning. Da slik at det oppnevnes en verge for barnevernsbarn fra et gitt tidspunkt, som gis i oppgave å ivareta også de funksjonene tals-, tillits- og tilsynspersonen i dag ivaretar. En vergeordning ville kunne ha vært en god løsning for å styrke også yngre barns mulighet til å få håndhevet sin rett til barnevernstjenester. Utvalget har imidlertid kommet til at en slik vergeordning reiser vanskelige spørsmål sett opp mot foreldrenes foreldreansvar. Utgangspunktet er at foreldrene fortsatt er verge for barnet, også etter en omsorgsovertakelse. En slik løsning ville også kunne kreve store systemomleggelser. Utvalget har ikke hatt mulighet for å utrede en mulig løsning med verge for barnevernsbarn i tilstrekkelig grad, men mener det er grunn til å se videre på dette.

Utvalget har også vurdert om det er forsvarlig å slå sammen de funksjoner som i dag ivaretas av tals-, tillits- og tilsynspersonen, eller om det er slike forskjeller mellom disse at de ikke kan forenes.

Referansegruppene har etter skriftlige spørsmål fra utvalget gitt uttrykk for ulike syn når det gjelder hvorvidt det kan tenkes en løsning der rollene slås sammen.

• Landsforeningen for Barnevernsbarn gir uttrykk for at rollen som talsperson og tillitsperson kan samles samt at verge og tilsynsperson kan samles.

• Fellesorganisasjonen (FO) påpeker at det vil være vanskelig å forene de ulike rollene idet de har motstridende funksjoner. Etter FOs syn kan talspersonen ikke fylle andre roller fordi vedkommende ikke skal kjenne saken godt. FO ser det slik at rollene som tillitsperson og tilsynsperson kan kombineres. FO mener også at tillitsperson bør gjelde fra dag én.

• Redd Barna påpeker at nåværende ordninger må evalueres før man rydder og kommer med forslag, men gir uttrykk for å støtte tidligere forslag fra Barnevernsproffene om tillitsperson og rettighetsperson, og at tilsyn bør gjøres i samarbeid med disse. Redd Barna tar til orde for en slags bistandsadvokatordning for barnevernsbarn.

• Barnevernsproffene foreslår at hele systemet tar utgangspunkt i en trygghetsperson. Det foreslås at begrepet tillitsperson byttes ut med trygghetsperson. Videre foreslås det at trygghetspersonen også foretar tilsyn og fungerer som talsperson, der nemnda ikke selv snakker med barna. Dagens ordninger med talsperson og tilsynsperson, er etter proffenes syn ordninger som fungerer dårlig.

• KS mener at talspersonen vanskelig kan slås sammen med andre. Når det gjelder vergerollen gis det uttrykk for at dette der det ikke er foreldrene som er verge, kanskje kan kombineres med tals-/tillitsperson.

• Psykologforeningen peker på at det er vanskelig å forene roller som ivaretar ulike hensyn.

Utvalget er enig i at det er forskjeller både når det gjelder hvilke funksjoner de ulike ordningene ivaretar, på hvilket tidspunkt oppnevning skjer og hvordan dette gjøres. Dette kan gjøre det utfordrende å slå disse sammen.

Tillitspersonen skiller seg fra de øvrige ved at tillitspersonen kun har en støttefunksjon for barnet. Barnet velger selv hvem som skal være tillitsperson, det skjer ingen formell oppnevning og personen mottar ikke godtgjøring. Personen har heller ingen rolle i en eventuell rettslig prosess.

Talspersonen har en konkret rolle knyttet opp mot den rettslige prosessen. Vedkommende oppnevnes av nemnda og mottar godtgjørelse fra nemnda. Det er trukket frem at talspersonen ikke skal ha nær kjennskap til barnet og familien.

Tilsynspersonen ivaretar en offentlig kontrollrolle. Vedkommende oppnevnes av kommunen og mottar godtgjøring fra kommunen. Tilsynsrollen er i utgangspunktet knyttet til perioden etter at saken har vært gjennom en rettslig prosess.

Utvalget har imidlertid ikke funnet at det er avgjørende hensyn som taler mot at en sammenslåing av de ulike rollene kan foretas. Utvalget legger stor vekt på at det er ønskelig med en ordning som gjør at barnet får færre personer å forholde seg til, se § 79. En sammenslåing av rollene vil etter utvalgets syn øke muligheten for at barnet får tillit til personen. Dette vil igjen være viktig for at barnet får best mulig støtte og hjelp. Der barnet føler tillit til den som fører tilsyn, vil barnet lettere ta opp vanskelig forhold med personen. På samme måte vil barnet lettere fortelle sin mening om et forslag om tiltak, til en person barnet har tillit til.

Slik utvalget ser det bør de tre ordningene etter gjeldende rett, erstattes av en trygghetsperson. Trygghetspersonen bør oppnevnes av fylkesmannen. Det bør ikke stilles krav om formell barnefaglig eller barnevernsfaglig bakgrunn, men personen bør ha erfaring fra å jobbe med barn. Oppnevningen bør skje fra det tidspunkt barnevernstjenesten fremsetter forslag om tiltak for nemnda, eventuelt tidligere dersom barnevernstjenesten mener at barnet har behov for det. Det bør oppnevnes en trygghetsperson for alle barn, uavhengig av alder. Barnet skal gis anledning til å medvirke ved valget av trygghetsperson, og det må tas hensyn til barnets synspunkter så langt mulig. Trygghetspersonen bør motta godtgjøring fra fylkesmannen.

I tillegg til en ordning med en trygghetsperson, foreslår utvalget en endring når det gjelder fylkesnemndas ivaretakelse av barnets uttalerett. I dag er det ikke praksis at nemnda snakker med barnet selv. I stedet er det talspersonen som møter som vitne i nemnda, eventuelt nedtegner barnet synspunkter i en skriftlig rapport. Utvalget foreslår at det innføres en regel om at fylkesnemnda alltid skal snakke med barnet selv, såfremt barnet selv ønsker det og er i stand til å danne seg egne synspunkter samt formidle disse til nemnda, se § 103. Dette omtales nærmere i kapittel 5 og 17. Dette er i samsvar med regelen om direkte uttalerett som utvalget foreslår i saksbehandlingen for barnevernstjenesten og er i samsvar med Barnekomiteens anbefaling om at barn som ønsker det bør få muligheten til selv å snakke direkte med beslutningstaker.56 I de tilfellene der barnet ikke ønsker å snakke med nemnda, bør trygghetspersonene formidle barnets syn til nemnda.

Etter utvalgets forslag kan trygghetspersonen ikke velges fritt av barnet, slik som dagens tillitsperson. Det kan anføres at dette innebærer en svekkelse av barns stilling som tilsier at man bør beholde dagens tillitsperson. Utvalget understreker imidlertid at barnets rett til å ha med seg en person de ønsker i møter med barnevernet, ikke svekkes gjennom utvalgets forslag. En slik adgang vil barnet ha selv om dette ikke fremgår uttrykkelig av barnevernsloven.57 Utvalget viser også til at barnet må gis anledning til å medvirke ved valget av trygghetsperson. Dersom barnet ønsker en bestemt person, bør dette tillegges stor vekt.

Slik utvalget ser det er det ikke grunn til at en trygghetsperson ikke kan ivareta funksjonene som i dag ligger til talspersonen, tillitspersonen og tilsynspersonen Utvalget kan ikke se at forskjeller knyttet til de rollene personene har i den rettslige prosessene, tilsier at disse ikke kan slås sammen. For barnet kan det oppleves vanskelig å ha tillit til en person som kan måtte avgi forklaring som tilsynsperson og der uttale seg i strid med barnets ønske. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at dette er en særlig praktisk problemstilling. Når det gjelder dagens tillitsperson er vedkommende en støtteperson, som i utgangspunktet ikke skal avgi noen vitneforklaring. Dagens talsperson skal forklare seg i nemnda, men vedkommende skal bare gi uttrykk for barnets synspunkt, og ikke egne tolkninger eller lignende. Utvalget legger til grunn at tilsvarende regler kan gjelde for en trygghetsperson når vedkommende eventuelt skal ivareta rollen som barnets talsperson i nemnda. Ved at fylkesnemnda skal oppnevne trygghetspersonen, mener utvalget at man kan sikre seg at man får tilstrekkelig kvalifiserte personer til å ivareta også denne rollen.

Utvalget legger til grunn at det må være adgang til å oppnevne ny trygghetsperson for barnet ved behov. En slik oppnevning kan også ha bakgrunn i barnets ønske om å bytte. En årsak til bytte av trygghetsperson kan for eksempel være at barnet ikke opplever å ha tillit til vedkommende.