17 Økt rettssikkerhet ved saksbehandlingen i fylkesnemndene

17.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å:

• Gi barn rett til å uttale seg direkte for fylkesnemnda. I tillegg lovfestes det at barnevernstjenesten i begjæringen skal gi en vurdering av om barnet har rett til å uttale seg direkte for nemnda

• Lovfeste krav om at barnets mening og vurderingen av barnets beste skal fremgå av fylkesnemndas vedtak.

• Lovfeste adgang til å behandle klagesaker grundigere, blant annet ved at også slike saker kan behandles med ordinær nemnd,

• Lovfeste adgang til anonym vitneførsel i saker hvor barnet oppholder seg på skjult adresse.

• Lovfeste fylkesnemndas uavhengighet og etablere en klage- og disiplinærordning for nemndsledere.

• Lovfeste adgang til forening av saker som gjelder foreldrenes felles barn.

• Legge kravene til innhold i begjæring om tiltak nærmere kravene til stevning etter tvisteloven § 9-2 samt etablere hjemmel for å avvise begjæringer om tiltak hvis innholdskravene ikke er oppfylt og begjæringen ikke rettes innen den fristen som settes.

17.2 Innledning

Saksbehandlingsreglene for fylkesnemnda er regulert i gjeldende lov kapittel 7. De fleste av bestemmelsene i kapittelet ble vedtatt i lov av 1. desember 2006 nr. 65, hvor saksbehandlingsreglene for fylkesnemnda ble flyttet fra sosialtjenesteloven kapittel 9 til barnevernloven kapittel 7.1 Saksbehandlingsreglene for fylkesnemnda er lagt nært opp til de prosessuelle reglene for sivile saker i domstolene, og nemndsledere skal oppfylle kravene til dommere, jf. gjeldende lov § 7-2 første ledd bokstav a.

Det foreslås primært språklige og tekniske forenklinger i gjeldende kapittel 7, i tråd med utvalgets mandat. Ved den lovtekniske gjennomgang av saksbehandlingsreglene for fylkesnemnda, gjennom diskusjonen av tiltaksbestemmelsene og på bakgrunn av innspill fra ulike instanser, har utvalget blitt oppmerksom på forhold som gjør det nødvendig å foreslå enkelte materielle endringer. Saksbehandlingsreglene er uløselig knyttet til gjennomføringen av barnevernssaker, og både en teknisk og materiell vurdering av reglene utgjør, slik utvalget ser det, en naturlig del av en slik samlet revisjon av loven.

Forslagene vurderes å øke rettsikkerheten ved behandlingen av barnevernssaker i fylkesnemnda.

De vesentligste forslagene til endringer omtales kort i det følgende.

17.3 Utvalgets vurderinger og forslag

17.3.1 Rett for barn til å uttale seg direkte for nemnda – krav om at barnets mening og vurderingen av barnets beste skal fremgå av vedtaket

Utvalget foreslår at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis rett til å uttale seg direkte for fylkesnemnda, se § 103. Forslaget er basert på innspill fra både Barnevernsproffene og Unge Duer, om at barn bør ha anledning til å uttale seg direkte for beslutningstaker hvis de ønsker det. I tillegg til at man unngår potensielle feilkilder som følge av at barnets syn formidles gjennom en tredjeperson, vurderes det å ha en egenverdi at fylkesnemnda får møte barnet personlig.

Når det gjelder den konkrete høringen av barnet i fylkesnemnda kan dette for eksempel gjennomføres ved at barnet forklarer seg i forhandlingsmøtet eller at barnet uttaler seg for nemnda på forhånd, og at nemndsleder formidler barnets syn til øvrige aktører i forhandlingsmøtet.

Det er en forutsetning for den direkte uttaleretten at barnet vil være i stand til å formidle sine synspunkter på en måte som fylkesnemnda kan forstå. Hvilke barn som er stand til å danne egne synspunkter og formidle disse til beslutningsorganet, beror på en konkret vurdering av barnets alder og utvikling. Se nærmere punkt 5.4.2. For å fremme en tilstrekkelig grundig vurdering av barns direkte uttalerett for fylkesnemnda, foreslår utvalget å lovfeste et krav om vurdering av barnets rett til å uttale seg, i begjæringen om tiltak som sendes til fylkesnemnda, jf. lovforslaget § 96 første ledd. Ved at kommunen må ta spørsmålet om uttaleretten opp i begjæringen, sikrer man en mulighet for kontradiksjon rundt spørsmålet, og man sikrer at nemnda gis en reell mulighet til å foreta en vurdering av barnets evne til å danne seg egne synspunkt og av evnen til å formidle disse.

Hvis barnet ikke ønsker å uttale seg direkte for nemnda, må barnets syn innhentes på annen måte. Utvalget legger til grunn at det da primært er barnets trygghetspersonen som anvendes som talerør for barnet. Gjeldende ordning med talsperson er foreslått opphevet.

For å sikre gode rammer og ensartet praksis med hensyn til høring av barn i fylkesnemndene, etableres det hjemmel for departementet til å gi forskrift om høring av barn i fylkesnemndene.

I § 104 om fylkesnemndas vedtak, foreslås det inntatt krav om at det skal fremgå av vedtaket hvordan barnets beste er vurdert, herunder betydningen av barnets mening. Formålet med denne endringen er å sikre at barnets rett til medvirkning blir ivaretatt, og at barnets beste blir betryggende vurdert i den enkelte sak. Kravet til å begrunne vurderingen av barnets beste innebærer at det eksplisitt i vedtaket må foretas en vurdering av mulige konsekvenser, positive eller negative, avgjørelsen har for barnet. Det må fremkomme hvordan relevante momenter er vektlagt for å fremme barnets beste. Har fylkesnemnda kommet til at anførte forhold ikke er relevant i barnets beste-vurderingen, må det også begrunnes. Dersom vedtaket avviker fra synspunktene til barnet, skal årsaken til det fremgå klart. Se også § 83 og kapittel 5.

17.3.2 Adgang til en grundigere behandling av klagesaker

Det foreslås en ny bestemmelse om at nemnda i særlige tilfeller kan settes med fagkyndig og alminnelig medlem i klagesaker, se § 108. Endringen er særlig tiltenkt saker om hastevedtak om bosted utenfor hjemmet for spedbarn, som er svært alvorlige inngrep og som gjerne innbefatter kompliserte barnefaglige vurderinger knyttet til tilknytning og samspill mellom foreldre og barn. Det foreslås at frist for vedtak i klagesak med utvidet nemnd settes til to uker. Endelig foreslås det en endring i lovens ordlyd som er ment å uttrykke at muntlige forhandlinger i klagesaker kan gjøres noe mer omfattende enn dagens lov legger opp til.2

17.3.3 Adgang til anonym vitneførsel hvor barnet oppholder seg på skjult adresse

Etter gjeldende lov § 4-19 andre ledd siste setning kan fylkesnemnda bestemme at foreldrene ikke skal ha rett til å vite hvor barnet er. Høyesteretts ankeutvalg har i beslutning HR-2015-01452 kommet til at forbudet mot anonym vitneførsel i tvisteloven må gå foran barnets rett til beskyttelse. Dette er en vurdering lovutvalget ikke er enig i.

Utvalget foreslår derfor en ny bestemmelse i § 102 om adgang til anonym vitneførsel i saker der barnet er bosatt på skjult adresse. Ordlyden er basert på straffeprosessloven § 130 a, som regulerer adgangen til anonym vitneførsel i straffesaker.

Forslaget har som nevnt sin bakgrunn i Høyesteretts ankeutvalgs uttalelser i beslutning HR-2015-01452-U:

«Tvisteloven § 24-8 gir ikke anledning til anonym vitneførsel i sivile saker, se Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) om lov om mekling og rettergang i sivile saker (tvisteloven), side 462. Det ble etter dette begått saksbehandlingsfeil når de ankende parter under lagmannsrettens behandling ikke fikk opplyst fostermors identitet. Utvalget finner det imidlertid klart at denne feilen ikke kan ha virket inn på avgjørelsens innhold, og det er derfor ikke grunn til å henvise anken over dette spørsmålet til Høyesterett. Lagmannsrettens begrunnelse tilfredsstiller klart kravene i tvisteloven § 19-6, og når det gjelder de ankende parters angrep på innholdet av lagmannsrettens dom, finner utvalget at verken avgjørelsens betydning utenfor den foreliggende sak eller andre forhold tilsier at saken blir fremmet for Høyesterett. Ankene tillates derfor ikke fremmet, jf. tvisteloven § 30-4.»

Selv om den aktuelle avgjørelsen ikke ble opphevet, ble det statuert at skjult identitet for vitne for å forhindre at barnets oppholdssted ble kjent, utgjorde en saksbehandlingsfeil.

Bosted på skjult adresse skjer når det foreligger en sikkerhetsrisiko for barnet, for eksempel kidnappingsfare, og hensynet til å verne barnet i en slik situasjon gjør seg gjeldende med tyngde. Dette hensynet er mer tungtveiende enn at de private parter får opplyst typisk fosterforeldre eller beredskapsforeldres identitet. De private parter har fortsatt adgang til kontradiksjon om innholdet i vitnets forklaring, og vil være kjent med vitnets rolle i saken.

Endringen her vil kun gjelde fylkesnemnda. Utvalget anbefaler at det i tvisteloven gis en tilsvarende adgang til anonym vitneførsel for domstolene, i barnevernssaker hvor det foreligger vedtak om skjult adresse.

17.3.4 Lovfesting av fylkesnemndas uavhengighet – klage- og disiplinærordning for nemndsledere

Fylkesnemndene er uavhengige avgjørelsesorganer. Dette fremgår i dag av lovens forarbeider.3 Slik uavhengigheten er lovfestet for flere andre domstollignende forvaltningsorganer, som for eksempel Kontrollkommisjonen for psykisk helsevern, jf. psykisk helsevernloven § 6-3, og Utlendingsnemnda, jf. utlendingsloven § 77 første ledd, mener utvalget at fylkesnemndas uavhengighet også bør tydelig fremgå av loven selv. Fylkesnemndene er i enda større grad enn de nevnte organer «domstollignende». Utvalgets forslag § 89, om hovedprinsippene for saksbehandlingen i fylkesnemnda, innledes derfor med en setning om at nemndene skal være «uavhengig og upartisk», slik tvisteloven § 1-1 gjør for de alminnelige domstolene. Lovfestingen innebærer ingen materiellrettslig endring, men synliggjør dette helt grunnleggende trekket ved fylkesnemndene.

I tilknytning til lovfesting av fylkesnemndenes uavhengighet, forslås det etablert en klage- og disiplinærordning for nemndsledere, se § 111. Klager mot nemndsledere er ikke regulert særskilt i dag, men går under de generelle reglene om ordensstraff i tjenestemannsloven § 14.

En ren administrativ klageordning er ikke forenelig med hensynet til nemndslederes uavhengighet. Til sammenligning kan vedtak fra Tilsynsutvalget for dommere ikke påklages, men må bringes rett inn for tingretten ved søksmål, jf. domstolloven § 239. Av samme hensyn bør adgangen til å ilegge disiplinærreaksjoner mot nemndsledere ligge til et eksternt og uavhengig organ, slik det gjør for dommere gjennom Tilsynsutvalget.

Dagens ordning er også lite forutberegnelig for den som vil klage på en nemndsleder og for innklagede nemndsleder. Det er en klar svakhet med reguleringene i tjenestemannsloven og forvaltningsloven, at det ikke er bestemmelser om klageberettigede og klagefrist samt hjemmel for å avvise åpenbart ubegrunnede klager (slik det gjør for klager mot dommere etter domstolloven §§ 237 og 238). I en tid hvor det rettes søkelys mot fylkesnemndene og saksbehandlingen i nemndene, er det også viktig at det utad er kjent at det er en klageadgang og at klager behandles etter en betryggende prosess.

«Etiske prinsipper for dommeratferd» bør implementeres i fylkesnemndene og gjøres gjeldende for nemndsledere, i tilpasset form. Dette kan fungere som et fundament for vurderingen av klager mot nemndsledere.

Nærmere bestemmelser om organisering og behandling av disiplinærsaker forutsettes fastsatt av departementet i forskrift. Ved dette arbeidet bør det ses hen til reguleringen for dommere i domstolloven kapittel 12. Det vises i denne forbindelse til at nemndsledere «skal fylle kravene til dommere», jf. gjeldende lov § 7-2 bokstav a.

17.3.5 Adgang til forening av saker som gjelder foreldrenes felles barn

Utvalget foreslår at saker som gjelder foreldrenes felles barn kan forenes selv om det foreligger ulik partskonstellasjon og taushetsplikt, se § 97. Dette er en endring sammenlignet med gjeldende rett, hvor taushetsplikt er til hinder for forening av saker som gjelder samme barn eller foreldre, men hvor det er ulik partskonstellasjon, typisk i saker hvor far ikke har del i foreldreansvaret og ikke anses som part i omsorgssaken, men hvor det skal fastsettes samvær mellom far og barn.

Forslaget har blant annet bakgrunn i artikkelen «Foreldreansvarets betydning for prosessuelle rettigheter ved en omsorgsovertagelse og fastsettelse av samvær i fylkesnemnda».4 På side 259 heter det:

«En forsvarlig behandling av begges foreldres samvær forutsetter en grundig gjennomgang av alle relevante opplysninger. Det må i en slik sak også tas stilling til varigheten av plasseringen, noe som igjen vil legge føringer for formålet med samværsfastsettelsen for begge foreldre. Dette viser tydelig hvor nært en sak om omsorgsovertakelse og en sak om fastsettelse av samvær er knyttet sammen. Denne avgjørelsen vil ha direkte betydning for fastsettelsen av fars samvær, og det er ikke tilfredsstillende at nemnda vurderer dette i en annen sak uten at far er til stede. Konsekvensene av dette vil være at nødvendig bevisførsel i samværssaken vil være nærmest identisk med det som må gjennomgås i en sak om omsorgsovertakelse. En oppdeling i en samværssak og en sak om omsorgsovertakelse vil derfor ikke skjerme partene mot innsyn i hverandres opplysninger i større grad enn en felles behandling av begge saker».

Til sammenligning vises det til at disse sakene kan forenes i domstolene, jf. tvisteloven § 15-6.

Det presiseres at det er en «kan»-bestemmelse, og at forening alltid må vurderes konkret.

Bestemmelsen gjelder ikke tilfeller hvor det er tale om en mor med barn med forskjellige fedre. Det er da vesentlige hensyn som taler for å verne det enkelte barn mot innsyn i opplysninger fra fedrene til de andre barna.

17.3.6 Begjæring om tiltak

Utvalget foreslår en hjemmel for nemnda til å avvise begjæringer om tiltak hvis de ikke rettes innen den fristen som er satt, se § 96. Avvisning vil ikke være til hinder for at saken fremmes på nytt ved inngivelse av rettet begjæring. Endringen er foreslått for å effektivisere nemndsleders rett til å pålegge retting av begjæring om tiltak.

Kravene til innholdet i begjæring om tiltak er også presisert, og det er lagt vekt på å legge seg nærmere kravene til stevning etter tvisteloven § 9-2.