8 Vilkår og avslagsgrunner ved utlevering og overlevering fra Norge

8.1 Innledning

8.1.1 Oppbygningen av kapittelet

I dette kapittelet drøftes vilkår og avslagsgrunner ved utlevering og overlevering fra Norge.

Punkt 8.2 til 8.4 omtaler det som tradisjonelt vises til som vilkår, dvs. forhold eller forutsetninger som positivt må være oppfylt for at utlevering eller overlevering kan skje: krav til dobbel straffbarhet, strafferamme eller reaksjon (lovbruddets alvorlighet) og mistankegrunnlag.

Punkt 8.5 til 8.18 omhandler avslagsgrunner, dvs. forhold som er til hinder for utlevering eller overlevering.

8.1.2 Overordnet om avslagsgrunnene

I utredningen er «avslagsgrunn» brukt som betegnelse på et grunnlag for ikke å etterkomme en utleveringsbegjæring, arrestordre eller nordisk arrestordre. Det skilles mellom obligatoriske og fakultative (valgfrie) avslagsgrunner. En obligatorisk avslagsgrunn innebærer at utlevering eller overlevering skal nektes, mens en fakultativ avslagsgrunn innebærer at en utleveringsbegjæring, arrestordre eller nordisk arrestordre kan avslås.

Tradisjonelt bygger utlevering mellom stater på prinsippet om at en stat selv avgjør om en person skal utleveres eller ikke. Etter utleveringsloven kan en utleveringsbegjæring avslås uten at det foreligger en bestemt avslagsgrunn; om utlevering skal skje eller ikke er opp til departementets skjønn. Dette følger av utleveringsloven § 1, som fastsetter at den som i fremmed stat er siktet, tiltalt eller domfelt for en straffbar handling, og som oppholder seg her i riket, «kan» utleveres etter bestemmelsene i loven. I tillegg angir lovens kap. 1 en rekke obligatoriske avslagsgrunner.

Om en utleveringsbegjæring skal eller kan avslås, avhenger av Norges folkerettslige forpliktelser. Overfor stater som Norge ikke har en folkerettslig avtale med som regulerer utlevering, kan utlevering nektes på ethvert grunnlag. Ved utlevering til stater Norge har inngått en bilateral utleveringsavtale med, eller som er part i utleveringskonvensjonen eller Schengen-samarbeidet, legger disse rammeverkene føringer.

Utleveringskonvensjonen art. 1 forplikter partene til å utlevere i samsvar med konvensjonen. Det er oppstilt avslagsgrunner i art. 3 til 11. Også etter de bilaterale avtalene med Australia, Canada og USA er Norge forpliktet til å utlevere i samsvar med avtalene. Avtalene angir en rekke avslagsgrunner. I tilfeller der utleveringskonvensjonen eller de bilaterale avtalene åpner for avslag (fakultative avslagsgrunner), kan Norge velge om avslagsgrunnen skal lovfestes, og om den skal inntas som en obligatorisk eller fakultativ avslagsgrunn. I andre tilfeller oppstilles obligatoriske avslagsgrunner eller forbud, som det er forutsatt at praktiseres som obligatoriske avslagsgrunner i nasjonal rett.

I motsetning til tradisjonell utlevering bygger EUs rammebeslutning, konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen på prinsippet om gjensidig anerkjennelse. Prinsippet innebærer at en rettslig avgjørelse i en stat skal legges til grunn i en annen stat uten nærmere prøving. Som hovedregel plikter derfor den iverksettende stat å etterkomme en arrestordre, hvis ikke en av de nærmere angitte avslagsgrunnene foreligger. Dette representerer et systemskifte, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 8–9 og 16.

Både konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen inneholder uttømmende bestemmelser om når en arrestordre skal eller kan avslås, jf. proposisjonen s. 9 hva gjelder parallellavtalen. Parallellavtalen art. 4 angir de obligatoriske avslagsgrunnene. Dette er de samme som fremgår av konvensjon om nordisk arrestordre art. 4 og EUs rammebeslutning art. 3. Parallellavtalen art. 5 (sml. EUs rammebeslutning art. 4) og konvensjon om nordisk arrestordre art. 5 lister opp de fakultative avslagsgrunnene. Noen av disse er felles, men konvensjonen har færre avslagsgrunner enn parallellavtalen, se nærmere proposisjonen s. 24–26.

Det er lagt til grunn at statene etter konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen selv avgjør om de vil lovfeste de fakultative avslagsgrunnene, og om disse skal inntas i lovgivningen som obligatoriske eller fakultative avslagsgrunner, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 13–14 og Prop. 137 LS (2010–2011) s. 12. For parallellavtalens vedkommende følger dette også direkte av ordlyden i art. 5: «Statene kan pålegge eller tillate […] å avslå».

I konvensjon om nordisk arrestordre og EUs rammebeslutning er klassiske grunnlag for å nekte å etterkomme en utleveringsbegjæring, bl.a. forbud mot å utlevere egne statsborgere, at det ikke utleveres for politiske lovbrudd og krav om at forholdet skal være straffbart også i den anmodede stat, helt eller delvis avskaffet. Parallellavtalen åpner derimot for at statene kan reservere seg mot å overlevere egne statsborgere (art. 7 nr. 2) og for politisk lovbrudd (art. 6 nr. 2).

Norge har avgitt erklæring etter parallellavtalen art. 7 nr. 2 knyttet til norske statsborgere. Videre har Norge gitt underretning etter art. 5 nr. 2 om hvilke av avslagsgrunnene i art. 5 Norge har bestemt at skal være obligatoriske avslagsgrunner i norsk rett: art. 5 nr. 1 bokstav a (manglende dobbel straffbarhet), c (henleggelse eller påtaleunnlatelse i Norge, eller avgjørelse i EU-stat som er til hinder for videre strafforfølgning), d (foreldelse) og g alternativ i (forhold begått helt eller delvis i den iverksettende stat).

Etter parallellavtalen art. 8 kan det stilles betingelse om garanti for iverksetting av arrestordren i visse tilfeller, knyttet til fraværsdom, livstidsstraff og personer som er borger av eller bosatt i den iverksettende stat. Konvensjon om nordisk arrestordre art. 6 har en tilsvarende bestemmelse hva gjelder sistnevnte. Fravær av nødvendig forsikring anses etter norsk rett å innebære at overlevering må nektes, se bl.a. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53.

EUs rammebeslutning art. 3 oppstiller obligatoriske avslagsgrunner og art. 4 fakultative avslagsgrunner. Overlevering skal nektes dersom det foreligger en obligatorisk avslagsgrunn. EU-statene kan velge om de vil gjennomføre de fakultative avslagsgrunnene i nasjonal rett. Men i motsetning til etter parallellavtalen, kan EU-statene ikke velge om avslagsgrunnene i art. 4 skal gjennomføres som fakultative eller obligatoriske avslagsgrunner i nasjonal lovgivning; de må gjennomføres som fakultative avslagsgrunner. Dette følger av EU-domstolens rettspraksis, jf. bl.a. dom 29. april 2021 i sak C-665/20 PPU X avsnitt 43–44.

Arrestordreloven har bestemmelser om avslagsgrunner i kap. 2 (nordisk-europeisk arrestordre) og 4 (nordisk arrestordre). I kap. 2 angir § 8 obligatoriske avslagsgrunner, § 9 gjelder politiske lovbrudd, § 10 norsk statsborger, § 11 fraværsdom og livstidsstraff og § 12 angir fakultative avslagsgrunner. En del av disse er gjort gjeldende også for nordiske arrestordrer, jf. § 18 (obligatoriske avslagsgrunner) og § 19 (valgfrie avslagsgrunner).

8.2 Krav til dobbel straffbarhet

8.2.1 Utlevering

8.2.1.1 Gjeldende rett

Innledning

Det er et grunnvilkår for utlevering at handlingen som utleveringsbegjæringen gjelder, er straffbar både i den anmodende stat og etter norsk rett, jf. utleveringsloven §§ 1 og 3.

Kravet til dobbel straffbarhet fulgte også av 1908-loven §§ 1 og 2. Man ville med et slikt krav sikre at den rettshjelpen som ytes ved utlevering bare skulle skje ved strafforfølgning av et forhold som den norske stat anså at fortjente straff, jf. Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 8. I Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til lovendringer for gjennomføring av parallellavtalen (desember 2009) s. 17, gjengitt i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 21, er hensynene bak kravet til dobbel straffbarhet omtalt slik:

«Kravet i utleveringsloven om dobbel strafflegging gjer at det på førehand er klart kva for handlingar ein kan vente seg å bli utlevert for. I tillegg kan det hevdast at det ikkje er rimeleg om Noreg skal setje i verk eit så vidt inngripande tiltak som utlevering eller overlevering er, dersom handlinga ikkje er alvorleg nok til at vi i norsk rett har funnet grunn til å gjere ho straffbar.»

Vilkåret om at forholdet må være straffbart i den anmodende stat utledes indirekte fra § 1 og § 3 tredje ledd. Norske myndigheter skal i prinsippet prøve om forholdet er straffbart etter den anmodende stats lovgivning. I Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 24 og 26 fremgår det imidlertid at denne vurderingen hovedsakelig bør skje i den anmodende stat, og at man ikke ville foreslå en bestemmelse som påla norske myndigheter en selvstendig og omfattende undersøkelsesplikt. Høyesterett har i flere avgjørelser uttalt at norske myndigheter må utvise varsomhet med å overprøve utenlandske myndigheters forståelse av egen straffelovgivning, jf. Rt. 1998 s. 1993 (s. 1997) og Rt. 2014 s. 680 avsnitt 10 og 11.

Paragraf 3 første ledd første punktum fastsetter at utlevering bare kan skje når handlingen, eller en tilsvarende handling, etter norsk lov kan medføre fengsel i mer enn ett år. Handlingen som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen må være straffbar i Norge både på handlings- og utleveringstidspunktet, jf. HR-2020-1701-U avsnitt 21 og 32. Avgjørelsen gjaldt det parallelle vilkåret om dobbel straffbarhet i arrestordeloven § 7, men det samme må legges til grunn etter utleveringsloven.

Vilkåret om at «handlingen, eller en tilsvarende handling», må være straffbar, er oppfylt der den ettersøkte kan straffes i Norge for den konkrete handlingen som utleveringsbegjæringen gjelder, gitt at den skulle bedømmes etter norsk rett og under forutsetning av at den ettersøkte var gjerningsperson, jf. Rt. 2014 s. 680 avsnitt 13.

I alternativet «tilsvarende handling, etter norsk lov» må være straffbar, ligger det ikke et krav om at den konkrete handlingen må rammes av gjerningsbeskrivelsen i en norsk straffebestemmelse. Det er tilstrekkelig at handlingstypen er kriminalisert i norsk lovgivning, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 27. Innholdet i dette alternativet ble delvis klargjort i Rt. 2014 s. 680, som gjaldt utlevering til USA for forhold begått i Peru. Et av spørsmålene for Høyesterett var om det forelå dobbel straffbarhet. Det faktiske grunnlaget i tiltalen var utformet alternativt og noen av alternativene var ikke straffbare etter norsk rett. Høyesterett uttalte at kravet til dobbel straffbarhet hverken innebærer at det må foreligge et parallelt norsk straffebud eller at forholdet må være rubrisert på samme måte i norsk rett som i anmodende stat. Det er heller ikke avgjørende om handlingen i anmodende stat bedømmes som et eget lovbrudd, mens det i Norge anses som en forsøks- eller medvirkningshandling eller inngår som element i en sammensatt forbrytelse (avsnitt 13). I avsnitt 16 heter det:

«I det hele må løsningen være at det ikke foreligger dobbel straffbarhet i den utstrekning det faktiske grunnlaget i tiltalen er slik at det i den anmodende stat kan domfelles utelukkende basert på elementer som ikke ville være straffbare i Norge. At det utenlandske tiltalegrunnlaget også inneholder elementer som ikke i seg selv er straffbare etter norsk rett, men som vil kunne være straffskjerpende i forhold til elementer som også er straffbare i Norge, er derimot ikke ubetinget til hinder for utlevering. Det avgjørende er om det overskytende faktumgrunnlaget i seg selv er tilstrekkelig for domfellelse.»

Saken reiste også spørsmål om utlevering kan skje hvis domfellelse i den anmodende stat forutsetter en ekstraterritoriell jurisdiksjon som går lengre enn norske jurisdiksjonsregler ville gjort i en tilsvarende situasjon. Dette spørsmålet behandles nedenfor.

Gjelder det et vilkår om tilregnelighet?

Det er i rettsteorien reist spørsmål ved om tilregnelighet er et vilkår for utlevering, se Ruud mfl. s. 27. Det følger av utleveringsloven § 3 første og tredje ledd at utlevering kan skje til henholdsvis «frihetsstraff eller anbringelse i anstalt» og til «rettsforfølgning». Disse begrepene tilsier at også personer som var utilregnelige på handlingstidspunktet kan utleveres. Første ledd benytter imidlertid også uttrykket «straffedømt for handlingen», hvilket peker i retning av krav om tilregnelighet. Det samme gjør ordlyden i § 10 første og annet ledd, som oppstiller krav om at siktede er «skyldig». Spørsmålet om tilregnelighet, herunder lovens begrepsbruk, er ikke direkte omtalt i forarbeidene. Ruud mfl. har påpekt at HR-2017-89-U synes å forutsette et krav om tilregnelighet, men at spørsmålet ikke var problematisert, slik at avgjørelsen har begrenset vekt. Utleveringskonvensjonen gjelder utlevering også av utilregnelige, jf. art. 2 nr. 1 («frihetsstraff eller sikring»). Ved vurderingen av enkeltbestemmelser i utleveringsloven er det i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 19 påpekt at man så vidt mulig bør tilstrebe samsvar med utleveringskonvensjonen. Kravet til klar lovhjemmel gjør at det likevel kan stilles spørsmål ved om ordlyden i § 3 er til hinder for utlevering av personer som var utilregnelige på handlingstidspunktet.

Aksessoriske forhold

Utleveringsloven § 3 tredje ledd regulerer situasjonen der utleveringsbegjæringen omfatter flere handlinger, og ikke alle oppfyller kravet i første ledd til strafferamme eller lengden av idømt frihetsberøvende reaksjon. Etter bestemmelsen kan utlevering skje for alle handlingene, forutsatt at de kan medføre fengselsstraff eller anbringelse i anstalt i den anmodende stat og etter norsk rett. Dette omtales som aksessoriske forhold eller aksessorisk utlevering.

Gjelder det et vilkår om norsk jurisdiksjon for en tilsvarende handling?

Problemstillingen som behandles i det følgende er om det er et vilkår for utlevering at en tilsvarende handling ville vært underlagt norsk jurisdiksjon. Spørsmålet oppstår der domfellelse i den anmodende stat forutsetter en ekstraterritoriell jurisdiksjon som går lengre enn norske jurisdiksjonsregler hadde tillatt i en tilsvarende situasjon.

Utleveringsloven § 3 første ledd angir at utlevering bare kan skje når «handlingen, eller en tilsvarende handling, etter norsk lov kan medføre fengsel». Ordlyden knytter i utgangspunktet straffbarhetsvurderingen til handlingen. Dette kan tale for at jurisdiksjon ikke er et krav. Samtidig angir ordlyden at det er et vilkår at den tilsvarende handlingen etter «norsk lov» kan medføre fengsel. Det kan tale for et krav om at det ville vært norsk jurisdiksjon.

Utleveringsloven 1908 § 2 fastslo at utlevering bare kunne skje for en «forbrytelse, som efter den almindelige borgerlige straffelov kan medføre strengere straf end fængsel i 1 aar, eller en strafbar handling, som – begaaet i Norge og under fuldt tilsvarende forhold – efter den borgerlige straffelov vilde blive at anse som en forbrytelse».

Jurisdiksjon er ikke direkte omtalt i forarbeidene, hverken til utleveringsloven 1908 eller 1975.

Utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1 setter som vilkår for statenes plikt til å utlevere at handlingen er straffbar etter både den anmodende og anmodede stats rett. Artikkel 7 nr. 2 åpner for at statene kan nekte utlevering hvis den anmodede stat ikke ville hatt jurisdiksjon i en tilsvarende sak. Utleveringsloven § 3 gjennomfører art. 2, men ikke art. 7, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 26.

Arrestordreloven § 7 første ledd angir til sammenligning at overlevering som hovedregel er betinget av at «handlinga […], eller ei tilsvarande handling, er straffbar også etter norsk lov». I forarbeidene er det vist til at bestemmelsen viderefører det tilsvarende kravet til dobbel straffbarhet i utleveringsloven § 3, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 51.

Parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav g alternativ ii, jf. art. 5 nr. 2, åpner – tilsvarende utleveringskonvensjonen art. 7 nr. 2 – for at statene kan erklære at manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon i den iverksettende stat, skal være en obligatorisk avslagsgrunn. Norge har ikke avgitt slik erklæring. I Prop. 137 LS (2010–2011) s. 26 ble det vist til at utleveringsloven ikke hadde noen særskilt regulering av disse tilfellene. Det ble også pekt på at jurisdiksjonsreglene i straffeloven favner vidt og at det ikke syntes å være noe reelt behov for å lovfeste et slikt avslagsgrunnlag, heller ikke som en valgfri avslagsgrunn.

Høyesterett har uttalt seg om spørsmålet i flere avgjørelser. I Rt. 2014 s. 680 var som nevnt et av spørsmålene om utlevering forutsetter at forholdet ville vært underlagt norsk jurisdiksjon i en tilsvarende norsk sak. Høyesterett tok ikke stilling til spørsmålet, men kom med bemerkninger av interesse. Ankeutvalget konstaterte først i avsnitt 19 – med henvisning til ordlyden i utleveringsloven § 3 første ledd, Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 27 og Rt. 1998 s. 1993 – at alternativet «tilsvarende handling» innebærer at bestemmelsene om norsk strafferettsjurisdiksjon ikke får anvendelse i en utleveringssak. I avsnitt 20 og 22 fremgår deretter følgende:

«(20) Samtidig forutsetter loven at den ‘tilsvarende handling’ kan straffes ‘etter norsk lov’. I teorien har det derfor vært vanlig å stille det krav for utlevering, at Norge – ut fra en hypotetisk vurdering – ville hatt strafferettslig jurisdiksjon dersom Norge var i den anmodende stats sted, jf. Tønnesen, Internasjonal strafferettspleie (1975) side 2.144 og Mathisen side 225. Jeg viser her også til Rt. 1969 s. 1465, som illustrerer tenkningen i tilknytning til en utleveringsavtale med Tyskland. I tilfeller der det begjæres utlevering for å strafforfølge handlinger begått i den anmodende stat – slik situasjonen var i Rt. 1998 s. 1993 – er dette normalt uproblematisk, siden Norge ville hatt ordinær strafferettslig jurisdiksjon over en ‘tilsvarende handling’ dersom den var begått i Norge. Er det derimot spørsmål om ekstraterritoriell jurisdiksjon, leder det tradisjonelle synet som har vært lagt til grunn av den juridiske teorien til at vilkåret om dobbel straffbarhet ikke vil være oppfylt dersom strafforfølgning i den anmodende staten forutsetter en videre ekstraterritoriell anvendelse av denne statens strafferett enn det norsk strafferett tillater i tilsvarende situasjon. Synsmåten er, kan det hevdes, i tråd med grunnlaget for kravet om dobbel straffbarhet, ettersom man stenger for utlevering for strafforfølgning for handlinger som man ut fra norske kriminalpolitiske overveielser ikke har funnet grunn til å straffe, dersom man tenker seg Norge i den anmodende stats sted. […]

(22) Ordlyden i utleveringsloven § 3 nr. 1 første punktum er ikke entydig. Det foreligger heller ikke noen avgjørelse fra Høyesterett som tar klart stilling til hvordan loven skal forstås i denne henseende.»

Rt. 1998 s. 1993, som er omtalt i det siterte avsnitt 20 ovenfor, gjaldt utlevering til USA av en amerikansk statsborger. Høyesterett uttalte at bestemmelsene om norsk strafferettsjurisdiksjon ikke får anvendelse i en utleveringssak (s. 1998). Uttalelsen var imidlertid foranlediget av at forsvarer anførte at det krevdes norsk jurisdiksjon for det konkrete forholdet.

Rt. 1969 s. 1465, som også er omtalt i det siterte avsnitt 20 ovenfor, gjaldt utlevering til Tyskland av en tysk statsborger som var dømt for dokumentfalsk og bedragerier begått utenfor Tyskland mot tyske konsulater og ambassader. Den ettersøkte anførte bl.a. at kravet til dobbel straffbarhet ikke var oppfylt og henviste til straffeloven 1902 § 12 nr. 4. Kjæremålsutvalget var ikke enig i dette, og bemerket at det var § 12 nr. 3 som var riktig henvisning: «Det må være avgjørende om tilsvarende handlinger var straffbare begått av norsk statsborger i utlandet. Og etter nr. 3 rammer norsk straffelov også falsk og bedrageri begått utenlands». Denne uttalelsen innebærer at det kreves norsk jurisdiksjon i en tilsvarende sak. Spørsmålet ble imidlertid ikke drøftet nærmere og kom heller ikke på spissen, siden det var brakt på det rene at det forelå jurisdiksjon. Det er derfor spørsmål om hvor mye vekt avgjørelsen kan tillegges, jf. også bemerkningen i det siterte avsnitt 22 ovenfor om at det ikke foreligger noen avgjørelse som tar klart stilling til hvordan loven skal forstås.

Tønnesen viser på s. 2.144 til Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 27 og Rt. 1969 s. 1465, og synes å legge til grunn rettssetningen i 1969-avgjørelsen. Mathisen legger til grunn at spørsmålet om norsk strafferettslig jurisdiksjon er en del av spørsmålet om dobbel straffbarhet, jf. note 8 til § 3 første ledd i Norsk Lovkommentar på Rettsdata (sist hovedrevidert 24. juni 2022).

Konsekvensen av å legge til grunn et krav om norsk jurisdiksjon i en tilsvarende sak er at en utleveringsbegjæring må avslås når vilkåret ikke er oppfylt. Den anmodende stat kan da be om at Norge strafforfølger forholdet. Norge må i så fall få overført jurisdiksjon.

Straffeloven § 6 omhandler særlig folkerettslig grunnlag til å strafforfølge. Den bestemmer at utenfor virkeområdet etter straffeloven §§ 4 og 5, gjelder straffelovgivningen også for handlinger som Norge etter «overenskomster med fremmede stater eller etter folkeretten for øvrig har rett eller plikt til å strafforfølge». Bestemmelsen gjør det mulig for Norge å oppfylle de forpliktelser til universell jurisdiksjon som følger av overenskomster vi er tilsluttet eller som følger av den alminnelige folkerett uten å være traktatfestet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 405.

Norge er tilsluttet flere overenskomster som kan gi en rett eller plikt til å strafforfølge, bl.a. europeisk konvensjon 15. mai 1972 om overføring av straffesaker. Videre fastsetter utleveringskonvensjon art. 6 nr. 2 at en stat som ikke utleverer egne borgere, på begjæring fra den anmodende stat skal overlate saken til sine kompetente myndigheter for at rettsforfølgning kan bli innledet om det finnes grunn til det.

Også «folkeretten for øvrig» kan etter straffeloven § 6 gi rett eller plikt til å strafforfølge. Et gammelt prinsipp i utleveringsretten er aut dedere aut judicare, som betyr «enten utlevere eller strafforfølge», se nærmere NOU 1984: 31 Straffelovgivningens stedlige virkeområde: Straffelovkommisjonens delutredning II s. 22 flg. Det innebærer at staten som avslår utleveringsbegjæringen har plikt til å strafforfølge den ettersøkte dersom den anmodende stat begjærer det. Prinsippet er internasjonalt anerkjent og tatt opp i flere konvensjoner, bl.a. FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet 2000 art. 16 nr. 10. I forarbeidene til straffeloven § 6 er aut dedere aut judicare omtalt i relasjon til konvensjoner som gjennomfører prinsippet, men det drøftes ikke særskilt om prinsippet faller inn under «folkeretten for øvrig», jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 190 flg.

I rettsteorien er det argumentert for at prinsippets alder og utbredelse i konvensjoner som regulerer utlevering tilsier at det uttrykker en sedvanerettslig regel for visse alvorlige internasjonale lovbrudd, jf. Mathisen s. 33 med videre henvisninger. Hvorvidt prinsippet kan gi grunnlag for strafforfølgning for andre lovbrudd etter «folkeretten for øvrig», jf. straffeloven § 6, synes derimot å være uklart. Spørsmålet får imidlertid bare praktisk betydning hvis en begjæring om strafforfølgning er fremsatt uten grunnlag i en overenskomst.

Etter utvalgets syn viser gjennomgangen av rettskildene at det er uklart om det etter gjeldende rett er et vilkår for utlevering at en tilsvarende handling ville vært underlagt norsk jurisdiksjon. Det er også uklart om, eventuelt i hvilken utstrekning, en begjæring i medhold av aut dedere aut judicare om å overta straffesaken som utleveringsbegjæringen gjelder kan etablere jurisdiksjon etter alternativet «folkeretten for øvrig» i straffeloven § 6.

8.2.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1 setter som vilkår for statenes plikt til utlevering at handlingen saken gjelder er straffbar etter både den anmodende og anmodede stats rett. Konvensjonens krav til strafferamme og lengde på idømt frihetsberøvende reaksjon er behandlet i punkt 8.3.1.2.

Etter art. 7 nr. 1 kan utlevering nektes dersom den aktuelle handlingen er begått helt eller delvis på den anmodede stats territorium. Bestemmelsen har ikke fått et direkte uttrykk i dagens utleveringslov, men det er i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 21–23 lagt til grunn at dette kan benyttes som avslagsgrunn av departementet. Artikkel 7 nr. 2 om manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon som avslagsgrunn er omtalt i punkt 8.18.1.1.

De bilaterale utleveringsavtalene med Australia og USA setter dobbel straffbarhet som vilkår for utlevering, jf. henholdsvis art. 4 nr. 1 og art. 2. Avtalen med Canada angir i art. I at den omfatter lovbrudd som er begått på den anmodende stats territorium, og lister i art. II opp hvilke lovbrudd som skal danne grunnlag for utlevering.

8.2.1.3 Utenlandsk rett

Utleveringslovgivningen i de nordiske statene, Nederland og Tyskland har alle dobbel straffbarhet som grunnvilkår for utlevering, jf. den danske utleveringsloven 2020 §§ 18 til 21, den islandske 1984 §§ 1 og 3, den finske 1970 1 og 4 §§, den svenske 1957 1 og 4 §§, den nederlandske 1967 § 5 og den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 3.

Når det gjelder aksessoriske forhold, er det større variasjon. Finland, Sverige og Tyskland krever som hovedregel at de aksessoriske forholdene er straffbare etter deres rett, jf. landenes respektive utleveringslover § 4. Danmark og Island oppstiller ikke som vilkår at de aksessoriske forholdene er straffbare etter egen lovgivning. Nederland har ingen særskilt bestemmelse om aksessoriske forhold.

I Danmark er manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon en valgfri avslagsgrunn (utleveringsloven § 27).

Alle de nordiske statene har i ulik grad gjennomført aut dedere aut judicare-prinsippet («enten utlevere eller strafforfølge») i sine straffelover.

8.2.1.4 Utvalgets vurderinger

Innledning

Norge har siden 1908 hatt et generelt krav til dobbel straffbarhet som vilkår for utlevering. Det er også internasjonalt et utbredt krav. Samtlige stater som utvalget har sett hen til har dobbel straffbarhet som vilkår for at utlevering skal kunne skje. Utvalget foreslår at kravet videreføres, jf. lovutkastet § 12.

Et krav til dobbel straffbarhet kan begrunnes på flere måter.

Kravet har en side til legalitetsprinsippet. Utlevering er et inngripende tiltak som innebærer tvangsbruk. Det er rimelig å oppstille som minimumskrav at forholdet er straffbart i begge de involverte statene. At bare straffbare handlinger kan danne grunnlag for utlevering, kan også sies å ha en viss betydning for borgernes mulighet til å forutse hva slags handlinger man kan risikere å bli utlevert for.

Et krav om at handlingen eller tilsvarende handling må være straffbar i Norge er – som påpekt av Høyesterett i Rt. 2014 s. 680 avsnitt 9 – dessuten med på å sikre at adgangen til å utlevere fra Norge er i tråd med det generelle kriminalpolitiske grunnlaget for norsk straffelovgivning. Utleveringsbegjæringer kan komme fra land som vi ikke nødvendigvis står nært, hverken politisk eller rettslig. For eksempel var homofili straffbart i 68 land i 2020 ifølge Amnesty International. Fjernes kravet til dobbel straffbarhet, tar man også bort norske myndigheters mulighet til å avslå en slik utleveringsbegjæring med henvisning til en formalbestemmelse.

Utleveringsinstituttet er dessuten ressurskrevende, og det bør av den grunn reserveres for forhold som i begge stater er ansett alvorlige nok til at de er belagt med straffansvar.

Det er ikke nødvendigvis slik at det alltid vil være urimelig å utlevere for noe som ikke er straffbart i Norge. Hvilke handlinger som er belagt med straff påvirkes bl.a. av staters historie og rettspolitiske kultur. Norsk straffelovgivning er heller ikke fullkommen. Man kan også tenke seg at forhold som etter norsk rett er ulovlige, men ikke straffbare, kunne danne grunnlag for utlevering, gitt at forholdet er straffbart i den anmodende stat. Det ville imidlertid bryte med en av grunnpilarene som vår utleveringsrett hviler på om man åpnet for utlevering for forhold som etter norsk rett ikke er straffbare.

Når det gjelder prøvingen av om forholdet er straffbart etter den anmodende stats rett, foreslår utvalget å videreføre gjeldende rett: Det skal ikke være noen selvstendig og omfattende prøvingsplikt for norske myndigheter. De bør normalt kunne basere sin prøving på de opplysningene som fremgår av utleveringsbegjæringen med vedlegg. Hvorvidt et forhold er straffbart eller ikke i den anmodende stat, er denne staten nærmest til å vurdere, og norske myndigheter bør utvise varsomhet med å overprøve den anmodende stats vurdering, jf. Rt. 1998 s. 1993 og Rt. 2014 s. 680. Er det uklart eller omtvistet om forholdet er straffbart i den anmodende stat, må det imidlertid iverksettes undersøkelser og utleveringsbegjæringen må avslås hvis den anmodende stat ikke avklarer spørsmålet.

Bør det gjelde et vilkår om tilregnelighet?

Det synes i dag å være en viss tvil om personer som var utilregnelige på handlingstidspunktet kan utleveres. Utleveringskonvensjonen omfatter utilregnelige lovbrytere, se punkt 8.2.1.1. Det er samme behov for utlevering av utilregnelige lovbrytere som av tilregnelige. Utvalget foreslår at loven bringes i overensstemmelse med utleveringskonvensjonen, og at det klargjøres at også utilregnelige lovbrytere skal kunne utleveres. Utvalget finner ikke grunn til å bruke en annen betegnelse enn «strafforfølgning», som er et innarbeidet begrep. Det bør være tilstrekkelig at det klargjøres i merknadene til bestemmelsen at begrepet også omfatter rettsforfølgning av utilregnelige.

Aksessoriske forhold

Det er også spørsmål om dagens krav til straffbarhet i Norge for aksessoriske forhold bør videreføres. Spørsmålet er ikke særskilt berørt i forarbeidene til hverken 1908-, 1961- eller 1975-loven. Danmark og Island har ikke et slikt krav, mens Finland, Sverige og Tyskland krever dobbel straffbarhet også for de aksessoriske forholdene.

De argumenter som taler for et krav til dobbel straffbarhet for hovedsaken har overføringsverdi til de aksessoriske forholdene. Det har vært et krav i over 100 år og har etter det utvalget forstår ikke ført til urimelige resultater. Behovet for å gjøre utlevering betinget av straffbarhet for alle forholdene den utenlandske saken gjelder, kan illustreres med et tenkt eksempel: En stat i Mellom-Amerika begjærer utlevering til strafforfølgning for kroppsskade og for abort. Uten krav til norsk straffbarhet for samtlige forhold utleveringssaken gjelder, vil Norge potensielt kunne utlevere for en handling som i vårt samfunn er en rettighet og ikke en straffbar handling.

Det finnes også motargumenter. Enkelte land har f.eks. ikke en bestemmelse tilsvarende vår straffeprosesslov § 462 a. Ved utlevering til straffullbyrding for flere forhold gir den domstolen anledning til å fastsette en ny samlet straff hvis den anmodede stat bare tilstår utlevering for noen av flere forhold i dommen. Fravær av en slik hjemmel kan medføre at utlevering ikke kan skje og at resultatet blir straffrihet. Effektivitetshensyn kan også tilsi at de aksessoriske forholdene ikke underlegges prøving av dobbel straffbarhet. Utvalget har merket seg at Danmark og Island ikke har et slikt krav.

Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at argumentene som taler for et krav til dobbel straffbarhet veier tyngre enn motargumentene. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens krav til dobbel straffbarhet for aksessoriske forhold. Utvalget foreslår imidlertid å lempe på kravet til strafferamme for de aksessoriske forholdene, se punkt 8.3.1.4.

Bør det gjelde et vilkår om norsk jurisdiksjon for et tilsvarende forhold?

Gjennomgangen av rettskildene i punkt 8.2.1.1 viser etter utvalgets syn at det er uklart om norsk jurisdiksjon inngår i kravet til dobbel straffbarhet etter utleveringsloven § 3. Det synes å være behov for en avklaring.

Både utleveringskonvensjonen og parallellavtalen regulerer krav til dobbel straffbarhet og avslagsgrunnen manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon i to ulike bestemmelser, jf. utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1 og 7 nr. 2 og parallellavtalen art. 3 og 5 nr. 1 bokstav g alternativ ii. I Prop. 137 LS (2010–2011) s. 26 er manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon behandlet som en valgfri avslagsgrunn, og ikke som en del av kravet til dobbel straffbarhet.

Kravet til dobbel straffbarhet kan som nevnt forankres i legalitetsprinsippet og hensynet til forutberegnelighet. Det har også en side til at utleveringsinstituttets inngripende karakter bør reserveres for handlinger som vår rettstradisjon har funnet grunn til å belegge med straff. Når vi mangler jurisdiksjon, skyldes det at lovgiver har bestemt at et ellers straffbart forhold ikke skal være straffbart etter norsk lov når det er begått utenlands. Etter utvalgets syn er det grunn til å stille spørsmål ved om denne rettspolitiske vurderingen, som har en side til hensiktsmessig ressursbruk, sakens alvorlighet og hvor straffesaken best kan opplyses, bør sperre for utlevering til stater med andre jurisdiksjonsregler.

I en slik kontekst er det etter utvalgets syn relevant å legge vekt på konsekvensene av et krav om norsk jurisdiksjon. Norge må da avslå utleveringsbegjæringen, men kan likevel ende opp med å få jurisdiksjon i saken hvis den anmodende stat fremsetter en begjæring om dette, jf. straffeloven § 6 og nærmere omtale av dette i punkt 8.2.1.1. Et krav om norsk jurisdiksjon kan da fremstå som formalistisk. Det er også uheldig fordi saker normalt opplyses best der lovbruddet er begått, og det i disse sakene gjennomgående vil være slik at vitner og andre bevis befinner seg i utlandet. Utvalget mener derfor at det ikke bør inngå i kravet til dobbel straffbarhet at Norge ville hatt jurisdiksjon for et tilsvarende forhold. De samme argumentene taler for at det heller ikke bør innføres som en selvstendig avslagsgrunn.

I forlengelsen av dette har utvalget sett på spørsmålet om straffeloven § 6 i tilstrekkelig grad fanger opp aut dedere aut judicare-prinsippet («enten utlevere eller strafforfølge»). Spørsmålet oppstår der Norge avslår en utleveringsbegjæring, ikke har jurisdiksjon i saken og den anmodende stat deretter, uten grunnlag i konvensjon, fremsetter en anmodning om å overta strafforfølgningen etter nevnte prinsipp. Det kan også tenkes at en stat ikke fremmer utleveringsbegjæring fordi den vet at Norge ikke kan etterkomme begjæringen, og i stedet anmoder om at Norge strafforfølger. Det synes i dag å være uklart om – og i så fall i hvilken grad – dette kan etablere jurisdiksjon etter straffeloven § 6 sitt alternativ «folkeretten for øvrig».

Argumentet som taler mot å regulere prinsippet i loven er først og fremst at mange tilfeller fanges opp av ulike konvensjoner om bekjempelse av internasjonal eller grenseoverskridende kriminalitet. Det kan derfor anføres at det er usikkert om det er et reelt behov for en slik hjemmel. På den annen side risikerer man ved ikke å ha en slik mulighet at lovbrytere kan unndra seg strafforfølgning. Det er ønskelig at norske myndigheter følger prinsippet om enten utlevere eller strafforfølge, slik at det ikke bør være tvil om at jurisdiksjonsreglene omfatter dette. Utvalget foreslår derfor å regulere prinsippet i lovs form.

Ett alternativ er å foreta en tilføyelse i straffeloven § 6. Et annet alternativ er å innta en egen bestemmelse i den foreslåtte utleverings- og arrestordreloven. Utvalget antar at det er en fordel om jurisdiksjonsreglene er samlet i samme lov, og foreslår derfor å endre straffeloven, se lovutkastet § 76, hvor det foreslås endringer i andre lover.

8.2.2 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

8.2.2.1 Gjeldende rett

For å kunne etterkomme en nordisk-europeisk arrestordre, må kravet til dobbel straffbarhet som utgangspunkt være oppfylt, jf. arrestordreloven § 6 og § 7 første ledd. Paragraf 6 første ledd og § 7 gjennomfører parallellavtalen art. 3.

Arrestordreloven § 6 første ledd bokstav a og b angir at overlevering til strafforfølgning og fullbyrding av idømt frihetsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon kan skje dersom forholdet i den utstedende stat oppfyller nærmere angitte krav til alvorlighet, se nærmere om krav til strafferamme og lengde av idømt reaksjon i punkt 8.3.2.1.

Når det gjelder kravet om at handlingen må være straffbar etter utstedende stats rett, heter det i rundskriv G-02/2020 s. 22:

«I relasjon til utleveringsloven § 3 nr. 1 er det lagt til grunn at norske domstoler må utvise forsiktighet ved overprøving av den utenlandske myndighetens forståelse av egen lovgivning, jf. Rt. 1998 s. 1993. Når det gjelder vilkåret om at handlingen må være straffbar etter den utferdigende statens rett etter arrestordreloven § 6, følger kravet til dobbel straffbarhet av den underliggende folkerettslige avtalen som arrestordreloven bygger på. Den utferdigende staten vil derfor selv være ansvarlig for at vilkåret er oppfylt. I likhet med kravet til straffetrusselen og idømt straff vil straffbarheten etter den utferdigende statens rett dermed neppe bli overprøvd av en norsk domstol.»

Kravet i § 7 første ledd om at handlingen eller tilsvarende handling må være straffbar etter norsk lov skal forstås på samme måte som det parallelle vilkåret i utleveringsloven, jf. HR-2020-1701-U avsnitt 20. Se nærmere omtale av dette vilkåret i punkt 8.2.1.1. I arrestordresaker fremgår det av forarbeidene at det ikke er noe krav for overlevering at Norge ville hatt jurisdiksjon i en tilsvarende sak, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 26, der det drøftes om Norge skal innføre manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon som avslagsgrunn, jf. parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav g alternativ ii. En slik avslagsgrunn ble altså ikke innført.

Det kan stilles spørsmål ved om ordlyden i arrestordreloven § 6 første ledd bokstav a gir tilstrekkelig klar hjemmel for overlevering av utilregnelige personer til strafforfølgning. Ordlyden taler om overlevering til «straffeforfølging». En streng språklig forståelse kan tilsi at utilregnelige lovbrytere ikke omfattes, se til sammenligning ordlyden i utleveringsloven § 3 tredje ledd som benytter begrepet «rettsforfølgning». Forarbeidene omtaler ikke spørsmålet særskilt.

Arrestordreloven § 7 annet og tredje ledd oppstiller unntak fra kravet til dobbel straffbarhet. Begrunnelsen for unntakene er at gjensidig anerkjennelse av hverandres rettsavgjørelser er et av kjernepunktene i arrestordresamarbeidet. Et krav om overlevering skal som utgangspunkt etterkommes av den iverksettende stat, og den staten som forfølger en handling skal ha mulighet og myndighet til det. I et slikt system er det naturlig å avskaffe kravet til dobbel straffbarhet, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 21, som gjengir drøftelsene i Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til lovendringer for gjennomføring av parallellavtalen (desember 2009) s. 17.

Kravet gjelder for det første ikke for enkelte former for medvirkning til felles kriminell virksomhet, jf. § 7 annet ledd, som gjennomfører parallellavtalen art. 3 nr. 3. Fremgår det av arrestordren at den utstedende stat anser handlingen som omfattet av art. 3 nr. 3, skal norske myndigheter legge dette til grunn uten å vurdere om forholdet er straffbart i Norge, jf. proposisjonen s. 51. Dette kan imidlertid ikke leses ut av dagens ordlyd.

I § 7 tredje ledd er Justisdepartementet gitt forskriftshjemmel til å gjøre unntak for kravet til dobbel straffbarhet for bestemte handlinger. Dette er gjort i arrestordreforskriften § 6, som lister opp 33 handlinger. Listen kalles «positivlisten» og fremgår av parallellavtalen art. 3 nr. 4.

Det følger av arrestordreloven § 7 tredje ledd at unntaket bare kommer til anvendelse hvis den utstedende stat anser handlingen for å falle inn under positivlisten, handlingen i denne staten kan straffes med frihetsberøvelse i minst tre år og vedkommende stat heller ikke krever dobbel straffbarhet for tilsvarende handling ved overlevering til Norge. Ifølge rundskriv G-02/2020 s. 23 gjelder unntaket mellom Norge og Hellas, Kypros, Litauen, Nederland, Polen, Portugal, Romania, Slovenia, Spania, Ungarn og Østerrike. For de øvrige EU-landene utenfor Norden gjelder hovedregelen i § 7 første ledd om dobbel straffbarhet og unntaket i annet ledd.

Unntakene i § 7 annet og tredje ledd gjelder ikke dersom handlingen er begått helt eller delvis på norsk territorium. Det følger da av § 8 første ledd bokstav k at arrestordren skal avslås dersom forholdet ikke er straffbart etter norsk rett.

Kravet til dobbel straffbarhet i § 7 første ledd er en obligatorisk avslagsgrunn som retten skal prøve. Dersom forholdet ikke er straffbart i Norge, og unntakene i annet og tredje ledd ikke kommer til anvendelse, skal arrestordren avslås. Gjelder arrestordren flere forhold, hvorav ett ikke er straffbart etter norsk lov og unntakene ikke kommer til anvendelse, må overleveringen begrenses til bare å gjelde de forholdene som oppfyller kravet til dobbel straffbarhet.

Overlevering for flere straffbare forhold kan skje selv om forholdene ikke oppfyller kravet til strafferamme eller idømt reaksjon i § 6 første ledd, såfremt forholdene er straffbare etter norsk lov, jf. annet ledd. Mens utlevering for mindre forhold alene kan være for inngripende, vil ikke samme hensyn gjøre seg gjeldende når forholdene inngår i en større sak som også omfatter mer alvorlige forhold, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 16.

8.2.2.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen art. 3 nr. 1 og 2 fastslår at det i utgangspunktet gjelder et krav til dobbel straffbarhet ved overlevering etter en arrestordre. Artikkel 3 bygger på EUs rammebeslutning art. 2 nr. 1 og 4, men det er enkelte forskjeller mellom bestemmelsene. Parallellavtalens krav til strafferamme og lengde av idømt frihetsberøvende reaksjon er behandlet i punkt 8.3.2.2.

I art. 3 nr. 3 fremgår det at kravet til dobbel straffbarhet ikke skal gjelde for enkelte former for medvirkning til kriminell virksomhet. Bestemmelsen har ikke noe motstykke i EUs rammebeslutning.

Artikkel 3 nr. 4 angir at Norge og Island på den ene siden og EU på den andre siden kan erklære at kravet til dobbel straffbarhet ikke skal gjelde for visse opplistede handlinger, under forutsetning av at de i den utstedende stat kan straffes med frihetsberøvelse i tre år eller mer. Erklæringen skal gjelde på gjensidig grunnlag. Norge har avgitt slik erklæring, og den kan ikke trekkes tilbake, jf. art. 38 nr. 2. Listen over handlinger omtales som «positivlisten», og inneholder de samme lovbruddene der kravet til dobbel straffbarhet er avskaffet innad i EU, jf. EUs rammebeslutning art. 2 nr. 2. EU-domstolen har i storkammerdommen 3. mai 2007 i sak C-303/05 Advocaten voor de Wereld avsnitt 54 konkludert med at art. 2 nr. 2 ikke krenker legalitetsprinsippet.

I parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav a er det presisert at vilkåret om dobbel straffbarhet ikke gir grunnlag for å avslå en arrestordre fordi lovgivingen i den iverksettende stat ikke foreskriver samme type skatt eller avgift. Presiseringen svarer i det vesentlige til art. 2 i annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. Artikkel 5 nr. 1 bokstav a er ikke direkte gjenspeilet i arrestordreloven. Det ble ikke ansett som nødvendig idet kravet til dobbel straffbarhet må forstås slik at det ikke hindrer overlevering for slike fiskale lovbrudd som nevnt i parallellavalen, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 25. Norge har i samsvar med art. 5 nr. 2 erklært at den iverksettende myndigheten skal avslå en arrestordre i situasjoner som omfattes av art. 5 nr. 1 bokstav a.

Parallellavtalen regulerer ikke aksessorisk utlevering. Det gjør heller ikke EUs rammebeslutning. Det beror på nasjonal lovgivning i de enkelte statene om det er anledning til aksessorisk overlevering og rammene for dette.

8.2.2.3 Utenlandsk rett

Arrestordrelovgivningen i denordiske statene, Nederland og Tyskland har alle dobbel straffbarhet som grunnvilkår for overlevering til stater i EU, med mindre handlingen omfattes av positivlisten og kan medføre fengselsstraff i tre år eller mer i den utstedende stat, jf. den danske utleveringsloven 2020 § 13, den islandske arrestordreloven 2016 § 8, den finske loven om europeisk arrestordre 2003 2 og 3 §§, den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 2 §, den nederlandske arrestordreloven 2004 § 7 og den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 81, jf. § 3.

Når det gjelder aksessoriske forhold, er det større variasjon. Finland og Sverige krever at de aksessoriske forholdene er straffbare etter deres rett, jf. henholdsvis finsk og svensk arrestordrelov 4 § og 2 kap. 2 §, mens Danmark og Island ikke har tilsvarende krav. Nederland og Tyskland har ingen særskilt bestemmelse om aksessoriske forhold.

I Danmark og Finland er manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon en valgfri avslagsgrunn, jf. den danske utleveringsloven 2020 § 15 og den finske loven om europeisk arrestordre 2003 6 § nr. 8.

8.2.2.4 Utvalgets vurderinger

Parallellavtalen art. 3 legger føringer for utvalgets vurderinger, se punkt 8.2.2.2. Bestemmelsen er i dag gjennomført i arrestordreloven § 6 første ledd og § 7 sammenholdt med arrestordreforskriften § 6. Med unntak av den mulige uklarheten i arrestordreloven § 6 første ledd bokstav a som gjelder overlevering av utilregnelige lovbrytere til strafforfølgning, er utvalget ikke kjent med innvendinger mot reglene eller behov for å endre dem. Utvalget foreslår derfor å videreføre arrestordreloven §§ 6 og 7, men som én bestemmelse, jf. lovutkastet § 21. Også for utlevering til stater utenfor EU og Norden og overlevering til Norden foreslår utvalget én bestemmelse, jf. lovutkastet §§ 12 og 31.

Når det gjelder begrunnelse for en hovedregel om dobbel straffbarhet og det nærmere innholdet i vilkåret, vises det til omtalen av det parallelle vilkåret i utleveringssaker, som har overføringsverdi til overleveringssaker, se punkt 8.2.1. Begrunnelsen for og betydningen av unntakene i parallellavtalen art. 3 nr. 3 og nr. 4 er redegjort utførlig for i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 21–23, og utvalget viser til dette.

I tillegg foreslår utvalget å klargjøre at også utilregnelige lovbrytere kan overleveres til strafforfølgning. Dagens mulige uklarhet knytter seg til bruken av begrepet «straffeforfølging» i arrestordreloven § 6 første ledd bokstav a. For overlevering til fullbyrding etter § 6 første ledd bokstav b er det ingen tilsvarende uklarhet. Parallellavtalen art. 3 nr. 1 angir at en arrestordre kan utstedes for handlinger som i den utstedende stat er belagt med «frihetsstraff eller annen frihetsberøvelse». Dette omfatter også overlevering av utilregnelige. Utvalget finner det ikke naturlig å bruke et annet begrep enn «strafforfølgning». Så lenge ordlyden angir at det er tale om overlevering til strafforfølgning som kan resultere i enten fengselsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon, og det er klart at bestemmelsen gjennomfører art. 3 nr. 1, legger utvalget til grunn at hjemmelen er tilstrekkelig klar.

Positivlisten i parallellavtalen art. 3 nr. 4 og EUs rammebeslutning art. 2 nr. 2 består av 32 punkter. I arrestordreforskriften § 6 har den 33 punkter. Det skyldes at parallellavtalen art. 3 nr. 4 punkt 14 (drap, grov kroppsskade) er delt opp i to punkter i forskriften. Med unntak av Nederland, som har 31 punkter, har de andre statene som utvalget har sett hen til 32 punkter i positivlisten. Utvalget anbefaler at punktene som inntas i forskrift til loven harmoniseres med positivlistens 32 punkter.

Parallellavtalen har ingen bestemmelse om overlevering for aksessoriske forhold. Arrestordreloven § 6 annet ledd tillater overlevering for aksessoriske forhold såfremt de aksessoriske forholdene er straffbare etter norsk lov, med mindre unntakene i § 7 annet og tredje ledd kommer til anvendelse.

Utvalget er ikke kjent med at regelen om aksessorisk overlevering har medført vansker i praksis. Tvert imot synes det å være et praktisk behov for en slik regel. Så lenge ett av forholdene i arrestordren oppfyller kravet til strafferamme eller lengden av idømt frihetsberøvende reaksjon i utstedende stat, er det ut fra forholdsmessighetshensyn ikke betenkelig å tillate overlevering også for mindre alvorlige forhold. Alle de nordiske statene har dessuten regler om aksessorisk overlevering. Også i utleveringssaker er det regler om aksessorisk utlevering. Konsekvensen av ikke å ha bestemmelser om dette kan være at utstedende stat ikke får iretteført sine straffesaker mot den ettersøkte. Utvalget foreslår derfor å videreføre gjeldende rett.

8.2.3 Overlevering til stater i Norden

8.2.3.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven oppstiller i utgangspunktet ikke krav til dobbel straffbarhet for overlevering til en nordisk stat. Begrunnelsen for dette er at de nordiske rettssystemene er preget av relativt stor rettsenhet, og at beskrivelsen av straffebudene stort sett er like, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 12. I den tidligere nordiske utleveringsloven 1961 gjaldt det som hovedregel heller ikke noe krav til dobbel straffbarhet. Unntak gjaldt for norske statsborgere og politiske lovbrudd, jf. 1961-loven §§ 2 og 4.

Det eneste unntaket følger av arrestordreloven § 19 første ledd bokstav b, som gjennomfører konvensjon om nordisk arrestordre art. 5 nr. 2. Dette er formelt sett en egen avslagsgrunn og behandles i punkt 8.17.3.

8.2.3.2 Folkerettslige rammer

Konvensjon om nordisk arrestordre oppstiller som hovedregel ikke krav til dobbel straffbarhet. Det er tilstrekkelig at handlingen er straffbar i den utstedende stat, jf. art. 2 nr. 1. Iverksettende stat skal fullbyrde arrestordren uten kontroll av dobbel straffbarhet, jf. nr. 3.

8.2.3.3 Nordisk rett

Ingen av de nordiske statene har krav til dobbel straffbarhet som vilkår for overlevering til en annen nordisk stat. Samtlige lover fastslår imidlertid at overlevering skal eller kan nektes for forhold som er begått helt eller delvis på eget territorium og som ikke er straffbare etter egen rett.

8.2.3.4 Utvalgets vurderinger

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 2 legger rammen for utvalgets vurdering. Artikkelen fastslår utgangspunktet om at det ikke gjelder krav til dobbel straffbarhet for overlevering til en annen nordisk stat. Det er ingen bestemmelse i arrestordreloven som uttrykker dette direkte. Utvalget er ikke kjent med at det er fremsatt kritikk mot løsningen. Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett.

Det eneste unntaket er der forholdet helt eller delvis er begått i Norge eller andre områder underlagt norsk jurisdiksjon, og ikke er straffbart etter norsk rett, jf. arrestordreloven § 19 første ledd bokstav b, som gjennomfører konvensjonen art. 5 nr. 2. Regelen foreslås videreført som en valgfri avslagsgrunn i lovutkastet § 34, se punkt 8.17.3.

8.3 Krav til strafferamme eller reaksjon

8.3.1 Utlevering

8.3.1.1 Gjeldende rett

Utlevering til strafforfølgning er betinget av at handlingen, eller en tilsvarende handling, kan medføre «fengsel i mer enn 1 år» etter norsk lov, jf. utleveringsloven § 3 første ledd. I utleveringsloven 1908 § 2 var kravet at handlingen kunne medføre strengere straff enn fengsel i ett år.

Ved utlevering til straffullbyrding krever utleveringsloven § 3 første ledd annet punktum at dommen går ut på «frihetsstraff eller anbringelse i anstalt i et tidsrom av minst 4 måneder, eller [… at] det med heimel i dommen er truffet eller kan treffes bestemmelse om slik anbringelse». Frihetsstraff er fengsel og forvaring, mens anstalt omfatter særreaksjoner som ilegges utilregnelige, som overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg etter straffeloven § 30 bokstav c og d. Utleveringsloven 1908 hadde ikke noe tilsvarende minstekrav til reaksjonens lengde. Kravet gjennomfører utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1. Konvensjonen er nærmere omtalt i punkt 8.3.1.2.

Kravet til strafferamme må være oppfylt også ved utlevering til fullbyrding av dom, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 27. I 2018 behandlet Høyesterett en sak om utlevering til fullbyrding av en polsk dom på ni måneder fengsel for flere narkotikalovbrudd (HR-2018-581-U). Den ettersøkte hadde ved seks tilfeller delt en marihuanasigarett med kjæresten. Høyesteretts ankeutvalg subsumerte forholdet under legemiddelloven § 31, som har strafferamme «bøter eller fengsel inntil 6 måneder». Kravet til strafferamme i utleveringsloven § 3 første ledd var følgelig ikke oppfylt, og utlevering kunne ikke skje.

Ved utlevering til fullbyrding av dom kan det stilles spørsmål ved om det er lengden av den idømte reaksjonen eller resttid som gjenstår å sone som må være «minst 4 måneder». I LE-2010-150688, som gjaldt utlevering til Polen, lød den polske dommen på seks måneder fengsel, mens det gjensto i overkant av tre måneder å sone. Lagmannsretten kom til at det var lengden på den opprinnelige fengselsstraffen som er avgjørende. Lagmannsretten viste til klar ordlyd i § 3 og at det ikke er rettskildemessig dekning hverken i forarbeidene, rettspraksis eller teori for å innfortolke et krav om at det likevel ikke er adgang til å gjennomføre en utlevering der resttiden er mindre enn fire måneder. Anken til Høyesterett ble forkastet, jf. HR-2010-1830-U. Også i RG 2010 s. 1560 kom lagmannsretten til at det var lengden på idømt reaksjon som er avgjørende. Det ble påpekt at firemånederskravet er utslag av kravet til alvorlighet, og at dette gjenspeiles av den samlede frihetsstraff som er fastsatt, ikke av resttiden der en del av dommen er sonet. Anken til Høyesterett ble forkastet, jf. HR-2010-1975-U.

Det synes å være uklart om strafferammekravet må være oppfylt på handlings- og/eller utleveringstidspunktet. Forarbeidene inneholder ikke uttalelser om dette. Spørsmålet fikk særlig betydning etter at den nye straffeloven trådte i kraft i 2015. Høyesterett har ikke uttrykkelig tatt stilling til spørsmålet, men det foreligger noen lagmannsrettsavgjørelser av interesse. LE-2020-66103 gjaldt utlevering til Serbia for bæring av pistol på offentlig sted. Lovbruddet var begått før ikrafttredelsen av straffeloven 2005, mens den serbiske dommen var avsagt etter ikrafttredelsen. Lagmannsretten la til grunn at straffeloven 2005 § 3 kom til anvendelse uten noen nærmere drøftelse. I LB-2018-146950, som gjaldt utlevering til Polen, uttalte lagmannsretten at det var någjeldende straffelov som var relevant, selv om handlingene ble begått da straffeloven 1902 fortsatt gjaldt.

Ruud mfl. drøfter problemstillingen på s. 25:

«Betraktningen om at man skal legge til grunn strafferammen for handlingen dersom den var begått i Norge, tilsier at straffeloven § 3 gis anvendelse på samme måte som om det hadde vært en norsk straffesak. Det innebærer at det som hovedregel er strafferammen på gjerningstiden som skal legges til grunn, med mindre den nye loven gir en gunstigere løsning for siktede, og den lavere strafferammen dessuten skyldtes et endret syn på bruken av strafferettslige reaksjoner. På den annen side kan det anføres at utleveringslovens regler er av prosessuell karakter, slik at det er reglene på utleveringstidspunktet som skal være avgjørende. Som Høyesterett påpekte i Rt. 2014 s. 680 avsnitt 9, er vilkåret om dobbel straffbarhet beslektet med legalitetsprinsippet. Dette tilsier at det er gjerningstidens strafferamme som må anvendes, og at unntakene i straffeloven § 3 bør gis anvendelse når vilkårene for det er oppfylt. HR-2018-581-U synes å gi en viss støtte for denne løsningen, selv om problemstillingen ikke var til behandling for Høyesterett. Saken gjaldt en utleveringsbegjæring for en dom for narkotikalovbrudd i 2008, og ankeutvalget viste til ‘straffelova 1902 § 162 første ledd, som svarar til straffelova 2005 § 231 første ledd’. I LB-2018-146950 og LB-2019-108761 la Borgarting lagmannsrett derimot til grunn at det er den nye straffeloven som får anvendelse. Spørsmålet kom ikke på spissen, da både ny og gammel straffelov oppfylte strafferammekravet etter utleveringsloven § 3. Mathisen s. 223–224, som lagmannsretten viste til, synes å legge til grunn at det er dagens lovgivning som må anvendes, uavhengig av når handlingen ble begått. Spørsmålet er imidlertid ikke nærmere drøftet, og de rettskilder som er kommet til i ettertid trekker i retning av at straffeloven § 3 må gis anvendelse. HR-2020-1701-U synes å gi støtte for at § 3 gis anvendelse. Avgjørelsen gjaldt en arrestordre, men det må legges til grunn at spørsmålet løses på samme måte ved utlevering. Ankeutvalget uttalte at det er handlingstidens regler som må legges til grunn ved krav om straffbarhet, og at det i tillegg kreves at forholdet er straffbart på overleveringstidspunktet (avsnitt 21 og 32). Avgjørelsen reiser spørsmål om også strafferammekravet må være oppfylt både på gjerningstiden og utleveringstidspunktet. Spørsmålet har praktisk betydning der strafferammen ikke er oppfylt etter den nye loven, men hvor redusert strafferamme ikke skyldes endret syn på bruk av strafferettslige reaksjoner. I slike tilfeller følger det av straffeloven § 3 at det er handlingstidens strafferammer som får anvendelse. Det er imidlertid ikke gitt at vilkåret om strafferamme skal løses på samme måte som krav om straffbarhet, hvor de hensyn som ligger til grunn for legalitetsprinsippet, står sterkere.»

I utleveringsloven § 3 annet ledd er Kongen gitt anledning til å inngå folkerettslige avtaler om utlevering selv om frihetsberøvelsen som er ilagt eller kan ilegges, er av kortere varighet enn fastsatt i første ledd. Departementet pekte på at det kunne tenkes behov for å inngå en slik avtale med stater Norge har særlig nært samkvem med, men var i tvil om det var noe vesentlig behov for en slik regel, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 27. Hjemmelen er ikke benyttet ofte, men ble bl.a. brukt ved Norges gjennomføring av FNs konvensjon 15. desember 1997 om bekjempelse av terroristbombing, se nærmere Mathisen s. 244–245.

Bestemmelsens tredje ledd regulerer aksessorisk utlevering. Gjelder utleveringssaken flere handlinger, kan utlevering skje selv om bare en av dem oppfyller kravet i første ledd til strafferamme eller idømt frihetsberøvelse, såfremt de andre handlingene kan straffes med frihetsberøvelse etter norsk og anmodende stats rett.

8.3.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1 bestemmer at utlevering skal finne sted for handlinger som er belagt med frihetsstraff eller sikring i minst ett år etter både den anmodende og anmodede stats interne rett. Fordi utleveringsloven 1908 § 2 krevde at handlingen ville kunne straffes med fengsel i mer enn ett år, tok Norge forbehold til art. 2 ved undertegningen av konvensjonen, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 10.

Da utleveringsloven 1975 ble utarbeidet, ble det vurdert om kravet burde senkes til fengsel i minst ett år, for på den måten å være i samsvar med utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1. Departementet kom imidlertid til at en slik utvidelse av utleveringsadgangen ville innebære at utlevering kunne skje for en rekke forhold av mindre alvorlig karakter, og at det ville være prinsipielt uheldig. Det ble også vist til at de andre nordiske statene hadde tilsvarende krav til strafferamme som Norge, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 27.

Artikkel 2 nr. 1 angir videre at hvis saken gjelder idømt fengselsstraff eller sikring, «the punishment awarded must have been for a period of at least four months». I den forklarende rapporten til utleveringskonvensjonen fremgår det av kommentarene til art. 2 på s. 5 at kravet til strafferamme også gjelder ved utlevering til fullbyrding av dom.

I en anbefaling fra Europarådets ministerkomité (No. R (80) 7, 27. juni 1980) oppfordres statene til å gjøre en vurdering av hvorvidt det vil være forholdsmessig å initiere en utleveringssak i hvert enkelt tilfelle. Om utlevering til soning av dom heter det: «In the case of enforcement of a sentence or detention order, the requesting state should apply the same principle of proportionality, particularly where the remainder of the sanction to be served does not exceed a period of four months».

Utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 2 åpner for aksessorisk utlevering, gitt at det aktuelle forholdet er belagt med frihetsstraff eller sikring i både den anmodende og anmodede stat. Årsaken er at forholdsmessighetshensynet som ligger bak strafferammekravet i art. 2 nr. 1 ikke slår til med samme kraft når en av handlingene oppfyller alvorlighetskravet. I den forklarende rapporten påpekes det på s. 5:

«In this case the person in question ought not to escape prosecution for lesser offences which he has also committed. Moreover, accessory extradition would enable the courts of the requesting country to take into consideration all the offences of which the extradited person was accused, so that a comprehensive judgment could be passed on him. The penalty thus inflicted would, in several countries, be less than the sum of the penalties which might be imposed for each offence separately.»

Artikkel 1 i annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen åpner for aksessorisk utlevering også for bøteforhold. Norge er tilsluttet tilleggsprotokollen, men har tatt forbehold mot art. 1. I kongelig resolusjon 17. oktober 1986 er begrunnelsen for forbeholdet angitt slik:

«En slik ordning strider mot den norske utleveringsloven § 3 nr 3. Det kreves her, selv ved aksessorisk utlevering, at handlingen så vel i Norge som i den anmodende stat er belagt med fengselstraff eller anbringelse i anstalt. Det er riktignok i loven § 3 nr 2 åpnet adgang til å inngå avtaler for handlinger med lavere strafferamme. Men denne bestemmelsen må forstås slik at det ikke er hjemmel for å åpne adgang til å inngå avtaler om utlevering for aksessoriske handlinger som i den anmodede stat ikke kan medføre frihetsstraff. Som et generelt synspunkt synes det dessuten rimelig å legge til grunn at utleveringsinstituttet bør reserveres for de relativt grovere lovbrudd, og at saken derfor ikke bør kompliseres ved at man må ta stilling til mer beskjedne lovovertredelser.»

Norge er tilsluttet flere multilaterale konvensjoner som har bestemmelser om utlevering og krav til alvorlighet. Europarådets konvensjon om datakriminalitet 2001 art. 24 nr. 1 bokstav a regulerer utlevering for lovbrudd som er nærmere definert i konvensjonen, forutsatt at de kan straffes med frihetsstraff på minst ett år i den anmodende og anmodede stat.

Utleveringsavtalen med Canada har ikke et eksplisitt krav til strafferamme eller lengde av idømt reaksjon. Den lister i art. II opp hvilke lovbrudd som danner grunnlag for utlevering, og bestemmer også at utlevering skal skje for «any offence, by which the laws of both countries, is for the time being an extradition offence», jf. tilleggsavtalen av 18. februar 1907.

Norges bilaterale avtale med USA stiller to krav: Lovbruddet utleveringsbegjæringen gjelder må falle inn under et av de 33 opplistede lovbruddene som følger som vedlegg til avtalen, og strafferammen må være frihetsberøvelse i mer enn ett år eller dødsstraff. Ved utlevering til soning må idømt frihetsstraff være minst fire måneder, og det må også gjenstå fire måneder å sone. Avtalen tillater aksessorisk utlevering gitt at den aktuelle handlingen er straffbar i begge stater.

Avtalen med Australia art. 4 nr. 1 fastsetter at strafferammen må være fengsel eller annen frihetsberøvelse i mer enn ett år eller en strengere straff. Ved utlevering til soning kreves det i tillegg at det gjenstår minst fire måneder å sone. Avtalen har ikke bestemmelser om aksessorisk utlevering.

8.3.1.3 Utenlandsk rett

Ved utlevering til strafforfølgning har utleveringslovgivningen i Danmark, Finland, Sverige, Nederland og Tyskland som vilkår at handlingen etter egen lovgivning har en strafferamme på fengsel i minst ett år, jf. den danske utleveringsloven 2020 § 19, den finske 1970 4 §, den svenske 1957 4 §, den nederlandske 1967 § 5 og den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 3. Island krever at egen strafferamme for handlingen er fengsel i mer enn ett år, jf. den islandske utleveringsloven 1984 § 3. Det gjelder særregler for utlevering av danske borgere til strafforfølgning, jf. den danske utleveringsloven § 18. Disse reglene er nærmere omtalt i punkt 8.9.

Ved utlevering til straffullbyrding krever Danmark, Island og Nederland at den utenlandske dommen går ut på frihetsberøvelse i minst fire måneder, jf. den danske utleveringsloven § 21, den islandske § 3 og den nederlandske § 5. Finland, Sverige og Tyskland har som vilkår at det gjenstår minst fire måneder å sone av den utenlandske dommen, jf. den finske utleveringsloven 4 §, den svenske 4 § sammenholdt med Prop. 1957:156 s. 46 og den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker § 3.

Når det gjelder utlevering for aksessoriske forhold, er det i Finland, Sverige og Tyskland bare krav om at de aksessoriske forholdene oppfyller kravet til dobbel straffbarhet, se punkt 8.2.1.3. Danmark og Island krever ikke at de aksessoriske forholdene er straffbare etter egen lovgivning, og det gjelder følgelig heller ikke noe krav til disse handlingenes alvorlighet, jf. den danske utleveringsloven § 22 og den islandske § 3. Den nederlandske har ingen særskilt bestemmelse om aksessoriske forhold.

8.3.1.4 Utvalgets vurderinger

Innledning

Utleveringsregelverkets krav til strafferamme og lengden av idømt frihetsberøvende reaksjon, er uttrykk for at utleveringsinstituttet er forbeholdt lovbrudd av en viss alvorlighet. Tiltakets inngripende karakter og ressursbruk må stå i forhold til statenes interesse i å forfølge lovbruddet. Dette kommer i gjeldende rett til uttrykk i utleveringsloven § 3, som stiller krav til strafferamme og eventuelt idømt frihetsberøvende reaksjon.

Krav til strafferamme

Kravet til strafferamme om fengsel i mer enn ett år ble innført med utleveringsloven 1908 § 2. Det er strengere enn utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1, som krever fengsel i minst ett år, og er bakgrunnen for at Norge tok forbehold til art. 2 nr. 1. Begrunnelsen for ikke å senke kravet i samsvar med konvensjonen i utleveringsloven 1975 § 3 var delvis at det ville åpne for utlevering for lovbrudd av mindre alvorlig karakter, og delvis at kravet om fengsel i mer enn ett år var i samsvar med kravene i de andre nordiske statene.

Utvalgets utgangspunkt er at utleveringsinstituttet fortsatt bør reserveres for lovbrudd av en viss alvorlighet. Utvalget går likevel inn for å senke kravet til strafferamme til minst ett års fengsel, i tråd med utleveringskonvensjonen, jf. lovutkastet § 12. Dette vil rett nok åpne for utlevering for mindre alvorlige lovbrudd enn i dag. Det er imidlertid ikke ensbetydende med at de ikke kan være alvorlige. Krav om strafferamme på fengsel i ett år vil f.eks. medføre at det kan utleveres for trusler og brudd på oppholds- og kontaktforbud, jf. straffeloven §§ 263 og 168. Av andre lovbrudd som vil omfattes nevnes ulovlig bevæpning på offentlig sted, jf. straffeloven § 189 og ruspåvirket kjøring, jf. vegtrafikkloven § 31, jf. § 22. Etter utvalgets syn kan dette være alvorlige lovbrudd, der både den enkelte og samfunnet har en berettiget interesse i at gjerningspersonen blir holdt strafferettslig ansvarlig.

Vektlegging av hensynet til nordisk rettsenhet var i 1975 et argument for å videreføre et krav om fengsel i mer enn ett år. I dag er det et argument for å senke kravet. Det er bare Island som fortsatt krever fengsel i mer enn ett år. Danmark, Finland og Sverige har endret sine utleveringslover og krever nå fengsel i minst ett år.

I oktober 2022 er 50 stater tilsluttet utleveringskonvensjonen. Utover Norge og Island er det bare Frankrike og Portugal som krever høyere strafferamme enn fengsel i minst ett år. Senkes kravet, kan Norge trekke sitt forbehold til utleveringskonvensjonen, og dermed bidra til en mer enhetlig konvensjonspraksis.

På den annen side er det etter det utvalget kjenner til i liten grad reist kritikk mot dagens strafferammekrav.

Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at argumentene for å senke kravet til strafferamme veier tyngre enn argumentene for å videreføre dagens krav. Utvalget foreslår derfor at utlevering skal kunne skje for forhold som etter norsk rett kan medføre fengsel i ett år eller mer.

I dag er det uklart på hvilket tidspunkt kravet til strafferamme må være oppfylt, se punkt 8.3.1.1 der det er redegjort for problemstillingen og de ulike hensyn som kan tale for forskjellige tidspunkter. Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at strafferammen bør være oppfylt både på handlings- og utleveringstidspunktet. Dette er i overensstemmelse med det som gjelder for kravet til dobbel straffbarhet, som kravet til strafferamme er forbundet med. Løsningen vil alltid være til den ettersøktes gunst.

Krav til lengden av idømt frihetsberøvende reaksjon

Ved utlevering til fullbyrding av dom krever utleveringsloven § 3 første ledd at dommen går ut på frihetsstraff eller anbringelse i anstalt i minst fire måneder, eller at det med hjemmel i dommen er besluttet eller kan besluttes slik frihetsberøvelse. Kravet til idømt minstetid gjennomfører utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1. Det bør klargjøres i lovteksten at det er lengden av den idømte reaksjonen som er avgjørende, ikke resttiden som gjenstår å sone. Dette antas å være i tråd med konvensjonens krav. Firemånederskravet er utslag av kravet til alvorlighet. Forholdets alvorlighet gjenspeiles i den idømte frihetsstraff som er fastsatt, ikke resttiden der en del av dommen er fullbyrdet. Resttiden vil likevel kunne inngå som et moment i forholdsmessighetsvurderingen påtalemyndigheten må foreta før en utleveringsprosess igangsettes. I dag må kravet til strafferamme være oppfylt også ved utlevering til soning av dom. Det er i tråd med utleveringskonvensjonen, og er med på å sikre at utlevering skjer for lovbrudd av et visst alvor. Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett.

Aksessoriske forhold

Det er også et spørsmål om dagens krav til strafferamme for aksessoriske forhold bør videreføres. I dag er kravet i utleveringsloven § 3 tredje ledd at det aksessoriske forholdet må kunne medføre fengselsstraff eller anbringelse i anstalt i den anmodende stat og i Norge.

Artikkel 1 i annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen åpner som nevnt for aksessorisk utlevering for bøteforhold. Norges forbehold mot bestemmelsen var i den kongelige resolusjonen fra 1986 delvis begrunnet med at dagens § 3 annet ledd stod i veien for en slik adgang. I en revisjonsprosess av utleveringslovgivningen, som utvalgets utredning er en del av, synes det å være et argument av mindre vekt.

Argumentet i resolusjonen om at utleveringsinstituttet bør reserveres de relativt grovere lovbrudd, og at saken ikke bør kompliseres med mindre alvorlige lovbrudd, har fortsatt betydning. I mange saker vil det imidlertid være en fordel for den ettersøkte å få avgjort alle sine saker samlet. Så lenge minst ett av forholdene saken gjelder oppfyller kravet til strafferamme, vil forholdsmessighetshensynet langt på vei være ivaretatt. Det kan riktignok tenkes saker der ett forhold oppfyller kravet til strafferamme og hvor det er mange mindre alvorlige forhold. I slike tilfeller kan det synes uforholdsmessig å måtte ta stilling til om lovens vilkår er oppfylt for hvert enkelt av de mindre alvorlige bøteforhold. Dette er likevel ikke et tilstrekkelig tungtveiende argument til at utvalget mener det er hensiktsmessig å beholde regelen.

Dagens krav til strafferamme for aksessoriske forhold er dessuten i utakt med lovgivningen i de nordiske statene og Tyskland. Finland, Sverige og Tyskland krever bare at disse forholdene oppfyller kravet til dobbel straffbarhet, mens Danmark og Island ikke en gang krever at de aksessoriske forholdene er straffbare etter deres lovgivning. I oktober 2022 var 44 stater tilsluttet annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. Norge er ett av seks land som har tatt forbehold til art. 1.

Etter utvalgets syn veier momentene som taler for å senke kravet til strafferamme for de aksessoriske forholdene tyngre enn argumentene for å opprettholde dagens krav. Utvalget foreslår derfor å endre gjeldende rett slik at det skal være tilstrekkelig at disse forholdene oppfyller kravet til dobbel straffbarhet. Forslaget innebærer at Norge kan trekke sitt forbehold til utleveringskonvensjonens annen tilleggsprotokoll art. 1.

Andre spørsmål

Dagens utleveringslov § 3 annet ledd gir Kongen anledning til å inngå avtaler om utlevering for handlinger som har lavere strafferamme enn det som er angitt i første ledd. Etter det utvalget forstår har bestemmelsen vært brukt, om enn i liten grad. Utvalget foreslår å videreføre hjemmelen.

Utvalget tilføyer at det er kjent med tilfeller der norske begjæringer om utlevering til fullbyrding av fengselsstraff på 120 dager har blitt avslått fordi den anmodede stat har vurdert at lengden av dommen ikke oppfyller utleveringskonvensjonens krav om at dommen må gå ut på frihetsberøvelse i minst fire måneder, jf. art. 2 nr. 1. I Norge utmåles fengselsstraff til og med 120 dager i dager, mens fengselsstraff over fire måneder fastsettes i måneder og eventuelt år, jf. straffeloven § 31 tredje ledd. Å forhindre slike fremtidige avslag på utleveringsbegjæringer ville kreve en endring av utmålingsreglene i straffeloven § 31. Etter det utvalget forstår dreier det seg imidlertid om svært få saker. Reglene for fastsetting av fengselsstraff er dessuten godt innarbeidet i norsk rett. Det fremstår ikke som hensiktsmessig å foreslå en endring av dette.

8.3.2 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

8.3.2.1 Gjeldende rett

Etter arrestordreloven § 6 første ledd bokstav a kan overlevering til strafforfølgning skje for forhold som i den utstedende stat kan medføre frihetsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon i ett år eller mer. I motsetning til utleveringsloven har arrestordreloven ikke krav til norsk strafferamme, jf. § 7 første ledd. Forhold som i Norge bare er belagt med bøtestraff kan følgelig danne grunnlag for overlevering.

Overlevering til straffullbyrding forutsetter etter § 6 første ledd bokstav b en pådømt frihetsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon på «minst fire måneder». I motsetning til etter utleveringsloven § 3 kreves det ikke at kravet til strafferamme (§ 6 første ledd bokstav a) også er oppfylt. I arrestordreskjemaet, som er vedlegg til parallellavtalen, fremgår det at utstedende stat skal angi resttiden som gjenstår å sone.

Det følger av Prop. 137 LS (2010–2011) s. 50–51 at utstedende stat selv må sørge for at kravet til strafferamme eller til lengden av den idømte reaksjonen er oppfylt. En norsk domstol vil derfor neppe måtte komme til at vilkårene for overlevering ikke er til stede fordi vilkårene i § 6 første ledd bokstav a eller b ikke er oppfylt.

Arrestordreloven § 6 første ledd gjennomfører parallellavtalen art. 3 nr. 1.

Paragraf 6 annet ledd gjelder aksessorisk overlevering, se nærmere punkt 8.2.2.1.

8.3.2.2 Folkerettslige rammer

Etter parallellavtalen art. 3 nr. 1 er det bare krav til den utstedende stats strafferamme; frihetsberøvelse i «12 måneder eller mer». Gjelder arrestordren fullbyrding av dom, må denne gå ut på frihetsberøvelse i «minst fire måneder». Artikkel 3 nr. 1 gjenspeiler EUs rammebeslutning art. 2 nr. 1. I Europeisk håndbok om utstedelse av en europeisk arrestordre 2017 s. 12 fremgår det at kravet til strafferamme ikke gjelder for enkeltforholdene i dommen. Håndboken oppfordrer medlemsstatene til å vurdere forholdsmessigheten av å utstede en arrestordre dersom det gjenstår mindre enn fire måneder å sone.

Parallellavtalen inneholder ingen bestemmelse om aksessorisk utlevering. Det gjør heller ikke EUs rammebeslutning. Det beror på nasjonal lovgivning om overlevering for aksessoriske forhold skal tillates, eventuelt på hvilke vilkår.

8.3.2.3 Utenlandsk rett

For overlevering til stater i EU utenfor Norden, har arrestordrelovgivningen i de nordiske statene samme krav til sakens alvorlighet: Ved overlevering til strafforfølgning må handlingen i den utstedende stat kunne medføre fengsel i minst ett år. Ved overlevering til fullbyrding må den idømte frihetsberøvende reaksjonen være minst fire måneder. Se den danske utleveringsloven 2020 § 13, den islandske arrestordreloven 2016 § 7, den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 2 § og den finske loven om europeisk arrestordre 2003 2 §. Tyskland og Nederland har samme krav for overlevering til EU-stater, jf. den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 81 nr. 1 og 2 og den nederlandske arrestordreloven 2004 § 7.

Aksessorisk overlevering for mindre alvorlige forhold tillates dersom kravet til strafferamme eller lengden av idømt reaksjon er oppfylt for ett av forholdene, jf. den danske utleveringsloven § 13, stk. 4, den islandske arrestordreloven § 7 annet ledd, den svenske loven om europeisk arrestordre 2 kap. 2 §, den finske loven om europeisk arrestordre 4 § og den nederlandske arrestordreloven § 7 fjerde ledd.

8.3.2.4 Utvalgets vurderinger

Parallellavtalen art. 3 nr. 1 oppstiller krav til strafferamme eller idømt reaksjon for å kunne utstede en arrestordre. Den legger rammen for utvalgets vurdering. Artikkel 3 nr. 1 er i dag gjennomført i arrestordreloven § 6 første ledd bokstav a og b. Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett. Det foreslås imidlertid å forene §§ 6 og 7 (krav til dobbel straffbarhet) i én ny bestemmelse, jf. lovutkastet § 21, slik det også foreslås gjort for utleveringssaker og overlevering til Norden.

Arrestordreloven § 6 annet ledd åpner for overlevering for aksessoriske forhold, såfremt strafferammekravet eller kravet til lengden av idømt frihetsberøvende reaksjon er oppfylt for ett av forholdene, og forholdene i utgangspunktet er straffbare etter norsk rett. Parallellavtalen regulerer ikke aksessorisk overlevering, men både utleveringskonvensjonen og konvensjon om nordisk arrestordre har regler om aksessoriske forhold. Det synes å være et praktisk behov for å regulere aksessorisk overlevering. Den ettersøkte vil kunne ha en egeninteresse i å få pådømt samtlige forhold i en felles sak. Videre vil det være forholdsmessig å overlevere for flere forhold, såfremt ett forhold oppfyller kravet til strafferamme eller idømt reaksjon. Utvalget er ikke kjent med at § 6 annet ledd har medført vansker i praksis. Utvalget foreslår derfor å videreføre regelen. Om kravet til dobbel straffbarhet, se utvalgets vurderinger i punkt 8.2.2.4.

8.3.3 Overlevering til stater i Norden

8.3.3.1 Gjeldende rett

Overlevering til strafforfølgning til en nordisk stat kan skje for forhold som kan medføre frihetsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon i den utstedende stat, jf. arrestordreloven § 17 første ledd bokstav a. Etter bestemmelsens første ledd bokstav b kan overlevering til fullbyrding skje for idømt frihetsstraff som nevnt i bokstav a.

Det oppstilles ingen krav til forholdets alvorlighet etter norsk rett. Dette henger naturlig sammen med at det som hovedregel heller ikke gjelder et krav til dobbel straffbarhet, se punkt 8.2.3.1.

Det er i rettsteorien reist spørsmål ved om begrepsbruken i § 17 er tilstrekkelig klar for å hjemle overlevering av personer som var utilregnelige på handlingstidspunktet. Ruud mfl. peker særlig på det problematiske i at bokstav a bruker begrepet «strafforfølging» mens bokstav b taler om idømt «frihetsstraff» (s. 208–209).

Aksessorisk overlevering er regulert i § 17 annet ledd. Gjelder arrestordren flere forhold, skal den etterkommes selv om kravet til strafferamme eller idømt straff bare er oppfylt for ett av forholdene.

Paragraf 17 gjennomfører konvensjon om nordisk arrestordre art. 2.

8.3.3.2 Folkerettslige rammer

Etter konvensjon om nordisk arrestordre art. 2 nr. 1 kan en arrestordre utstedes for forhold som etter den utstedende stats lovgivning kan straffes med frihetsstraff eller en annen frihetsberøvende reaksjon (strafforfølgning), eller når det er idømt frihetsstraff eller pålagt en annen frihetsberøvende reaksjon (straffullbyrding). Begrepet «annen frihetsberøvende reaksjon» omfatter reaksjoner som idømmes utilregnelige lovbrytere. Aksessorisk overlevering kan etter nr. 2 skje selv om bare ett av forholdene oppfyller kravet til strafferamme eller idømt reaksjon. Det innebærer at det er tilstrekkelig at de aksessoriske forholdene kan straffes med bøter. Det stilles ikke krav til strafferammen i den iverksettende stat.

8.3.3.3 Nordisk rett

For overlevering til nordiske stater har arrestordrelovgivningen i de nordiske statene samme krav til sakens alvorlighet. Ved overlevering til strafforfølgning må handlingen i den utstedende stat kunne medføre fengsel eller annen frihetsberøvende reaksjon, og ved overlevering til straffullbyrding må det være idømt fengsel eller annen frihetsberøvende reaksjon. Aksessorisk overlevering for mindre alvorlige forhold tillates dersom alvorlighetskravet er oppfylt for ett av forholdene. Se den danske utleveringsloven 2020 § 9, den islandske arrestordreloven 2016 § 17, den finske loven om nordisk arrestordre 2007 2 og 4 §§ og den svenske loven om nordisk arrestordre 2011 2 kap. 2 §.

8.3.3.4 Utvalgets vurderinger

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 2 stiller krav til forholdets alvorlighet, og det er ikke mulig å reservere seg mot bestemmelsen. Konvensjonen legger rammen for utvalgets vurderinger.

Arrestordreloven § 17 gjennomfører konvensjonen art. 2, som omfatter reaksjoner som idømmes utilregnelige lovbrytere («annen frihetsberøvende reaksjon»). Begrepsbruken i § 17 første ledd kan som nevnt så tvil om det er klar nok hjemmel for å overlevere personer som var utilregnelige i gjerningsøyeblikket. Behovet for å overlevere utilregnelige lovbrytere er like reelt som for tilregnelige lovbrytere. Utvalget foreslår derfor at det klargjøres i den nye bestemmelsen at også utilregnelige lovbrytere omfattes. For øvrig foreslår utvalget å videreføre gjeldende rett, se lovutkastet § 31.

8.4 Krav til mistankegrunnlag

8.4.1 Utlevering

8.4.1.1 Gjeldende rett

Innledning

Utleveringsloven § 10 fastsetter hvilke krav som skal stilles til bevis for den ettersøktes skyld. Første ledd gjelder utlevering til straffullbyrding, mens annet ledd gjelder utlevering til strafforfølgning. Tredje ledd gir hjemmel for å inngå avtaler med fremmed stat som gjør unntak fra kravet etter første og annet ledd om selvstendig norsk prøving av skyldspørsmålet.

At det oppstilles krav til styrken av mistanke, tjener først og fremst den ettersøktes rettssikkerhet, idet vedkommende ikke bør måtte tåle at utlevering skjer uten at det stilles visse krav til mistankegrunnlaget.

Bevisregelen i § 10 må sees i direkte sammenheng med kravene til innholdet av utleveringsbegjæringen i § 13, jf. også Rt. 2009 s. 594 avsnitt 32. Etter § 13 tredje ledd skal det ved utlevering til strafforfølgning vedlegges original eller bekreftet avskrift (kopi) av pågripelsesbeslutning eller «annen beslutning som er utferdiget i samsvar med vedkommende stats lovgivning og som forutsetter at det er skjellig grunn til mistanke mot vedkommende for den straffbare handling». Gjelder utleveringsbegjæringen fullbyrding av dom, følger det av fjerde ledd at fellende dom eller en bekreftet kopi av denne skal vedlegges begjæringen. Etter femte ledd skal eventuelt også «slike ytterligere bevis for vedkommende persons skyld som viser at det er skjellig grunn til mistanke mot ham» vedlegges, jf. § 13 tredje ledd og § 10 annet ledd.

En rettsavgjørelse som vedlegges utleveringsbegjæringen kan uten ytterligere prøving av bevisene for vedkommende persons skyld legges til grunn ved vurderingen av om vilkårene for å anvende tvangsmidler er oppfylt etter at kompetent norsk myndighet har mottatt begjæringen, jf. § 15. Er det behov for å bruke tvangsmidler før formell begjæring mottas, kan norske domstoler derimot ikke uten videre legge til grunn en utenlandsk avgjørelse om mistankegrunnlaget, jf. § 20 og HR-2019-120-U avsnitt 18, se nærmere punkt 10.10.2.1.

Påtalemyndigheten kan innhente ytterligere opplysninger om skyldspørsmålet enn de som er vedlagt utleveringsbegjæringen, jf. § 14 annet ledd. Når påtalemyndigheten har avsluttet sine undersøkelser, kan retten avsi kjennelse for om vilkårene for utlevering er oppfylt. Retten kan imidlertid beslutte at det skal innhentes nye bevis, og at behandlingen skal utsettes, jf. § 17 annet ledd tredje punktum. Å innhente ytterligere materiale om skyldspørsmålet er imidlertid ikke ment å være den normale fremgangsmåten, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 40.

Krav til mistankegrunnlag ved utlevering til straffullbyrding

Ved utlevering til straffullbyrding etter utleveringsloven § 10 første ledd skal den utenlandske dommen som utgangspunkt legges til grunn for vurderingen av skyldspørsmålet. Dommen skal vedlegges utleveringsbegjæringen i original eller bekreftet kopi, jf. § 13 fjerde ledd, slik at påtalemyndigheten og retten kan studere og bygge direkte på denne.

Det er bare hvis det er «særlig grunn» til å tro at dommen ikke bygger på en riktig vurdering av skyldspørsmålet at utlevering skal nektes, jf. § 10 første ledd. Et praktisk eksempel er at grunnleggende rettssikkerhetskrav etter EMK art. 6 ikke er ivaretatt. I Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 36 er det, med henvisning til Rt. 1973 s. 1479, pekt på at hvis dommen er avsagt uten at domfelte har vært til stede (fraværsdom), er dette et moment som taler for mer omfattende prøving. Det vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle om fraværet utgjør en «særlig grunn», jf. f.eks. HR-2018-1053-U avsnitt 13. At det gjelder en fraværsdom er et moment som kan tale for at det bør foretas en mer inngående prøving av domfellelsens riktighet, herunder om rettergangen ivaretok grunnleggende rettssikkerhetskrav, jf. HR-2018-2242-U avsnitt 10.

Vurderingen av «særlig grunn» knytter seg til om den ettersøkte har begått handlingen og utvist straffskyld, ikke hvorvidt det foreligger prosessuelle feil ved rettergangen. Men prosessuelle feil kan etter omstendighetene gi «særlig grunn» til å tro at dommen ikke bygger på en riktig vurdering av skyldspørsmålet, jf. forutsetningsvis LE-2018-147609.

Dersom det er avsagt en fraværsdom som ikke gir grunnlag for utlevering etter første ledd og den ettersøkte har rett til en fornyet prøving i den anmodende stat, skal vurderingen av skyldspørsmålet skje etter § 10 annet ledd om utlevering til strafforfølgning, jf. Rt. 2007 s. 1453.

Det er etter gjeldende rett uklart om Norge kan utlevere utilregnelige lovbrytere til straffullbyrding av idømt reaksjon, siden § 10 første ledd forutsetter at den ettersøkte har utvist skyld, se nærmere punkt 8.2.

Krav til mistankegrunnlag ved utlevering til strafforfølgning

Utleveringsloven § 10 annet ledd regulerer krav til bevis for mistanke ved utlevering til strafforfølgning. Etter annet ledd første punktum er det en forutsetning at det i den anmodende stat er avsagt en beslutning om pågripelse eller fengsling eller annen beslutning som har samme virkning og som bygger på en vurdering av om vedkommende er skyldig i lovbruddet. Med andre ord må det foreligge en beslutning som har karakter av frihetsberøvelse, jf. Rt. 2009 s. 594 avsnitt 30–38. Beslutningen må være utferdiget i samsvar med den anmodende stats lovgivning, men den trenger ikke å være en rettslig beslutning, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 40. Det er uklart om en tiltalebeslutning utgjør en beslutning med «samme virkning», jf. proposisjonen s. 40 og Grøstad 2019 s. 261. En beslutning etter første punktum skal være vedlagt utleveringsbegjæringen i original eller bekreftet avskrift, jf. § 13 tredje ledd. Kravet til at beslutningen er vedlagt i original eller bekreftet avskrift er tolket strengt, jf. HR-2017-985-U avsnitt 12.

Utlevering til strafforfølgning skal ikke skje med mindre det foreligger «skjellig grunn til mistanke» om at vedkommende er skyldig i lovbruddet som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen, jf. § 10 annet ledd, jf. også § 13 femte ledd. Beviskravet har samme innhold som tilsvarende krav ved pågripelse og fengsling, jf. straffeprosessloven § 171 og § 184 annet ledd, jf. Rt. 1995 s. 1228 (på s. 1231).

Selv om en beslutning som nevnt i § 10 annet ledd første punktum normalt forutsetter at det er skjellig grunn til mistanke, har norske myndigheter både en selvstendig prøvingsrett og prøvingsplikt på dette punkt. Hvor inngående prøvingen skal være, beror på en rekke forhold. Den fremmede statens beslutning vil i seg selv være et bevis ved vurderingen av skyldspørsmålet, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 36. Hvilken vekt beslutningen tillegges, avhenger av en konkret vurdering hvor tilliten til rettssystemet i den anmodende stat er et vesentlig moment. Dersom den anmodende stat ligger Norge nær, rettslig og politisk, må beslutningen tillegges stor vekt, jf. f.eks. Rt. 2010 s. 40 avsnitt 26. Like fullt må norske myndigheter foreta en selvstendig vurdering av mistankekravet, også i de tilfeller hvor begjæringen er fremsatt av en nærstående stat (avsnitt 29).

I saker hvor den ettersøkte erkjenner forholdet vedkommende er begjært utlevert for, vil mistankekravet normalt måtte anses som oppfylt, jf. Rt. 1995 s. 149.

Kravet om skjellig grunn til mistanke gjelder alle ledd i bevisføringen for at det har funnet sted en straffbar handling som utleveringsbegjæringen bygger på, jf. proposisjonen s. 36. Etter dette må det følgelig også foreligge skjellig grunn til mistanke om den ettersøktes subjektive skyld. Det er imidlertid uklart om «skjellig grunn»-kravet også må være oppfylt for den ettersøktes personlige forutsetninger for straffeskyld i form av tilregnelighet, se nærmere Grøstad 2019 s. 259 og punkt 8.2.

Dersom den ettersøkte er begjært utlevert for flere forhold, må mistankekravet vurderes individuelt for hvert forhold. Er ikke vilkåret oppfylt for ett forhold, kan departementets utleveringsvedtak ikke omfatte dette forholdet, jf. Rt. 2009 s. 594 avsnitt 21.

Avtale med annen stat om anerkjennelse av dom eller beslutning uten nærmere prøving av mistankegrunnlag

Utleveringsloven § 10 tredje ledd gir adgang til å inngå avtale med fremmed stat om at dommer eller beslutninger som nevnt i annet ledd, og som er avsagt av en domstol, skal godtas som grunnlag for utlevering overfor vedkommende stat uten nærmere prøving av skyldspørsmålet. Hjemmelen er foreløpig ikke benyttet. Norge har ved forbehold til utleveringskonvensjonen også forbeholdt seg retten til å prøve skyldspørsmålet, og terskelen for å benytte unntakshjemmelen forutsettes på denne bakgrunn å ligge svært høyt.

8.4.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 12 nr. 2 bokstav a krever at det med utleveringsbegjæringen skal vedlegges original eller bekreftet avskrift av tvangskraftig dom eller beslutning om sikring eller arrestordre eller annen beslutning med samme virkning. Ved utlevering til straffullbyrding legger konvensjonen opp til at en dom skal godtas uten prøving av annet enn formalia. Ved utlevering til strafforfølgning oppstiller ikke konvensjonen krav om at pågripelsesbeslutningen eller beslutning med tilsvarende virkning skal bygge på skjellig grunn til mistanke. En slik beslutning forutsetter imidlertid en mistanke av en viss styrke.

Etter art. 13 kan en stat kreve ytterligere opplysninger hvis den finner det forelagte materialet utilstrekkelig. Det er i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 35 lagt til grunn at bestemmelsen neppe gir rett til å kreve opplysninger for å kunne overprøve skyldspørsmålet. En utleveringsbegjæring skal derfor i utgangspunktet avgjøres på bakgrunn av de opplysninger som fremkommer av utleveringsbegjæringen med vedlegg. Norge har imidlertid ved reservasjon til art. 12 forbeholdt seg retten til å kreve ytterligere bevis for vedkommende persons skyld, og til å avslå begjæringen hvis bevisene ikke finnes tilstrekkelige.

Utleveringsavtalene med Canada og Australia tilsvarer utleveringsloven når det gjelder krav til mistankegrunnlag. Avtalen med USA er også i det vesentlige i samsvar med loven, men går på ett punkt lenger: Artikkel 11 nr. 2 bokstav b slår fast at utleveringsbegjæringen skal inneholde en «fremstilling av de faktiske forhold» utleveringssaken gjelder.

Etter tredje tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen art. 2 nr. 1 bokstav c og EUs utleveringskonvensjon 1995 art. 4 nr. 1 bokstav c er det ved utlevering etter forenklet prosedyre tilstrekkelig at den anmodende stat informerer om at det foreligger en pågripelsesbeslutning eller annen beslutning med tilsvarende virkning eller en eksigibel dom.

Fjerde tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen art. 2 erstatter utleveringskonvensjonen art. 12. For så vidt gjelder krav til bevis mot den ettersøkte, er meningsinnholdet etter fjerde tilleggsprotokoll det samme som etter utleveringskonvensjonen, men slik at dokumentene kan være vedlagt i kopi.

Norge har hverken ratifisert tredje eller fjerde tilleggsprotokoll, og 95-konvensjonen har ikke trådt i kraft for Norges del.

8.4.1.3 Utenlandsk rett

Etter den danske utleveringsloven 2020 § 23 kan utlevering ikke finne sted om det på grunn av særlige omstendigheter antas at siktelsen eller dommen som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen, «savner tilstrækkeligt bevismæssigt grundlag». Loven legger ikke opp til en inngående bevisbedømmelse, men danske myndigheter har en plikt til å foreta nærmere undersøkelser hvis det foreligger særlige forhold som gir foranledning til tvil om riktigheten av den utenlandske dommen eller pågripelsesbeslutningen, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 63–64.

Etter den finske utleveringsloven 1970 9 § 1 mom. kan utlevering til straffullbyrding skje dersom det foreligger en tvangskraftig dom som er avsagt på bakgrunn av tilstrekkelige beviser mot den ettersøkte. Ved utlevering til strafforfølgning må det være utstedt en pågripelsesbeslutning av kompetent myndighet, hvor den ettersøktes skyld må være sannsynliggjort. Paragraf 9 2 mom. gir hjemmel for å inngå avtaler med fremmede stater om at dommer eller fengslingsbeslutninger truffet av domstoler uten prøving skal godtas som grunnlag for utlevering for denne statens vedkommende.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 3 femte ledd fastslår at hvis det er grunn til å tro at mistanken om et straffbart forhold, eller konklusjonene i dommen som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen, ikke oppfyller de islandske kravene om «skjellig grunn» til mistanke eller bevis for skyld i straffesaker, skal utlevering nektes.

Ved utlevering til straffullbyrding etter den svenske utleveringsloven 1957, kan utlevering bare skje dersom dommen understøttes av etterforskningen og heller ikke gir grunnlag for alvorlige innvendinger, jf. 9 § 1 stk. Utlevering til strafforfølgning kan ikke skje med mindre det er sannsynliggjort at den ettersøkte har begått handlingen, jf. 2 stk. Paragraf 9 3 stk. første punktum gir på sin side hjemmel for å inngå avtaler med fremmede stater om at dommer eller fengslingsbeslutninger truffet av domstoler uten prøving skal godtas som grunnlag for utlevering, såfremt avgjørelsen i den bestemte saken ikke åpenbart er uriktig. I en slik avtale kan det etter annet punktum bestemmes at en dom som er avsagt uten at domfelte var til stede (fraværsdom), bare skal godtas dersom vedkommendes rett til å forsvare seg har blitt tilfredsstillende ivaretatt eller den anmodende stat forsikrer at vedkommende har mulighet til å få en ny domstolsprøving som ivaretar denne retten.

Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 10 første ledd bestemmer hvilke dokumenter som skal vedlegges utleveringsbegjæringen. Dersom det er forhold ved saken som gir grunnlag for å vurdere mistankegrunnlaget nærmere, må den anmodende stat også vedlegge en beskrivelse av faktaene som viser at det er tilstrekkelig mistanke mot den ettersøkte, jf. § 10 annet ledd.

I den franske straffeprosessloven 1957 § 696-8 første ledd og den nederlandske utleveringsloven 1967 § 18 oppstilles det nærmere krav til utformingen av utleveringsbegjæringen, men det er ikke inntatt egne bestemmelser om krav til mistankegrunnlag.

8.4.1.4 Utvalgets vurderinger

Innledning

Utvalget foreslår i det vesentlige å videreføre utleveringsloven § 10 første ledd om utlevering til straffullbyrding, se lovutkastet § 13. Ved utlevering til strafforfølgning foreslår utvalget å redusere prøvingsintensiteten sammenlignet med utleveringsloven § 10 annet ledd, ved at norske myndigheter kan legge til grunn den utenlandske vurderingen av mistankegrunnlaget uten nærmere prøving. Utvalget går for øvrig inn for å beholde «skjellig grunn»-vilkåret som mistankenivå, men med enkelte presiseringer av hvordan kravet skal tolkes. Paragraf 10 annet ledd første punktum foreslås videreført uten endringer. Utvalget mener videre at det foreligger tilstrekkelig grunn til å videreføre hjemmelen i tredje ledd om at det kan inngås avtale med fremmed annen stat om anerkjennelse av dom eller beslutning uten nærmere prøving av bevisene for om den ettersøkte har begått forholdet.

Ettersom utleveringskonvensjonen er ansett å gjelde også ved utlevering av utilregnelige personer og loven så vidt mulig bør være i samsvar med konvensjonen, foreslår utvalget å presisere at tilregnelighet ikke er en forutsetning for utlevering til annen stat, se punkt 8.2. For ikke å utfordre legalitetsprinsippet, reflekteres dette i ordlyden ved at norske myndigheter ikke lenger skal vurdere om vedkommende er «skyldig» i gjerningen.

Krav til mistankegrunnlag ved utlevering til straffullbyrding

Norske myndigheter skal som hovedregel forutsette at dommen som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen oppfyller krav til mistanke mot den ettersøkte, slik at utlevering kan finne sted. Det er bare unntaksvis at norske myndigheter skal foreta en nærmere vurdering av om dommen bygger på en riktig vurdering av spørsmålet om den ettersøkte har begått forholdet. Utvalget mener regelen ivaretar rettssikkerheten til ettersøkte personer på en god måte, og samtidig fremmer effektivt internasjonalt rettslig samarbeid. Gjeldende rett foreslås derfor videreført med enkelte redaksjonelle endringer.

Krav til mistankegrunnlag ved utlevering til strafforfølgning

Ved utlevering til strafforfølgning går utvalget inn for å opprettholde kravet om at det må være avsagt en beslutning i den anmodende stat om pågripelse, fengsling eller tilsvarende beslutning med samme virkning og som bygger på en vurdering av om vedkommende har begått lovbruddet, men med enkelte redaksjonelle endringer. Utvalget ønsker i forlengelsen av dette å presisere at det er tilstrekkelig at det i den anmodende stat er utferdiget en tiltalebeslutning. En tiltalebeslutning forutsetter at det er tatt standpunkt til skyldspørsmålet, og det ligger ofte nøye overveielser bak denne. Når det tas ut tiltale, vil etterforskningen som regel være avsluttet og rettsprosess innledet, og grunnvilkårene for pågripelse vil da også være til stede.

Selv om det i den anmodende stat er avsagt en beslutning som bygger på en vurdering av om den ettersøkte har begått forholdet utleveringsbegjæringen bygger på, må norske myndigheter etter utleveringsloven § 10 annet ledd annet punktum vurdere om det foreligger skjellig grunn til mistanke om at vedkommende er skyldig. Selv om prøvingsintensiteten i praksis varierer, avhengig av rettssystemet i den anmodende stat, foreligger det alltid en prøvingsplikt etter dagens lov. Etter utvalgets vurdering synes ordlyden å harmonisere mindre godt med de ulike hensyn og behov som gjør seg gjeldende i en utleveringssak.

Av og til mottar norske myndigheter utleveringsbegjæringer fra stater som står Norge nær, rettslig og politisk. Dersom beslutningen som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen bygger på en vurdering av at det foreligger skjellig grunn til mistanke eller nært opp til dette, mener utvalget at norske myndigheter bør kunne legge denne til grunn uten ytterligere prøving av mistankegrunnlaget mot den ettersøkte. En redusert prøvingsintensitet vil styrke og effektivisere utleveringssamarbeidet og bidra til å hindre straffrihet. Det vil også kunne hindre at norske myndigheter kommer til urimelige resultater, se f.eks. lagmannsrettens lovtolkning gjengitt i HR-2016-53-U. Selv om en lovfestet prøving av om det foreligger tilstrekkelig mistanke mot den ettersøkte bidrar til å ansvarliggjøre den anmodende stat, synes det lite hensiktsmessig å foreta en selvstendig prøving av mistankegrunnlaget i alle saker.

Fremmes utleveringsbegjæringen fra en stat som ikke står Norge nær, rettslig og politisk, må norske myndigheter normalt prøve om det foreligger skjellig grunn til mistanke om at vedkommende har begått forholdet som begjæringen knytter seg til. Dette gjelder imidlertid ikke uten videre, og norske myndigheter må se hen til om pågripelsesbeslutningen og utleveringsbegjæringen innbyr til tillit. Hvilken instans som har fattet avgjørelsen, vil også være relevant. Normalt er det større grunn til å ha tillit til avgjørelse truffet av en domstol enn en annen instans. Domstolene har imidlertid ikke alltid en tilstrekkelig uavhengig posisjon som sikrer en objektiv og uavhengig vurdering av mistankegrunnlaget. Er det tvil om domstolens uavhengighet, tilsier det at norske myndigheter må prøve om det foreligger tilstrekkelig mistanke mot den ettersøkte.

På denne bakgrunn går utvalget inn for å innføre en regel om at norske myndigheter kan legge til grunn vurderingen den anmodende stat har gjort av om den ettersøkte har begått forholdet som begjæringen bygger på, uten ytterligere prøving av mistanken mot den ettersøkte. Det legges opp til et diskresjonært skjønn. I saker om utlevering til strafforfølgning er det etter utvalgets syn ikke ønskelig å etablere en «riktighetspresumsjon». En pågripelsesbeslutning eller en tilsvarende beslutning er ikke resultatet av en like grundig saksbehandling som en dom. Utvalget mener derfor at det bør bero på en konkret vurdering om beslutningen skal legges til grunn uten ytterligere prøving av mistanken mot vedkommende, hvor det er særlige relevant om den anmodende stat ligger Norge nær, rettslig og politisk.

Hvis det ikke er grunnlag for å legge den utenlandske vurderingen til grunn, må norske myndigheter foreta en nærmere prøving av mistankegrunnlaget. I den forbindelse har utvalget vurdert om man bør gå bort fra «skjellig grunn» som mistankenivå. Mistankevurderingen ved utlevering til strafforfølgning baseres i all hovedsak på bevisvurderinger gjort i en annen stat, hvor mistankenivået ikke nødvendigvis er sammenfallende med det norske. Det kan dessuten være utfordrende å identifisere hvilket mistankenivå den andre staten benytter.

Til tross for dette, ønsker utvalget å videreføre «skjellig grunn» som mistankenivå. Vilkåret er innarbeidet i norsk straffe- og straffeprosessrett og er formentlig hentet fra straffeprosesslovens regler om pågripelse og fengsling, hvor det er rikholdig med praksis å se hen til. Vilkåret er også mer presist enn alternative fleksible formuleringer som f.eks. «tilstrekkelig bevismessig grunnlag» (se til sammenligning den danske utleveringsloven § 23). Samtidig mener utvalget at vilkåret ikke bør praktiseres for kategorisk. Dersom det foreligger kvalifisert mistanke mot den ettersøkte, bør dette være tilstrekkelig hvis f.eks. beslutningen og utleveringsbegjæringen under ett innbyr til tillit. Kravet om skjellig grunn til mistanke er som nevnt heller ikke til hinder for at norske myndigheter velger å legge vurderingen fra en annen stat til grunn, uten å foreta noen nærmere prøving, selv om den utenlandske avgjørelsen kan bygge på et noe lavere mistankenivå enn det norske.

Utvalget er av den oppfatning at løsningen balanserer hensynene til rettsikkerhet, effektivitet og internasjonalt rettslig samarbeid på en god måte.

Avtale med annen stat om anerkjennelse av dom eller beslutning uten nærmere prøving av mistankegrunnlag

Adgangen til å inngå avtale med annen stat om at en dom eller beslutning avsagt av en domstol skal godtas som grunnlag for utlevering overfor vedkommende stat uten nærmere prøving av bevisene, gir fleksibilitet. Selv om hjemmelen hittil ikke er benyttet og terskelen for å bruke den antas å ligge svært høyt, kan det ikke utelukkes at det overfor enkelte stater kan være aktuelt å inngå slik avtale i fremtiden. På denne bakgrunn foreslår utvalget å videreføre hjemmelen.

8.4.2 Overlevering

8.4.2.1 Gjeldende rett

Arrestordresystemet baserer seg på gjensidig anerkjennelse av rettslige avgjørelser, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 7–9. Arrestordreloven inneholder ingen krav til bevis for skyld, men dette grunnleggende utgangspunktet modifiseres noe av vilkårene for overlevering, herunder avslagsgrunnen i § 8 annet ledd (nordisk-europeisk arrestordre) ved motstrid med EMK, jf. også § 18 (nordisk arrestordre).

En arrestordre skal inneholde opplysning om rettskraftig dom, pågripelsesvedtak eller annen avgjørelse med samme rettskraft, jf. arrestordreloven § 5 første ledd bokstav c. Det er imidlertid ikke et krav at selve dommen eller vedtaket følger som vedlegg til arrestordren. Arrestordrelovens system legger heller ikke opp til at det skal foretas en selvstendig vurdering av om det foreligger skjellig grunn til mistanke for overlevering til strafforfølgning.

For bruk av tvangsmidler i forbindelse med overlevering følger det av arrestordreloven § 13 tredje ledd siste punktum og § 20 tredje ledd siste punktum at retten skal legge opplysningene i arrestordren til grunn dersom de ikke «openbart er urette».

8.4.2.2 Folkerettslige rammer

EUs rammebeslutning bygger på gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser. På denne bakgrunn oppstilles det ikke krav til mistankegrunnlag. Det følger imidlertid av art. 8 nr. 1 bokstav c at opplysninger om at det foreligger en tvangskraftig dom, arrestordre eller annen tvangskraftig beslutning med samme virkning, som faller inn under virkeområdet for art. 1 (definisjoner) og 2 (anvendelsesområde), skal angis i samsvar med skjemaet. Tilsvarende bestemmelse følger av parallellavtalen art. 11 nr. 1 bokstav c og konvensjon om nordisk arrestordre art. 7 nr. 1 bokstav c.

8.4.2.3 Utenlandsk rett

Statene som er tilsluttet arrestordresamarbeidet har ikke lovbestemmelser om krav til mistankegrunnlag ved overlevering til stater i EU eller Norden. Det stilles imidlertid krav til hvilke opplysninger som skal følge arrestordren, herunder krav til opplysninger om rettskraftig dom eller pågripelsesvedtak tilsvarende som i arrestordreloven og parallellavtalen.

8.4.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett, slik at det ikke stilles krav til mistankegrunnlag ved overlevering til stater i EU og Norden. Dette er i samsvar med Norges forpliktelser etter parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre. Hva gjelder kravet til de dokumenter og opplysninger som skal vedlegges arrestordren, se punkt 10.3.2. Om overlevering av utilregnelige personer, se punkt 8.2.

8.5 EMK og andre menneskerettskonvensjoner

8.5.1 Innledning

Menneskerettsloven § 2 inkorporerer fem sentrale menneskerettskonvensjoner med utvalgte tilleggsprotokoller i norsk rett: Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) 1950, FNs internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) 1966, FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) 1966, FNs barnekonvensjon 1989 og FNs kvinnekonvensjon 1979. Etter lovens § 3 skal bestemmelsene i disse konvensjonene og protokollene ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Det følger av menneskerettsloven at utlevering og overlevering som vil være i strid med disse konvensjonene, ikke kan skje, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 29.

Utleveringsloven har ingen egen bestemmelse om forholdet til menneskerettighetene. Etter arrestordreloven § 8 annet ledd og § 18, jf. § 8, skal en arrestordre avslås dersom overlevering vil være i strid med EMK med endringer eller de tilleggsprotokollene som gjelder som norsk lov.

Spørsmålet om det er fare for brudd på EMK eller andre menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, vurderes i det vesentlige på samme måte i utleverings- og arrestordresaker. Forpliktelsene etter EMK må tolkes i lys av praksis fra EMD, mens det i arrestordresakene også må sees hen til EU-domstolens praksis. Se nærmere punkt 4.3 om EMDs praksis og 4.8 om EU-domstolens praksis.

Det følger av praksis fra EMD at utlevering eller overlevering til livstidsstraff eller dødsstraff som vil være i strid med EMK art. 3, ikke kan skje. Se punkt 8.8 om livstidsstraff og 9.3 om betingelser som stilles for utlevering, som omtaler dødsstraff. Utlevering eller overlevering på grunnlag av en fraværsdom kan komme i strid med EMK art. 6, se punkt 8.7.

Forholdet til menneskerettighetene i saker om utlevering omtales i punkt 8.5.2, mens overlevering omtales i 8.5.3. Utvalgets vurderinger fremgår av punkt 8.5.4.

8.5.2 Utlevering

8.5.2.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven har som nevnt ingen egen bestemmelse om forholdet til menneskerettighetene. Avslagsgrunnene i utleveringsloven § 6 om fare for forfølgelse og § 7 om grunnleggende humanitære hensyn «kjem inn på enkelte sider av desse rettane», jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 29. Det følger av Høyesteretts praksis at utleveringsloven §§ 6 og 7 må leses i lys av rettighetene i EMK. I Rt. 2015 s. 155 er dette slått uttrykkelig fast for § 7 (avsnitt 37 og 44). Ifølge juridisk teori må utleveringsloven tolkes slik at de nevnte avslagsgrunnene omfatter alle former for menneskerettighetsbrudd som omfattes av menneskerettsloven, jf. Mathisen s. 323. Se nærmere punkt 8.6 om fare for forfølgelse og 8.10 om humanitære hensyn.

Dersom reglene i straffeprosessloven kommer til anvendelse, jf. utleveringsloven § 14 tredje ledd, gjelder også folkerettsreservasjonen i straffeprosessloven § 4. Denne fastsetter at lovens regler gjelder med de begrensninger som følger av Norges folkerettslige forpliktelser.

8.5.2.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Bestemmelser i Grunnloven og menneskerettskonvensjoner som utlevering særlig vil kunne komme i strid med, er omtalt i punkt 4.2 og 4.3.

Utleveringskonvensjonen har ingen bestemmelse om forholdet til menneskerettighetene eller strid med EMK som avslagsgrunn. Alle Europarådets medlemsstater er imidlertid bundet av EMK og må overholde denne, mens dette ikke nødvendigvis er tilfellet for andre stater som er part i utleveringskonvensjonen. Konvensjonen har likevel noen avslagsgrunner som fanger opp enkelte menneskerettighetsbrudd, se f.eks. art. 3 nr. 2 om fare for forfølgelse.

Norges bilaterale utleveringsavtaler omtaler ikke forholdet til menneskerettighetene. Avtalen med Australia art. 6 nr. 2 tilsvarer utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 2, mens art. 6 nr. 3 innebærer at en person ikke kan utleveres dersom det vil stride mot grunnleggende humanitære hensyn. Utlevering som vil stride mot EMK kan uansett nektes under henvisning til art. 7 nr. 3, som slår fast at utlevering kan nektes på ethvert annet grunnlag spesifisert i den anmodede stats lovgivning. Avtalen med USA åpner for at utlevering kan nektes på grunnlag av humanitære hensyn, jf. art. 7 nr. 2 bokstav b, eller av enhver annen grunn hjemlet i norsk lov, jf. art. 7 nr. 3. Avtalen med Canada åpner i seg selv ikke for å nekte utlevering som ville vært i strid med menneskerettighetene. I juridisk teori er det imidlertid vist til at både Canada og Norge er parter i SP og anført at forpliktelsene etter utleveringsavtalen må anses modifisert av dette, jf. Mathisen s. 344.

8.5.2.3 Nordisk rett

Ingen av de nordiske utleveringslovene har strid med EMK generelt eller andre menneskerettskonvensjoner som egen avslagsgrunn. En rekke menneskerettighetsbrudd fanges imidlertid opp av andre bestemmelser. Alle utleveringslovene fastsetter at utlevering ikke kan skje dersom det er fare for at personen vil bli utsatt for forfølgelse på grunn av avstamning, religion, politisk oppfatning, politiske forhold ellers mv., jf. den danske utleveringsloven 2020 § 6, stk. 1, den finske 1970 7 §, den islandske 1984 § 6 og den svenske 1957 7 §. Alle de nordiske statene unntatt Danmark har også en avslagsgrunn knyttet til humanitære hensyn, jf. den finske utleveringsloven 8 §, den islandske § 7 og den svenske 8 §. Gjennomgående prøver domstolene om det foreligger hinder mot utlevering etter EMK også på annet grunnlag i nasjonal rett enn bestemmelsene i utleveringslovgivningen.

Den danske utleveringsloven § 6 angir tre avslagsgrunner som gjelder ved utlevering både til stater i og utenfor EU og Norden: Utlevering kan som nevnt ikke skje hvis det er fare for forfølgelse, jf. stk. 1. Utlevering kan heller ikke skje hvis det er fare for at personen vil bli utsatt for tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. stk. 2, eller hvis det for øvrig vil være i strid med Danmarks internasjonale forpliktelser, jf. stk. 3.

8.5.3 Overlevering

8.5.3.1 Gjeldende rett

Lov om nordisk arrestordre 2008 inneholdt ingen bestemmelse om forholdet til menneskerettighetene. Det fremgår av forarbeidene, Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 12–13, at Justisdepartementet ikke fant behov for en egen bestemmelse om fare for brudd på menneskerettighetene som avslagsgrunn. Siden de nordiske statene har et høyt utviklet rettssystem, la departementet til grunn at overlevering til disse ikke kunne komme i strid med EMK. Skulle en slik situasjon mot formodning oppstå, ville norske myndigheter uansett ha plikt til å avslå arrestordren etter menneskerettsloven.

Arrestordreloven har som nevnt en annen løsning. Etter § 8 annet ledd skal en nordisk-europeisk arrestordre avslås dersom overlevering vil være i strid med EMK med endringer eller de tilleggsprotokollene som gjelder som norsk lov. Paragraf 18 gir bestemmelsen tilsvarende anvendelse for nordiske arrestordrer.

Dessuten inneholder arrestordreloven § 2 en generell folkerettsreservasjon. Bestemmelsen fastsetter at loven gjelder med de begrensningene som er godkjent i folkeretten eller som følger av avtale med fremmed stat, se utredningen kap. 7. Dette innebærer at en arrestordre som det vil være i strid med menneskerettskonvensjoner eller andre folkerettslige avtaler som Norge er bundet av å fullbyrde, må avslås.

Kommer straffeprosessloven til anvendelse, gjelder også folkerettsreservasjonen i straffeprosessloven § 4, jf. arrestordreloven § 3.

Arrestordreloven § 8 annet ledd har ikke selvstendig betydning for rettstilstanden når det allerede følger av menneskerettsloven §§ 2 og 3, arrestordreloven §§ 2 eller 3, jf. straffeprosessloven § 4, at overlevering må nektes.

Enkelte rettigheter som følger av EMK er regulert i arrestordreloven § 11. Bestemmelsen gjelder overlevering til fullbyrding av en frihetsberøvende reaksjon avsagt uten at ettersøkte var til stede (fraværsdom) og livstidsstraff. Se punkt 8.7 om fraværsdom og 8.8 om livstidsstraff.

Bakgrunnen for at det ble innført en særskilt bestemmelse om strid med EMK som en obligatorisk avslagsgrunn, fremgår av Prop. 137 LS (2010–2011) s. 29–30. Justisdepartementet fant grunn til dette, selv om det ikke ville ha betydning for rettstilstanden, jf. menneskerettsloven og arrestordreloven § 3, jf. straffeprosessloven § 4. Departementet tok også inn en generell folkerettsreservasjon, men fant det derimot ikke nødvendig med en uttrykkelig bestemmelse om forbud mot forfølgelse. I de spesielle motivene til § 8 annet ledd uttales det om EMK på s. 52:

«Andre ledd seier at ein arrestordre også skal avslåast dersom overlevering vil vere i strid med EMK eller ein av tilleggsprotokollane som gjeld som norsk lov. Dette vil kunne vere tilfellet om det er grunn til å tru at overlevering er kravd i den hensikt å strafforfølgje eller fullbyrde straff mot den ettersøkte på grunn av til dømes vedkomande si religiøse tru, politiske oppfatning eller seksuelle legning m.v., dersom slik forfølging eller fullbyrding ville stride mot EMK sitt diskrimineringsforbod, jf. EMK artikkel 14. Det same vil gjelde om det er grunn til å tru at den ettersøkte vil bli utsett for tortur eller anna umenneskeleg eller fornedrande behandling eller straff, jf. EMK artikkel 3. Det kan også tenkast at andre av konvensjonen sine føresegner kan vere aktuelle, til dømes artikkel 6 om retten til rettvis rettargang. For å kunne avslå ein arrestordre på grunn av strid med EMK, må det krevjast at det ligg føre konkrete haldepunkt for at overlevering vil kome i strid med konvensjonen.»

I rundskriv G-02/2020 s. 27 uttales det at ettersom parallellavtalen bygger på gjensidig tillit mellom medlemsstatene, og alle avtalepartene er tilsluttet EMK, er terskelen høy for å avslå en arrestordre på dette grunnlaget.

Dersom avslag på grunn av strid med EMK kan forhindres ved å innhente tilleggsopplysninger eller garantier fra den utstedende stat, skal man alltid forsøke dette, jf. parallellavtalen § 18 nr. 2, se også rundskriv G-02/2020 s. 28. At det må innhentes tilleggsopplysningar i slike situasjoner følger også av praksis fra EU-domstolen om den tilsvarende bestemmelsen i EUs rammebeslutning art. 15 nr. 2, se bl.a. EU-domstolens storkammerdom 22. februar 2022 i de forente sakene C-562/21 PPU og C-563/21 PPU Openbaar Ministerie avsnitt 84. Se nærmere punkt 4.8.

8.5.3.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Bestemmelser i Grunnloven og menneskerettskonvensjoner som overlevering særlig vil kunne komme i strid med, er omtalt i punkt 4.2 og 4.3.

Parallellavtalen har ingen bestemmelse om strid med EMK som avslagsgrunn, men fortalen og formålsbestemmelsen i art. 1 omtaler forholdet til menneskerettighetene. I fortalen slås det fast at avtalen respekterer grunnleggende rettigheter, særlig EMK, og at avtalen ikke er til hinder for at en stat kan anvende sine egne konstitusjonelle regler om bl.a. rettssikkerhet. Det slås også fast at ingen må utleveres til en stat der det er alvorlig fare for at vedkommende vil bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. tilleggsprotokoll nr. 6 art. 1 til EMK, annen tilleggsprotokoll til SP, EMK art. 3 og SP art. 7.

Artikkel 1 nr. 3 slår fast at avtalen ikke skal innebære noen innskrenkning i plikten til å respektere de grunnleggende rettigheter og rettsprinsipper som er nedfelt i EMK eller prinsippene nevnt i art. 6 i Traktat om Den europeiske union (TEU). Sistnevnte viser til bl.a. EUs pakt om grunnleggende rettigheter. Artikkel 1 nr. 4 har en bestemmelse om fare for forfølgelse. De nevnte punktene i fortalen og art. 1 nr. 3 bygger på fortalen punkt 12 og 13 og art. 1 nr. 3 i EUs rammebeslutning.

Heller ikke konvensjon om nordisk arrestordre har noen bestemmelse om strid med EMK som avslagsgrunn, men fortalen punkt 4 til 6 omtaler forholdet til de grunnleggende menneskerettighetene. Det slås i punkt 4 bl.a. fast at konvensjonen respekterer de grunnleggende rettigheter, slik de er garantert ved EMK. Etter punkt 5 er konvensjonen ikke til hinder for at de nordiske landene anvender egne forfatningsrettslige regler om retten til bl.a. en rettferdig rettergang. I punkt 6 fremgår det at ingen må oversendes, utsendes, utleveres, videreoverleveres eller videreutleveres til en stat der det er alvorlig risiko for at de vil bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

8.5.3.3 Nordisk rett

Den danske utleveringsloven § 6 angir som nevnt tre avslagsgrunner som gjelder ved utlevering både til stater i og utenfor EU og Norden, se punkt 8.5.2.3.

Finlands lov om europeisk arrestordre 2003 5 § 1 mom. nr. 6 bestemmer at overlevering skal nektes hvis det er grunn til å tro at personen på grunn av opprinnelse, tilhørighet til en viss sosial gruppe, religion, tro eller politisk oppfatning vil bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen behandling som krenker menneskeverdet, forfølgelse eller det med rette kan antas at det vil innebære krenkelse av vedkommendes menneskerettslige eller konstitusjonelle beskyttelse. Etter 5 § 2 mom. skal overlevering også nektes hvis den er urimelig av humanitære grunner og urimeligheten ikke kan avhjelpes ved å utsette iverksettingen etter 47 §. Den finske loven om nordisk arrestordre 2007 4 § 1 mom. nr. 6 og 2 mom. har tilsvarende bestemmelser.

Islands arrestordrelov 2016 § 9 annet ledd og § 18 og Sveriges lov om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 4 § 2 stk. og lov om nordisk arrestordre 2011 2 kap. 4 § 1 stk. fastsetter at en arrestordre skal avslås dersom overlevering vil være i strid med EMK eller de tilleggsprotokollene som gjelder som nasjonal lov.

8.5.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er grunn til å ha strid med EMK og andre menneskerettskonvensjoner som en egen avslagsgrunn. Det er et spørsmål om det er behov for dette ved siden av begrensningene som allerede følger av menneskerettsloven, samt av den generelle folkerettsreservasjonen i lovutkastet § 2 og henvisningen til straffeprosessloven i lovutkastet § 3, jf. straffeprosessloven § 4.

Utvalget mener likevel de beste grunner taler for at den nye loven har strid med EMK og andre menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av som en egen avslagsgrunn, hensett til viktigheten av at Norge overholder sine menneskerettslige forpliktelser. Bestemmelsen vil bidra til å synliggjøre og tydeliggjøre avslagsgrunnen. Dette kan gi veiledning både til den som begjæres utlevert eller kreves overlevert, og til myndighetene som behandler saken. Dessuten kan det være en fordel å ha en særskilt og obligatorisk avslagsgrunn å vise til overfor staten som eventuelt gis avslag.

Utvalget ser grunn til å vise til EMK særskilt, bl.a. fordi konvensjonen er en sentral folkerettslig forpliktelse og har størst praktisk betydning for vårt land. De nyere arrestordrelovene i Finland, Island og Sverige har alle strid med EMK eller menneskerettigheter som avslagsgrunn, og i Danmark fanges dette opp av en bestemmelse som forbyr utlevering i strid med Danmarks internasjonale forpliktelser. Det vil neppe være behov for å benytte avslagsgrunnen ved nordiske arrestordrer, men utvalget anser det hensiktsmessig å ha en generell bestemmelse som også dekker denne situasjonen.

Forslaget i lovutkastet § 5 fastsetter at utlevering eller overlevering ikke kan skje dersom det vil være i strid med EMK med endringer og tilleggsprotokoller som gjelder som norsk lov, eller andre menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av. Bestemmelsen viderefører arrestordreloven § 8 annet ledd, og § 18, jf. § 8 annet ledd, men utvider avslagsgrunnen til å gjelde også andre menneskerettskonvensjoner. I tillegg gjelder bestemmelsen nå også ved utlevering, noe som er en presisering av gjeldende rett.

Videre har utvalget vurdert om den nye loven bør ha en egen bestemmelse som eksplisitt fastslår at utlevering eller overlevering skal nektes dersom det er reell fare for at personen etter utleveringen eller overleveringen vil bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. På den ene side ville dette synliggjøre forpliktelsene etter EMK art. 3 og tilleggsprotokollene som forplikter til avskaffelse av dødsstraff (nr. 6 og 13). På den annen side vil en slik bestemmelse ikke ha selvstendig, rettslig betydning, jf. bestemmelsene i lovutkastet nevnt ovenfor. At man må være oppmerksom på risikoen for utlevering til dødsstraff fremgår av lovutkastet § 20 første ledd bokstav b. Ved utlevering der slik risiko foreligger skal det stilles betingelse om at dødsstraff ikke kan fullbyrdes mot den ettersøkte. Danmark, Island og Sveriges utleveringslover har tilsvarende bestemmelser. Når det gjelder overlevering, er det blant de nordiske statene bare de finske arrestordrelovene som har avslagsbestemmelser som direkte nevner dødsstraff. Den danske loven og de finske arrestordrelovene viser til torturforbudet. Ingen stater i EU eller Norden har dødsstraff, og de har alle ratifisert EMK og protokoll nr. 13. Utvalget mener på denne bakgrunn at det ikke er behov for en egen bestemmelse om dødsstraff mv. som avslagsgrunn.

8.6 Fare for forfølgelse

8.6.1 Innledning

Utlevering omtales i punkt 8.6.2 og overlevering i 8.6.3, mens utvalgets vurderinger fremgår av punkt 8.6.4.

8.6.2 Utlevering

8.6.2.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven § 6 fastsetter at utlevering ikke kan skje dersom det må antas å være alvorlig fare for at vedkommende på grunn av rase, religion, nasjonalitet, politisk oppfatning eller politiske forhold ellers ville bli utsatt for forfølgelse som retter seg mot hans liv eller frihet eller for øvrig har alvorlig karakter.

Utleveringsloven 1908 hadde ingen tilsvarende bestemmelse. Bestemmelsen bygger i det vesentlige på utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 2. Her fremgår det at utlevering ikke skal skje

«dersom den anmodede stat har alvorlig grunn til å anta at en begjæring om utlevering for alminnelig lovbrudd er fremmet i den hensikt å tiltale eller straffe en person på grunn av rase, religion, nasjonalitet eller politiske oppfatning, eller at denne persons stilling kan forverres av noen av disse grunner.»

Det er to forskjeller mellom ordlyden i utleveringskonvensjonen og utleveringsloven. Ulikhetene i lovteksten samsvarer med hvordan utleveringslovene i de andre nordiske statene ble utformet. For det første viser utleveringsloven § 6 i tillegg til forfølgelsesgrunnene som fremgår av konvensjonen til «politiske forhold ellers». Ifølge forarbeidene var det mulig at dette innebar en mindre utvidelse ut over hva det i konvensjonen er siktet til med politisk oppfatning, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 32.

For det annet viser konvensjonen til «alvorlig grunn til å anta» at en begjæring om utlevering for alminnelig lovbrudd er fremmet i den hensikt å tiltale eller straffe en person på grunn av en av de oppregnede forfølgelsesgrunnene, mens loven taler om «alvorlig fare» for «forfølgelse som er rettet mot liv eller frihet eller for øvrig har alvorlig karakter». Dette må ifølge forarbeidene antas bare å være en presisering i forhold til konvensjonen, jf. proposisjonen s. 32. Loven krever at forfølgelsen er av kvalifisert art i dobbel forstand. Det må foreligge alvorlig fare for forfølgelse og denne må være av alvorlig karakter.

Utleveringsloven § 6 bør bl.a. sees i sammenheng med bestemmelsen om non refoulement i FNs flyktningkonvensjon 1951 art. 33. Ifølge forarbeidene burde utleveringsloven ikke gi en svakere beskyttelse enn den tidligere fremmedloven 1956 (lov 27. juli 1956 om utlendingers adgang til riket m.v.) og flyktningkonvensjonen hva angår de forhold som omfattes av bestemmelsen, jf. proposisjonen s. 32–33, jf. også Rt. 2010 s. 40 avsnitt 20. Det samme må gjelde i relasjon til utlendingsloven 2008 (lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Non refoulement-prinsippet er nå lovfestet i utlendingsloven § 73 om absolutt vern mot utsendelse. Bestemmelsen fastsetter at en utlending i utgangspunktet ikke kan sendes til et område der vedkommende risikerer forfølgelse (jf. § 28 første ledd bokstav a) og aldri til et område der vedkommende står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur mv. (jf. § 28 første ledd bokstav b). Se nærmere om forholdet til utlendingslovgivningen i punkt 12.7. Utlendingsloven § 6 omfatter også det forhold at personen risikerer å bli sendt videre til et annet land hvor vedkommende kan risikere alvorlig forfølgelse, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 32 og Rt. 1994 s. 934.

Ordlyden i utleveringsloven § 6 omfatter ikke alle former for menneskerettsbrudd, men det følger av rettspraksis at en rekke menneskerettsbrudd er innfortolket i bestemmelsen. Gjennom menneskerettsloven §§ 2 og 3 er bl.a. EMK og SP gjort til norsk rett med forrang fremfor andre lovbestemmelser. I den grad utleveringsloven §§ 6 og 7 om grunnleggende humanitære hensyn ikke dekker menneskerettsforpliktelser Norge er bundet av, må loven suppleres av menneskerettsloven og Grunnlovens menneskerettsbestemmelser.

Fire vilkår må være oppfylt for at utleveringsloven § 6 skal komme til anvendelse; det må antas å være (beviskravet) alvorlig fare (risikokravet) for at vedkommende på grunn av en av forfølgelsesgrunnene oppregnet i loven risikerer alvorlig forfølgelse.

Ordlyden i beviskravet, «det må antas å være», gir begrenset veiledning om hvilken grad av sannsynlighet som kreves. Utleveringskonvensjonen benytter formuleringen «alvorlig grunn til å anta» («substantial grounds for believing»). Ettersom det dreier seg om risiko for forfølgelse, er det i rettsteorien anført at terskelen ikke bør legges for høyt. Enhver teoretisk mulighet for forfølgelse sperrer imidlertid ikke for utlevering. Det må i utgangspunktet foreligge objektive holdepunkter for forfølgelse, jf. Ruud mfl. s. 34. Påtalemyndigheten skal utrede saken, men har ikke en vanlig strafferettslig bevisbyrde, jf. Rt. 1994 s. 934. Når det gjelder terskelen for brudd på EMK («substantial grounds for believing that there is a real risk»), vises det til punkt 4.3.

Risikokravet innebærer at det må være «alvorlig fare» for at personen på grunn av en av forfølgelsesgrunnene vil bli utsatt for forfølgelse. Det er ikke tilstrekkelig med en teoretisk mulighet; risikoen må være reell. I LB-2019-84961 kom lagmannsretten til at vilkårene for utlevering til Iran ikke var oppfylt, jf. bl.a. utleveringsloven § 6, jf. EMK art. 3. Det var «reell fare» for at siktede ville bli idømt korporlig straff (pisking eller dødsstraff). Lagmannsretten uttalte med henvisning til Rt. 2011 s. 1481 avsnitt 42–43 at «reell fare» ikke innebærer et krav om sannsynlighetsovervekt. Terskelen er betydelig lavere. Se ellers Ruud mfl. s. 34–36.

Etter ordlyden må det foreligge alvorlig fare for forfølgelse på grunn av en av forfølgelsesgrunnene oppregnet i loven. Som nevnt går utleveringsloven med alternativet «politiske forhold ellers» lengre enn utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 2. Flyktningkonvensjonen art. 33 og asylbestemmelsen i utlendingsloven § 28 viser også til «medlemskap i en spesiell sosial gruppe». Mathisen s. 317 gjør gjeldende at «politiske forhold ellers» må kunne dekke bl.a. kjønn og seksuell legning. Utleveringsloven § 6 er i rettspraksis forstått slik at den forbyr utlevering både i tilfeller som omhandles i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a (jf. flyktningkonvensjonen art. 33) og b (jf. EMK art. 3), jf. LB-2019-84961.

Loven viser til forfølgelse som retter seg mot personens «liv eller frihet eller for øvrig har alvorlig karakter». Ordlyden og forarbeidene gir begrenset veiledning i hva som ligger i dette. Utlendingsloven § 29 beskriver hva som skal anses som forfølgelse etter utlendingsloven § 28. Det er naturlig å se hen til dette også ved tolkning av begrepet etter utleveringsloven.

At en person er gitt beskyttelse (asyl) i Norge er ikke i seg selv til hinder for at vedkommende kan utleveres. I Rt. 2010 s. 40 kom Høyesterett til at utleveringsloven § 6 ikke var til hinder for utlevering til Kosovo av en person med asyl i Norge. Utlevering eller overlevering til samme stat som vedkommende flyktet fra, er imidlertid ikke aktuelt med mindre forholdene der har endret seg i tilstrekkelig grad. Se nærmere punkt 12.7 om forholdet til utlendingslovgivningen.

8.6.2.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Grunnloven

Utlevering eller overlevering som vil innebære fare for forfølgelse kan komme i strid med Grunnloven, i første rekke § 93 (retten til liv og forbudet mot tortur mv.) og § 95 (retten til rettferdig rettergang).

Avtaler som gjelder både ved utlevering og overlevering

Utlevering eller overlevering som vil innebære fare for forfølgelse kan komme i strid med en rekke menneskerettskonvensjoner. Dette gjelder bl.a. EMK, og da i første rekke art. 2 (retten til liv), 3 (forbudet mot tortur mv.) og 6 (retten til rettferdig rettergang). EMK art. 14 oppstiller et diskrimineringsforbud: Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i konvensjonen skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.

Også andre menneskerettskonvensjoner kan være relevante, bl.a. SP art. 6 (retten til liv), 7 (forbudet mot tortur mv.) og 9 nr. 3 (retten til rettferdig rettergang i straffesaker).

Flyktningkonvensjonen art. 33 fastsetter non refoulement-prinsippet. Artikkel 33 nr. 1 bestemmer at ingen stat på noen som helst måte må utvise eller avvise en flyktning over grensen til områder hvor hans liv eller frihet ville være truet på grunn av hans rase, religion, nasjonalitet, politiske oppfatning eller det forhold at han tilhører en spesiell sosial gruppe. Etter nr. 2 skal bestemmelsen likevel ikke kunne påberopes av en flyktning som med rimelig grunn anses for å være en fare for det lands sikkerhet hvor han befinner seg, eller som har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for samfunnet i vedkommende land.

Utlevering

Utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 2 er omtalt i punkt 8.6.2.1. Vernet mot forfølgelse gjelder dessuten ved transitt, jf. art. 21 nr. 6.

Utleveringsavtalen med Australia har i art. 6 nr. 2 en bestemmelse som i hovedsak er utformet på samme måte som utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 2, men som også viser til «andre politiske forhold». Det følger i tillegg av art. 7 nr. 3 at utlevering kan nektes på ethvert annet grunnlag som er spesifisert i den anmodede stats lovgivning.

Utleveringsavtalene med Canada og USA har en eldre type diskrimineringsklausul og er knyttet til politisk lovbrudd. Etter avtalen med Canada art. VI skal utlevering nektes for politisk lovbrudd, eller der siktede godtgjør at utleveringsbegjæringen i realiteten er fremmet med sikte på å strafforfølge eller straffe han for et politisk lovbrudd, selv om begjæringen etter sitt innhold fremstår som grunnet på et alminnelig lovbrudd. Andre former for forfølgelse er ikke dekket av noen avslagsgrunn. Menneskerettsloven innebærer at utlevering må nektes hvis utlevering vil stride mot EMK eller SP, selv om avslagsgrunnene i utleveringsavtalen ikke omfatter dette.

Avtalen med USA har en lignende diskrimineringsklausul i art. 7 nr. 1 bokstav c. Utlevering kan imidlertid uansett nektes med henvisning til utleveringsloven § 6, jf. art. 7 nr. 3, som fastslår at utlevering kan nektes av enhver annen grunn som er hjemlet i den anmodede stats lovgivning.

8.6.2.3 Nordisk rett

Alle de nordiske utleveringslovene fastsetter at utlevering ikke kan skje dersom det er fare for at personen vil bli utsatt for forfølgelse på grunn av en av forfølgelsesgrunnene angitt i loven. Se nærmere punkt 8.5.2.3.

8.6.3 Overlevering

8.6.3.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven har ingen egen avslagsgrunn knyttet til fare for forfølgelse. I stedet angir loven strid med EMK som en generell avslagsgrunn, jf. § 8 annet ledd (nordisk-europeiske arrestordrer) og § 18, jf. § 8 annet ledd (nordiske arrestordrer). Loven har også en generell folkerettsreservasjon i § 2. I tillegg fastsetter § 3 at straffeprosessloven gjelder så langt den passer, noe som innebærer at også folkerettsreservasjonen i straffeprosessloven § 4 får anvendelse. Overlevering som innebærer alvorlig fare for at personen på grunn av en forfølgelsesgrunn vil bli utsatt for forfølgelse eller reell fare for umenneskelig behandling mv., må nektes, enten under henvisning til de nevnte bestemmelsene i arrestordreloven eller til menneskerettsloven §§ 2 og 3. Det vises i denne sammenheng særlig til flyktningkonvensjonen art. 33 og EMK art. 3.

I lys av ovennevnte muligheter for å avslå en arrestordre dersom det er fare for brudd på fundamentale rettigheter, fant departementet det ikke nødvendig å ha en uttrykkelig bestemmelse om forbud mot fare for forfølgelse som omhandlet i parallellavtalen art. 1 nr. 4, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 29–30. EMK er ratifisert av alle statene som er tilsluttet parallellavtalen. Se nærmere om EMK og andre menneskerettskonvensjoner i punkt 4.3 og 8.5.

Justisdepartementet synes å ha forutsatt at det var lite praktisk behov for en avslagsgrunn knyttet til fare for forfølgelse. I Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til lovendringer for gjennomføring av parallellavtalen (desember 2009) s. 15–16 foreslo departementet ikke å videreføre det generelle forbudet i utleveringsloven § 5 mot utlevering for politiske lovbrudd med hensyn til overlevering. Departementet forutsatte i denne sammenheng at overlevering kan nektes når det foreligger konkrete holdepunkter for at formålet med arrestordren er å rettsforfølge eller straffe for politisk oppfatning. Det ble også lagt vekt på at faren for rettsforfølgning på grunn av politisk oppfatning er liten innenfor EU.

Heller ikke lov om nordisk arrestordre 2008 hadde fare for forfølgelse som egen avslagsgrunn, se nærmere Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 13.

8.6.3.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

For omtale av Grunnloven og avtaler som gjelder både utlevering og overlevering vises det til punkt 8.6.2.2 ovenfor.

Parallellavtalen oppstiller ikke fare for forfølgelse som en avslagsgrunn i bestemmelsene om avslagsgrunner i art. 4 og 5. Avtalen gir imidlertid vern mot brudd på grunnleggende rettigheter, se fortalen, art. 1 nr. 3 og særlig art. 1 nr. 4.

Artikkel 1 nr. 4 lyder:

«Ikke noe i denne avtale skal tolkes som et forbud mot å nekte å overlevere en person som det er utstedt arrestordre på som definert i denne avtale, når det ut fra objektive kriterier er grunn til å tro at slik arrestordre er utstedt med det formål å rettsforfølge eller straffe en person på grunnlag av vedkommendes kjønn, rase, religion, etniske opprinnelse, nasjonalitet, språk, politiske oppfatninger eller seksuelle legning, eller at vedkommendes stilling kan bli satt i fare av noen av de grunner som nevnt.»

De aktuelle punktene i fortalen og art. 1 nr. 3 svarer til fortalen punkt 12 og 13 og art. 1 nr. 3 i EUs rammebeslutning.

Konvensjon om nordisk arrestordre har ingen bestemmelse om fare for forfølgelse som avslagsgrunn. Fortalen punkt 4 til 6 omtaler forholdet til de grunnleggende menneskerettighetene.

Se nærmere om punktene og artiklene i punkt 8.5.3.2.

8.6.3.3 Nordisk rett

Den danske utleveringsloven 2020 og de finske arrestordrelovene 2003 og 2007 oppstiller fare for forfølgelse som egen avslagsgrunn og fastsetter også at overlevering må nektes dersom det er fare for at personen vil bli utsatt for tortur mv. Den islandske arrestordreloven 2016 og de svenske arrestordrelovene 2003 og 2011 har ingen egen avslagsbestemmelse knyttet til forfølgelse, men slår fast at overlevering skal nektes hvis det vil stride mot EMK. Se nærmere punkt 8.5.3.3.

8.6.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at fare for forfølgelse utgjør en selvstendig avslagsgrunn både ved utlevering og overlevering, se lovutkastet § 6. En uttrykkelig lovregulering kan synes unødvendig ved siden av menneskerettsloven, den generelle folkerettsreservasjonen i lovutkastet § 2, avslag på grunn av strid med EMK eller andre menneskerettskonvensjoner i § 5 og henvisningen til straffeprosessloven i § 3. Avslagsgrunnen er imidlertid viktig og vil synliggjøre og tydeliggjøre Norges folkerettslige forpliktelser på området, særlig non refoulement-vernet i flyktningkonvensjonen art. 33. Utvalget viser videre til at alle de nordiske statene har fare for forfølgelse som en egen avslagsgrunn ved utlevering. Den danske utleveringsloven og de finske arrestordrelovene, som alle er av nyere dato, oppstiller fare for forfølgelse som en egen avslagsgrunn ved overlevering.

Forslaget i lovutkastet § 6 bygger i det vesentlige på utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 2 og parallellavtalen art. 1 nr. 4. Bestemmelsen viderefører utleveringsloven § 6 med noen endringer, som er ment å presisere gjeldende rett.

Mens utleveringsloven § 6 bare gjelder utlevering, innebærer lovutkastet § 6 at fare for forfølgelse oppstilles som en eksplisitt avslagsgrunn også ved overlevering.

Videre går utvalget inn for å gjøre to endringer i ordlyden sammenlignet med utleveringsloven § 6:

For det første foreslår utvalget å endre forfølgelsesgrunnen «rase» til «avstamning». Både utleveringsloven § 6, utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 2 og parallellavtalen art. 1 nr. 4 viser til «rase». Begrepsendringen er ikke ment å endre gjeldende rett og slik omskriving er også gjort tidligere. Flyktningkonvensjonen art. 1 A og art. 33 viser til rase, mens lovgiver valgte å benytte formuleringen «etnisitet, avstamning, hudfarge» i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Utvalget anser den foreslåtte begrepsendringen som hensiktsmessig og forenklende. Det er i denne sammenheng også sett hen til at den danske og den svenske utleveringsloven, og de finske arrestordrelovene, benytter begrepet avstamning.

For det annet foreslår utvalget å innta «tilhørighet til en spesiell sosial gruppe» som en eksplisitt forfølgelsesgrunn. En del situasjoner som i dag omfattes av «politiske forhold ellers», vil omfattes av denne forfølgelsesgrunnen. Utvalget ser likevel grunn til å tydeliggjøre at fare for forfølgelse på grunn av slik tilhørighet omfattes av bestemmelsen og er ment som en presisering.

Bakgrunnen for forslaget er forpliktelsen etter flyktningkonvensjonen art. 33 til ikke å returnere en flyktning til områder hvor personens liv eller frihet vil være truet på grunn av det forhold at vedkommende «tilhører en spesiell sosial gruppe». Konvensjonen art. 1 A og utlendingsloven § 28 angir «medlemskap i en spesiell sosial gruppe» som et forfølgelsesgrunnlag.

Utvalget ser også hen til at både Danmark og Finland i sin utleverings- og arrestordrelovgivning viser til henholdsvis «tilhørsforhold til en bestemt befolkningsgruppe» og «tillhörighet till viss samhällsgrupp». Det samme gjør den svenske utleveringsloven.

Når det gjelder innholdet i begrepet, vises det til at FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) har gitt egne retningslinjer av 7. mai 2002 med følgende definisjon av begrepet spesiell sosial gruppe på s. 3:

«a particular social group is a group of persons who share a common characteristic other than their risk of being persecuted, or who are perceived as a group by society. The characteristic will often be one which is innate, unchangeable, or which is otherwise fundamental to identity, conscience or the exercise of one’s human rights.»

Utlendingsloven § 30 inneholder legaldefinisjoner av konvensjonsgrunnene i § 28 første ledd bokstav a. Paragraf 30 første ledd bokstav c beskriver hva som særlig skal anses som en spesiell sosial gruppe ved anvendelsen av § 28:

«En spesiell sosial gruppe skal særlig anses å omfatte en gruppe mennesker som har et felles kjennetegn ut over faren for å bli forfulgt, og som oppfattes som en gruppe av samfunnet. Det felles kjennetegnet kan være iboende eller av andre grunner uforanderlig, eller for øvrig utgjøres av en væremåte eller en overbevisning som er så grunnleggende for identitet, samvittighet eller utøvelse av menneskerettigheter at et menneske ikke kan forventes å oppgi den. Tidligere ofre for menneskehandel skal anses som medlemmer av en spesiell sosial gruppe.»

Det kan være naturlig å se hen til dette også ved vurderingen etter lovutkastet § 6. Forfølgelsesgrunnen er også nærmere omtalt i forarbeidene til utlendingsloven, se Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 74 flg.

Utvalget foreslår å bruke begrepet «tilhørighet til en spesiell sosial gruppe» i lovutkastet, uten at dette er ment å ha et annet realitetsinnhold enn begrepet «medlemskap i en spesiell sosial gruppe».

Utvalget har vurdert om ordlyden bør angi eksempler på grupper som skal anses omfattet. Her har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.

Flertallet har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste eksempler på grupper. Det vises i denne sammenheng til følgende uttalelse i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 80:

«Departementet viser til at det er anerkjent i norsk praksis at både forfølgelse på grunn av seksuell orientering og forfølgelse på grunn av kjønn, skal anses dekket av denne konvensjonsgrunnen. Departementet synes i utgangspunktet det er uheldig å lovfeste eksempler på hvilke grupper som skal anses omfattet, fordi dette kan føre til at fokus rettes mot de nevnte gruppene uten å åpne for andre grupper. Som det fremgår av utvalgets utredning gjelder det her rettsspørsmål hvor praksis er under stadig utvikling både nasjonalt og internasjonalt.»

Begrepet «tilhørighet til en spesiell sosial gruppe» er ment å dekke bl.a. kjønn og seksuell legning, som er eksplisitt nevnt i parallellavtalen art. 1 nr. 4. Dette er presisert i merknadene til lovutkastet § 6.

Utvalgets mindretall, medlemmet Hilde Stoltenberg, finner av hensyn til klarhet at det er nødvendig å ta inn «seksuell orientering» i lovteksten, i og med at det ikke ut fra en naturlig forståelse av ordlyden synes å bli dekket. Tillegget vil gjøre lovteksten mer moderne og brukervennlig, da det ikke hører naturlig hjemme hverken i begrepet «politiske forhold» eller «en spesiell sosial gruppe». Å redegjøre for dette i merknadene anses ikke tilstrekkelig. Det vises også til at begrepet seksuell orientering er godt kjent i strafferetten, jf. bl.a. straffeloven §§ 185 og 186, og at parallellavtalen art. 1 nr. 4 viser til «seksuell legning».

8.7 Fraværsdom

8.7.1 Utlevering

8.7.1.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven har ingen særskilt bestemmelse om utlevering til fullbyrding av en fraværsdom. En begjæring om slik utlevering vurderes i utgangspunktet etter den alminnelige regelen om utlevering til fullbyrding av dommer i utleveringsloven § 10 første ledd. I det følgende omtales de sidene av § 10 som gjelder fraværsdom. Andre sider av bestemmelsen er behandlet i punkt 8.4, som gjelder krav til mistankegrunnlag.

Etter § 10 første ledd skal utlevering til fullbyrding nektes dersom det er «særlig grunn» til å tro at dommen ikke bygger på en riktig vurdering av skyldspørsmålet. Norske myndigheter må foreta en vurdering av den utenlandske dommen, som skal følge som vedlegg til utleveringsbegjæringen, jf. § 13 fjerde ledd. At saken gjelder en fraværsdom er et moment som taler for en mer omfattende prøving, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 36.

I HR-2018-2242-U uttalte ankeutvalget at det beror på en konkret vurdering i den enkelte sak om fraværet utgjør en «særlig grunn» etter § 10. Opplysninger om at dommen er avsagt uten at den domfelte har vært til stede eller fått anledning til kontradiksjon, kan være et moment som taler for en noe mer inngående prøving av domfellelsens riktighet, herunder om rettergangen som ledet frem til dommen har ivaretatt grunnleggende rettssikkerhetskrav (avsnitt 10). Saken gjaldt en polsk fraværsdom. Det fremgikk ikke av underinstansenes avgjørelser om den hadde vurdert den ettersøktes anførsel om at han ikke var informert om rettergangen, eller om det hadde vært gjort undersøkelser for å avklare om hensynet til kontradiksjon var tilstrekkelig ivaretatt. Ankeutvalget opphevet lagmannsrettens avgjørelse. Deretter ble det innhentet opplysninger fra Polen som tilsa at den ettersøkte hadde vært varslet om rettsmøtet og representert ved advokat, i tillegg til at vedkommende selv hadde vært til stede i noen av rettsmøtene. Utlevering kunne da skje, jf. HR-2019-505-U.

Hvis en fraværsdom ikke gir grunnlag for utlevering etter § 10 første ledd, men den ettersøkte kan kreve fornyet behandling av saken i den anmodende stat, skal utleveringsbegjæringen vurderes etter annet ledd om utlevering til strafforfølgning, jf. Rt. 2007 s. 1453.

Saken gjaldt utlevering til Kroatia på grunnlag av en fraværsdom på 12 års fengselsstraff for drap. Lagmannsretten hadde kommet til at fraværsdommen var beheftet med slike svakheter at det var særlig grunn til å reise tvil om dommens riktighet, jf. § 10 første ledd. Kroatiske myndigheter hadde garantert at den ettersøkte ville få saken behandlet på nytt dersom han begjærte det. Høyesterett kom til at saken i realiteten innebar utlevering til strafforfølgning, og at den derfor måtte vurderes etter § 10 annet ledd. Til støtte for resultatet viste Høyesterett bl.a. til art. 3 nr. 1 i annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. Bestemmelsen gir anledning til å nekte utlevering med grunnlag i en fraværsdom, hvis rettergangen som ledet frem til dommen ikke var i tråd med minimumskravene om til rett til å forsvare seg. Utlevering skal likevel finne sted hvis den anmodende stat gir en forsikring som finnes tilstrekkelig til å garantere den ettersøkte en rett til å få prøvd saken på nytt på en forsvarlig måte. Høyesterett pekte på at det ved Norges tilslutning til protokollen var lagt til grunn at innholdet i art. 3 nr. 1 var i samsvar med utleveringsloven § 10. Selv om innholdet i protokollen nok kunne vært tatt inn i lovteksten, illustrerte den de reelle hensynene som talte for å forstå § 10 slik at utlevering på grunnlag av en fraværsdom må kunne skje med grunnlag i annet ledd når ikke første ledd kan benyttes (avsnitt 27 og 28).

Siden utleveringsloven ikke har noen særskilt bestemmelse om utlevering til fullbyrding av fraværsdom, angir den heller ikke på hvilket tidspunkt forsikringen fra den anmodede stat må foreligge. Det er likevel ikke tvilsomt at den må foreligge før den rettslige prøvingen av utleveringsbegjæringen. I praksis stiller Justisdepartementet i sitt utleveringsvedtak vilkår etter § 12 annet ledd om ny prøving, dersom retten har kommet til at vilkårene i § 10 annet ledd er oppfylt fordi domfelte har rett til ny prøving av saken.

8.7.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen, annen tilleggsprotokoll og bilaterale avtaler

Utleveringskonvensjonen har ingen særskilt bestemmelse om fraværsdommer, men det er gitt regler om dette i konvensjonens annen tilleggsprotokoll art. 3. Artikkel 3 nr. 1 gir anledning til å nekte utlevering med grunnlag i en fraværsdom dersom

«the proceedings leading to the judgment did not satisfy the minimum rights of defence recognised as due to everyone charged with criminal offence. However, extradition shall be granted if the requesting Party gives an assurance considered sufficient to guarantee to the person claimed the right to a retrial which safeguards the rights of defence. This decision will authorise the requesting Party either to enforce the judgment in question if the convicted person does not make an opposition or, if he does, to take proceedings against the person extradited.»

Artikkel 3 nr. 2 bestemmer videre at den anmodede stats opplysning til den ettersøkte om fraværsdommen ikke skal ha noen formell betydning for prosessen i den anmodende stat. Hovedhensikten med nr. 2 er å hindre at den ettersøkte etter utlevering bare har et lite tidsvindu for å anke, mens selve utleveringsprosessen tar flere uker eller måneder, jf. den forklarende rapporten til annen tilleggsprotokoll s. 5.

Ved reservasjon til art. 12 (som gjelder begjæringen og medfølgende dokumenter) har Norge forbeholdt seg retten til å kunne kreve beviser fra den anmodende stat for at den ettersøkte har begått forholdet som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen, og til å avslå begjæringen hvis bevisene anses utilstrekkelige. I forbindelse med Norges ratifikasjon av første og annen tilleggsprotokoll ble det i kongelig resolusjon 17. oktober 1986 s. 11–12 understreket at forbeholdet også skal gjelde for annen tilleggsprotokoll, jf. dens art. 9 nr. 1.

Ingen av Norges bilaterale utleveringsavtaler har egne bestemmelser om fraværsdommer.

EMK art. 6 og EMDs praksis om fraværsdommer

EMD har uttalt at en utleverende stat unntaksvis kan tenkes å krenke sine forpliktelser etter EMK art. 6, dersom klageren har vært eller vil bli utsatt for en åpenbar rettsfornektelse («a flagrant denial of a fair trial») i den anmodende stat, jf. plenumsdommen Soering mot Storbritannia, 7. juli 1989, avsnitt 113. En fraværsdom uten mulighet for en ny behandling av sakens realitet kan utgjøre en slik åpenbar rettsfornektelse, jf. bl.a. avvisningsavgjørelsene Einhorn mot Frankrike, 16. oktober 2001, avsnitt 33 og Harkins mot Storbritannia (GC), 15. juni 2017, avsnitt 63. Ingen stater er hittil dømt av EMD for brudd på EMK art. 6 etter å ha utlevert en ettersøkt på grunnlag av en fraværsdom. Se nærmere om art. 6 og EMDs avgjørelser i punkt 4.3.

Nedenfor gis det en oversikt over sentrale avgjørelser fra EMD om forholdet mellom art. 6 og fraværsdommer. Disse sakene gjelder klager mot staten som avsa fraværsdommen. De er likevel relevante for en utleverende stat fordi de angir under hvilke omstendigheter en fraværsdom kan utgjøre en åpenbar rettsfornektelse.

Tiltaltes rett til å være til stede i egen straffesak er ikke nedfelt i art. 6, men EMD har lagt til grunn at tilstedeværelse er en grunnleggende forutsetning for å kunne ivareta sine rettigheter bl.a. etter art. 6 nr. 3, jf. bl.a. storkammerdommen Sejdovic mot Italia (GC), 1. mars 2006, avsnitt 81.

EMD har i flere avgjørelser uttalt seg om i hvilke instanser og ved hvilke typer avgjørelser den tiltaltes tilstedeværelse kreves. Tilstedeværelse i førsteinstans kompenserer ikke for fravær i ankedomstolen, jf. Hokkeling mot Nederland, 14. februar 2017, avsnitt 62. Derimot kan tilstedeværelse i ankedomstolen kompensere for manglende tilstedeværelse i førsteinstans, såfremt ankeinstansen kan prøve både faktiske og rettslige spørsmål, jf. f.eks. storkammerdommen Idalov mot Russland (GC), 22. mai 2012, avsnitt 171.

Avholdelse av rettsforhandlinger uten at den tiltalte er til stede, er ikke i seg selv i strid med art. 6. Forutsetningen er da at tiltalte i ettertid kan få saken prøvd på nytt for en domstol der vedkommende kan møte, og som prøver både de faktiske og rettslige spørsmålene i saken, se Poitrimol mot Frankrike, 23. november 1993, avsnitt 31.

En tiltalt kan gi avkall på retten til tilstedeværelse i egen sak. Det følger av EMDs praksis at avkallet må være utvetydig og ledsaget av visse sikringstiltak som ivaretar tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier. Videre må tiltalte med rimelighet kunne forutse konsekvensene av avkallet, og dette må ikke være i strid med vesentlige samfunnsinteresser. Praksis fra EMD er oppsummert i Sejdovic-dommen (2006) avsnitt 86–88.

For å kunne gi avkall forutsatte EMD tidligere at tiltalte var underrettet formelt om tiltalen, og at det ikke var tilstrekkelig at tiltalte indirekte var kjent med at det verserte en sak, se f. eks. T. mot Italia, 12. oktober 1992, avsnitt 28. Dette ble justert i Sejdovic-dommen avsnitt 99:

«[…] The Court cannot, however, rule out the possibility that certain established facts might provide an unequivocal indication that the accused is aware of the existence of the criminal proceedings against him and of the nature and the cause of the accusation and does not intend to take part in the trial or wishes to escape prosecution. […]»

Det beror på en konkret vurdering om tiltalte kan sies å ha gitt avkall. I Sejdovic-dommen kunne det ifølge EMD ikke legges til grunn at klageren hadde vært klar over saken. Myndighetenes anførsel om at han kjente til saken var ikke basert på noen objektive faktorer annet enn at klageren hadde vært fraværende fra boligen samt at han var involvert i drapet som straffesaken gjaldt. Det siste var ikke i tråd med uskyldspresumsjonen, og det første var ikke nok til å fastslå at han hadde kjent til saken. Domstolen fant derfor at klageren ikke hadde gitt avkall på retten til tilstedeværelse i straffesaken (avsnitt 100–101).

Myndighetene må videre ha truffet tilstrekkelige tiltak («shown sufficient diligence») for å innkalle tiltalte til rettsmøtet, se f.eks. avvisningsavgjørelsen De Groot mot Nederland, 23. februar 1999, Coniac mot Romania, 6. oktober 2015, avsnitt 53 og M.T.B. mot Tyrkia, 12. juni 2018, avsnitt 51–53. Det kan etter omstendighetene være tilstrekkelig med en forkynning til tiltaltes adresse når vedkommende var klar over at det verserte en straffesak mot ham, jf. De Groot-avgjørelsen.

Vilkåret om at den tiltalte med rimelighet må kunne forutse konsekvensene av avkallet, er oppfylt hvis de forkynte dokumentene inneholder opplysning om at det kan avsies fraværsdom i tiltaltes fravær, og forkynning er gjort overfor tiltalte personlig eller vedkommende på annen måte har fått kunnskap om innholdet i dokumentene. I andre tilfeller må det foreligge konkrete holdepunkter som tilsier at tiltalte kunne forutse konsekvensene av fraværet. Se f.eks. avvisningsavgjørelsen Jones mot Storbritannia, 9. september 2003, og Idalov-dommen (2012) avsnitt 173.

Dersom tiltalte velger å utebli fra et rettsmøte vedkommende er innkalt til personlig, vil det være et stilltiende avkall på retten til tilstedeværelse, jf. storkammerdommen Hermi mot Italia (GC), 18. oktober 2006, avsnitt 89. EMDs praksis viser også at det kan bli ansett som et avkall hvis tiltalte selv har skapt en situasjon som medførte at vedkommende ikke kunne innkalles til eller møte i rettsmøtet, jf. f.eks. Demebukov mot Bulgaria, 28. februar 2008, avsnitt 57. Pågripelse og fengsling i et annet land anses å være en direkte konsekvens av vedkommendes egen opptreden, men EMD har i disse tilfellene lagt vekt på om tiltalte hadde til hensikt å møte i saken og om vedkommendes forsvarer protesterte mot at saken ble ført i tiltaltes fravær, jf. Hokkeling-dommen (2017) avsnitt 59 og 62.

8.7.1.3 Utenlandsk rett

I den danske utleveringsloven 2020 § 28 er det gitt en særskilt bestemmelse om utlevering til fullbyrding av en fraværdsom. Bestemmelsen svarer i hovedsak til EUs rammebeslutning art. 4 a, se nærmere om art. 4 a i punkt 8.7.2.2. Den tidligere danske utleveringsloven hadde ikke noen egen bestemmelse om fraværsdommer. I forarbeidene er endringen begrunnet med et ønske om å styrke den ettersøktes rettssikkerhet, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 70.

I Sverige er utlevering til fullbyrding av fraværsdom regulert i utleveringsloven 1957 9 §, som gjelder krav til bevis for den ettersøktes skyld. Det følger av 3 stk. at det i overenskomst kan bestemmes at en fraværsdom skal «godtagas endast om den dömdes rättighet att försvara sig likväl kan anses ha blivit nöjaktigt tilgodosedd eller den dömde, enligt försäkran som den främmande staten lämnar i utlämningsärendet, har möjlighet att påkalla ny domstolsprövning som tilgodoser nämnda rättighet». Bestemmelsen gjennomfører annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen art. 3, jf. Prop. 1978/79:80 s. 12–13.

I den nederlandske utleveringsloven 1967 § 5 heter det i tredje ledd at utlevering til fullbyrding av fraværsdom bare kan tillates når den ettersøkte har fått eller vil få tilstrekkelig anledning til å ivareta sitt forsvar.

Hverken den finske utleveringsloven 1970, den islandske utleveringsloven 1984 eller den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 har noen særskilt bestemmelse om fraværsdommer.

8.7.1.4 Utvalgets vurderinger

Utleveringsloven har som nevnt ingen særlige regler om utlevering til fullbyrding av en fraværsdom. At det foreligger en slik dom kan derimot ha betydning for om det er særlig grunn til å tro at dommen ikke bygger på en riktig vurdering av skyldspørsmålet, jf. lovens § 10 annet ledd. Den omstendighet at det foreligger en fraværsdom, kan også foranledige en vurdering av om det vil være forenlig med EMK art. 6 å tillate utlevering.

Utleveringskonvensjonens annen tilleggsprotokoll art. 3 gir anvisning på en vurdering av prosessen som ledet frem til fraværsdommen, mens utleveringsloven § 10 første ledd legger opp til en prøving av skyldspørsmålet. Det ble ved tilslutning til protokollen lagt til grunn at art. 3 nr. 1 er i samsvar med § 10, men Høyesterett påpekte imidlertid i Rt. 2007 s. 1453 at art. 3 «nok kunne ha vore teke inn i lovteksten» (avsnitt 28).

Fraværsdommer utgjør ikke sjelden grunnlaget for en utleveringsbegjæring. Av rettssikkerhetsgrunner, bl.a. hensynet til klarhet og brukervennlighet, foreslår utvalget at det inntas en egen bestemmelse i loven om dette.

Utvalget har vurdert ulike lovtekniske løsninger. Det er særlig vurdert om det bør utformes en bestemmelse som tar utgangspunkt i EUs rammebeslutning art. 4 a, slik Danmark har gjort. En slik løsning vil gi en detaljert regel.

En detaljrik bestemmelse vil være nyttig for rettsanvenderne. På den annen side vil den kunne gi et misvisende inntrykk av hva som er gjeldende rett, idet regelen vil måtte suppleres av eventuelle endringer i bl.a. EMDs praksis. Hvis lovens vilkår fremstår som uttømmende, er det fare for at det ikke blir tatt tilstrekkelig hensyn til retts- og konvensjonspraksis. Den nye bestemmelsen bør derfor avspeile en hensiktsmessig balanse mellom behovet for en informativ regel og ønsket om en regel som er fleksibel nok til å fange opp fremtidig rettsutvikling.

Utvalget har etter dette kommet til at det er mest hensiktsmessig med en fleksibel ordlyd. Samtidig skal forarbeidene gi veiledning om gjeldende praksis fra EMD. Også praksis som knytter seg til arrestordreregelverket, omtalt i punkt 8.7.2, er av interesse ettersom EU-domstolens avgjørelser om fraværsdom bygger på praksis fra EMD.

På denne bakgrunn fastsetter derfor lovutkastet § 16 at utlevering til fullbyrding av fengselsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon idømt i fravær av den ettersøkte, ikke kan skje, med mindre retten til rettferdig rettergang var ivaretatt eller det er gitt forsikring om at den ettersøkte har krav på å få saken behandlet på nytt med rett til å være til stede. «Retten til rettferdig rettergang» må tolkes i lys av den til enhver tid gjeldende praksis fra EMD.

Dersom den domfelte har krav på ny rettergang i den anmodende stat, kan det ikke leses ut av utleveringsloven at en forsikring om dette må foreligge før retten prøver om vilkårene for utlevering er oppfylt. Det er likevel ikke tvilsomt at det er nødvendig. Utvalget foreslår at den nye bestemmelsen angir dette kravet uttrykkelig.

8.7.2 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

8.7.2.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 11 første ledd regulerer overlevering til fullbyrding av en fraværsdom til en stat i EU utenfor Norden. Etter bestemmelsen kan overlevering til fullbyrding av en fraværsdom på frihetsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon ikke skje, med mindre den utstedende stat forsikrer at den ettersøkte kan kreve ny behandling av saken og da har anledning til å være til stede. Dette gjelder imidlertid bare hvis den ettersøkte ikke var informert om tid og sted for rettsforhandlingene.

Det er i tredje ledd presisert at en forsikring skal foreligge før retten avgjør om vilkårene for overlevering er oppfylt. Nøyaktig hva forsikringen skal gå ut på, må tolkes i lys av praksis fra EMD, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 31. Forsikringen kan fremgå av arrestordren eller innhentes i ettertid.

Paragraf 11 gjennomfører parallellavtalen art. 8 nr. 1. Det er likevel en forskjell ved at det i avtalen er en bestemmelse som gir den iverksettende stat mulighet til å stille vilkår for overleveringen, mens arrestordreloven § 11 er formulert som en obligatorisk avslagsgrunn.

Ordlyden i § 11 første ledd fastsetter at avslagsgrunnen ikke kommer til anvendelse hvis den ettersøkte «er blitt informert om tid og stad for rettsforhandlingane». Etter EMDs praksis er det imidlertid ikke alltid tilstrekkelig for å unngå krenkelse av art. 6 at tiltalte var varslet om rettsmøtet. Det kreves også at vedkommende var gjort kjent med konsekvensene av ikke å møte. På den annen side har EMD fastslått at det etter omstendighetene kan være tilstrekkelig at domfelte hadde kjennskap til straffesaken uten nødvendigvis å kjenne til tid og sted for rettsmøtet, se omtale av EMDs praksis i punkt 8.7.1.2.

I forarbeidene er det påpekt at parallellavtalen art. 8 nr. 1 gjelder rettigheter som uansett følger av EMK, og at formålet med § 11 er å sikre at overlevering ikke kommer i strid med EMK, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 31 og 53. Paragraf 11 må derfor i utgangspunktet suppleres med de kravene som kan utledes av EMDs praksis. Det er likevel spørsmål om det i § 11 første ledd kan innfortolkes føringer fra EMD som er til den ettersøktes ugunst. Samme spørsmål oppstår der EU-domstolen har lagt til grunn at en arrestordre ikke kan avslås fordi det ikke er gitt forsikring om ny prøving av fraværsdommen, hvis tiltalte har søkt å unndra seg personlig innkalling og har flyktet, se EU-domstolens dommer 24. mai 2016 i sak C-108/16 PPU Dworzecki og 17. desember 2020 i sak C-416/20 PPU Generalstaatsanwaltschaft Hamburg, omtalt nedenfor.

HR-2020-1701-U gjaldt overlevering til Italia for fullbyrding av en ikke-rettskraftig fraværsdom som kunne ankes til italiensk høyesterett. Høyesteretts ankeutvalg anså at arrestordren gjaldt fullbyrding ettersom det ikke var adgang til å få en fornyet vurdering av skyldspørsmålet. Under henvisning til EU-domstolens dom 22. desember 2017 i sak C-571/17 PPU Ardic og formålsbetraktninger, la ankeutvalget til grunn at arrestordreloven § 11 første ledd får anvendelse når den eneste ankemuligheten som gjenstår i den utstedende stat er en adgang til å prøve lovanvendelsen. Det er da uten betydning at det er angitt i arrestordren at den gjelder overlevering til strafforfølgning (avsnitt 39 og 40).

Det kreves ikke tilstedeværelse når betinget straff blir gjort ubetinget på grunn av vilkårsbrudd, jf. HR-2021-2544-U og LB-2020-140413. Etter arrestordreloven § 11 er det tilstrekkelig at den ettersøkte var til stede da rettssaken om skyldspørsmålet ble behandlet. Avgjørelsene gjaldt henholdsvis vilkårsbrudd i form av ny kriminalitet i prøvetiden og brudd på særvilkår. Ankeutvalget viste til Ardic-avgjørelsen avsnitt 92 og bemerket at det var spørsmål om fullbyrding av tidligere idømt straff, ikke om å endre straffens art eller lengde.

8.7.2.2 Folkerettslige rammer

EMK art. 6 og EMDs praksis om fraværsdommer

Om EMK art. 6 og EMDs praksis se punkt 8.7.1.2.

Parallellavtalen, EUs rammebeslutning og EU-domstolens praksis om fraværsdommer

Parallellavtalen art. 8 nr. 1 gir den iverksettende stat anledning til å stille som vilkår for overlevering til fullbyrding av frihetsstraff eller annen frihetsberøvelse ilagt ved en fraværsdom, at den utstedende myndighet gir en forsikring som anses tilstrekkelig til å garantere at den ettersøkte vil få anledning til å begjære saken behandlet på nytt i utstedende stat, og å være til stede når dom faller. Dette gjelder hvis den ettersøkte ikke har vært innkalt personlig eller på annen måte har vært orientert om tid og sted for rettsmøtet som resulterte i fraværsdommen.

Parallellavtalen forutsetter at betingelsene den iverksettende stat stiller, godtas av den utstedende stat før overlevering finner sted. Det følger av praksis fra EU-domstolen at en arrestordre kan avslås hvis den utstedende stat ikke godtar betingelser som den iverksettende stat stiller etter EUs rammebeslutning art. 5, jf. dom 28. juni 2012 i sak C-192/12 PPU West avsnitt 64.

EUs rammebeslutning art. 4 a regulerer overlevering til fullbyrding av fraværsdommer. Bestemmelsen kom inn ved EUs rammebeslutning 2009/299/JIS og erstattet daværende art. 5 nr. 1, som tilsvarte parallellavtalen art. 8 nr. 1. Hensikten var å skape større forutberegnelighet ved praktiseringen av rammebeslutningen ved å fastsette klare og felles grunner til å unnlate å anerkjenne fraværsdommer, jf. fortalen punkt 3 og 4. Artikkel 4 a er inkorporert i arrestordreskjemaet som benyttes innad i EU. Selv om art. 4 a ikke gjelder i forholdet mellom Norge og EU-statene, gjengis innholdet her kort.

Artikkel 4 a gir statene mulighet til å nekte å fullbyrde en arrestordre om fullbyrding av frihetsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon hvis den ettersøkte ikke har vært til stede under rettergangen. Det er oppstilt fire unntak fra dette i nr. 1 bokstav a til d.

Bokstav a gjelder tilfeller hvor tiltalte enten ble personlig stevnet eller «på anden måte faktisk er blevet officielt underrettet om det fastsatte tidspunkt og sted for den pågældende retssag på en sådan måde, at det entydigt fremgår, at han/hun var klar over den berammede retssag», og ble gjort kjent med at det kan avsies avgjørelse selv om vedkommende ikke møter i rettssaken.

Bokstav b omhandler situasjoner hvor tiltalte «var klar over den berammede retssag og havde givet et mandat til en juridisk rådgiver, der var udnævnt enten af den pågældende person eller af staten til at forsvare ham/hende under retssagen, og var faktisk repræsenteret af denne rådgiver under retssagen».

Bokstav c regulerer situasjoner der en domfelt, etter å ha fått forkynt dommen og «udtrykkeligt være blevet underrettet om retten til fornyet prøvelse eller anke, hvor personen har rett til at deltage, og som giver mulighet for, at sagens realiteter inkl. nye beviser bliver taget op igjen, og som kan føre til, at den oprindelige afærelse bliver ændret», erklærer at vedkommende ikke «anfægter» avgjørelsen eller ikke anmoder om fornyet prøving eller anker innenfor fristen.

Bokstav d gjelder tilfeller der domfelte ikke har fått forkynt dommen personlig, men vil få den forkynt straks etter overleveringen og da bli uttrykkelig underrettet om muligheten til en fornyet prøving, slik som sitert fra bokstav c, og bli underrettet om hvilken frist som gjelder for slik fornyet prøving eller anke. I tilfeller som nevnt i bokstav d følger det videre av nr. 2 at den domfelte kan be om å få en kopi av dommen før overleveringen finner sted. Dette skal ikke anses som en formell forkynning og igangsetter ikke noen frister.

Ved praktiseringen av arrestordreloven § 11 må det sees hen til EU-domstolens praksis om EUs rammebeslutning art. 4 a, se nærmere punkt 4.8.

EU-domstolen har fremholdt at den sikrer at art. 4 a tolkes og anvendes i overensstemmelse med EMK art. 6 og EMDs praksis, se f.eks. EU-domstolens dom 22. desember 2017 i sak C-571/17 PPU Ardic avsnitt 74. Strengt tatt gjelder imidlertid art. 4 a hvilke krav den fullbyrdende staten må stille til prosessen i domsstaten for at overlevering ikke skal kunne nektes. Hvis ett av unntakene i art. 4 a nr. 1 bokstav a til d er oppfylt, kan arrestordren ikke avslås, jf. EU-domstolens dom 10. august 2017 i sak C-270/17 PPU Tupikas avsnitt 55. Dersom bokstav a eller b kommer til anvendelse, kan den iverksettende stat da heller ikke sette som vilkår for overleveringen at den domfelte skal ha mulighet til en fornyet prøving av saken hvor vedkommende selv er til stede, se EU-domstolens storkammerdom 26. februar 2013 i sak C-399/11 Melloni avsnitt 42.

Når en sak har vært behandlet av flere rettsinstanser, følger det av EU-domstolens praksis – som bygger på EMDs praksis – at tilstedeværelse kreves i instansen som avsier endelig dom om skyldspørsmålet og om straff etter en faktisk og rettslig prøving av sakens realitet, jf. Ardic-dommen avsnitt 65. Tilstedeværelse er ikke bare nødvendig i rettsmøtet hvor det skal treffes endelig avgjørelse om skyldspørsmålet, men også i en etterfølgende prosess som vil kunne endre straffen, dersom domstolen kan utøve skjønn ved straffutmålingen, jf. EU-domstolens dom 10. august 2017 i sak C-271/17 PPU Zdziaszek avsnitt 87 og 88. Kan domstolen bruke skjønn, er det irrelevant om det ikke er anledning til å skjerpe straffen eller om den endrede straffen er gunstigere (avsnitt 89 og 92).

Hverken parallellavtalen art. 8 nr. 1, arrestordreloven § 11 eller rammebeslutningen art. 4 a regulerer unndragelse fra strafforfølgning eller avkall i andre situasjoner enn der tiltalte var klar over tid og sted for rettsmøtet (parallellavtalen og arrestordreloven) eller stevningen enten formelt er forkynt eller tiltalte har gitt et mandat til en advokat (EUs rammebeslutning). Både parallellavtalen og rammebeslutningens bestemmelser om fraværsdommer er «kan»-regler, slik at statene har anledning til å gi regler som åpner for overlevering også i andre tilfeller når retten til rettferdig rettergang er ivaretatt.

I Dworzecki-dommen (2016) var tiltalte ikke offisielt underrettet om rettsmøtet, men vedkommende var kjent med den verserende straffesaken. EU-domstolen la til grunn at art. 4 a gir statene anledning til å etterkomme en arrestordre når fraværsdommen ikke innebar noen krenkelse av EMK art. 6. I denne vurderingen kan det tas hensyn til tiltaltes adferd, herunder forsøk på å unngå forkynning (avsnitt 51). Rettssetningen ble utviklet videre i Generalstaatsanwaltschaft Hamburg-dommen (2020). I saken hadde den tiltalte flyktet til Tyskland for å unndra seg strafforfølgning i Romania, og rumenske myndigheter ville ikke gi forsikring om ny prøving av to fraværsdommer. EU-domstolen konkluderte med at en arrestordre ikke kan avslås med den begrunnelse at det ikke er gitt forsikring om ny prøving av fraværsdommen, når den ettersøkte har forhindret personlig innkalling eller flyktet (avsnitt 51, 52 og 56). Etter dette utgjør forhindring av personlig innkalling og flukt selvstendige unntak som må innfortolkes i rammebeslutningen art. 4 a og parallellavtalen art. 8 nr. 1. I slike situasjoner er det altså anledning, og til dels plikt, til å etterkomme arrestordren etter parallellavtalens valgfrie bestemmelse om at vilkår «kan» settes. Det er noe uklart om arrestordreloven § 11 kan tolkes på samme måte, til ugunst for den ettersøkte, ettersom arrestordren «skal» avslås dersom den ettersøkte ikke var informert om tid og sted for rettsmøtet.

8.7.2.3 Utenlandsk rett

I den danske utleveringsloven 2020 § 16 er det angitt at utlevering til fullbyrding av fraværsdom ikke kan skje, med mindre det fremgår av arrestordren at ett av fire unntak, som svarer til unntakene i EUs rammebeslutning art. 4 a, er oppfylt. Den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 3 § bestemmer at overlevering til fullbyrding av fraværsdom ikke kan skje hvis «den utfärande myndigheten inte har beräftat at nogot av villkåren i artikel 4a.1 i rambeslutet är uppfyllt». I den finske loven om europeisk arrestordre 2003 6 a § heter det at overlevering kan nektes hvis saken gjelder en fraværsdom, men at overlevering «bifalls dock» hvis et av fire unntak, som svarer til unntakene i rammebeslutningen art. 4 a, er oppfylt. Den islandske arrestordreloven 2016 § 12 tilsvarer den norske arrestordreloven § 11.

Den nederlandske arrestordreloven 2004 § 12 gjennomfører rammebeslutningen art. 4 a. Som følge av Dworzecki-dommen (2016) endret Nederland i 2021 bestemmelsen fra å være en obligatorisk avslagsgrunn til å bli en valgfri avslagsgrunn, jf. Explanatory Memorandum til Reimplementation of parts of the Framework Decision of the Council of the European Union on the European arrest warrant and the surrender procedures between the member states of the European Union (amendment of the Surrender of Persons Act). Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 har i § 83 en særregel om overlevering til fullbyrding av fraværsdommer, som bygger på art. 4 a.

8.7.2.4 Utvalgets vurderinger

Parallellavtalen og arrestordreloven er som nevnt uformet på forskjellige måter. Mens art. 8 nr. 1 åpner for at iverksettende stat «kan» sette betingelse og kreve garanti for overleveringen i nærmere gitte situasjoner, bestemmer § 11 første ledd at en arrestordre til fullbyrding av fraværsdom, avsagt uten at den ettersøkte var informert om tid og sted for rettsforhandlingene, «skal» avslås om ikke utstedende stat forsikrer at vedkommende kan kreve saken behandlet på nytt med rett til å være til stede.

Utvalget har for det første vurdert om det er behov for en særskilt bestemmelse om fraværsdommer. Det kan synes unødvendig idet overlevering uansett aldri kan skje i strid med EMK, jf. lovutkastet § 5. Samtidig er § 5 generell i sin utforming, og den omfatter mange ulike forhold. Det å synliggjøre fraværsdommer som et typetilfelle vil kunne virke som en påminner for rettsanvenderne. I tillegg utgjør fraværsdommer ikke sjelden grunnlaget for arrestordrer, og overlevering til fullbyrding av fraværsdommer er derfor et praktisk viktig spørsmål. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre en egen bestemmelse om fraværsdommer, se lovutkastet § 24.

Videre har utvalget vurdert om bestemmelsen skal bringes nærmere art. 8 om betingelser, eller om den skal videreføres som en avslagsgrunn, jf. arrestordreloven § 11. På den ene siden tilsier en lojal implementering av parallellavtalen at bestemmelsen uformes som en betingelses-bestemmelse. På den annen side må art. 8 i praksis forstås om en avslagsgrunn; får ikke norske myndigheter etterspurte garantier, må arrestordren avslås. Det er derfor mest pedagogisk og brukervennlig at regelen speiler realiteten og formuleres som en avslagsgrunn.

Det er også vurdert om bestemmelsen skal utgjøre en obligatorisk eller valgfri avslagsgrunn. Både parallellavtalen art. 8 nr. 1 og EUs rammebeslutning art. 4 a er «kan»-bestemmelser, noe som taler for å regulere fraværsdommer som en valgfri avslagsgrunn. Det vil også sikre muligheten for å ta hensyn til føringer som måtte komme fra EU-domstolen for utøvelsen av «kan»-skjønnet i EUs rammebeslutning art. 4 a. Begge artiklene tar dessuten sikte på å sørge for at overlevering skjer i tråd med EMK art. 6, og en valgfri avslagsgrunn må i alle tilfeller tolkes i lys av dette formålet.

Samtidig bemerker utvalget at arrestordreloven § 11 om fraværsdommer i dag utgjør en obligatorisk avslagsgrunn. Så vidt utvalget er kjent med, foreligger det ikke kritikk mot nåværende løsning. Utvalget går dessuten inn for at fraværsdommer skal utgjøre en obligatorisk avslagsgrunn i utleveringssakene. Hensynet til rettslikhet taler for en tilsvarende regulering i arrestordresakene.

Det vises videre til at overlevering ikke vil kunne skje i strid med retten til rettferdig rettergang, jf. lovutkastet § 5. Rettsanvenderne har derfor ikke anledning til å utøve skjønn i en slik situasjon. For å gjenspeile realiteten og sikre forutberegnelighet, bør typetilfellet etter utvalgets syn utgjøre en obligatorisk avslagsgrunn.

Utvalget foreslår dessuten en fleksibel bestemmelse som viser til den rettslige standarden «retten til rettferdig rettergang». Hva som utgjør «rettferdig rettergang» er ikke en gitt størrelse, men vil kunne utvikle seg over tid. Ordlyden vil derfor fange opp retningslinjer og rettssetninger fra EMD og EU-domstolen om hvordan begrepet skal forstås. Ordlyden «skal» i lovutkastet vil dermed ikke utgjøre noe hinder for å innfortolke føringer fra EU-domstolen om den fakultative avslagsgrunnen i rammebeslutningens art. 4 a, idet føringene må innfortolkes i «retten til rettferdig rettergang». På denne bakgrunn foreslår utvalget at bestemmelsen utgjør en obligatorisk avslagsgrunn.

Til sist har utvalget vurdert ulike utforminger av det nærmere innholdet i bestemmelsen. Som for utleveringssakene, vil en detaljert og uttømmende regel være informativ og brukervennlig. Den vil imidlertid måtte suppleres med retts- og konvensjonspraksis for å gi et helhetlig bilde av hva som til enhver tid er gjeldende rett.

EU-domstolen har innfortolket unntak i rammebeslutningen art. 4 a som kan ha betydning for praktiseringen av parallellavtalen art. 8 nr. 1, se nærmere omtale av avgjørelsene Dworzecki (2016) og Generalstaatsanwaltschaft Hamburg (2020) i punkt 8.7.2.2. EUs rammebeslutning må forstås som at statene kan overlevere også i andre tilfeller enn det art. 4 a nr. 1 bokstav a til d gir anvisning på, såfremt retten til rettferdig rettergang er ivaretatt.

Utvalget går inn for å gjennomføre art. 8 nr. 1 slik den må forstås i lys av praksis fra EMD og EU-domstolen, med en åpen og fleksibel ordlyd. Bestemmelsen er på den måten dynamisk, noe som gjør at den kan tolkes i lys av den til enhver tid gjeldende praksis.

I arrestordreskjemaet som brukes av EU-landene, er art. 4 a inkorporert, slik at det skal være enkelt for statene å avgjøre om fraværsdommen gir grunnlag for overlevering. Arrestordreskjemaet som er vedlagt parallellavtalen, har ikke samme mulighet. Etter det utvalget erfarer bruker EU-statene arrestordreskjemaet som har art. 4 a inkorporert også ved arrestordrer til Norge, og det vil følgelig være krysset av for om et av unntakene i art. 4 a er oppfylt. Dette vil være en indiksjon på om fraværsdommen har vært i tråd med EMK art. 6.

8.7.3 Overlevering til stater i Norden

8.7.3.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven har ingen særskilt bestemmelse om overlevering til fullbyrding av en fraværsdom til en nordisk stat. Slike dommer vurderes etter § 17 første ledd bokstav b, som regulerer krav til idømt straff.

Da lov om nordisk arrestordre 2008 ble vedtatt, la Justisdepartementet til grunn at utlevering til en nordisk stat ikke kan komme i strid med EMK, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 13. Se også nærmere punkt 8.5.3.1.

En nordisk fraværsdom danner derfor grunnlag for overlevering etter § 17 første ledd bokstav b, selv om det ikke er opplyst om domfelte var stevnet til rettsmøtet eller om det er adgang til å få prøvd saken på nytt. I skjemaet for nordiske arrestordrer er det ikke noe felt for opplysning om hvorvidt dommen er en fraværsdom, og dommen skal heller ikke vedlegges, jf. konvensjon om nordisk arrestordre art. 7 og vedlegg I til arrestordreforskriften (skjema for utferdigelse av nordisk arrestordre).

8.7.3.2 Folkerettslige rammer

Konvensjon om nordisk arrestordre regulerer ikke fraværsdommer spesielt. I fortalen punkt 4 heter det at konvensjonen «respekterer de grunnleggende rettigheter» som følger av EMK, herunder retten til rettferdig rettergang i art. 6.

8.7.3.3 Nordisk rett

Hverken den danske utleveringsloven 2020 eller svensk, finsk eller islandsk arrestordrelov av henholdsvis 2011, 2007 og 2016 har noen særskilt regulering av overlevering til fullbyrding av fraværsdom til en nordisk stat.

8.7.3.4 Utvalgets vurderinger

Det er ikke gitt særskilte regler om overlevering til fullbyrding av fraværsdommer til stater i Norden. Utvalget har vurdert om den nye loven bør ha en tilsvarende regel som foreslås for utleverings- og overleveringssaker for øvrig, men har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig.

De nordiske statene er tilsluttet EMK. Konvensjon om nordisk arrestordre forutsetter at den er i tråd med EMK. Rettslig sett er det ikke noe i veien for å ha en regel om fraværsdommer som også gjelder ved overlevering til de nordiske statene.

Konvensjon om nordisk arrestordre legger imidlertid ikke opp til en prøving av om fraværsdommen er avsagt i strid med EMK art. 6. Arrestordreskjemaet som skal benyttes har ikke noe felt for opplysning av om dommen var en fraværsdom, og dommen blir heller ikke vedlagt. I en vanlig sak vil norske myndigheter derfor ikke få vite om saken gjelder en fraværsdom, og hvis så er tilfelle, heller ikke få opplysninger om omstendigheter som gjør det mulig å vurdere om fraværsdommen var i strid med EMK art. 6. Slike opplysninger må eventuelt innhentes i hver enkelt sak. Siden konvensjonen og skjemaet ikke legger opp til at spørsmålet skal prøves rutinemessig, mener utvalget at loven ikke bør legge opp til motsatt løsning. Utvalget har også sett hen til at ingen av de andre nordiske landene har en særskilt regulering av fraværsdommer, og at det ikke foreligger opplysninger som tyder på noe reelt behov for en slik regel overfor stater i Norden. Det forslås derfor ingen særskilt bestemmelse om overlevering til fullbyrding av en fraværsdom.

8.8 Livstidsstraff

8.8.1 Utlevering

8.8.1.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven har ingen egen bestemmelse om livstidsstraff. Utlevering til livstidsstraff som innebærer et brudd på EMK art. 3 må imidlertid nektes, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3 og utleveringsloven § 7 om humanitære hensyn. Se punkt 4.3 om menneskerettskonvensjoner, 8.5 om EMK og andre menneskerettskonvensjoner og 8.10 om humanitære hensyn.

Ved utlevering til livstidsstraff kan det være aktuelt å sette vilkår etter utleveringsloven § 12 annet ledd, for å sikre at utleveringen ikke kommer i strid med EMK. Det kan f.eks. settes vilkår i tråd med det som fremgår av arrestordreloven § 11 annet ledd.

8.8.1.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Når det gjelder Grunnloven og menneskerettighetene, kan frihetsstraff på livstid uten mulighet for tidlig løslatelse først og fremst tenkes å komme i strid med forbudet mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. bl.a. Grunnloven § 93 annet ledd, EMK art. 3 og SP art. 7.

Sentrale avgjørelser fra EMD om betydningen av at den ettersøkte er idømt eller risikerer livstidsstraff er omtalt i punkt 4.3.

Utleveringskonvensjonen har ingen særregulering av utlevering til livtidsstraff.

Heller ikke utleveringsavtalene med Australia, USA og Canada har særskilte regler om livtidsstraff. Avtalen med Australia art. 6 nr. 3 bestemmer imidlertid at utlevering skal nektes dersom det ville stride mot grunnleggende humanitære hensyn. Også avtalen med USA åpner i art. 7 nr. 2 bokstav b for at utlevering kan nektes hvis det vil være uforenlig med humanitære hensyn. I tillegg følger det av avtalenes art. 7 nr. 3 at utlevering kan nektes av enhver annen grunn som er hjemlet i den anmodede stats lovgivning. Alle de tre statene er også tilsluttet SP og forpliktelsene etter avtalene må anses modifisert av dette.

8.8.1.3 Nordisk rett

Ingen av de nordiske utleveringslovene har særlige bestemmelser om livstidsstraff ved utlevering. Alle fastsetter imidlertid at utlevering ikke kan skje dersom det er fare for forfølgelse. Etter den danske utleveringsloven 2020 kan utlevering heller ikke skje dersom det innebærer fare for tortur mv., eller for øvrig vil være i strid med Danmarks internasjonale forpliktelser. Finland, Island og Sverige har også humanitære hensyn som avslagsgrunn. Se nærmere omtale i punkt 8.5.2.3. Det antas at utlevering til livstidsstraff i strid med EMK nektes med henvisning til disse bestemmelsene, eller uansett på øvrig grunnlag i nasjonal rett.

8.8.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er grunn til å ha en særlig regulering av tilfeller hvor forholdene som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen kan straffes med eller har ledet til frihetsberøvelse på livstid uten mulighet for tidlig løslatelse, men finner ikke grunn til det. Det synes ikke å være behov for dette ved siden av begrensningene som allerede følger av menneskerettsloven, folkerettsreservasjonen i lovutkastet § 2 og avslagsgrunnen i § 5 om strid med EMK og andre menneskerettskonvensjoner. Utvalget viser til at det i merknadene til § 5 er presisert at utlevering til livstidsstraff som vil komme i strid med EMK art. 3, må nektes. EMDs praksis på området er nå klar og festnet. Videre kan det stilles betingelser for utlevering etter lovutkastet § 20 annet ledd om at livstidsstraff uten mulighet for løslatelse eller omgjøring ikke kan fullbyrdes. Til sist bemerker utvalget at ingen av de nordiske statene har en særregulering av livstidsstraff i sine utleveringslover.

8.8.2 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

8.8.2.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven har en egen bestemmelse om livstidsstraff i § 11 annet og tredje ledd. Bestemmelsen fastsetter at dersom forholdene som ligger til grunn for arrestordren kan straffes med frihetsstraff på livstid, skal arrestordren avslås, om ikke den utstedende stat forsikrer at straffen vil bli vurdert omgjort eller unnlatt fullbyrdet, enten etter oppfordring eller senest etter 20 år.

Det følger også av arrestordreloven § 8 annet ledd og menneskerettsloven §§ 2 og 3 at overlevering til livstidsstraff som vil være i strid med EMK art. 3, må nektes. Se punkt 4.3 og 8.5.

Begrunnelsen for å innta arrestordreloven § 11 annet ledd i loven fremgår av Prop. 137 LS (2010–2011) s. 31 og 53. Bestemmelsen gjennomfører parallellavtalen art. 8 nr. 2. I forarbeidene presiseres det at formålet med regelen er å sikre at overlevering ikke kommer i strid med EMK. Det ble vist til at EMD i storkammerdommen Kafkaris mot Kypros (GC), 12. februar 2008, avsnitt 97–98 har uttalt at en dom på livstidsstraff ikke i seg selv er i strid med EMK art. 3, men at dersom det ikke finnes noen mulighet for løslatelse, rettslig eller faktisk, kan slik straff tenkes å være i strid med torturforbudet.

Justisdepartementet viste ellers til at vilkårene som kan settes etter parallellavtalen art. 8 gjelder enkelte spesielle rettigheter som uansett følger av EMK. Selv om en bestemmelse om at det kan stilles særlige betingelser i tilknytning til livstidsstraff, ikke ville gi uttrykk for stort mer enn det som uansett følger av menneskerettsloven, kom departementet til at det kunne være grunn til å kreve uttrykkelige bekreftelser fra den utstedende stat i disse tilfellene. Det ble også vist til at arrestordreskjemaet legger opp til dette. Nøyaktig hva som skal måtte garanteres, måtte tolkes i lys av praksis fra EMD, jf. proposisjonen s. 31.

Det fremgår av rundskriv G-02/2020 s. 33 at departementet antar at forsikring må foreligge både der ilagt straff er en livstidsdom og der den ettersøkte risikerer livstidsstraff ved overlevering til strafforfølgning, se punkt h i arrestordreskjemaet.

I HR-2019-2437-U om overlevering av en litauisk statsborger fra Norge til Skottland, kom ankeutvalget til at vilkårene for overlevering var til stede, selv om forholdene som lå til grunn for arrestordren, kunne straffes med fengsel på livstid. Ankeutvalget uttalte (avsnitt 24–25) at formålet med arrestordreloven § 11 annet ledd er å unngå overlevering til en stat som praktiserer livstidsstraff på en måte som gjør at EMK art. 3 krenkes. Det ble bl.a. vist til EMDs storkammerdommer Vinter mfl. mot Storbritannia (GC), 9. juli 2013, og Hutchinson mot Storbritannia (GC), 17. januar 2017. En ordning som gjør det mulig å begjære løslatelse til enhver tid, slik man har i Skottland, ble ansett tilstrekkelig til å oppfylle vilkåret i § 11.

Det fremgår ikke av forarbeidene hvem som anses som kompetent myndighet eller hva som kan anses for å utgjøre en tilfredsstillende forsikring. Men det er naturlig å legge til grunn at den myndighet som er kompetent til å utstede en arrestordre for en stat, også er kompetent til å avgi nødvendige forsikringer. Spørsmålet ble reist i HR-2020-1928-U, som gjaldt overlevering til Frankrike av en norsk borger mistenkt for terror. Lagmannsretten kom til at erklæringene fra en fransk vise-statsadvokat ved samme instans som hadde utstedt arrestordren tilfredsstilte kravet til forsikring i arrestordreloven § 11. Personen ville kunne søke om justering av straffen etter 18 år dersom han skulle bli dømt til livstidsstraff. Ankeutvalget forkastet den ettersøktes anke.

Etter arrestordreloven § 11 tredje ledd skal forsikringen foreligge før retten avgjør om vilkårene for overlevering er oppfylt. Fravær av nødvendig forsikring er en obligatorisk avslagsgrunn. Det er opp til retten å vurdere om det foreligger tilstrekkelig forsikring, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53.

8.8.2.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

For omtale av forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene se punkt 8.8.1.2.

Parallellavtalen art. 8 nr. 2 fastsetter at dersom den straffbare handlingen som ligger til grunn for arrestordren kan straffes med livsvarig fengsel eller annen frihetsberøvelse på livstid, kan den iverksettende rettsmyndighet gjøre fullbyrdingen av arrestordren betinget av at den utstedende stat gir en forsikring som den iverksettende stat finner tilstrekkelig om at den vil vurdere straffen eller tiltaket som er idømt, på anmodning eller senest etter 20 år, eller vil oppmuntre til bruk av straffenedsettende tiltak som vedkommende har adgang til å søke om etter den utstedende stats lovgivning eller praksis, med sikte på at straff eller tiltak som nevnt ikke skal fullbyrdes. Bestemmelsen bygger på EUs rammebeslutning art. 5 nr. 2.

Parallellavtalen forutsetter at betingelsene den iverksettende stat stiller, godtas av den utstedende stat før overleveringen finner sted. I motsatt fall kan arrestordren avslås, jf. EU-domstolens dom 28. juni 2012 i sak C-192/12 PPU West avsnitt 64.

8.8.2.3 Nordisk rett

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 10 § bestemmer at hvis forholdene kan medføre frihetsstraff på livstid, kan det settes vilkår om at den utstedende stat garanterer at en idømt straff kan prøves på nytt, eller at det er mulig å be om benådning.

Hverken Danmark, Island eller Sverige har særlige bestemmelser om livstidsstraff ved overlevering til stater i EU utenfor Norden. Alle statene har imidlertid bestemmelser som innebærer at overlevering ikke kan skje i strid med EMK. Se nærmere punkt 8.5.3.3.

8.8.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er grunn til å videreføre en egen bestemmelse om livstidsstraff ved overlevering til stater i EU utenfor Norden. Som ved utlevering, er det et spørsmål om det er behov for dette ved siden av begrensningene som allerede følger av menneskerettsloven, folkerettsreservasjonen i lovutkastet § 2 og avslagsgrunnen i § 5 om menneskerettighetene. Arrestordreloven § 11 annet ledd gjennomfører parallellavtalen art. 8 nr. 2, noe som tilsier at bestemmelsen bør videreføres. Videre synliggjør den at det kan være grunn til å kreve uttrykkelig forsikring fra den utstedende stat i tilfeller der den ettersøkte er idømt eller risikerer livstidsstraff uten mulighet for tidlig løslatelse eller omgjøring. Den synliggjør også forpliktelsen etter EMK til å avslå overlevering som vil være i strid med torturforbudet i art. 3. Etter utvalgets syn er det derfor grunn til å ha egen bestemmelse om livstidsstraff ved overlevering til stater i EU utenfor Norden.

Videre har utvalget vurdert om bestemmelsen bør videreføres som en avslagsgrunn eller formuleres som en bestemmelse om betingelser. Det følger av arrestordreloven § 11 annet ledd at dersom forholdene som ligger til grunn for arrestordren kan straffes med frihetsstraff på livstid, skal arrestordren avslås, om ikke den utstedende stat gir tilstrekkelig forsikring. Sett i sammenheng med tredje ledd, får fravær av tilstrekkelig forsikring dermed karakter av en obligatorisk avslagsgrunn, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53. Parallellavtalen art. 8 nr. 2 åpner derimot for å sette vilkår og kreve forsikring av den utstedende stat for fullbyrdingen av arrestordren. På den ene siden kan en lojal implementering av parallellavtalen tilsi at bestemmelsen uformes som en betingelsesbestemmelse. På den annen side må art. 8 forstås slik at dersom man ikke får tilstrekkelige garantier, kan arrestordren avslås. Det anses derfor mest pedagogisk og brukervennlig at regelen formuleres som en avslagsgrunn i loven.

Utvalget har også vurdert om bestemmelsen skal være en obligatorisk eller valgfri avslagsgrunn. Som nevnt har arrestordreloven § 11 annet og tredje ledd karakter av en obligatorisk avslagsgrunn, og en overlevering i strid med EMK art. 3 må nektes. Utvalget går inn for at bestemmelsen videreføres som en «skal»-bestemmelse. Det vises også til drøftelsen av det lignende spørsmålet i tilknytning til bestemmelsen om fraværsdom, se punkt 8.7.2.4.

Utvalget går på denne bakgrunn inn for å videreføre regelen i arrestordreloven § 11 annet og tredje ledd i lovutkastet § 25. Det foreslås at regelen skilles ut i en egen bestemmelse, og for øvrig noen redaksjonelle og språklige endringer.

8.8.3 Overlevering til stater i Norden

8.8.3.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven har ingen regel tilsvarende § 11 ved overlevering til stater i Norden. Da lov om nordisk arrestordre 2008 ble vedtatt, viste Justisdepartementet til at de nordiske statene har et høyt utviklet rettssystem, og la til grunn at utlevering til en nordisk stat ikke kan komme i strid med EMK, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 13.

Det følger av arrestordreloven § 18, jf. § 8 annet ledd, og menneskerettsloven §§ 2 og 3 at overlevering til livstidsstraff som vil være i strid med EMK, må nektes. Ingen av de nordiske statene har i dag livstidsstraff uten mulighet for prøveløslatelse, slik at spørsmålet ikke er aktuelt.

8.8.3.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

For omtale av forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene se punkt 8.8.1.2.

Konvensjon om nordisk arrestordre har ingen særregulering av overlevering til livtidsstraff.

8.8.3.3 Nordisk rett

Ingen av de nordiske statene har særskilte bestemmelser om livstidsstraff ved overlevering til stater i Norden. Alle statene har imidlertid bestemmelser som innebærer at overlevering ikke kan skje i strid med EMK. Se nærmere punkt 8.5.3.3.

8.8.3.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om den nye loven bør ha en regel tilsvarende den som foreslås for overlevering til stater i EU utenfor Norden, for overlevering til stater i Norden.

I motsetning til parallellavtalen har konvensjon om nordisk arrestordre ingen særregulering av overlevering til livtidsstraff. Ingen av de nordiske statene har i dag livstidsstraff uten mulighet for prøveløslatelse, slik at spørsmålet om overlevering i strid med EMK art. 3 av denne grunn ikke er aktuelt. Følgelig har arrestordreskjemaet som skal benyttes ved nordisk arrestordre heller ikke noe felt for informasjon om mulighet for løslatelse. Overlevering i strid med EMK må uansett avslås, jf. bl.a. menneskerettsloven og lovutkastet § 5.

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett. Det foreslås dermed ingen særskilt regulering av livstidsstraff ved overlevering til stater i Norden.

8.9 Norsk statsborger

8.9.1 Innledning

Utleveringsloven § 2 fastsetter at en norsk statsborger ikke kan utleveres. Dette innebærer et absolutt forbud mot utlevering av norske statsborgere til stater utenfor EU og Norden.

Etter arrestordreloven er hovedregelen derimot at overlevering til stater i EU og Norden ikke kan nektes på grunnlag av at den ettersøkte er norsk statsborger. Arrestordreloven § 10 første ledd fastslår at reglene om overlevering også gjelder for arrestordrer som gjelder norske statsborgere.

Arrestordreloven har likevel enkelte særregler for norske statsborgere og personer bosatt i Norge. Etter § 10 annet ledd kan en nordisk-europeisk arrestordre avslås dersom den ettersøkte er norsk statsborger og den utstedende stat har avgitt erklæring om at den ikke overleverer egne statsborgere til Norge. Arrestordreloven § 12 annet ledd (nordisk-europeisk arrestordre) og § 19 første ledd bokstav a, jf. § 12 annet ledd (nordisk arrestordre), gir adgang til å nekte overlevering til straffullbyrding dersom den ettersøkte er bosatt i Norge eller norsk statsborger, og norske myndigheter forplikter seg til å fullbyrde dommen. Ifølge § 15 første ledd (nordisk-europeisk arrestordre) og § 22 første ledd (nordisk arrestordre), skal det ved overlevering av norske statsborgere stilles vilkår knyttet til videre overlevering og utlevering. Ved overlevering til strafforfølgning av en norsk statsborger eller person bosatt her, kan det stilles som vilkår at vedkommende blir sendt tilbake til Norge for å sone en eventuell dom, jf. § 15 annet ledd og § 22 annet ledd.

Utleveringsloven § 22 og arrestordreloven § 41 annet ledd har regler om transitt som skiller mellom norske statsborgere og andre. Dette behandles i punkt 12.2.

8.9.2 Utlevering

8.9.2.1 Gjeldende rett

Bakgrunnen for forbudet mot utlevering av norske statsborgere

Forbudet mot å utlevere norske statsborgere i utleveringsloven § 2 kan føres tilbake til statsborgerloven 1888. Statsborgerloven § 7 annet ledd ga norske borgere rett til å oppholde seg i riket og var dermed til hinder for at de ble utlevert til utlandet (unntak gjaldt overfor Sverige). Prinsippet hadde også tidligere kommet til uttrykk i bilaterale avtaler.

I utleveringsloven 1908 ble forbudet mot utlevering av norske borgere opprettholdt. Lovens § 1 ga hjemmel for pågripelse og utlevering, men det var et vilkår at personen ikke var norsk statsborger.

Både i forarbeidene til statsborgerloven 1888 og utleveringsloven 1908 var forbudet først og fremst begrunnet med at det nærmest ligger i statsborgerrettens natur at en statsborger skulle ha en ubetinget rett til å oppholde seg på territoriet og derved være beskyttet mot utlevering, se bilaget (Aschehougs motiver til lovforslaget s. 14–15) til Ot.prp. nr. 16 (1888) og Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 7–8. Det fremgår av forarbeidene til utleveringsloven 1908 at det absolutte forbudet mot utlevering av egne statsborgere allerede da var blitt kritisert (jf. Getz’ Juridiske Afhandlinger s. 233 flg. og Straffelovkommisjonens innstilling 1896 s. 21). Argumentene mot forbudet ble imidlertid ikke tillagt avgjørende vekt.

Den nordiske utleveringsloven 1961 opprettholdt ikke et absolutt forbud mot å utlevere norske statsborgere. Etter § 2 første ledd kunne slik utlevering skje hvis den norske borgeren de siste to årene før den straffbare handlingen hadde hatt bopel i den anmodende nordiske stat, eller hvis handlingen eller en tilsvarende handling etter norsk lov kunne medføre høyere straff enn fengsel i fire år. Både Straffelovrådet og Justisdepartementet hadde tatt avstand fra den tidligere prinsipielle oppfatningen av statsborgerretten og funnet at det burde innføres en begrenset adgang til utlevering av egne borgere til de andre nordiske landene, jf. Straffelovrådets innstilling 1958 s. 20–21 og Ot.prp. nr. 18 (1959–60) s. 7–8 og 10–11. Det ble bl.a. lagt vekt på det nære rettsfellesskap mellom de nordiske landene, og at utleveringsadgangen gjaldt grove handlinger (fortrinnsvis de groveste volds-, sedelighets- og vinningsforbrytelsene).

Den gjeldende utleveringsloven § 2 videreførte forbudet i utleveringsloven 1908 § 1 mot utlevering av norske statsborgere. Regelen om ikke-utlevering av egne statsborgere ble i den nye loven utskilt til en egen paragraf.

I høringsutkastet hadde Justisdepartementet foreslått å opprettholde det absolutte forbudet mot utlevering av egne statsborgere. Utenriksdepartementet og statsadvokaten i Bergen og Hordaland tok under høringen til orde for å modifisere dette, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 24–25. På denne bakgrunn drøftet Justisdepartementet spørsmålet nærmere (s. 25–26). Som argumenter mot forbudet viste departementet til at statene etter utleveringskonvensjonen 1957 art. 6 har rett til å nekte utlevering av egne statsborgere, og til å definere begrepet. Det forelå ikke noe konvensjonsrettslig eller konstitusjonelt grunnlag for et forbud mot utlevering av egne borgere. Etter departementets syn var det ikke lenger naturlig å se et absolutt vern mot utlevering for strafforfølgning som en nødvendig del av statsborgerrettens innhold. Spørsmålet om et absolutt forbud mot utlevering burde opprettholdes, og hvilke modifikasjoner som eventuelt bør gjøres i dette, burde avgjøres på grunnlag av rasjonelle overveielser.

Etter departementets syn måtte et forbud mot utlevering av egne borgere først og fremst bygges på generelle rettssikkerhets- og humanitetshensyn. Muligheten for personen til å ivareta sitt forsvar og for resosialisering ville normalt være best i hjemlandet, det vil som regel si statsborgerlandet. Men disse hensynene kunne også ivaretas etter lovens alminnelige bestemmelser. Dersom man skulle mene at det var behov for en spesiell beskyttelse av personer som har en særlig tilknytning til landet, syntes det lite rasjonelt å bygge på statsborgerskapet, som var en tilknytningsfaktor av temmelig formell karakter. Det var også et spørsmål om personer bosatt i landet burde ha krav på samme beskyttelse. På bakgrunn av økt internasjonalt samkvem og internasjonal kriminalitet mente departementet at hensynene mot et absolutt forbud mot utlevering kanskje var styrket.

«[U]nder noen tvil» konkluderte Justisdepartementet likevel med at det absolutte forbudet mot utlevering av egne borgere burde opprettholdes (s. 26):

«Man legger da vekt på generelle rettssikkerhets- og humanitetshensyn, og at det må anses å foreligge en særlig forpliktelse for staten til å beskytte personer som har en slik tilknytning til landet som borgerskapet er uttrykk for. Det vil også kunne være vanskelig å avslå en utleveringsbegjæring på et annet grunnlag som kan ventes å bli akseptert av en fremmed stat. En traktatheimel på dette området vil – foruten at den vil få en begrenset praktisk betydning – også være vanskelig å praktisere. Man viser for øvrig til at forbudet er opprettholdt i de nyere utleveringslover i de andre nordiske land. Man vil finne det lite naturlig at Norge tar et særstandpunkt på dette området, særlig på bakgrunn av det nordiske samarbeidet som har funnet sted om utleveringslovgivningen.»

Derimot ville departementet ikke tilrå å innføre et absolutt forbud mot utlevering av personer som hadde bopel (domisil) i Norge (s. 26):

«Hvorvidt det i det enkelte tilfellet foreligger en tilknytning som har karakter av bopel, vil kunne være et vanskelig vurderingsspørsmål. Det vil under disse omstendigheter være mer hensiktsmessig å avgjøre saken etter lovens alminnelige regler. I nyere bilaterale utleveringstraktater bør det imidlertid overveies å ta inn en reservasjon slik at det ikke oppstår noen plikt til å utlevere personer som er bosatt her. Dette vil være i samsvar med de nordiske lands erklæringer til den europeiske utleveringskonvensjon.»

Nærmere om utleveringsloven § 2

Utleveringsloven § 2 fastsetter at en norsk statsborger ikke kan utleveres til en fremmed stat. Bestemmelsen innebærer et absolutt forbud mot utlevering av norske statsborgere til stater utenfor EU og Norden.

Overfor stater som er tilsluttet utleveringskonvensjonen og etter krav fra staten som har begjært utlevering av en norsk statsborger, plikter norske myndigheter i stedet å overlate saken til kompetente norske myndigheter for strafforfølgning i Norge, jf. bl.a. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 17. Dette er i tråd med utleveringskonvensjonen art. 6.

Hvem som omfattes av forbudet, følger av de til enhver tid gjeldende reglene om hvem som er norsk statsborger. Erverv og tap av norsk statsborgerskap reguleres av statsborgerloven (lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap). Forbudet mot utlevering gjelder også personer med dobbelt statsborgerskap. En person som har et statsborgerskap i tillegg til det norske, kan hverken utleveres til det andre statsborgerlandet eller andre land.

Det avgjørende er om personen er norsk statsborger når retten, departementet eller Kongen i statsråd treffer avgjørelse i saken, eller når politiet skal iverksette utleveringen, se nærmere Mathisen s. 268–270 og Ruud mfl. s. 19–21. Dette er i samsvar med utleveringskonvensjonen art. 6 nr. 1 bokstav c. Utleveringsforbudet gjelder derfor også for personer som har ervervet norsk statsborgerskap etter at handlingen angitt i utleveringsbegjæringen ble begått.

Personen må på det aktuelle tidspunktet ha ervervet norsk statsborgerskap og ikke senere tapt det. Norsk statsborgerskap kan erverves ved fødselen etter statsborgerloven § 4. For personer som erverver norsk statsborgerskap etter søknad eller melding, jf. statsborgerloven kap. 3 til 4 A, er det avgjørende om statsborgerskapet er innvilget. Forbudet gjelder dermed ikke for personer som bare oppfyller vilkårene for erverv av norsk statsborgerskap, eller som kun har søkt om statsborgerskap. Hvis en utleveringsbegjæring gjelder en person som har søkt om norsk statsborgerskap, skal behandlingen av søknaden normalt stilles i bero til etter at utleveringsbegjæringen er avgjort, jf. Ruud mfl. s. 19–20 med henvisning til Rt. 2015 s. 155. Etter statsborgerloven § 7 annet ledd har en søker ikke rett til norsk statsborgerskap dersom hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn taler mot.

Rettspraksis illustrerer flere situasjoner som kan oppstå. I Rt. 2015 s. 155 om utlevering til Rwanda var det spørsmål om erverv av norsk statsborgerskap. Den ettersøkte hadde søkt om norsk statsborgerskap og oppfylte vilkåret om botid. Søknaden var imidlertid stilt i bero grunnet mistanke om deltakelse i folkemord og forbrytelse mot menneskeheten. Det ble anført at han måtte behandles som om han var norsk og derfor nektes utlevert. Etter Høyesteretts syn var det ikke tvilsomt at det var adgang til å stille statsborgerskapssaken i bero, og vilkårene for utlevering ble ansett oppfylt.

Også Borgarting lagmannsretts kjennelse 6. februar 2015 (LB-2014-147249) om utlevering til USA gjaldt erverv av norsk statsborgerskap. Den ettersøkte var født i 1970 i USA med norsk mor og peruansk far, og han hadde både amerikansk og peruansk statsborgerskap. I 1981 flyttet han til Norge. Ettersøkte anførte at han var norsk statsborger og av den grunn ikke kunne utleveres. Etter gjeldende regler kunne han fått norsk statsborgerskap dersom moren hadde inngitt skriftlig melding til norsk myndighet. Retten kom til at han ikke var norsk statsborger, og at utleveringsloven § 2 derfor ikke var til hinder for utlevering til USA.

Tap av norsk statsborgerskap kan skje automatisk ved fravær fra riket, etter søknad, ved forvaltningsrettslig tilbakekall, dom ved visse straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, jf. statsborgerloven kap. 5.

Utenlandske statsborgere bosatt i Norge, herunder nordiske borgere, omfattes ikke av utleveringsforbudet i utleveringsloven § 2, jf. HR-2001-844 og HR-2016-53-U. Folkerettslige forpliktelser medfører noen begrensninger i dette, se nærmere punkt 8.9.2.2. Når det gjelder personer som er fast bosatt i Norge, har departementet adgang til å benytte sin skjønnsmessige kompetanse etter utleveringsloven § 18 til å nekte utlevering, jf. det norske forbeholdet til utleveringskonvensjonen art. 6. Tilknytning til Norge kan være et moment i en samlet vurdering etter § 7 om grunnleggende humanitære hensyn, se punkt 8.10.

8.9.2.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Grunnloven oppstiller ikke noe forbud mot utlevering av norske statsborgere.

Utleveringskonvensjonen art. 6 nr. 1 bokstav a fastsetter at statspartene har rett til å nekte utlevering av egne statsborgere, men etablerer ingen plikt til å gjøre det. Bokstav b gir statene rett til selv å definere begrepet statsborgere («nationals») ved erklæring. Norge avga ved undertegningen i 1957 en erklæring om at begrepet statsborgere skal omfatte alle som enten er borgere av eller bosatt i en nordisk stat. Erklæringen er omtalt bl.a. i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 11 og 25. Tilsvarende erklæringer er avgitt av de andre nordiske statene. Erklæringene er publisert på Europarådets nettsider.

Norge er etter konvensjonen ikke folkerettslig forpliktet til å utlevere norske statsborgere, personer som er fast bosatt i Norge, statsborgere av andre nordiske stater eller personer som er fast bosatt i disse. Erklæringen gir norske myndigheter rett, men ikke plikt, til å nekte utlevering av slike personer. Forbudet i utleveringsloven § 2 innebærer at utlevering av norske borgere må nektes, men omfatter som nevnt i punkt 8.9.2.1 ikke utenlandske borgere bosatt i Norge. Adgangen til å nekte utlevering av personer som er fast bosatt i Norge, borgere av andre nordiske stater og personer som er fast bosatt i disse er opplyst å være benyttet svært sjelden, jf. rundskriv G-19/2001 del II punkt 3.1.2 (s. 35).

Etter utleveringskonvensjonen art. 6 nr. 1 bokstav c skal statsborgerretten i utgangspunktet bestemmes etter forholdene på tidspunktet for avgjørelsen om utlevering. Men også en person som anerkjennes som statsborger av den anmodede stat etter at avgjørelsen er fattet, men før gjennomføringen, omfattes. Dersom den anmodede stat ikke utleverer en borger, skal den på begjæring fra den anmodende stat oversende saken til sine kompetente myndigheter for at strafforfølgning kan bli innledet om det finnes grunn til det, jf. nr. 2.

Etter utleveringsavtalen med Canada art. III kan utlevering av egne borgere ikke skje.

Avtalen med USA art. 4 nr. 1 fastsetter at ingen av statene er forpliktet til å utlevere egne statsborgere, men at myndighetene, dersom lovgivningen ikke er til hinder for det, skal ha adgang til å utlevere hvis de finner at det vil være riktig å gjøre det. Bestemmelsen innebærer at amerikanske borgere kan utleveres fra USA til Norge, men at USA ikke har plikt til dette. Norske borgere kan som følge av utleveringsloven § 2 aldri utleveres til USA. Ved avslag skal den anmodede stat oversende saken til sine kompetente myndigheter med henblikk på strafforfølgning, jf. nr. 2.

Avtalen med Australia art. 5 nr. 1 fastsetter at det ikke er plikt til å utlevere egne borgere. Etter nr. 2 kan Norge også nekte utlevering til Australia av personer som på den tiden utlevering blir begjært, er fast bosatt i Norge og statsborger i Danmark, Finland, Island eller Sverige. Dersom utlevering ikke innvilges, skal den anmodede stat, hvis den blir bedt om det, oversende saken til sine kompetente myndigheter som skal vurdere strafforfølgning, jf. nr. 3.

Norge har sammen med Island avgitt en erklæring til Schengensamarbeidsavtalen 1999 om at erklæringer avgitt i henhold til utleveringskonvensjonen 1957 art. 6 nr. 1 ikke skal gjøres gjeldende som grunnlag for å nekte utlevering av fastboende borgere fra andre stater enn de nordiske stater til medlemsstater i EU, se sluttakten til Schengensamarbeidsavtalen. Utvalget antar at Norges forpliktelser etter erklæringen gjelder tilsvarende overfor Sveits i medhold av trepartsavtalen mellom Norge, Sveits og Island 2004 og overfor Liechtenstein etter trepartsavtalen mellom Liechtenstein, Island og Norge 2010.

EØS-avtalen 1992 art. 4 inneholder et alminnelig forbud mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Dette ikke-diskrimineringsprinsippet må i utgangpunktet ha samme innhold i EØS-retten som i EU-retten, jf. TEUF (traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte) art. 18, jf. Sejersted mfl. s. 104. For at en forskjellsbehandling skal være i overensstemmelse med EØS-retten, må den ivareta et legitimt, objektivt formål og stå i forhold til formålet med den nasjonale bestemmelsen, jf. f.eks. storkammerdommen 2. april 2020 i sak C-897/19 PPU Ruska Federacija avsnitt 59.

I 2016 introduserte EU-domstolen Petruhhin-doktrinen, jf. storkammerdommen 6. september 2016 i sak C-182/15 Petruhhin. Dommen legger forpliktelser på medlemsstater som ikke selv utleverer egne borgere når en stat mottar en utleveringsbegjæring til strafforfølgning fra en tredjestat som gjelder en annen EU-borger. Den anmodede EU-stat må i slike tilfeller innlede en konsultasjonsprosedyre med den ettersøktes hjemstat, og gi hjemstaten anledning til å utstede en arrestordre for forholdet begjæringen gjelder. Utsteder statsborgerstaten en arrestordre, skal denne gis forrang foran utleveringsbegjæringen (avsnitt 48–50). I Ruska Federacija slo EU-domstolen fast at prinsippet får tilsvarende anvendelse overfor norske og islandske borgere (avsnitt 77). Ut fra hensynet til lojalitet og gjensidighet må norske myndigheter behandle en utleveringsbegjæring til strafforfølgning fra en tredjestat, som gjelder en EU/EØS-borger, på samme måte, jf. også Ruud mfl. s. 22.

I storkammerdommen 13. november 2018 i sak C-247/17 Raugevicius ble EU-domstolen bl.a. forelagt spørsmålet om Petruhhin-doktrinen får tilsvarende anvendelse ved utlevering til straffullbyrding. Domstolen fulgte delvis opp resonnementet i Petruhhin, men utfallet ble annerledes. I og med at Petruhhin-doktrinen gjelder for Norge gjennom Ruska Federacija-avgjørelsen, er det nærliggende å anta at også Raugevicius-avgjørelsen får tilsvarende anvendelse, se nærmere Ruud mfl. s. 22. Se også nærmere om avgjørelsene i punkt 4.8.

8.9.2.3 Utenlandsk rett

Den danske utleveringsloven 2020 åpner for utlevering av danske statsborgere både til strafforfølgning og straffullbyrding. Etter den tidligere utleveringsloven 1967 var danske statsborgere i utgangspunktet unntatt fra utlevering. Fast praksis åpnet imidlertid for utlevering av danske statsborgere til strafforfølgning, også til stater utenfor EU og Norden, så lenge danske myndigheter stilte betingelse om tilbakeføring for soning av en eventuell dom, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 48. Ved lovendring i 2002 ble regler om utlevering av danske borgere til strafforfølgning i stater utenfor EU og Norden tatt inn i utleveringsloven (s. 61).

Utleveringsloven 2020 skiller i utgangspunktet ikke mellom utlevering av personer som er danske statsborgere eller har fast bopel i Danmark og utlendinger, se f.eks. §§ 9, 13 og 21. Dette gjelder med unntak av to bestemmelser: §§ 7 og 18.

Lovens § 7 gjelder for utlevering og overlevering til utlandet av en person som er dansk statsborger eller har fast bopel i Danmark. Paragraf 7, stk. 1, fastsetter at det ved utlevering til strafforfølgning i utlandet kan stilles vilkår om at vedkommende overføres til Danmark for fullbyrding av en eventuell fengselsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon. Utlevering til straffullbyrding kan etter stk. 2 avslås hvis straffen i stedet fullbyrdes i Danmark.

Paragraf 18 angir vilkår for utlevering av danske statsborgere til strafforfølgning i stater utenfor EU og Norden. Etter stk. 1 kan det på grunnlag av overenskomst med en fremmed stat utenfor EU og Norden utleveres i to tilfeller. For det første hvis vedkommende de siste to årene før den straffbare handlingen har hatt bopel i staten som begjærer utlevering og en handling tilsvarende lovbruddet som utgjør grunnlaget for begjæringen etter dansk rett kan straffes med fengsel i minst ett år. For det annet hvis handlingen etter dansk rett kan medføre høyere straff enn fengsel i fire år. Stk. 2 fastsetter at utlevering av en dansk statsborger kan skje til stater utenfor EU og Norden også dersom det ikke foreligger overenskomst om utlevering, hvis betingelsene i stk. 1 er oppfylt og særlige hensyn til rettshåndhevelsen taler for utlevering.

Lovens § 21 fastsetter vilkår for utlevering til straffullbyrding i stater utenfor EU og Norden. Med 2020-loven ble persongruppen som omfattes av bestemmelsen utvidet til å gjelde også danske statsborgere, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 62–63 og 120.

Når det gjelder de øvrige nordiske statene, kan hverken Finland, Island eller Sverige utlevere egne statsborgere til stater utenfor EU og Norden, jf. de respektive statenes utleveringslov 1970, 1984 og 1957 § 2. Det samme følger av den svenske loven med supplerende bestemmelser om strafferettslig samarbeid mellom EU og Storbritannia 2021 3 kap. 2 §.

Frankrike utleverer ikke egne statsborgere til stater utenfor EU, jf. straffeprosessloven 1957 §§ 696-2 og 696-4 nr. 1. Paragraf 695-53 presiserer at det samme gjelder overfor stater som ikke er medlem av EU, men som har inngått overleveringsavtale med EU. Norge tilhører denne kategorien.

Etter den nederlandske utleveringsloven 1967 er utgangspunktet at nederlandske statsborgere ikke utleveres, jf. § 4 første ledd. En nederlandsk statsborger kan likevel utleveres dersom det tjener en strafferettslig etterforskning og det gis forsikringer om at personen vil kunne sone en eventuell ubetinget fengselsstraff i Nederland, jf. annet ledd.

Tyskland utleverer ikke egne statsborgere til stater utenfor EU, jf. loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 2, som bare tillater utlevering av personer som ikke er tyske borgere.

Storbritannia utleverer egne borgere til stater både i og utenfor EU, forutsatt at de øvrige vilkårene i loven er oppfylt, jf. utleveringsloven 2003. Dette må imidlertid sees i sammenheng med at stater med angloamerikansk rett som hovedregel bygger på et territorialprinsipp, slik at de ikke har strafferettslig jurisdiksjon overfor handlinger begått utenfor eget territorium, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 25.

8.9.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det absolutte forbudet mot utlevering av norske statsborgere til stater utenfor EU og Norden bør opprettholdes.

I punkt 8.9.2.1 fremgår bakgrunnen for forbudet. Det kan føres tilbake til statsborgerloven 1888, ble videreført i utleveringsloven 1908 og opprettholdt i gjeldende utleveringslov 1975. Opprinnelig var begrunnelsen at det følger av selve statsborgerretten at en statsborger har rett til å oppholde seg på territoriet, og at borgeren dermed er beskyttet mot utlevering. Men dette synspunktet, som tidlig ble kritisert, ble forlatt ved den nordiske utleveringsloven 1961. I forbindelse med utleveringsloven 1975 fastholdt Justisdepartementet at vern mot utlevering ikke er en nødvendig del av statsborgerrettens innhold, men at spørsmålet burde avgjøres på grunnlag av rasjonelle overveielser.

Utvalget er enig i dette utgangspunktet og legger det til grunn for sine vurderinger.

Justisdepartementets konklusjon var likevel «under noen tvil» at det absolutte forbudet mot utlevering av egne statsborgere burde opprettholdes, selv om hensynene mot et absolutt forbud kanskje var styrket, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 24–26.

Etter utvalgets syn er det grunn til å vurdere dette standpunktet i lys av endrede samfunnsforhold og rettsutviklingen siden 1975.

Det kan først fastslås at hverken Grunnloven eller menneskerettighetene er til hinder for å utlevere norske borgere. Det samme gjelder utleveringskonvensjonen og Norges bilaterale utleveringsavtaler med USA og Australia. Bare utleveringsavtalen med Canada fra 1873 fastslår at utlevering av egne borgere ikke kan skje. Men denne ene bestemmelsen i en svært gammel traktat som praktisk talt aldri anvendes, har minimal vekt ved utarbeidelsen av vår fremtidige utleveringslovgivning.

I 1975 la Justisdepartementet særlig vekt på rettssikkerhets- og humanitetshensyn. Det ble pekt på at den ettersøktes mulighet til å ivareta sitt forsvar, og sjansene for resosialisering, normalt er best i hjemlandet, og at det som regel er statsborgerlandet. Utvalget er enig i at dette som oftest vil være situasjonen. Samtidig må det has for øye at en ettersøkt norsk statsborger kan ha sterk tilknytning til den anmodende stat, f.eks. fordi vedkommende også er statsborger der, har hatt langvarig opphold der, eller har familiemessige, økonomiske eller andre bånd til landet. I slike tilfeller kan hensynet til å kunne forsvare seg og resosialisering tilsi at strafforfølgningen skjer i den anmodende stat. Det bør også tas i betraktning at dobbelt statsborgerskap er blitt mer vanlig enn før. Ved lov 20. desember 2018 nr. 121, som trådte i kraft i 2020, ble det tillatt å ha ett eller flere statsborgerskap i tillegg til det norske. Det må antas at antallet personer med dobbelt statsborgerskap vil stige betydelig.

Det er videre grunn til å understreke betydningen av økt internasjonalt samkvem og nye former for grenseoverskridende kriminalitet. Denne utviklingen, som ble nevnt av Justisdepartementet i 1975, er enda klarere i dag. Den økte mobilitet gjelder ikke bare Europa (jf. Schengen-samarbeidet og EØS-avtalen), men også andre verdensdeler. Dette har sammenheng med at nordmenn oftere enn før reiser til eller oppholder seg i fjerntliggende områder, med internasjonal næringsvirksomhet, og med at det er blitt vanligere å arbeide i flere land i løpet av et yrkesliv. Med denne økte tilknytningen til andre land kan norsk statsborgerskap i større grad bli en tilknytningsfaktor til Norge som er av temmelig formell karakter.

Utviklingen har også ført til mer kriminalitet på tvers av landegrensene. Eksempler er menneskehandel, misbruk av barn, datakriminalitet og terrorisme. Dette illustrerer behovet for å reagere mot alvorlige straffbare handlinger, uansett hvor de begås. Forbudet mot utlevering av egne borgere kan føre til at gjerningspersoner kan unngå velgrunnet strafforfølgning og fullbyrding av straff.

Beslektet med dette er hensynet til effektiv strafforfølgning. En straffesak blir normalt best opplyst i staten hvor lovbruddet er begått. Et generelt forbud mot å utlevere egne borgere kan hindre forfølgning der det er mest hensiktsmessig at den finner sted. Dette gjelder både etterforskning og domstolsbehandling. Selv om norske myndigheter i en del tilfeller har jurisdiksjon til å forfølge lovbrudd begått i utlandet, jf. straffeloven 2005 §§ 5 til 7, vil etterforskning utenfor Norge kreve betydelige ressurser og være komplisert, særlig i fjerntliggende land. Og domstolenes bevisvurdering av skyldspørsmålet vil normalt være enklere i staten der den straffbare handlingen fant sted.

Et annet utviklingstrekk av interesse er den regionale oppmykningen av forbudet mot utlevering og overlevering av egne borgere som har funnet sted siden utleveringsloven ble vedtatt i 1975. Dette skjedde først i nordisk sammenheng, jf. den nordiske utleveringsloven 1961 og konvensjon om nordisk arrestordre 2005, som i vårt land ble fulgt opp ved lov om nordisk arrestordre 2008. Innenfor EU/EØS er den klare hovedregelen at statene ikke kan nekte overlevering av egne statsborgere, jf. EUs rammebeslutning og parallellavtalen samt arrestordreloven § 10. Se nærmere om dette i punkt 8.9.3 om overlevering til stater i EU og Norden.

Ved vurderingen i 1975 la Justisdepartementet også vekt på at forbudet mot utlevering av egne statsborgere var opprettholdt i nyerenordisk utleveringslovgivning, og at Norge ikke burde innta et særstandpunkt. I dag er situasjonen annerledes. Den danske utleveringsloven 2020 fastslår nå uttrykkelig at egne borgere kan utleveres til stater utenfor EU og Norden (se punkt 8.9.2.3 om rettsstillingen i utvalgte stater). Dette er en videreføring av tidligere forvaltningspraksis som godtok slik utlevering når det ble stilt vilkår om at statsborgeren skulle tilbakeføres for soning i Danmark. Derimot har Finland, Island og Sverige fortsatt forbud mot utlevering av egne borgere i sine utleveringslover, vedtatt henholdsvis i 1970, 1984 og 1957. Nederland har myket opp sitt forbud, mens de fleste andre europeiske stater, med unntak av Storbritannia og Malta, synes å ha beholdt det.

Ut fra en samlet vurdering mener utvalget at de beste grunner taler for å forlate det absolutte forbudet mot å utlevere egne statsborgere til stater utenfor EU og Norden. Det foreslås derfor at norske myndigheter skal foreta en konkret vurdering av om en norsk statsborger bør utleveres, se lovutkastet § 17.

Samtidig er det viktig å oppstille garantier for å sikre tilfredsstillende beskyttelse ved slik utlevering.

For det første må statsborgeren selvsagt være beskyttet av de alminnelige vilkårene som verner enhver person som er ettersøkt med sikte på utlevering, bl.a. straffbarhet etter norsk lov, handlingens alvorlighetsgrad, beskyttelse mot forfølgelse og at utlevering ikke må være i strid med menneskerettighetene. Innad i EU/EØS er det en viss rettslikhet og statene er bundet av EMK. Ved utlevering til stater utenfor Europa er det særlig viktig å vurdere den anmodende stats rettssystem og forholdene under frihetsberøvelse, både ved varetekt og soning. Bestemmelsen om at utlevering ikke må stride mot EMK og andre menneskerettskonvensjoner, vil her stå helt sentralt (se lovutkastet § 5 og punkt 8.5).

For det annet vil norske myndigheter på vanlig måte kunne fastsette betingelser som anses nødvendige i den konkrete saken, f.eks. om forholdene under frihetsberøvelse eller uavhengige observatører under straffesaken, jf. lovutkastet § 20 annet ledd.

For det tredje må loven oppstille nærmere bestemte vilkår for å utlevere norske statsborgere. Utvalget foreslår at det skal være et grunnvilkår for utlevering av en norsk borger til strafforfølgning at nettopp hensynet til strafforfølgningen taler for at forfølgningen skjer i den anmodende stat, jf. lovutkastet § 17 første ledd. I mange tilfeller kan det være mest hensiktsmessig, både med hensyn til etterforskning og domstolsbehandling, at forfølgningen skjer i anmodende stat. Det må etter utvalgets syn foretas en konkret vurdering av mulighetene for og det hensiktsmessige i å gjennomføre en straffesak mot personen i Norge, sammenlignet med å utlevere personen. Det kan forekomme saker, særlig om terrorhandlinger eller annen grov kriminalitet, hvor det vil være vanskelig eller i praksis uaktuelt å gjennomføre straffesaken i Norge. Gode grunner taler for at straffesaker som utgangspunkt gjennomføres i den staten hvor lovbruddet er begått eller hvor det av hensyn til bevisførselen er mest hensiktsmessig. Det gjelder særlig når de viktigste bevisene, bl.a. sentrale vitner, befinner seg i den andre staten.

Etter utvalgets syn bør det videre være et vilkår for å utlevere norske statsborgere at den ettersøkte har en særlig tilknytning til den anmodende stat (første ledd bokstav a) eller at det dreier seg om de mest alvorlige lovbrudd (første ledd bokstav b).

Den ettersøkte kan ha en særlig tilknytning til den anmodende stat bl.a. ved å ha eller ha hatt bopel i denne staten. I slike tilfeller må det antas at ettersøkte har hatt anledning til å gjøre seg kjent med samfunnsforholdene der. Det må dermed anses rimelig at vedkommende overholder den aktuelle statens straffelovgivning. Personen kan også ha en særlig tilknytning til den anmodende stat på annet vis, f.eks. ved familiemessige, økonomiske, kulturelle eller språklige bånd, eller ved å være statsborger også av denne staten (dobbelt statsborgerskap).

Utvalget har vurdert om det generelt bør åpnes for utlevering til en annen stat når personen også er statsborger der. Personer med dobbelt statsborgerskap vil ofte ha en særlig tilknytning til det andre statsborgerlandet. På den annen side er statsborgerskap i seg selv noen ganger et tilknytningskriterium av mer formell enn reell art. Det kan f.eks. fremstå som mindre rimelig å nekte utlevering av en norsk borger som aldri har bodd i Norge, enn å nekte utlevering av en utenlandsk borger som har bodd mesteparten av sitt liv i Norge. I noen tilfeller har en person som erverver norsk statsborgerskap heller ikke adgang til å si fra seg sitt opprinnelige statsborgerskap, på grunn av lovgivningen i denne staten. Utvalget har derfor kommet til at det for å tillate utlevering ikke i seg selv bør være tilstrekkelig at den ettersøkte er statsborger av staten som begjærer utlevering. Det må foretas en konkret vurdering av personens tilknytning til denne staten.

Når den ettersøkte ikke har en særlig tilknytning til den anmodende stat, bør det etter utvalgets syn som nevnt bare åpnes for utlevering av norsk borger i tilfeller der det dreier seg om de mest alvorlige lovbrudd. Utvalget foreslår at utlevering av norsk borger skal kunne skje dersom grunnvilkåret er oppfylt (dvs. at hensynet til strafforfølgningen taler for at den skjer i anmodende stat), og forholdet, eller et tilsvarende forhold, som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen etter norsk lov kan straffes med fengsel i mer enn 6 år. Strafferammen avgrenser en gruppe straffbare forhold som er av en slik grovhetsgrad at hensynet til å beskytte egne statsborgere mot utlevering bør vike for den allmenne interesse i at disse lovbruddene blir pådømt og straffet. Ved slike lovbrudd veier hensynet til en effektiv strafforfølgning meget tungt – uansett gjerningspersonens statsborgerskap. Behovet for at saker strafforfølges der forholdet ble begått, gjør seg ofte sterkest gjeldende i slike saker, og det gjelder særlig når det er fornærmede eller etterlatte i denne staten. Forslaget innebærer at det bl.a. vil kunne utleveres for de groveste volds-, narkotika- og seksuallovbruddene. Videre rammes terrorhandlinger, folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser.

De hensynene som er anført ovenfor, taler etter utvalgets syn også for at norske statsborgere bør kunne utleveres til straffullbyrding. Det foreslås derfor at en norsk borger skal kunne utleveres til slik fullbyrding dersom vedkommende har en særlig tilknytning til den anmodende stat, eller forholdet, eller et tilsvarende forhold, etter norsk lov kan straffes med fengsel i mer enn 6 år, jf. lovutkastet § 17 tredje ledd. Ved utlevering til straffullbyrding gjelder ikke grunnvilkåret om at forfølgningen mest hensiktsmessig skjer i den anmodende stat.

Utvalgets forslag innebærer at domstolene skal ta stilling til om vilkårene i lovutkastet § 17 første eller tredje ledd er oppfylt. Er det rettskraftig avgjort at vilkårene ikke er oppfylt, skal departementet avslå utleveringsbegjæringen. Dersom det er rettskraftig avgjort at vilkårene er oppfylt, tilligger det departementets skjønn å avgjøre om begjæringen skal etterkommes eller ikke, og det må foretas en konkret vurdering, jf. lovutkastet § 44 tredje ledd. Hva departementet særlig skal vurdere fremgår av merknadene til § 17.

Utvalget foreslår i lovutkastet § 17 annet ledd at departementet ved utlevering av norsk statsborger til strafforfølgning skal kunne stille som betingelse at vedkommende tilbakeføres for å sone en eventuell fengselsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon i Norge. Det følger av den generelle regelen i lovutkastet § 20 annet ledd at det kan stilles slike betingelser. Regelen i § 17 annet ledd er derfor bare en presisering som synliggjør adgangen til å stille den aktuelle betingelsen.

Utvalget foreslår videre å presisere at departementet kan nekte utlevering av en norsk statsborger til straffullbyrding dersom straffen i stedet fullbyrdes i Norge, jf. lovutkastet § 17 fjerde ledd. Som nevnt har departementet en skjønnsmessig adgang til å avslå en utleveringsbegjæring. Formålet med bestemmelsen er derfor bare å synliggjøre adgangen til avslag med denne begrunnelsen.

Om det skal stilles betingelse etter annet ledd eller utleveringsbegjæringen skal avslås etter fjerde ledd, inngår i departementets vurdering, jf. lovutkastet § 44 tredje ledd.

Dersom det ikke er adgang til å fullbyrde straffen i Norge på grunn av reglene i Norge eller i den anmodende stat, vil det være opp til departementet å avgjøre om utleveringsbegjæringen skal avslås, eller om utlevering skal gjennomføres uten at det stilles betingelse om soning her i landet. På dette punktet er det en rettslig ulikhet mellom utlevering og overlevering. Norske myndigheter har ingen folkerettslig plikt til å utlevere norske borgere, og kan derfor velge å avslå utleveringsbegjæringen dersom straffen ikke kan fullbyrdes i Norge. I arrestordresakene er statene derimot forpliktet til å foreta overlevering uten vilkår om retur for soning hvis det er rettslige hindre for å stille en slik betingelse, se punkt 12.6.

Utvalget foreslår å la videre utlevering av norsk statsborger reguleres av de alminnelige reglene om videre utlevering av personer fra Norge, jf. lovutkastet § 20 første ledd bokstav b og § 47. Se punkt 9.2.1.

8.9.3 Overlevering

8.9.3.1 Gjeldende rett

Bakgrunnen for reglene om overlevering av norsk statsborger

For så vidt gjaldt de nordiske stater, ble det tradisjonelle absolutte forbudet mot utlevering av egne statsborgere myket opp ved den nordiske utleveringsloven 1961, se punkt 8.9.2.1. Og ved konvensjon om nordisk arrestordre 2005 ble forbudet nærmest avskaffet. Her var den klare hovedregel at man ikke lenger kunne nekte overlevering av egne statsborgere, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 12. Konvensjonen ble gjennomført ved lov om nordisk arrestordre 2008, som aldri trådte i kraft. Statsborgerskap ble her tillagt vekt i to situasjoner: Etter § 6 første ledd bokstav d, jf. art. 5 nr. 5, kunne en arrestordre om fullbyrding av dom avslås hvis den ettersøkte var bosatt eller oppholdt seg i Norge, eller var norsk statsborger, og norske myndigheter forpliktet seg til å fullbyrde dommen. Og ved overlevering til strafforfølgning kunne det stilles som vilkår at en ettersøkt som var norsk statsborger eller bosatt i Norge skulle sendes tilbake for å sone i Norge, jf. § 7, jf. art. 6 (betinget overlevering). Konvensjonen er i dag gjennomført i arrestordreloven.

Med parallellavtalen 2006 og arrestordreloven 2012 gikk man et skritt lenger og avskaffet forbudet mot utlevering av norske statsborgere også i relasjon til statene i EU. Det er likevel gitt særregler i § 10 annet ledd, § 12 annet ledd, § 15, § 19 første ledd bokstav a, jf. § 12 annet ledd, og § 22.

Parallellavtalen art. 7 nr. 1 fastsetter i tråd med EUs rammebeslutning at overlevering ikke kan nektes på det grunnlag at den ettersøkte er statsborger av den iverksettende stat. Men etter nr. 2 kan partene avgi erklæring om at egne borgere ikke vil bli overlevert, eventuelt bare på nærmere angitte vilkår. Etter nr. 3 kan en stat nekte overlevering av egne borgere basert på gjensidighet.

Ved tilslutningen til parallellavtalen besluttet Norge ikke å ta forbehold etter art. 7 nr. 2 som ville gi adgang til å nekte overlevering av egne borgere. Det ble derimot avgitt erklæring etter art. 7 nr. 2 i tråd med art. 8 nr. 3 om betingelser, jf. nærmere nedenfor. Bakgrunnen for ikke å ta et slikt forbehold fremgår av de generelle motivene i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 17–19. Her gjengis deler av Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til lovendringer for gjennomføring av parallellavtalen (desember 2009). I dette var det bl.a. vist til at den økte mobiliteten som følger av Schengen-samarbeidet og EØS-avtalen hadde ført til økende grenseoverskridende kriminalitet, også i form av saker med tiltalte fra flere land. En mulig naturlig konsekvens var at norske borgere burde ha plikt til å møte for domstolene i staten der eventuelle straffbare lovbrudd hadde skjedd. Strafforfølgning i Norge for handlinger begått i utlandet kunne være vanskelig og i praksis uaktuelt.

Samtidig burde det stilles visse krav til rettssystemet og de straffeprosessuelle reglene i staten som krever overlevering. Forskjellene mellom straffelovgivningen burde heller ikke være for store. Rettslikheten mellom Norge og statene i EU var blitt stadig større, bl.a. som følge av langvarig samarbeid innenfor Europarådet. Dessuten hadde alle EU-statene ratifisert EMK, herunder art. 6 om retten til rettferdig rettergang. Behovet for vern av norske borgere ble i tilstrekkelig grad ivaretatt gjennom de andre avslagsgrunnene samt adgangen til å stille betingelser for utlevering.

Departementet uttalte ellers i høringsnotatet at hvis Norge tok forbehold etter art. 7 nr. 2 om ikke å overlevere egne borgere, ville det svekke både formålet med avtalen – å forenkle og effektivisere utleveringsinstituttet – og norske myndigheters mulighet til å strafforfølge grenseoverskridende kriminalitet. Etter departementets syn var argumentene som i sin tid begrunnet forbudet mot utlevering av norske borgere, betydelig svekket i forhold til EU-statene, samtidig som tungtveiende hensyn talte for ikke å opprettholde forbudet.

Justisdepartementet konkluderte slik (s. 18):

«Departementet meiner tida er moden for å opne for overlevering av norske borgarar til EU-statane. Som Utanriksdepartementet har peika på så blir det nok i dag i vår del av verda oppfatta som lite rimelig dersom ein person som ei utanlandsk påtalemakt meiner har gjort seg skyldig i ei straffbar handling, unndrar seg strafforfølgning eller gjer det vanskeleg å strafforfølgje ved å ta opphald i statsborgarlandet. Forslaget har da heller ikkje møtt motstand under høyringa. Departementet legg også vekt på at det er viktig for å realisere formålet med avtalen at det ikkje i unødig grad vert teke atterhald som gir andre reglar for overlevering mellom EU-statane og Noreg enn det som gjeld innanfor EU.»

Justiskomiteen sluttet seg til proposisjonen, jf. Innst. 67 S (2011–2012) og Innst. 68 L (2011–2012).

Norsk statsborger – arrestordreloven § 10

Arrestordreloven § 10 regulerer overlevering av norsk statsborger. Bestemmelsen er plassert i kap. 2 om nordisk-europeiske arrestordrer.

Første ledd slår fast at reglene om overlevering også gjelder for arrestordrer vedrørende norske borgere. Bestemmelsen bygger på parallellavtalen art. 7. Men ved overlevering av norske borgere til strafforfølgning kan det stilles vilkår om at vedkommende returneres til Norge for soning, jf. nedenfor om § 15 annet ledd (nordisk-europeisk arrestordre) og § 22 annet ledd (nordisk arrestordre). Overlevering av en norsk borger eller person bosatt i Norge til straffullbyrding kan avslås mot at soning skjer i Norge, jf. § 12 annet ledd, og § 19 første ledd bokstav a.

Lovens § 10 annet ledd første punktum har en særregel for tilfeller der en stat som ikke overleverer egne statsborgere til Norge, krever overlevering av en norsk statsborger. I slike tilfeller kan arrestordren avslås. Departementet foreslo i høringsnotatet at dette skulle være en «skal»-regel, men endret det til en «kan»-regel etter høringsrunden. At den utstedende stat ikke selv overleverer egne borgere, tilsier ikke alltid at arrestordren skal avslås, og regelen innebærer at hjemmelen for avslag ikke er mer vidtrekkende enn nødvendig, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 18–19.

EU-stater som har avgitt erklæring etter art. 7 nr. 2 om at de ikke overleverer egne borgere til Norge og Island er Frankrike, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia, Tyskland og Østerrike. Overfor en stat som har avgitt slik erklæring, har Norge adgang, men ikke plikt, til å nekte overlevering ut fra gjensidighetsbetraktninger, jf. art. 7 nr. 3. Polen og Romania har avgitt mer detaljerte erklæringer om at de bare overleverer på nærmere angitte vilkår, jf. art. 7 nr. 2. Overfor disse to statene kan Norge nekte å overlevere norske borgere i den grad slik nektelse er dekket av disse erklæringene, jf. Ruud mfl. s. 179.

Når det er tale om å overlevere en norsk borger til en stat som har avgitt erklæring om ikke å overlevere egne borgere, skal saken etter § 10 annet ledd annet punktum sendes via Riksadvokaten til Justisdepartementet for avgjørelse. Påtalemyndigheten sender saken til departementet med sin innstilling, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 19.

Departementet avgjør om adgangen til å avslå arrestordren skal benyttes. Ordlyden gir ingen veiledning for departementets avgjørelse. I de spesielle motivene til § 10 i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53 heter det at et moment i vurderingen vil være «kva handling det er snakk om». Departementet la til grunn at man også må ta hensyn til plikten som følger av utleveringskonvensjonen art. 6 nr. 2 til selv å vurdere strafforfølgning, om strafforfølgning i Norge vil by på særlige vanskeligheter, særlig i forbindelse med bevisføringen, og om det vil være tilstrekkelig å stille vilkår som nevnt i § 15 annet ledd (dvs. at vedkommende skal sendes tilbake hit for soning).

Parallellavatalen art. 8 nr. 3 fastsetter at når en person som er krevd overlevert for strafforfølgning, er borger av eller bosatt i den iverksettende stat, kan overlevering gjøres betinget av at vedkommende, etter å ha blitt hørt, bringes tilbake til iverksettende stat for å sone en eventuell dom der.

Norge har avgitt en erklæring etter parallellavtalen art. 7 nr. 2, som bl.a. går ut på at det ved overlevering av norske borgere og personer som er bosatt her til strafforfølgning, kan stilles vilkår om at vedkommende tilbakeføres til Norge for å sone en eventuell ilagt dom, jf. arrestordreloven § 15 annet ledd. Erklæringen er i tråd med art. 8 nr. 3. Stilles slikt vilkår, må den utstedende stat gi garanti for dette før overlevering finner sted. Island har avgitt en tilsvarende erklæring.

En rekke EU-stater har erklært at de ved overlevering av egne borgere og eventuelt fast bosatte personer til strafforfølgning, vil eller kan stille vilkår eller kreve garanti om at den overleverte blir tilbakeført for å sone en eventuell dom. Dette gjelder Estland, Hellas, Kroatia, Kypros, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania og Ungarn. Forbeholdene har ikke betydning for selve adgangen til å overlevere egne borgere. Parallellavtalen art. 8 nr. 3 gir grunnlag for å stille slikt vilkår, selv om den aktuelle staten ikke har avgitt noen erklæring etter art. 7 nr. 2.

Dersom den andre staten bare har tatt det alminnelige forbeholdet om tilbakeføring for soning, skal saken avgjøres av påtalemyndigheten. Ved overlevering av norske statsborgere til stater som har erklært at de bare overleverer egne borgere på nærmere angitte vilkår, er det i litteraturen lagt til grunn at det ut fra gjensidighetsbetraktninger antagelig vil være påtalemyndigheten som har avgjørelseskompetansen dersom den aktuelle statens vilkår er oppfylt. Videre er det antatt at departementet har kompetansen hvis vilkårene ikke er oppfylt, jf. Ruud mfl. s. 179. Dette synes også å være lagt til grunn i praksis.

Forhold som kan gi grunnlag for avslag – arrestordreloven § 12 annet ledd og § 19

Etter arrestordreloven § 12 annet ledd kan overlevering til straffullbyrding på grunnlag av en nordisk-europeisk arrestordre avslås dersom den ettersøkte er bosatt i Norge eller er norsk statsborger, og norske myndigheter forplikter seg til å fullbyrde dommen. Bestemmelsen gjennomfører parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav f. Vurderingen er lagt til påtalemyndigheten, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53.

Arrestordreloven § 19 første ledd bokstav a gir § 12 første og annet ledd tilsvarende anvendelse for nordiske arrestordrer. Bestemmelsen gjennomfører konvensjon om nordisk arrestordre art. 5 nr. 5.

Arrestordreloven § 12 annet ledd og § 19 første ledd bokstav a viderefører i hovedsak lov om nordisk arrestordre 2008 § 6 første ledd bokstav d, med den forskjell at adgangen til å avslå en arrestordre mot fullbyrding i Norge ikke lenger er mulig dersom den ettersøkte bare oppholder seg her, jf. proposisjonen s. 53–54 og 57. Departementet mente at det ikke var god nok grunn til å sidestille de som bare oppholder seg i landet med norske borgere på dette punktet. Det ble også vist til at oppholdsstatus ikke er tilstrekkelig for å kunne stille vilkår om tilbakeføring for soning ved overlevering til strafforfølgning (s. 24).

Statsborgerloven regulerer hvem som skal anses som norsk statsborger. For nærmere om hva som ligger i begrepet «busett i Noreg» se nedenfor.

Norske myndigheter har adgang, men ikke plikt, til å avslå arrestordren på grunnlaget som fremgår av § 12 annet ledd, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53. I proposisjonen fremheves at hverken norsk statsborgerskap eller å være bosatt i Norge i seg selv er tilstrekkelig grunn til å avslå en arrestordre om overlevering til straffullbyrding. Avslag bør bare skje dersom personen har sterk og aktuell tilknytning til Norge. Av de spesielle motivene til § 15 på s. 56 fremgår det at det bør legges vekt på tilknytningen til den aktuelle staten, og det synes naturlig å vektlegge dette også etter § 12, jf. Ruud mfl. s. 188.

Den aktuelle dommen må være rettskraftig, og norske myndigheter må forplikte seg til å fullbyrde den i Norge. For at en utenlandsk dom skal kunne fullbyrdes i Norge, må det foreligge lovhjemmel for dette. Arrestordreloven § 12 annet ledd kan trolig ikke anses som tilstrekkelig hjemmel for fullbyrdingen, jf. Ruud mfl. s. 186 og Grøstad s. 252. Lov 20. juli 1991 nr. 67 om overføring av domfelte (overføringsloven) kan gi slik hjemmel.

Etter § 12tredje ledd, jf. også § 19 annet ledd, skal den ettersøkte og kriminalomsorgen få anledning til å uttale seg før en arrestordre blir avslått.

For nærmere om § 12 annet og tredje ledd og § 19 første ledd bokstav a og annet ledd se punkt 12.6 om soningsoverføring.

Vilkår for overlevering av norske borgere og personer bosatt i Norge – arrestordreloven §§ 15 og 22

Arrestordreloven § 15 angir vilkår som skal og kan stilles ved overlevering av norske borgere og personer bosatt her på grunnlag av en nordisk-europeisk arrestordre. Det er påtalemyndigheten som stiller vilkårene, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 56. Første ledd er i tråd med parallellavtalen art. 7. Annet ledd gjennomfører parallellavtalen art. 8 nr. 3.

Arrestordreloven § 22 gjelder overlevering på grunnlag av en nordisk arrestordre og tilsvarer § 15. Annet ledd gjennomfører konvensjon om nordisk arrestordre art. 6 og viderefører lov om nordisk arrestordre 2008 § 7.

Arrestordreloven § 15 første ledd og § 22 første ledd angir to vilkår som skal stilles ved overlevering av norske statsborgere. Første punktum fastsetter at det skal stilles vilkår om at overlevering videre for forhold som er begått før overleveringen til en stat som ikke selv overleverer egne borgere til Norge, ikke skal skje uten samtykke fra departementet. Dette er i tråd med adgangen departementet har til å nekte overlevering av norske borgere i samsvar med gjensidighetsprinsippet, jf. § 10 annet ledd, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 56. Etter annet punktum skal det stilles som vilkår at utlevering videre for forhold som er begått før overleveringen, ikke skal skje, jf. utleveringsloven § 2.

Paragraf 15 første ledd har nær sammenheng med § 16 om samtykke til strafforfølgning m.m. for andre straffbare forhold samt videre overlevering og videre utlevering (av person som ikke er norsk borger), se punkt 9.2.

Vilkårene etter § 15 første ledd og § 22 første ledd gjelder bare forhold som er begått før overleveringen. Dersom den overleverte etter å ha sonet straffen sin, reiser til en stat utenfor EU og Norden og begår straffbare forhold der, er vedkommende ikke lenger vernet av norske begrensninger i adgangen til å overlevere eller utlevere, jf. Ruud mfl. s. 203.

Arrestordreloven § 15 annet ledd og § 22 annet ledd regulerer betinget overlevering. Bestemmelsenes første punktum angir et vilkår som kan stilles ved overlevering til strafforfølgning av en norsk statsborger eller en person bosatt her: at vedkommende blir sendt tilbake for å sone en eventuell dom i Norge («tilbakeføring»).

Ifølge proposisjonen s. 56 må det vurderes konkret om det skal stilles vilkår etter § 15 annet ledd. Jo sterkere tilknytning den ettersøkte har til Norge, desto mer nærliggende er det å stille vilkår om tilbakeføring. For norsk statsborger bør utgangspunktet være soning i Norge. Også tilknytningen personen har til staten vedkommende skal overleveres til og lengden av straffen, er momenter av betydning.

Paragraf 15 annet ledd ivaretar de samme hensynene som § 12 annet ledd, som gjelder avslag på overlevering til straffullbyrding, jf. proposisjonen s. 56. Det er i praksis lagt til grunn at en arrestordre som gjelder en dom som ikke er rettskraftig, må vurderes etter § 15 annet ledd og ikke kan avslås etter § 12 annet ledd, se nærmere Ruud mfl. s. 186 og 203–204.

Arrestordreloven § 15 annet ledd og § 22 annet ledd gir antagelig ikke i seg selv hjemmel for soning i Norge av en utenlandsk dom, jf. Ruud mfl. s. 204 og 216. Ved overlevering på grunnlag av en nordisk-europeisk arrestordre kan overføringsloven 1991 gi slik hjemmel. Ved overlevering på grunnlag av en nordisk arrestordre finnes slik hjemmel i lov 15. november 1963 nr. 15 om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. Gjelder den utenlandske dommen en særreaksjon, får overføringsloven anvendelse, jf. merknadene til overføringsloven § 1 i Ot.prp. nr. 47 (1990–91) s. 12.

Etter annet ledd annet punktum i §§ 15 og 22 skal den ettersøkte og kriminalomsorgen få anledning til å uttale seg før det stilles vilkår etter annet ledd.

Vilkårene skal stilles i forbindelse med at påtalemyndigheten underretter staten som har utstedt arrestordren om at den vil bli etterkommet, jf. § 14 syvende ledd. Det er en forutsetning for å kunne stille vilkår etter § 15 annet ledd eller § 22 annet ledd, eller avslå arrestordren etter § 12 annet ledd eller § 19 første ledd bokstav a, at utstedende stat aksepterer at dommen sones i Norge. Det følger av Riksadvokatens rutiner RA-2021-520 (overlevering fra Norge) punkt 2.7 at påtalemyndigheten må innhente slik aksept før den treffer vedtak om å avslå arrestordren etter § 12 annet ledd eller stille vilkår etter § 15 annet ledd.

For nærmere om §§ 15 og 22 se punkt 12.6 om soningsoverføring.

Nærmere om begrepet «bosatt»

Hverken arrestordreloven, dens forarbeider eller parallellavtalen inneholder noen angivelse av hva som kreves for at noen skal anses som «busett» i Norge etter arrestordreloven § 12 annet ledd, § 15 annet ledd, § 19 første ledd bokstav a eller § 22 annet ledd.

I rundskriv G-02/2020 s. 34 uttales det at det lignende begrepet «bosted i Norge» i straffeloven 2005 § 5 første ledd bokstav b kan gi veiledning. Etter straffeloven § 5 kreves «opphold i riket av en viss varighet (normalt ikke mindre enn ett år), og som er ment å fortsette», jf. forarbeidene til straffeloven 2005, Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 402, se også NOU 1984: 31 Straffelovgivningens stedlige virkeområde – Straffelovkommisjonens delutredning II s. 42–43. I rettsteorien er det lagt til grunn at det i utgangspunktet må være norske myndigheter som avgjør om en person skal anses som bosatt i Norge, jf. Ruud mfl. s. 187 og Ruud s. 41–42.

Begrepet «busett» bygger på begrepene «residence» og «staying» i parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav f. EU-domstolen har uttalt seg om begrepene i den tilsvarende bestemmelsen i EUs rammebeslutning art. 4 nr. 6.

I storkammerdommen 17. juli 2008 i sak C-66/08 Kozłowski fastslo EU-domstolen at medlemstatene ikke kan gi begrepene «staying» og «resident» en videre rekkevidde i nasjonal rett enn det som følger av en ensartet tolkning (avsnitt 43). En person er «resident» hvis han har etablert faktisk, fast bosted i staten. «Staying» forutsetter at personen etter en stabil periode av tilstedeværelse i staten har etablert visse forbindelser med denne staten som tilsvarer de som følger av det å være bosatt (avsnitt 46). Ved vurderingen av om personen skal anses å «oppholde seg» («staying») i staten, må det foretas en helhetsvurdering av objektive forhold, med særlig vekt på oppholdets lengde, karakter og forholdene rundt oppholdet samt familiemessige og økonomiske forbindelser med staten (avsnitt 48). Derimot er det ikke relevant for vurderingen av «oppholder seg»-kriteriet om vedkommende under oppholdet begår kriminalitet eller er fengslet. Dette kan likevel være av betydning for bedømmelsen som deretter skal foretas av om dommen bør sones i staten som har mottatt arrestordren (avsnitt 51).

EU-domstolen kom i storkammerdommen 6. oktober 2009 i sak C-123/08 Dominic Wolzenburg til at kravet i nederlandsk rett om at EU-borgere måtte ha fem års sammenhengende botid i landet for å bli ansett som «resident», var i overensstemmelse med kravene i EU-retten (avsnitt 54 flg.). Det var imidlertid ikke adgang til å oppstille ytterligere administrative krav, som krav om oppholdstillatelse på ubestemt tid (avsnitt 53).

I storkammerdommen 5. september 2012 i sak C-42/11 Lopes Da Silva Jorge uttalte EU-domstolen at en medlemsstat kan begrense anvendelsesområdet til art. 4 nr. 6, men ikke automatisk og absolutt utelukke statsborgere fra andre medlemsstater som oppholder seg eller er fast bosatt (avsnitt 59). Fransk lovgivning tillot bare avslag på arrestordre for soning av dom for egne statsborgere, og ikke for EU-borgere med bosted eller opphold i landet (avsnitt 45).

8.9.3.2 Folkerettslige rammer

Det sentrale folkerettslige rammeverket for overlevering av egne borgere og fast bosatte til stater i EU utenfor Norden, er parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav f (avslag mot fullbyrding av dom), art. 7 (nasjonalitetsunntak) og art. 8 nr. 3 (betinget overlevering). Artikkel 5 nr. 1 bokstav f og art. 8 nr. 3 tilsvarer EUs rammebeslutning art. 4 nr. 6 og art. 5 nr. 3.

Ved overlevering til stater i Norden er de sentrale bestemmelsene konvensjon om nordisk arrestordre art. 5 nr. 5 (avslag mot fullbyrding av dom) og art. 6 (betinget overlevering). Kapittel 4 har særlige regler om overlevering til og fra Island, hvor art. 26 gjelder egne statsborgere. Konvensjonen har ingen tilsvarende bestemmelse som parallellavtalen art. 7, og åpner dermed ikke for å avslå overlevering av egne borgere basert på gjensidighetsprinsippet.

Det vises til omtale av bestemmelsene i punkt 8.9.3.1 og 12.6.2.

8.9.3.3 Utenlandsk rett

For omtale av den danske utleveringsloven 2020, se punkt 8.9.2.3 ovenfor.

Overlevering av egne borgere og fast bosatte fra Finland, Island og Sverige til stater i EU og Norden er omtalt i punkt 12.6.3, og det vises til dette. I tillegg til det som fremgår der nevnes her følgende: Etter den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 3 § skal overlevering ikke skje dersom den utstedende stat ikke gir garantier som etter 3 kap. 2 § kreves for at overlevering skal kunne skje. Etter den svenske loven med supplerende bestemmelser om strafferettslig samarbeid mellom EU og Storbritannia 2021 3 kap. 2 § kan en svensk statsborger ikke overleveres til Storbritannia. På Island er arrestordreloven 2016 § 5, § 10 første ledd bokstav c og d og § 19 i stor grad samsvarende med den norske arrestordreloven § 10 første ledd, § 12 annet ledd og § 19, mens § 27 stort sett tilsvarer den norske arrestordreloven §§ 15 og 22.

Overlevering av egne borgere og fast bosatte fra Frankrike og Nederland til stater i EU er omtalt i punkt 12.6.3.

Tyskland tillater overlevering av tyske borgere og personer som er bosatt i Tyskland til stater i EU dersom nærmere angitte vilkår er oppfylt, jf. lov om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 del 8. Paragraf 80 oppstiller særlige regler for overlevering av tyske statsborgere til strafforfølgning (første og annet ledd) og straffullbyrding (tredje ledd). Bestemmelsen gjelder ikke i saker om overlevering til og fra Norge og Island, jf. § 98 annet ledd. Paragraf 83 b annet ledd angir tilfeller der overlevering av utenlandske statsborgere bosatt i Tyskland kan nektes. Se for øvrig punkt 12.6.3.

Blant annet Frankrike og Tyskland har avgitt erklæring etter parallellavtalen art. 7 nr. 2 om at de ikke overleverer egne borgere til Norge og Island. Nederland er blant statene som har erklært at de bare overleverer egne borgere eller fast bosatte personer til strafforfølgning dersom det garanteres at den overleverte blir tilbakeført for å sone en eventuell ilagt dom.

Storbritannia utleverer egne borgere til stater både i og utenfor EU, forutsatt at de øvrige vilkårene i loven er oppfylt, jf. utleveringsloven 2003 og punkt 8.9.2.3.

8.9.3.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett i arrestordreloven § 10, § 12 annet og tredje ledd, § 15 første ledd første punktum og annet ledd, § 19 første ledd bokstav a og tredje ledd, jf. § 12, og § 22 første ledd første punktum og annet ledd, med enkelte redaksjonelle og presiserende endringer. Utvalget ser imidlertid ikke behov for å videreføre særregelen om videre utlevering av norske statsborgere i § 15 første ledd annet punktum og § 22 første ledd annet punktum, se nedenfor.

Forslaget innebærer at reglene om overlevering fortsatt skal gjelde også for arrestordrer vedrørende norske statsborgere. Hovedregelen er dermed at overlevering til stater i EU og Norden ikke kan nektes fordi den ettersøkte er norsk statsborger. Dette kombineres med enkelte særregler for norske statsborgere og personer bosatt i Norge.

Etter utvalgets syn bidrar gjeldende regler til å ivareta hensynet til at straffbare handlinger blir pådømt og straffet, samtidig som norske statsborgere og personer bosatt i Norge gis et sterkere vern enn personer uten slik tilknytning til Norge. Det er relativt kort tid siden gjeldende regler ble innført. Argumentene for dagens regler i departementets drøftelse i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 17–19 gjør seg i betydelig grad fortsatt gjeldende.

Når det gjelder de redaksjonelle og presiserende endringene, anses det for det første unødvendig å videreføre presiseringen i arrestordreloven § 10 første ledd om at reglene om overlevering gjelder også for arrestordrer som gjelder norske borgere. Forslaget innebærer derimot at arrestordreloven § 10 annet ledd opprettholdes; dersom en arrestordre som gjelder en norsk statsborger, er utstedt av en EU-stat utenfor Norden som ikke overleverer egne statsborgere til Norge, kan den avslås, jf. lovutkastet § 27. Som etter dagens lov gjelder det ingen tilsvarende regel ved nordisk arrestordre. Har retten kommet til at vilkårene for overlevering er oppfylt (§ 54), er det opp til departementet å avgjøre om avslagsgrunnen skal benyttes (§ 56). For nærmere om vurderingen departementet skal foreta se merknadene til § 27.

For det annet foreslås det at bestemmelsene som fremgår av arrestordreloven § 12 annet og tredje ledd og § 15 første ledd første punktum og annet ledd samles i en egen bestemmelse, jf. lovutkastet § 26. Bestemmelsen gjelder for overlevering til stater i EU utenfor Norden, men lovutkastet § 33 gir § 26 tilsvarende anvendelse ved overlevering til stater i Norden.

Bestemmelsen innebærer at overlevering av norsk statsborger eller person bosatt i Norge til straffullbyrding kan nektes dersom straffen i stedet fullbyrdes i Norge.

Dessuten videreføres regelen om at overlevering av norsk statsborger eller person bosatt i Norge til strafforfølgning kan gjøres betinget av at den som overleveres tilbakeføres for å sone en eventuell dom her.

Ved avgjørelsen av om overleveringen bør nektes eller gjøres betinget, må påtalemyndigheten (§ 55), eller i noen tilfeller departementet (§ 56), vurdere personens tilknytning til Norge og den utstedende stat. Nærmere anvisning på vurderingen fremgår av merknadene til § 26 og punkt 12.6.4 om soningsoverføring.

Utvalget mener det er grunn til å innta mer utfyllende regler om uttalelse fra ettersøkte og kriminalomsorgen enn det som fremgår av arrestordreloven § 12 tredje ledd, § 15 annet ledd og § 22 annet ledd. Se punkt 12.6.4.

Endelig innebærer lovutkastet § 26 at det skal stilles som betingelse for overlevering av norsk statsborger at videre overlevering for forhold som er begått før overleveringen til en stat som ikke selv overleverer egne borgere til Norge, ikke kan skje uten samtykke fra departementet.

For så vidt gjelder videre utlevering av norske borgere, finner utvalget grunn til å foreslå endringer. I dag skal det settes vilkår om at videre utlevering av norsk statsborger ikke skal skje, jf. § 15 første ledd annet punktum og § 22 første ledd første punktum. Reglene er i samsvar med utleveringsforbudet i utleveringsloven § 2. Utvalget foreslår imidlertid at norsk statsborger skal kunne utleveres på nærmere gitte vilkår, se punkt 8.9.2.4. Argumentene for å gå bort fra det absolutte forbudet mot utlevering av norske borgere gjør seg tilsvarende gjeldende ved videre utlevering.

Utvalget finner ikke grunn til å gi noen særregulering om videre utlevering av norsk statsborger. Utgangspunktet etter parallellavtalen art. 31 nr. 4 er at videre utlevering ikke kan skje uten samtykke fra den iverksettende stat. Lovutkastets bestemmelse om videre utlevering etter at en person er overlevert til en stat i EU utenfor Norden gjenspeiler dette, jf. § 30 tredje ledd; departementet kan samtykke til videre utlevering hvis forholdet kunne begrunnet utlevering etter loven, jf. § 47. Etter konvensjon om nordisk arrestordre art. 24 nr. 2 er det noe videre adgang til videre utlevering, se lovutkastet § 36 tredje ledd. Hvis norske myndigheter mottar anmodning om samtykke til videre utlevering fra en nordisk stat, får lovutkastet § 47 anvendelse. I begge situasjoner skal det først skje en rettslig prøving av anmodningen, jf. lovutkastet § 42. Kommer retten til at lovens vilkår er oppfylt, slik at utlevering kunne skjedd for forholdet, avgjør departementet om samtykke skal gis. Departementet må bl.a. vurdere om vilkårene i § 17 for utlevering av norsk statsborger er oppfylt, samt vurdere det som ellers fremgår av lovutkastet § 44 tredje ledd. Prøvingen vil derfor være betryggende. På denne bakgrunn foreslås det å ikke videreføre reglene i § 15 første ledd annet punktum og § 22 første ledd første punktum.

8.10 Humanitære hensyn

8.10.1 Utlevering

8.10.1.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven § 7 bestemmer at utlevering ikke kan skje dersom den vil komme i strid med grunnleggende humanitære hensyn, særlig på grunn av vedkommendes alder, helsetilstand eller andre personlige forhold. Bestemmelsen hadde ikke noe motstykke i utleveringsloven 1908.

Begrunnelsen for å innta bestemmelsen i loven fremgår av Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 33. Justisdepartementet la særlig vekt på to hensyn: Ved å ha en slik regel i loven, ville man unngå den politiske belastning det av og til kunne innebære om forvaltningen ble nødt til å vurdere denne siden ved en utleveringsbegjæring. Det er i første omgang domstolene som må avgjøre om vilkårene for utlevering er oppfylt, jf. § 17. Departementet uttalte også at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet talte sterkt for at en så vidt viktig bestemmelse skulle tas inn i loven.

Forarbeidene gir veiledning om hvordan bestemmelsen skal forstås. Vilkåret om at det må foreligge grunnleggende humanitære hensyn er ment å vise at det bare kan være aktuelt å nekte utlevering «i ganske spesielle tilfelle». At utlevering vil få «betydelige følger» er ikke tilstrekkelig. I proposisjonen s. 33 fremgår det:

«Ved vurderingen av rekkevidden av bestemmelsen må en være merksam på at utlevering er et alvorlig inngrep som i alminnelighet vil få betydelige følger for vedkommende. Hvis utleveringsinstituttet ikke skal miste sin verdi i det internasjonale strafferettssamarbeid, bør det bare bli spørsmål om å nekte utlevering av humanitære grunner i ganske spesielle tilfelle. Dette er kommet til uttrykk i lovutkastet ved vilkåret om at det må gjelde grunnleggende humanitære hensyn. Av konkrete forhold det skal legges vekt på, er særlig nevnt alder og helsetilstand, men noen uttømmende oppregning har man ikke tatt sikte på. Dette vil neppe være mulig. Uttrykket [andre personlige forhold] omfatter lovovertrederens hele sosiale situasjon. Det vil bl. a. kunne tas hensyn til om vedkommende har familie her i landet, hvor lenge han har oppholdt seg her, og om han har egen virksomhet eller fast arbeid her i landet. Det vil også kunne tas hensyn til straffereaksjonene i den anmodende stat. Videre må de personlige forhold som taler mot utlevering, i noen grad veies mot den interesse som den fremmed stat har i utleveringen, herunder må tas hensyn til gjerningens grovhet og den tid som er gått siden den ble utført.»

Bestemmelsen oppstiller et absolutt utleveringsforbud i tilfeller der det foreligger grunnleggende humanitære hensyn, men legger opp til en skjønnsmessig, konkret vurdering. Forarbeidene drøftet ikke forholdet til menneskerettskonvensjonene.

I Rt. 2015 s. 155 avsnitt 51 la Høyesterett til grunn at det må foretas en «helhetsvurdering av kryssende hensyn» (jf. også Rt. 1995 s. 1057 på s. 1062). Saken gjaldt utlevering til Rwanda av en person tiltalt for deltakelse i folkemord og forbrytelse mot menneskeheten. Humanitære hensyn etter § 7 må veies mot samfunnets interesse i en effektiv rettshåndhevelse, og de humanitære hensynene må tillegges mindre vekt i saker der grunnlaget for utlevering er et særlig alvorlig straffbart forhold. Dette må foretas som en forholdsmessighetsvurdering (avsnitt 53). Tyngdepunktet i vurderingen ligger i de berørte statenes interesse i at grove forbrytelser strafforfølges i den staten forbrytelsen ble begått. Konvensjonsvernet gir ikke siktede noen rett til å velge hvor strafforfølgning skal finne sted (avsnitt 63). Høyesterett kom til at det ikke forelå slike grunnleggende humanitære hensyn som ga grunnlag for å nekte utlevering (avsnitt 77). Justisdepartementet kom senere, etter å ha mottatt et omfattende nytt materiale, til at utlevering ikke skulle finne sted, hensett til EMK art. 6 og en usikker bevissituasjon; utleveringsloven § 7 ble ikke anvendt.

Det følger ellers av Rt. 2015 s. 155 avsnitt 37 at utleveringsloven § 7 og dens forarbeider nå må leses i lys av de rettigheter som er tatt inn i Grunnloven §§ 102 og 104, EMK, særlig art. 8, og FNs barnekonvensjon, særlig art. 3. Ved den nærmere fastleggelsen av hva som er grunnleggende humanitære hensyn etter utleveringsloven § 7, vil de grunnleggende menneskerettighetene, slik de er nedfelt i Grunnloven og konvensjonene, «stå sentralt» (avsnitt 44).

Når det gjelder EMK, er det etter utleveringsloven § 7 særlig aktuelt å vurdere om utleveringen vil være i strid med art. 3 om forbud mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, art. 6 om retten til rettferdig rettergang og art. 8 om retten til respekt for privat- og familieliv. Sentral praksis fra EMD om disse bestemmelsene fremgår av punkt 4.3.

Som nevnt i forarbeidene er ordlyden i § 7 ikke uttømmende når det gjelder forhold det skal legges vekt på. Rettspraksis omfatter en rekke forhold, og bare noen saker nevnes her: Varigheten av personens opphold i Norge (Rt. 1995 s. 149); lang tid siden forholdet ble begått (Rt. 1992 s. 1167); stor forskjell i straffenivå sammenlignet med Norge (bl.a. HR-1999-591-S); manglende rettssikkerhet i mottakerstaten (HR-2019-729-U, samt HR-2022-863-A om arrestordreloven); soningsforholdene i mottakerstaten (Rt. 1998 s. 1993 og Rt. 2007 s. 1453); forholdets grovhet (Rt. 1994 s. 934, Rt. 1995 s. 1057 og Rt. 2015 s. 155); resttid å sone (Rt. 1992 s. 1167) og ettersøktes tilknytning til mottakerstaten (Rt. 1996 s. 1318 og Rt. 1998 s. 1290). Om praksis fra norske domstoler og EMD se også Ruud mfl. s. 37–45 og Mathisen s. 335–348.

Departementet står friere enn domstolen i sin vurdering og vektlegging av humanitære hensyn, jf. Rt. 1995 s. 1057 på s. 1064. Selv om retten finner at § 7 ikke er til hinder for utlevering, og at lovens vilkår for øvrig er oppfylt, kan departementet komme til motsatt resultat.

Det er i hovedsak hensynet til den ettersøkte selv som er relevant ved vurderingen etter § 7, ikke hensynet til andre personer, som den ettersøktes familie. Forpliktelser etter folkerettslige avtaler modererer dette utgangspunktet, jf. bl.a. plikten til å la barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og FNs barnekonvensjon art. 3 nr. 1.

I Rt. 2015 s. 155 avsnitt 61 uttalte Høyesterett at «barnets interesser inngår som et tungtveiende element ved forholdsmessighetsvurderingen etter Grunnloven § 102». Siktede hadde kommet til Norge som flyktning i 1999, og hadde ektefelle og tre mindreårige barn her. Høyesterett kom til at det i den konkrete saken ikke var grunnlag for å gi hensynet til barnas beste absolutt prioritet (avsnitt 76).

Praksis i domstolene og departementet viser at det generelt skal svært mye til før utlevering nektes på grunnlag av grunnleggende humanitære hensyn.

Et alternativ til å nekte utlevering på grunnlag av utleveringsloven § 7, kan være å stille vilkår «som det finnes grunn til» etter § 12 annet ledd og innhente garantier fra den anmodende stat. Se f.eks. Rt. 1998 s. 1993 og punkt 9.3 om betingelser som kan stilles ved utlevering.

8.10.1.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Når det gjelder Grunnloven, er det etter utleveringsloven § 7 særlig aktuelt å vurdere om utleveringen vil være i strid med § 93 annet ledd (forbud mot tortur mv.), § 95 (retten til rettferdig rettergang), § 102 (retten til respekt for privat- og familieliv) og § 104 (barnets beste), se punkt 4.2.

I tillegg til EMK art. 3, 6 og 8 kan også andre menneskerettigheter være relevante, se bl.a. SP art. 7 (forbud mot tortur mv.), art. 14 (retten til rettferdig rettergang) og art. 17 (retten til privat- og familieliv), og FNs barnekonvensjon art. 3 nr. 1, se punkt 4.3.

Utleveringskonvensjonen har ikke noen bestemmelse om humanitære hensyn som avslagsgrunn. Utleveringsloven § 7 svarer til et forbehold Norge har tatt til art. 1 i konvensjonen. Etter dette skal utlevering kunne avslås av humanitære grunner dersom utleveringen må antas å ville medføre uforholdsmessig alvorlige følger for vedkommende, særlig på grunn av hans alder, helsetilstand eller andre personlige forhold. De øvrige nordiske statene har tatt lignende forbehold.

Utleveringsavtalen med Canada har ingen bestemmelse om humanitære hensyn. Avtalen med USA åpner i art. 7 nr. 2 bokstav b for at utlevering kan nektes dersom den anmodede stat i spesielle tilfelle har grunn til å tro at utlevering vil være uforenlig med humanitære hensyn, særlig på grunn av vedkommendes alder, helse eller andre personlige forhold. Avtalen med Australia art. 6 nr. 3 bestemmer at utlevering skal nektes dersom den anmodede stat, idet den tar hensyn til lovbruddets art og den anmodende stats interesser, finner at utleveringen etter saksforholdene, herunder personens alder, helse eller andre personlige forhold, ville stride mot grunnleggende humanitære hensyn.

8.10.1.3 Nordisk rett

Utleveringslovene på Island, i Finland og Sverige, som alle er av eldre dato, har en bestemmelse som i stor grad samsvarer med utleveringsloven § 7, jf. den islandske utleveringsloven 1984 § 7, den finske 1970 8 § og den svenske 1957 8 §.

Ved utleveringsloven 2020 valgte Danmark ikke å videreføre den særskilte bestemmelsen om humanitære hensyn som avslagsgrunn, men å harmonisere reglene med de som gjelder ved overlevering til stater i EU og Norden. Etter lovens § 6 kan utlevering ikke skje dersom det innebærer fare for forfølgelse, fare for å bli utsatt for tortur mv. eller for øvrig vil være i strid med Danmarks internasjonale forpliktelser. Departementet fant at hensynene til den ettersøkte som kunne begrunne avslag på utlevering, er omfattet av § 6, og at det derfor ikke var grunnlag for en ytterligere avslagsgrunn av humanitære årsaker. Det ble også vist til at § 7 gir en særlig beskyttelse for danske statsborgere og personer fast bosatt i Danmark. Men samtidig ble det innført en lovregel om at det unntaksvis kan besluttes å utsette utleveringen midlertidig, hvis det foreligger tungtveiende humanitære grunner, jf. § 39, stk. 1, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 87–89.

8.10.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er grunn til å videreføre bestemmelsen i utleveringsloven § 7 om at utlevering skal nektes hvis den vil stride mot grunnleggende humanitære hensyn. Her har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.

Flertallet går med følgende begrunnelse inn for ikke å beholde regelen:

Som nevnt foran var bestemmelsen om grunnleggende humanitære hensyn ny i utleveringsloven fra 1975. Det ble bl.a. lagt vekt på at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet talte sterkt for en slik lovregel. Men for at utleveringsinstituttet ikke skulle miste sin verdi i det internasjonale strafferettssamarbeid, kunne det bare bli spørsmål om å anvende bestemmelsen i ganske spesielle tilfelle, se nærmere Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 33, sitert foran i punkt 8.10.1.1.

Forarbeidene drøftet ikke betydningen av EMK og andre menneskerettskonvensjonene. Det har nok sammenheng med at det da var lite konvensjonspraksis. Nå er derimot situasjonen annerledes. EMD har avsagt mange dommer som gir beskyttelse mot utlevering, særlig etter EMK art. 3 om tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff og art. 8 om privat- og familieliv, samt art. 6 om rettferdig rettergang, se nærmere punkt 4.3. Både EMK, SP og barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett med forrang ved motstrid, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. At de gis forrang, vil også følge av avslagsgrunnen i lovutkastet § 5 om strid med EMK og andre menneskerettskonvensjoner, samt den generelle folkerettsreservasjonen i § 2.

En annen viktig utvikling etter 1975 var grunnlovsrevisjonen i 2014 som tilføyde individuelle rettigheter. Av betydning ved utlevering er § 93 annet ledd om tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, § 95 om rettferdig rettergang, § 102 om privat- og familieliv og § 104 om barnets beste.

På bakgrunn av disse to utviklingslinjene har Høyesterett fastslått at det nå er de grunnleggende menneskerettighetene, slik de er nedfelt i Grunnloven og menneskerettskonvensjonene, som står sentralt ved den nærmere fastleggelsen av hva som er grunnleggende humanitære hensyn etter utleveringsloven § 7, jf. Rt. 2015 s. 155 avsnitt 37 og 44. Bestemmelsen påberopes ofte, men anførslene fører i praksis nesten aldri frem; det gjelder både for domstolene og forvaltningen.

En tredje linje i utviklingen er at de nyere internasjonale og norske reglene om overlevering ikke har noen bestemmelse om avslag på grunn av tungtveiende humanitære grunner; dette er bare opprettholdt som en midlertidig utsettelsesregel etter arrestordreloven § 30 annet ledd. At man ikke har funnet behov for en avslagshjemmel ved arrestordre, taler mot å videreføre den ved utlevering, jf. hensynet til konsekvens i regelverkene.

Det kan anføres at en bestemmelse om tungtveiende humanitære grunner kan fungere som en sikkerhetsventil ved å gi en noe mer vidtgående adgang til å nekte utlevering enn det som følger av EMK og andre menneskerettskonvensjoner. Men etter utvalgets lovutkast vil Justisdepartementet fortsatt ha skjønnsmessig myndighet til å nekte utlevering som etter en helhetsvurdering fremstår som særlig urimelig. Dessuten vil departementet som i dag kunne stille betingelser for utlevering, jf. lovutkastet § 20 annet ledd. I tillegg viderefører den nye loven en rekke andre avslagsgrunner som kan ivareta humanitære hensyn, f.eks. § 6 om fare for forfølgelse og § 17 om vilkår for å kunne utlevere norsk statsborger. Sistnevnte bestemmelse åpner også for å stille betingelse om tilbakeføring for soning i Norge.

Etter flertallets syn gir det de klareste linjer at tungtveiende humanitære grunner først og fremst ivaretas ved å anvende menneskerettskonvensjonene, herunder EMK og barnekonvensjonen. Det vil åpne for en praksis som er mer objektivt forankret i konvensjonspraksis, supplert av lovens alminnelige bestemmelser og av departementets skjønnsmessige myndighet. Praksis fra de senere årene viser som nevnt at utleveringsloven § 7 påberopes i de fleste saker, men nesten aldri fører frem; bestemmelsen gir ugrunnede forhåpninger. Som følge av rettsutviklingen er bestemmelsens betydning i dag minimal.

Flertallet viser ellers til at Danmark i 2020 ikke fant grunn til å opprettholde humanitære hensyn som en egen avslagsgrunn, men i stedet innførte tungtveiende humanitære grunner som en utsettelsesgrunn også ved utlevering, ikke bare ved overlevering. At Finland, Island og Sverige har en slik avslagsgrunn, kan sees i lys av at disse bestemmelsene er av eldre dato.

På denne bakgrunn er utvalgets flertall blitt stående ved ikke å videreføre regelen i utleveringsloven § 7.

Derimot kan en midlertidig utsettelsesgrunn ved tungtveiende humanitære grunner, slik som i dansk rett, være nyttig, jf. lovutkastet § 46 annet ledd. Dermed blir reglene de samme ved utlevering som ved overlevering, og dette vil synliggjøre at det kan være behov for å vurdere humanitære grunner når vedtaket skal effektueres, f.eks. ved sykdom.

Utvalgets mindretall, medlemmene Anne Grøstad, Tor Haug og Hilde Stoltenberg, går inn for å videreføre regelen om at humanitære grunner unntaksvis kan gi grunnlag for å avslå en utleveringsbegjæring.

Selv om bestemmelsen har et snevert anvendelsesområde, kan den fange opp situasjoner hvor ingen annen avslagsgrunn er anvendelig og dermed gi et vern når utlevering fremstår som særlig urimelig. Det kan f.eks. være aktuelt i saker som ligger langt tilbake i tid og etter norske vurderinger gjelder relativt bagatellmessige forhold, og det samtidig foreligger personlige forhold som sykdom. Det vises også til at Finland, Island og Sverige fortsatt har humanitære hensyn som egen avslagsgrunn.

Flertallet har vist til at humanitære hensyn som avslagsgrunn fanges opp av andre bestemmelser i loven, bl.a. EMK. Det skal imidlertid særdeles mye til før humanitære hensyn medfører at en utlevering kommer i strid med EMK. Det er først og fremst art. 3 og 8 som kan være aktuelle å vurdere i saker hvor humanitære hensyn gjør seg gjeldende. Videre er FNs barnekonvensjon sentral hvis den ettersøkte er mindreårig. Det er sakene som berører EMK art. 3 og barnekonvensjonen som er bakgrunnen for at mindretallet går inn for å videreføre bestemmelsen.

Ved sykdom vil utsendelse innebære en krenkelse av EMK art. 3 bare i helt eksepsjonelle tilfeller («very exceptional cases»), jf. EMDs storkammerdom Paposhvili mot Belgia (GC), 13. desember 2016. I avsnitt 183 ble det lagt til grunn at slike eksepsjonelle tilfeller omfatter utsendelse av en person når det på grunn av manglende behandling er en reell risiko for alvorlig, hurtig og irreversibel forverring av helsetilstanden, som fører til intense lidelser eller vesentlig redusert levetid. Dette ble opprettholdt i storkammerdommen Savran mot Danmark (GC), 7. desember 2021, avsnitt 133–134. Det vil altså ikke være i strid med EMK å utlevere en syk person som vil få en ganske alvorlig forverring av helsetilstanden. Praksis er utviklet i saker som gjelder utvisning, men det må legges til grunn at terskelen etter art. 3 er den samme i utleveringssaker. Situasjonen kan riktignok avhjelpes ved at det stilles betingelser om helsehjelp etter lovutkastet § 20 annet ledd. Etter mindretallets syn er det likevel mest betryggende å beholde dagens bestemmelse, i tillegg til adgangen til å stille betingelser.

Hvorvidt en utlevering vil krenke art. 8 beror på om utleveringen fremstår som nødvendig og proporsjonal, se punkt 4.3 om menneskerettskonvensjoner. EMD har uttalt at det bare vil være i eksepsjonelle tilfeller («exceptional circumstances») at hensynet til familielivet kan oppveie behovet for utleveringen, jf. f.eks. avvisningsavgjørelsen King mot Storbritannia, 26. januar 2010, avsnitt 29. Som det fremgår av avgjørelsene fra EMD som er referert i Rt. 2015 s. 155 avsnitt 54–59 er terskelen meget høy for å konstatere krenkelse av art. 8 ved utlevering. Utleveringsloven § 7 vil som den store hovedregel heller ikke være anvendelig utelukkende fordi utleveringen vil ramme familien, som ofte vil være tilfelle ved utlevering. Det er derfor ikke sakene som berører EMK art. 8 som er bakgrunnen for at mindretallet foreslår at § 7 videreføres.

FNs barnekonvensjon får anvendelse hvis den ettersøkte er mindreårig, og er også relevant når den ettersøkte har mindreårige barn, jf. Rt. 2015 s. 155 avsnitt 46. Den ettersøkte hadde tre mindreårige barn med ulike utfordringer, og strafforfølgning i Norge ville vært vesentlig mindre belastende for barna enn utlevering til Rwanda. Sakens alvor – folkemord – og det faktum at saken burde strafforfølges der forholdet var begått veide imidlertid tyngre. Høyesterett fant at utlevering ikke ville stride mot utleveringsloven § 7. Hadde derimot den ettersøkte selv vært mindreårig, er det nærliggende å anta at barnekonvensjonen ville blitt tillagt større vekt – uten at det nødvendigvis ville vært avgjørende i en så alvorlig sak. Spørsmålet om hvor stor vekt barnekonvensjonen skal tillegges når den ettersøkte er mindreårig trenger ikke å bli satt på spissen dersom et avslag kan begrunnes i § 7. Når utlevering av en mindreårig fremstår som svært urimelig kan bestemmelsen altså gi et vern som det er mer usikkert om barnekonvensjonen gir.

Det er foreslått at utlevering skal kunne utsettes når tungtveiende humanitære grunner tilsier det, jf. lovutkastet § 46 annet ledd, noe mindretallet støtter. Etter mindretallets syn vil imidlertid en mulighet for utsettelse ikke løse situasjonene hvor de humanitære hensynene er av varig karakter.

Mindretallet foreslår ingen realitetsendringer av bestemmelsen. Det foreslås at «vedkommendes» endres til «den ettersøktes».

8.10.2 Overlevering

8.10.2.1 Gjeldende rett

Humanitære hensyn som avslagsgrunn

Arrestordreloven har ingen avslagsgrunn knyttet til humanitære hensyn. Hverken parallellavtalen eller konvensjon om nordisk arrestordre åpner for humanitære hensyn som avslagsgrunn.

Det følger av arrestordreloven § 8 annet ledd og § 18, jf. § 8 annet ledd, at overlevering til stater i EU og Norden skal nektes dersom det vil være i strid med EMK. Se punkt 8.5.3.

Tungtveiende humanitære grunner som utsettelsesgrunn

Etter arrestordreloven § 30 annet ledd kan overlevering utsettes dersom det foreligger tungtveiende humanitære grunner. Så snart grunnene ikke lenger er til stede, skal påtalemyndigheten avtale et nytt tidspunkt for overlevering med den som har utstedt arrestordren. Overlevering skal skje innen ti dager regnet fra det avtalte tidspunktet, jf. annet ledd. Dette er en utsettelsesregel, ikke en avslagsgrunn.

I forarbeidene presiseres det at dette er ment som en snever unntaksregel, og at man kan tenke seg at kravet lettere vil være oppfylt hvis den ettersøkte er under 18 år, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 61–62.

Bestemmelsen gjennomfører parallellavtalen art. 26 nr. 4. Som eksempler på alvorlige humanitære årsaker viser bestemmelsen til tilfeller hvor det finnes åpenbare og tungtveiende grunner til å tro at overlevering vil sette den overleveringsbegjærtes liv eller helse i fare. Konvensjon om nordisk arrestordre art. 19 nr. 5 har en tilsvarende bestemmelse.

Se nærmere punkt 10.7.3 om utsatt overlevering.

8.10.2.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

For konstitusjonelle og menneskerettslige rammer, se punkt 8.10.1.2.

Som nevnt åpner hverken parallellavtalen eller konvensjon om nordisk arrestordre for humanitære hensyn som avslagsgrunn. Parallellavtalen art. 26 nr. 4 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 19 nr. 5 åpner derimot for at overlevering unntaksvis kan utsettes midlertidig av alvorlige humanitære årsaker. Artiklene bygger på EUs rammebeslutning art. 23 nr. 4.

8.10.2.3 Nordisk rett

Hverken Danmark, Island eller Sverige har humanitære hensyn som egen avslagsgrunn ved overlevering. Alle de tre statenes lover har imidlertid bestemmelser som innebærer at overlevering i strid med EMK må nektes, se nærmere punkt 8.5.3.3.

Finland skiller seg ut. Overlevering skal nektes hvis den er urimelig av humanitære grunner og denne urimeligheten ikke kan unngås ved å utsette overleveringen, jf. lov om europeisk arrestordre 2003 5 § 2 mom. og lov om nordisk arrestordre 2007 4 § 2 mom.

Alle de nordiske statene har bestemmelser som åpner for midlertidig å utsette overleveringen av humanitære grunner, jf. den danske utleveringsloven 2020 § 39, stk. 1, de finske lovene om europeisk arrestordre 2003 47 § og nordisk arrestordre 2007 44 §, og den islandske arrestordreloven 2016 § 30 annet ledd. I Sverige følger dette av lovene om europeisk arrestordre 2003 6 kap. 1 § 2 stk. nr. 2, 6 kap. 2 § nr. 2 og nordisk arrestordre 2011 5 kap. 1 § 2 stk. nr. 3.

8.10.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett. Hverken parallellavtalen eller konvensjon om nordisk arrestordre åpner for humanitære hensyn som avslagsgrunn.

Videre går utvalget inn for å videreføre arrestordreloven § 30 annet ledd om utsatt overlevering ved tungtveiende humanitære grunner, jf. parallellavtalen art. 26 nr. 4 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 19 nr. 5. Se lovutkastet § 57 fjerde ledd og punkt 10.7.3.

8.11 Kriminell lavalder

8.11.1 Innledning

Den som på handlingstidspunktet er under 15 år, er ikke strafferettslig ansvarlig, jf. straffeloven § 20 første ledd. Straffeloven fastsetter dermed den kriminelle lavalderen i Norge til 15 år. De øvrige nordiske statene har også 15 år som kriminell lavalder, mens den er 12 år i Nederland, 13 år i Frankrike og 14 år i Tyskland.

Det er i norsk rett ikke gitt regler som setter en øvre aldersgrense for straffansvar, men ved utlevering og overlevering kan alder ha betydning ved vurderingen av humanitære hensyn, se punkt 8.10.

Utlevering omtales i punkt 8.11.2 og overlevering i 8.11.3, mens utvalgets vurderinger fremgår av 8.11.4.

8.11.2 Utlevering

8.11.2.1 Gjeldende rett

Etter utleveringsloven § 3 kan utlevering bare skje for handlinger som er straffbare etter norsk lov. Straffeloven § 20 første ledd medfører at dersom den ettersøkte var under 15 år på handlingstidspunktet, er ikke kravet om straffbarhet oppfylt. Utlevering kan derfor ikke skje, jf. utleveringsloven § 3 og Ruud mfl. s. 27.

Dersom den ettersøkte var under 15 år da ett eller flere forhold ble begått, må retten avsi kjennelse etter utleveringsloven § 17 første ledd om at vilkårene for utlevering bare er oppfylt for det eller de forhold hvor den ettersøkte var over kriminell lavalder.

8.11.2.2 Folkerettslige rammer

Utleveringsavtalene med USA og Australia fastslår begge i art. 7 nr. 3 at utlevering kan nektes på ethvert grunnlag som er hjemlet i den anmodede stats lovgivning.

8.11.2.3 Utenlandsk rett

Utleveringslovgivningen i de utvalgte andre statene som utvalget har sett hen til innebærer, slik utvalget forstår den, at utlevering skal nektes dersom den ettersøkte på handlingstidspunktet var under den kriminelle lavalderen etter den anmodede stats rett. Det synes imidlertid bare å være Danmark som har latt dette komme direkte til uttrykk som en obligatorisk avslagsgrunn ved utlevering.

Den danske utleveringsloven 2020 § 2 innebærer at utlevering eller overlevering ikke kan skje dersom den ettersøkte på handlingstidspunktet var under den kriminelle lavalderen, jf. den danske straffeloven § 15. Bestemmelsen gjelder overfor alle stater. Den tidligere utleveringsloven 1967 oppstilte bare en slik uttrykkelig avslagsgrunn overfor stater i EU og Norden, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 40–41 og 108.

8.11.3 Overlevering

8.11.3.1 Gjeldende rett

Etter arrestordreloven § 8 første ledd bokstav b og § 18, jf. § 8 første ledd bokstav b, skal en nordisk-europeisk eller nordisk arrestordre avslås for forhold som den ettersøkte på grunn av sin alder ikke kan holdes strafferettslig ansvarlig for i Norge.

Arrestordrer skal dermed avslås dersom den ettersøkte på handlingstidspunktet var under den kriminelle lavalder etter norsk lov. Omfatter en arrestordre flere straffbare forhold, hvorav noen ble begått før ettersøkte fylte 15 år, skal overlevering nektes for disse, mens overlevering kan skje for dem som ble begått etter at vedkommende fylte 15 år. Er det tvil om hvorvidt den ettersøkte var under 15 år på handlingstidspunktet, må retten ved prøvingen etter arrestordreloven §§ 14 (nordisk-europeisk arrestordre) eller 21 (nordisk arrestordre) avgjøre hva som mest sannsynlig er riktig alder, jf. Ruud mfl. s. 168. I slike tilfeller vil det inngå i påtalemyndigheten undersøkelser å belyse den ettersøktes alder.

8.11.3.2 Folkerettslige rammer

Artikkel 4 nr. 3 i parallellavtalen og i konvensjon om nordisk arrestordre, som speiler EUs rammebeslutning art. 3 nr. 3, bestemmer at arrestordren skal avslås dersom den ettersøkte på grunn av sin alder, ikke kan holdes strafferettslig ansvarlig for de handlinger arrestordren bygger på i henhold til den iverksettende stats lovgivning.

8.11.3.3 Utenlandsk rett

Om dansk rett se punkt 8.11.2.3.

De svenske lovene om europeisk arrestordre 2003 og nordisk arrestordre 2011 fastslår at overlevering ikke kan skje for forhold som fant sted før den ettersøkte fylte 15 år, jf. henholdsvis 2 kap. 4 § 1 stk. og 2 kap. 5 § 1 stk.

De finske lovene om europeisk arrestordre 2003 og nordisk arrestordre 2007 bestemmer at overlevering skal nektes dersom den ettersøkte ikke hadde fylt 15 år på handlingstidspunktet, jf. henholdsvis 5 § 1 mom. nr. 3 og 4 § 1 mom. nr. 3.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 9 første ledd bokstav b og § 18, jf. § 9 første ledd bokstav b, gir anvisning på at overlevering skal nektes hvis den ettersøkte på grunn av sin alder ikke kan straffes på Island.

Den franske straffeprosessloven 1957 § 695-22 nr. 3 innebærer at overlevering til stater i EU skal nektes dersom den ettersøkte var under 13 år på handlingstidspunktet. Det samme gjelder overfor Island og Norge, jf. §§ 695-52 flg.

Den nederlandske arrestordreloven 2004 § 10 fastsetter at overlevering til stater i EU skal nektes dersom den ettersøkte var under 12 år på handlingstidspunktet. Tilsvarende regler gjelder overfor Island og Norge, jf. gjennomføringsloven 2016 § 1 bokstav b.

Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 83 første ledd nr. 2 fastslår at utlevering skal nektes dersom den ettersøkte på handlingstidspunktet ikke hadde skyldevne etter den tyske straffeloven § 19, som regulerer straffansvar for barn. Dette gjelder også i relasjon til Norge og Island, jf. § 98 annet ledd, jf. § 83 første ledd nr. 2.

8.11.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at både utlevering og overlevering skal nektes for forhold som den ettersøkte på grunn av sin alder på handlingstidspunktet, ikke kan holdes strafferettslig ansvarlig for i Norge. I dag følger dette av sammenhengen i utleveringsreglene, mens det kommer direkte til uttrykk i arrestordrereglene.

Utvalget foreslår av hensyn til klarhet og tilgjengelighet å fastslå uttrykkelig i loven at både utlevering og overlevering skal nektes for forhold som den ettersøkte på grunn av sin alder ikke kan holdes strafferettslig ansvarlig for etter norsk lov. Det foreslås samtidig å klargjøre at det er ettersøktes alder på handlingstidspunktet for det enkelte forhold, som er avgjørende, jf. lovutkastet § 7.

8.12 Forbud mot dobbeltstraff

8.12.1 Innledning

Det er et anerkjent prinsipp at ingen skal straffes to ganger for samme straffbare forhold. Dette forbudet mot gjentatt strafforfølgning eller straff («dobbeltstraff») omtales også som ne bis in idem, som betyr ikke to ganger for det samme. Begrunnelsen er at den som har vært forfulgt for et forhold, bør slippe belastningene ved en ny strafforfølgning for samme forhold og kunne innrette seg etter forfølgningens utfall, samt at gjentatt forfølgning er ineffektivt.

EMK syvende tilleggsprotokoll art. 4 (EMK P 7-4) forbyr gjentatt strafforfølgning eller straff i samme stat. For EU-statene følger forbudet mot dobbeltstraff også av EUs pakt om grunnleggende rettigheter art. 50, som utfyller EMK. Prinsippet er en del av EU-retten, jf. EU-domstolens dom 11. februar 2003 i de forente sakene C-187/01 og C 385/01 Gözütok og Brügge og senere avgjørelser.

I utleveringsretten er det også etablert forbud mot dobbeltstraff over landegrensene («grenseoverskridende», «internasjonal» eller «transnasjonal» dobbeltstraff), som kan anses som en utvidelse av forbudet mot gjentatt strafforfølgning i samme stat. Forbudet kommer til uttrykk i utleveringsloven § 8 og arrestordreloven §§ 8 og 12, jf. §§ 18 og 19.

Utlevering omtales i punkt 8.12.2 og overlevering i 8.12.3, mens utvalgets vurderinger fremgår av 8.12.4.

8.12.2 Utlevering

8.12.2.1 Gjeldende rett

Innledning

Utleveringsloven § 8 etablerer et forbud mot grenseoverskridende dobbeltstraff. Bestemmelsen bygger på utleveringskonvensjonen art. 9.

I praksis oppstår det sjelden spørsmål om å nekte utlevering på grunn av forbudet mot dobbeltstraff. Få utleveringsbegjæringer skal ha blitt avslått på dette grunnlaget.

Dom, forelegg eller påtaleunnlatelse i Norge

Utleveringsloven § 8 første ledd fastsetter at utlevering ikke kan skje når det i Norge er «avsagt dom, vedtatt forelegg eller meddelt påtaleunnlatelse angående handlingen» utleveringsbegjæringen gjelder.

Dommen må være rettskraftig; at det er «avsagt dom» er ikke tilstrekkelig. Det er ikke et krav at dommen ilegger noen bestemt strafferettslig reaksjon, men den må innebære en endelig frifinnelse eller domfellelse.

Henleggelse (innstilt strafforfølgning) i Norge

Utleveringsloven § 8 annet ledd bestemmer at når en norsk strafforfølgning mot en siktet person, for samme forhold som en utleveringsbegjæring gjelder, er «innstilt av mangel på bevis», kan utlevering bare skje dersom vilkårene for å gjenoppta forfølgningen etter straffeprosessloven § 74 første eller sjette ledd er oppfylt. Utlevering kan følgelig ikke skje hvis den norske saken er henlagt på grunn av manglende bevis og det ikke er adgang til å gjenoppta forfølgningen. Det antas imidlertid at det også gjelder et krav om at henleggelsen skjer etter at det har vært gjennomført en etterforskning, jf. EU-domstolens storkammerdom 29. juni 2016 i sak C-486/14 Kossowski avsnitt 54.

Strafforfølgningen kan gjenopptas når det senere blir «oppdaget bevis av vekt», jf. § 74 første ledd første punktum. Videre følger det av annet punktum at når grunnlaget for henleggelse er «§ 72 første ledd annet punktum annet alternativ, kan forfølgningen tas opp igjen når grunnen til at saken ble innstilt er bortfalt». Paragraf 74 første ledd annet punktum ble tilføyd i 2003, og gjenopptagelsesgrunnlaget henger ikke sammen med forutsetningen i utleveringsloven § 8 annet ledd om innstilling «av mangel på bevis». Det må derfor kunne legges til grunn at henvisningen til straffeprosessloven § 74 første ledd bare gjelder første punktum.

Paragraf 74 sjette ledd fastslår at en forfølgning ellers bare kan tas opp på ny ved omgjøring av overordnet påtalemyndighet etter § 75 annet ledd, ved avgjørelse i klagesak etter § 59 a eller når vilkårene for gjenåpning (etter kap. 27) er oppfylt.

Gjenopptas en forfølgning, er utgangspunktet at utlevering kan skje. I slike tilfeller kan det imidlertid oppstå spørsmål om saken i stedet bør føres her og begjæringen bør avslås av den grunn, jf. utleveringskonvensjonen art. 8, se nedenfor.

Dom i annen stat

Utleveringsloven § 8 tredje ledd første punktum bestemmer at utlevering skal nektes når straffansvaret for lovbruddet begjæringen gjelder, er avgjort ved endelig dom i en annen stat enn den anmodende stat, og denne er tilsluttet utleveringskonvensjonen, gyldighetskonvensjonen 1970 eller konvensjon om overføring av straffesaker 1972. En forutsetning er imidlertid at forfølgningen endte med frifinnelse, domfellelse uten fastsettelse av straffereaksjon, eller at idømt sanksjon er fullstendig fullbyrdet eller bortfalt etter domslandets regler, jf. bokstav a til d. «Bortfalt» omfatter tilfeller hvor adgangen til fullbyrding har falt bort ved foreldelse, benådning eller amnesti, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 406.

Bakgrunnen for tredje ledd er at det er inngått avtaler i Europarådet om at en dom avsagt i ett land, skal stenge for ny sak i et annet land. I utleveringslovens forarbeider er det gitt uttrykk for at det som utgangspunkt ikke bør være adgang til utlevering hvis det ikke er adgang til å strafforfølge forholdet her som følge av at Norge anerkjenner en utenlandsk dom, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 34. Avslagsgrunnen bør derfor sees i sammenheng med straffeloven § 8, som regulerer adgangen til å strafforfølge forhold som er pådømt i utlandet.

Kravet om «endelig dom» innebærer at dommen må være en straffedom avsagt av en domstol, og at den må være rettskraftig etter domslandets regler. En henleggelse i en Schengen-stat som etter EU-domstolens praksis må anses som en endelig avgjørelse, antas imidlertid å være til hinder for utlevering hvis den anmodende stat deltar i Schengen-samarbeidet og beslutningen var basert på en vurdering av bevisene etter en etterforskning, jf. Kossowski-dommen (2016), se nedenfor. EU-domstolens praksis vil ha stor vekt ved tolkningen av arrestordrelovens regler om overlevering til stater i EU utenfor Norden og ved utlevering til Schengen-statene Sveits og Liechtenstein. Men samtidig kan praksisen sies å gi uttrykk for en generell rettsforståelse av hvor langt vernet mot dobbeltstraff bør rekke, noe som også er av interesse ved tolkingen av reglene om ne bis in idem ved utlevering generelt og overlevering til et annet nordisk land.

Unntak fra tredje ledd første punktum gjelder når handlingen helt eller delvis er begått på den anmodende stats territorium eller likestilt sted, eller var rettet mot en person, institusjon eller annet som er av offentlig karakter i den anmodende stat, eller når den ettersøkte selv hadde et offentlig verv i denne staten, jf. annet punktum. Hva som er den anmodende stats territorium eller et offentlig verv, beror på vedkommende stats rett.

Norske myndigheter har ikke plikt til å undersøke om den ettersøkte er dømt i en tredjestat for samme forhold som utleveringsbegjæringen gjelder. Den ettersøkte er som regel nærmest til å vite og opplyse om dette.

Oppsummering

Avsagt dom, vedtatt forelegg eller meddelt påtaleunnlatelse i Norge stenger for utlevering. Innstilt strafforfølgning mot en siktet person av mangel på bevis kan også være til hinder for utlevering, med mindre vilkårene for å gjenoppta forfølgningen etter straffeprosessloven § 74 første ledd første punktum eller sjette ledd foreligger.

Endelig dom i en annen stat enn den anmodende stat, som er tilsluttet utleveringskonvensjonen, gyldighetskonvensjonen eller konvensjon om overføring av straffesaker, stenger for utlevering dersom forfølgningen endte med frifinnelse eller dom uten fastsettelse av straffereaksjon, eller den idømte straffen er fullstendig fullbyrdet eller sanksjonen er bortfalt etter domslandets regler. Unntak er gitt for forhold som har en særlig tilknytning til den anmodende stat.

8.12.2.2 Folkerettslige rammer

EMK P 7-4

EMK P 7-4 gir enhver rett til ikke å bli stilt for retten eller straffet på ny for en straffbar handling som er avgjort ved endelig frifinnelse eller domfellelse. Artikkelen gir et vern mot dobbeltstraff i samme stat.Den gjelder som norsk lov, og går ved motstrid foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

En henleggelse innebærer hverken en endelig frifinnelse eller domfellelse etter artikkelen, og er ikke til hinder for ny forfølgning, jf. EMDs storkammerdommer Margus mot Kroatia (GC), 27. mai 2014, og Mihalache mot Romania (GC), 8. juli 2019.

Forbudet kommer til anvendelse dersom prosessene er strafferettslige, gjelder samme faktiske forhold og det skjer en gjentakelse av prosessene, jf. Mihalache-dommenavsnitt 49.

Straffebegrepet i P 7-4 samsvarer med EMK art. 6 og 7, jf. storkammerdommen Zolotukhin mot Russland (GC), 10. februar 2009, avsnitt 52. Hvorvidt en reaksjon er «straff», beror dermed på hvordan staten har klassifisert reaksjonen, den overtrådte bestemmelsens formål og karakter samt sanksjonens innhold og alvor, jf. plenumsdommen Engel mfl. mot Nederland, 8. juni 1976, avsnitt 82. I Zolotukhin-dommenpresiserte EMD at P 7-4 forbyr gjentatt forfølgning av straffbare handlinger «in so far as it arises from identical facts or facts which are substantially the same» (avsnitt 82). Høyesterett har lagt til grunn at for å være «samme forhold» etter P 7-4, må den faktiske handlingen inngå i den samme begivenheten, knytte seg til samme tidspunkt i hendelsesforløpet og bestå av de samme eller vesentlig de samme faktiske omstendighetene, jf. Rt. 2011 s. 172 avsnitt 18, jf. Zolotukhin-dommen.

For en nærmere redegjørelse for P 7-4 og EMDs praksis vises det til EMDs «Guide on Article 4 of Protocol No. 7 to the European Convention on Human Rights – Right not to be tried or punished twice», 31. august 2022.

SP art. 14 nr. 7

SP art. 14 nr. 7 forbyr også gjentatt strafforfølgning eller straff i samme stat. Norge har imidlertid tatt forbehold mot artikkelen, jf. Ot.prp. nr. 3 (1998–99) s. 64.

Utleveringskonvensjonen, Schengenkonvensjonen og Norges bilaterale utleveringsavtaler

Utleveringskonvensjonen art. 8 bestemmer at den anmodede stat kan nekte å utlevere en person som er under strafforfølgning for den eller de forbrytelser utleveringsbegjæringen gjelder. Artikkelen gir grunnlag for å nekte utlevering også når strafforfølgningen blir igangsatt etter at begjæringen ble mottatt, jf. s. 8 i den forklarende rapporten til utleveringskonvensjonen.

Artikkel 9 nr. 1 regulerer forbud mot grenseoverskridende dobbeltstraff knyttet til avgjørelser i den anmodede stat. Etter første punktum kan utlevering ikke skje når det i den anmodede stat er avsagt en endelig dom mot den ettersøkte for den eller de forbrytelser utleveringsbegjæringen gjelder. «Endelig dom» («final judgment») skal forstås som rettskraftig avgjørelse, jf. s. 8 i den forklarende rapporten til utleveringskonvensjonen. Fraværsdommer anses ikke som endelige avgjørelser, jf. s. 7 i den forklarende rapporten til første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. Etter annet punktum kan utlevering nektes når den anmodede stat har besluttet å unnlate påtale eller innstille strafforfølgningen for den eller de samme forbrytelser.

Første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen art. 2 supplerer konvensjonen art. 9 med nr. 2 til 4:

Artikkel 9 nr. 2 bestemmer at utlevering ikke kan skje når det i en annen stat enn den anmodede stat, som er tilsluttet utleveringskonvensjonen, er avsagt endelig dom mot den ettersøkte for den eller de forbrytelser utleveringsbegjæringen gjelder. Dette gjelder likevel bare når den ettersøkte ble frifunnet, den idømte straffen er fullbyrdet i sin helhet, hele eller deler av straffen som ikke har blitt fullbyrdet, er omfattet av benådning eller amnesti, eller den ettersøkte ble kjent skyldig uten straffereaksjon. En frifinnende dom stenger ikke for utlevering når den anmodende stat blir kjent med nye faktiske opplysninger som gir grunnlag for gjenåpning etter at dommen ble endelig. En frifinnelse som utelukkende har formelt grunnlag, skal ikke anses som en avgjørelse av forholdet, og ikke være til hinder for utlevering, jf. rapporten til første tilleggsprotokoll s. 7–8. Avgjørelser som ikke fremstår som dommer og som avskjærer eller avslutter forfølgningen, er ikke til hinder for utlevering etter art. 9 nr. 2.

Artikkel 9 nr. 3 gjør unntak for tre situasjoner hvor den anmodende stat kan ha en særlig interesse i strafforfølgning: Utlevering kan skje for en handling som er begått mot en person, en institusjon eller annet som er av offentlig karakter i den anmodende stat, hvis den ettersøkte har offentlig verv i den anmodende stat, eller hvis handlingen helt eller delvis ble begått på denne statens territorium eller likestilt sted.

Artikkel 9 nr. 2 og 3 bygger på gyldighetskonvensjonen art. 53 nr. 1 og 2 og konvensjon om overføring av straffesaker art. 35.

Det følger av utleveringskonvensjonen art. 9 nr. 4 at tilleggsprotokollen etablerer minimumsregler. Statene som er tilsluttet protokollen, kan dermed i utgangspunktet opprettholde eller innføre regler som gir et mer omfattende vern mot dobbeltstraff knyttet til utenlandske avgjørelser enn konvensjonen.

Schengenkonvensjonen art. 54 til 58 gjelder ved utlevering til Schengen-statene Sveits og Liechtenstein. Se punkt 8.12.3.2.

Om EU-domstolens praksis av betydning for utleveringssaker vises det særlig til omtalen av Raugevicius-avgjørelsen i punkt 4.8.2.

Etter utleveringsavtalen med Canada art. IV kan utlevering ikke skje når den ettersøkte i den anmodede stat har blitt strafforfulgt og frifunnet eller domfelt, eller er under forfølgning for forholdet begjæringen gjelder.

Det følger av avtalen med USA art. 7 nr. 1 bokstav a første punktum at utlevering ikke kan skje når den ettersøkte i den anmodede stat er under strafforfølgning eller har blitt frikjent eller straffet for lovbruddet begjæringen gjelder. Bokstav a annet punktum fastslår at hvis det i Norge er gitt påtaleunnlatelse eller saken er henlagt som følge av mangel på bevis, kan utlevering bare skje når vilkårene etter norsk lov er til stede. Av nr. 2 følger det at utlevering kan nektes når den ettersøkte i en tredjestat har vært strafforfulgt og frikjent, eller har sonet straffen eller blitt benådet. Artikkel 7 nr. 3 fastslår dessuten at utlevering kan nektes på ethvert grunnlag som er hjemlet i anmodende stats lovgivning.

Avtalen med Australia art. 7 nr. 2 fastslår at utlevering kan nektes når den ettersøkte er under strafforfølgning i den anmodede stat for forholdet utleveringsbegjæringen gjelder (bokstav b). Videre kan utlevering nektes når den ettersøkte i den anmodede stat eller i en tredjestat har blitt frikjent eller ilagt straff (bokstav c) eller forfølgningen har blitt innstilt uten at vedkommende har blitt stilt for retten i den anmodede stat (bokstav d) for lovbruddet begjæringen gjelder. Artikkel 7 nr. 3 tilsvarer avtalen med USA art. 7 nr. 3, se ovenfor.

8.12.2.3 Utenlandsk rett

Danmark er tilsluttet utleveringskonvensjonen og dens første tilleggsprotokoll. Utleveringskonvensjonen tillegger bare avgjørelser i den anmodede stat ne bis in idem-virkning. Ved ratifikasjon av konvensjonen forbeholdt imidlertid Danmark seg en rett til å nekte utlevering også når en tredjestat ved endelig avgjørelse har frifunnet eller domfelt den ettersøkte, eller gitt påtaleunnlatelse eller innstilt strafforfølgningen, for forholdet begjæringen gjelder.

Forbudet mot grenseoverskridende dobbeltstraff er regulert i den danske utleveringsloven 2020 §§ 3 og 4, som gjelder overfor alle stater:

Utlevering kan ikke skje når den ettersøkte i Danmark, eller en stat i EU eller Norden, er dømt eller frifunnet for den samme straffbare handlingen, jf. § 3, stk. 1. Etter stk. 2 gjelder det samme når vedkommende i Danmark er benådet for handlingen («benådet» omfatter også amnesti). Utlevering kan nektes når den ettersøkte er dømt eller frifunnet for handlingen i en stat utenfor Norden og EU, jf. stk. 3. Avslag etter stk. 1 og 3 er betinget av at dommen er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes etter domslandets regler, jf. stk. 4.

Utleveringsloven § 4, stk. 1, fastslår at når tiltale mot den ettersøkte er frafalt i Danmark, kan utlevering bare skje når retsplejelovens vilkår for å omgjøre beslutningen er oppfylt. Det samme gjelder når det er gitt påtaleunnlatelse for forholdet og vilkårene for å omgjøre beslutningen ikke er oppfylt. Etter stk. 2 kan utlevering til strafforfølgning nektes når det i Danmark er innledet strafforfølgning mot vedkommende for den samme handlingen og forfølgningen på grunn av handlingens karakter, vedkommendes tilknytning til riket og omstendighetene for øvrig bør skje i Danmark.

Den svenske utleveringsloven 1957 10 § 1 stk. fastslår at utlevering ikke kan skje når den ettersøkte i Sverige har fått meddelt dom for forholdet begjæringen gjelder, eller det i medhold av rättegångsbalken 20 kap. 7 § eller tilsvarende bestemmelser er meddelt en avgjørelse om ikke å påtale forholdet. Lovens 10 § 3 stk. første punktum har sammenheng med første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. Bestemmelsen fastsetter at når det foreligger rettskraftig dom for forholdet i en annen stat enn den anmodende stat, og forholdet er begått i denne tredjestaten eller denne er tilsluttet utleveringskonvensjonen eller overenskomst nevnt i brottsbalken 2 kap. 9 § 2 stk., eller har inngått avtale med Sverige om utlevering, kan utlevering ikke skje. Dette gjelder likevel bare når den ettersøkte ble frifunnet, dømt uten at det ble fastsatt en straff, straffen er fullbyrdet i sin helhet eller fullbyrdingen pågår, eller straffen er foreldet etter domslandets regler. Paragrafens 3 stk. gjelder derimot ikke når forholdet er begått i den anmodende stat, eller er rettet mot denne staten eller en innretning i denne, såfremt ikke forfølgningen har skjedd på begjæring fra den anmodende stat eller etter at den ettersøkte har blitt utlevert fra denne staten for strafforfølgning, jf. 4 stk.

Etter den finske utleveringsloven 1970 10 § kan utlevering ikke skje for forhold som det i Finland er avsagt endelig dom for. Finland har ikke ratifisert første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 8 første ledd angir at utlevering ikke kan skje for forhold som den ettersøkte på Island er dømt eller frifunnet for. Annet ledd fastslår at når et forhold har blitt etterforsket uten at det ble tatt ut tiltale, kan utlevering ikke skje med mindre vilkårene for å gjenoppta saken etter den islandske straffeprosessloven er oppfylt. Island har ratifisert første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen, men synes ikke å ha gitt særlige bestemmelser som gjennomfører reglene.

Den franske straffeprosessloven 1957 § 696-4 nr. 4 fastslår at utlevering ikke kan skje for handlinger som er begått og strafforfulgt utenfor fransk territorium, og som det foreligger endelig avgjørelse for.

Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 9 nr. 1 bestemmer at når forholdet også er underlagt tysk jurisdiksjon, kan utlevering ikke skje hvis en domstol eller annen myndighet har avsagt en dom eller annen avgjørelse med samme virkning mot den ettersøkte for samme forhold. Etter § 9 a første ledd kan utlevering heller ikke skje dersom en internasjonal straffedomstol har avsagt en endelig dom for forholdet overfor den ettersøkte, som er bindende for Tyskland.

Den nederlandske utleveringsloven 1967 § 9 angir at utlevering som utgangspunkt ikke kan skje i en rekke dobbeltstraff-situasjoner, bl.a. når det pågår en straffesak om samme forhold i Nederland, når videre forfølgning ikke kan skje i Nederland, og når det foreligger en endelig avgjørelse fra en nederlandsk eller utenlandsk domstol.

I den britiske utleveringsloven 2003 fastslår § 80 at utlevering ikke kan skje når den ettersøkte ikke kan strafforfølges eller straffes for forholdet begjæringen gjelder på grunn av en tidligere frifinnelse eller domfellelse. Storbritannia har ikke ratifisert første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen.

8.12.3 Overlevering

8.12.3.1 Gjeldende rett

Innledning

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav c til j oppstiller obligatoriske avslagsgrunner knyttet til forbudet mot grenseoverskridende dobbeltstraff ved overlevering på grunnlag av nordisk-europeiske arrestordrer. Disse gjelder tilsvarende ved overlevering på grunnlag av nordiske arrestordrer, jf. § 18.

Arrestordreloven § 12 første ledd oppstiller valgfrie avslagsgrunner knyttet til forbudet mot grenseoverskridende dobbeltstraff ved nordisk-europeiske arrestordrer, som også gjelder ved overlevering på grunnlag av nordiske arrestordrer, jf. § 19.

Dom i Norge

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav c fastsetter at en arrestordre skal avslås når det i Norge foreligger en rettskraftig dom for det samme forholdet. For fellende dommer gjelder dette likevel bare dersom straffen er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes. «Under fullbyrding» omfatter også at arbeidet med å fullbyrde dommen pågår, f.eks. at det jobbes med å finne soningsplass. Bare i tilfeller hvor den ettersøkte unndrar seg fullbyrding, kan overlevering skje, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 52, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 30–31. Ifølge Ruud mfl. s. 168 og Mathisen s. 391 må «under fullbyrding» også omfatte situasjoner hvor den domfelte er prøveløslatt.

Dom i Norge på overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav d innebærer at en arrestordre skal avslås når det i Norge foreligger rettskraftig dom på overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg for det samme forholdet, såfremt dommen er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes.

Forelegg i Norge

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav e likestiller norsk rettskraftig forelegg for et forhold arrestordren gjelder, med norsk dom. Forelegget må være fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kunne fullbyrdes for at avslagsgrunnen skal komme til anvendelse. Dersom den ettersøkte aktivt unndrar seg betalingsforpliktelsen, vil arrestordren ikke kunne avslås etter bokstav e, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 52, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 31.

Avtale om mekling i konfliktråd i Norge

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav f innebærer at norsk godkjent avtale fra mekling i konfliktråd for det samme forholdet stenger for overlevering. Unntak gjelder når avtalen er vesentlig misligholdt, siden påtalemyndigheten da kan ta saken opp på nytt, jf. konfliktrådsloven § 21.

Reaksjonene oppfølging i konfliktråd og ungdomsoppfølging i konfliktråd, som ble innført etter vedtakelsen av arrestordreloven, er ikke nevnt i § 8 første ledd bokstav f. Se nærmere punkt 8.12.4 om disse reaksjonene.

Henleggelse (innstilt strafforfølgning) i Norge

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav g bestemmer at innstilling av en iverksatt strafforfølgning i Norge mot en person som har vært siktet for det samme forholdet (henleggelse), er en obligatorisk avslagsgrunn. Arrestordren kan imidlertid ikke avslås når det er adgang til å gjenoppta forfølgningen etter straffeprosessloven § 74 første, femte eller sjette ledd. Det er bare når den ettersøkte har vært siktet at § 74 får anvendelse. Har den ettersøkte ikke vært siktet i saken, er det ikke noen hindringer for å gjenoppta forfølgningen, og henleggelsen er derfor ikke endelig. Bestemmelsen omfatter antagelig bare innstillinger (henleggelsesvedtak) som er begrunnet i en vurdering av bevisene etter at det er gjennomført en etterforskning, jf. Kossowski-dommen (2016) avsnitt 53 og 54.

Påtaleunnlatelse i Norge

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav h oppstiller en obligatorisk avslagsgrunn når det i Norge er gitt påtaleunnlatelse for forholdet, og forfølgningen ikke kan gjenopptas etter straffeprosessloven § 74 annet, tredje, fjerde eller sjette ledd.

Dom i EU eller Schengen

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav i likestiller rettskraftig dom avsagt i stater i EU eller som deltar i Schengen-samarbeidet, med norske dommer. Sidestilt med dom er andre rettskraftige avgjørelser som avskjærer videre strafforfølgning. I norsk rett vil dette si forelegg, påtaleunnlatelser og henleggelser. Betegnelsene og avgjørelsesformene kan imidlertid variere fra stat til stat. Dommer avsagt i EU-stater før parallellavtalen trådte i kraft, stenger også for overlevering. Når det er ilagt straff, gjelder avslagsgrunnen bare når reaksjonen er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes.

Bestemmelsen får anvendelse når kompetent myndighet «har kjennskap til» en relevant avgjørelse. Ordlyden indikerer at påtalemyndigheten ikke har noen undersøkelsesplikt. Men dersom den ettersøkte opplyser om en slik avgjørelse, eller påtalemyndigheten av andre grunner får opplysninger om dette, bør avgjørelsen om overlevering utsettes inntil forholdet er undersøkt og eventuelt avkreftet, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 52, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 31.

Behandling eller avgjørelse i internasjonal eller overnasjonal domstol

Etter arrestordreloven § 8 første ledd bokstav j skal overlevering nektes for forhold som behandling eller rettskraftig dom eller annen endelig avgjørelse fra en internasjonal eller overnasjonal domstol avskjærer videre strafforfølgning for. For så vidt gjelder rettskraftige dommer som ilegger en reaksjon, gjelder det et krav om at reaksjonen må være fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes.

Avslagsgrunnen har sammenheng med lov 24. juni 1994 nr. 38 om gjennomføring i norsk rett av De forente nasjoners sikkerhetsråds vedtak om å opprette internasjonale domstoler for forbrytelser i det tidligere Jugoslavia og Rwanda § 5 og lov 15. juni 2001 nr. 65 om gjennomføring i norsk rett av Den internasjonale straffedomstols vedtekter 17. juli 1988 (Roma-vedtektene) § 9. Førstnevnte lov fastslår at det ikke kan reises straffesak eller avsies straffedom i Norge for straffbare forhold som er til behandling i eller rettskraftig avgjort av disse domstolene. Sistnevnte lov medfører at det ikke kan reises straffesak eller avsies straffedom her i riket for en handling som vedkommende er dømt eller frifunnet for av Den internasjonale straffedomstolen (ICC), jf. også Roma-vedtektene art. 20 nr. 2.

Strafforfølgning i Norge

Etter arrestordreloven § 12 første ledd bokstav a kan overlevering til strafforfølgning nektes dersom det er «sett i gang» norsk strafforfølgning mot den ettersøkte for det samme forholdet. Dette er et spørsmål om «konkurrerende strafforfølgning».

Strafforfølgningen er «sett i gang» i alle fall når vedkommende har fått status som siktet, og antagelig allerede fra etterforskningen er igangsatt og vedkommende er mistenkt. Forfølgningen varer inntil det foreligger rettskraftig dom eller annen endelig avgjørelse, jf. Ruud mfl. s. 184–185.

Det er et hensiktsmessighetsspørsmål hvor en sak som kan strafforfølges både i Norge og i en annen stat, bør forfølges, se nærmere Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 16 og 31.

Dom i stat utenfor EU og Schengen

Etter arrestordreloven § 12 første ledd bokstav b kan overlevering til strafforfølgning nektes når norsk påtalemyndighet har kjennskap til at det i en annen stat enn en stat i EU eller som er tilknyttet Schengen-samarbeidet, foreligger rettskraftig dom for det samme forholdet, og idømt straff i tilfelle domfellelse er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes etter domslandets regler.

Oppsummering

Norsk rettskraftig straffedom, rettskraftig dom på overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg og rettskraftig forelegg er til hinder for overlevering dersom reaksjonen, i tilfelle domfellelse, er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes. Det samme gjelder godkjent avtale fra mekling i konfliktråd, som ikke er vesentlig misligholdt. Henleggelse mot en siktet person for forholdet stenger som hovedregel også for overlevering, med mindre vilkårene for gjenopptagelse etter straffeprosessloven § 74 første, femte eller sjette ledd foreligger. Videre er påtaleunnlatelse til hinder for overlevering, med mindre vilkårene for å gjenoppta saken etter § 74 annet, tredje, fjerde eller sjette ledd er oppfylt.

Rettskraftig dom eller annen endelig avgjørelse i en stat i EU, stat som deltar i Schengen-samarbeidet eller internasjonal eller overnasjonal domstol og som avskjærer videre strafforfølgning, er til hinder for overlevering når reaksjonen – dersom det ble pådømt en reaksjon – er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes. Også behandling ved en internasjonal eller overnasjonal domstol som avskjærer videre forfølgning, stenger for overlevering.

Rettskraftig dom i en stat utenfor EU og Schengen-samarbeidet gir grunnlag for å nekte overlevering når reaksjonen – dersom det ble pådømt en reaksjon – er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes.

Strafforfølgning i Norge kan gjøres gjeldende som en avslagsgrunn.

8.12.3.2 Folkerettslige rammer

Innledning

Det foreligger omfattende rettspraksis om ne bis in idem fra både EU-domstolen og EMD. Om EMDs praksis se punkt 8.12.2.2 med videre henvisninger.

EU-domstolen har i tilknytning til EUs pakt om grunnleggende rettigheter art. 50 fastslått at ne bis in idem forutsetter en endelig avgjørelse som har en «strafferetlig karakter», jf. storkammerdommen 27. mai 2014 i sak C-129/14 PPU Spasic avsnitt 53, jf. storkammerdommen 26. februar 2013 i sak C-617/10 Åkerberg Fransson-avgjørelsen (2013) avsnitt 33. Videre har EU-domstolen sluttet seg til Engel-kriteriene som er utviklet av EMD, se bl.a. Åkerberg Fransson avsnitt 35. For en nærmere gjennomgang av rettspraksis knyttet til EUs pakt om grunnleggende rettigheter art. 50 og Schengenkonvensjonen art. 54 (se nedenfor) vises det til Eurojusts publikasjon «Case-Law by the Court of Justice of the European Union on the Principle of ne bis in idem in Criminal Matters», desember 2021.

Schengenkonvensjonen

Schengenkonvensjonen art. 54 tillegger avgjørelser i andre Schengen-stater sperrende virkning. Artikkelen forbyr gjentatt strafforfølgning eller straff for «de samme forhold» og forutsetter ved domfellelse at reaksjonen er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes. Påtalemyndighetens endelige avgjørelser om å innstille en straffesak, som er truffet «efter en prøvelse af sagens realitet» og etter at det er foretatt en «grundig efterforskning», omfattes også, jf. Kossowski-dommen (2016) avsnitt 39, 42 og 53–54.

På tilsvarende måte som etter EMDs praksis er det etter EU-domstolens praksis de faktiske handlingene som er avgjørende for hva som utgjør samme forhold. I dom 18. juli 2007 i sak C-288/05 Kretzinger avsnitt 29 uttalte EU-domstolen at domstolen hadde fastslått

«at det eneste kriterium, der er relevant med henblik på anvendelsen af […] artikel 54, er, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en foreliggende helhed af handlinger, der er indbyrdes uløseligt forbundne, er identiske, og […] at dette kriterium finder anvendelse, uanset handlingernes retlige subsumption eller den retlige interesse, der søges beskyttet […].»

Avgjørende er etter dom 18. juli 2007 i sak C-367/05 Kraaijenbrink avsnitt 27 om

«de pågældende faktiske handlinger i de to straffesager udgør en helhed af handlinger, der er uløseligt forbundne i tid og i sted samt med hensyn til deres genstand […].»

I dom 10. mars 2005 i sak C-469/03 Miraglia avsnitt 31–32 uttalte EU-domstolen at art. 54 måtte tolkes ut fra artikkelens formål, som er å sikre fri bevegelse av personer uten frykt for ny strafforfølgning i en sak som er avsluttet i en annen Schengen-stat, og ikke ut fra prosessuelle aspekter, som varierer fra stat til stat.

EU-domstolen har også fastslått at art. 54 er forenlig med og skal tolkes i lys av EUs pakt om grunnleggende rettigheter art. 50, jf. Spasic-dommen (2014) avsnitt 59 og 74 og Kossowski-dommen (2016) avsnitt 31, jf. dom 5. juni 2014 i sak C-398/12 M avsnitt 35. Se også storkammerdommene 24. oktober 2018 i sak C-234/17 XC mfl. avsnitt 14 og 12. mai 2021 i sak C-505/19 Bundesrepublik Deutschland.

EU- og Schengen-reglene om ne bis in idem er i utgangspunktet bare bindende for EU- og Schengen-stater. Men Bundesrepublik Deutschland-dommen viser at reglene kan få betydning også utenfor EU:

I saken foreslå det en etterlysning med sikte på utlevering til USA. EU-domstolen la til grunn at når det foreligger en endelig avgjørelse i en EU- eller Schengen-stat som godtgjør at det i en EU- eller Schengen-stat er truffet en endelig avgjørelse av det straffbare forholdet etterlysningen gjelder, som er til hinder for ny strafforfølgning, er Schengenkonvensjonen art. 54 og TEUF art. 21 nr. 1, jf. EUs pakt om grunnleggende rettigheter art. 50, til hinder for varetektsfengsling (avsnitt 106). Det betyr at dersom det er godtgjort at et forhold som begrunner en etterlysning fra en tredjestat, er endelig avgjort i en stat i Schengen-området eller EU, kan den etterlyste ikke varetektsfengsles i en EU- eller Schengen-stat.

Parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre

Parallellavtalen art. 4 nr. 2 bestemmer at en arrestordre skal avslås når den iverksettende stat «er kjent med» at den ettersøkte i en stat som er tilsluttet avtalen, er rettskraftig dømt for de samme straffbare handlinger arrestordren gjelder. Men er det ilagt en reaksjon, gjelder dette bare dersom den er fullbyrdet, i ferd med å bli fullbyrdet eller ikke lenger kan fullbyrdes etter domslandets regler.

Artikkel 4 nr. 2 bygger på EUs rammebeslutning art. 3 nr. 2, som har sammenheng med EUs pakt om grunnleggende rettigheter art. 50. I storkammerdommen 16. november 2010 i sak C-261/09 Mantello avsnitt 38–40 fastslo EU-domstolen at «samme handlinger» er et autonomt begrep i EU-retten, som skal forstås på samme måte etter rammebeslutningen art. 3 nr. 2 og Schengenkonvensjonen art. 54. Rettspraksis om art. 54 er dermed relevant ved tolkning av rammebeslutningen. Se også dom 29. april 2021 i sak C-665/20 PPU X avsnitt 71–72 hvor det uttales at art. 4 nr. 5 skal forstås på samme måte.

Hvorvidt en straffesak er endelig avgjort, beror på domslandets regler, jf. Mantello-dommen avsnitt 46. Adgangen til å anvende ekstraordinære rettsmidler hvis det fremkommer nye faktiske opplysninger eller bevis, fratar ikke en avgjørelse karakter av å være endelig, jf. bl.a. M-dommen (2014) avsnitt 40–41 og Kossowski-dommen (2016) avsnitt 54, sml. EMDs Zolotukhin-avgjørelse (2009). I dom 25. juli 2018 i sak C-268/17 AY avsnitt 44–45 presiserte EU-domstolen at EUs rammebeslutning art. 3 nr. 2 bare verner den som har blitt endelig dømt, og ikke personer som utelukkende har vært avhørt i forbindelse med en strafferettslig etterforskning, slik som vitner.

Parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav c gir statene adgang til å innføre regler om at en arrestordre skal eller kan avslås når den iverksettende stat har besluttet ikke å forfølge de straffbare handlinger arrestordren gjelder eller å stille saken i bero, eller når den ettersøkte i en stat som er tilsluttet avtalen er rettskraftig dømt for de samme handlinger og derfor ikke kan rettsforfølges videre. Bokstav c stiller ikke krav om at reaksjonen er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes. Den bygger på EUs rammebeslutning art. 4 nr. 3, som oppstiller en valgfri avslagsgrunn. Norge har avgitt erklæring etter parallellavtalen art. 5 nr. 2 om at den iverksettende myndighet skal avslå en arrestordre i situasjoner som omhandlet i art. 5 nr. 1 bokstav c.

På samme måte gir art. 5 nr. 1 bokstav c statene adgang til å innføre regler om at en arrestordre skal eller kan avslås når den iverksettende stat er kjent med at den ettersøkte i en stat som ikke er tilsluttet avtalen, er rettskraftig dømt for de straffbare handlinger arrestordren omfatter. Når det er ilagt en reaksjon, gjelder dette likevel bare dersom den er fullbyrdet, i ferd med å bli fullbyrdet eller ikke lenger kan fullbyrdes etter domslandets regler. Bokstav e bygger på EUs rammebeslutning art. 4 nr. 5, som oppstiller en fakultativ avslagsgrunn. EU-domstolen har i tilknytning til artikkelen lagt til grunn at kravet om fullbyrding er oppfylt også når straffen er delvis ettergitt etter domslandets regler. Det er i disse tilfellene imidlertid opp til de judisielle myndighetene i den iverksettende stat å balansere hensynet til strafforfølgning mot den domfeltes forutberegnelighet, jf. X-avgjørelsen (2021) avsnitt 60:

«[Det skal foretas en] individuel undersøgelse, hvor der tages hensyn til alle relevante omstændigheder og navnlig til de omstændigheder, hvorunder den eftersøgte person er blevet dømt i tredjelandet, med henblik på at afgøre, om det vil være i strid med samtlige medlemsstaters legitime interesser i forebyggelse af kriminalitet i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, at denne person ikke overgives.»

Det følger av ordlyden «er kjent med» at parallellavtalen art. 4 nr. 2 og art. 5 nr. 1 bokstav e ikke medfører noen plikt for den iverksettende stat til å undersøke om det foreligger relevante avgjørelser i utlandet.

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 4 nr. 2 tilsvarer parallellavtalen art. 4 nr. 2, art. 5 nr. 3 tilsvarer art. 5 nr. 1 bokstav e og art. 5 nr. 4 tilsvarer art. 5 nr. 1 bokstav c. Det følger av den forklarende rapporten til konvensjonen at artiklene ikke medfører en undersøkelsesplikt for den iverksettende stat når det gjelder avgjørelser i andre nordiske stater, stater i EU eller tredjestater, og at avslagsgrunnene bare er relevante når foreliggende opplysninger tilsier det.

8.12.3.3 Utenlandsk rett

Om dansk rett se punkt 8.12.2.3.

Den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 5 § 2 stk. fastslår at overlevering ikke kan skje når det er besluttet ikke å påtale forholdet etter rättegångsbalken 20 kap. 7 § eller tilsvarende bestemmelser i annen lovgivning. Lovens 2 kap. 5 § 3 stk. gjennomfører EUs rammebeslutning art. 3 nr. 2 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 4 nr. 2. Når en rettskraftig avgjørelse om samme forhold mot den ettersøkte er avsagt i en annen stat utenfor EU enn Island eller Norge, kan overlevering ikke skje hvis 1957-loven 10 § 3 eller 4 stk. hadde vært til hinder for utlevering, jf. 2 kap. 5 § 4 stk. Tilsvarende regler er gitt i loven om nordisk arrestordre 2011 2 kap. 5 §.

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 5 § 1 mom. nr. 2 gjennomfører EUs rammebeslutning art. 3 nr. 2. Lovens 6 § oppstiller valgfrie avslagsgrunnerknyttet til bl.a. at den ettersøkte i Finland er tiltalt for forholdet (nr. 1), det i Finland er besluttet ikke å påtale forholdet eller er meddelt påtaleunnlatelse (nr. 2) eller forholdet i en EU-stat omfattes av en annen endelig avgjørelse enn en dom som avskjærer videre strafforfølgning (nr. 3). En arrestordre kan avslås for forhold som det foreligger en rettskraftig dom for i en annen stat enn en EU-stat eller i en internasjonal straffedomstol, og i tilfelle fellende dom, den er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes (nr. 7). Loven om nordisk arrestordre 2007 4 § gjennomfører EUs rammebeslutning art. 3 nr. 2 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 4 nr. 2. Lovens 5 § oppstiller valgfrie avslagsgrunner tilsvarende 2003-loven.

Den islandske arrestordreloven 2016 §§ 9 og 18 svarer langt på vei til den norske arrestordreloven §§ 8 og 18. Paragraf 9 første ledd bokstav c til e gjelder avgjørelser på Island, mens bokstav g og h angår avgjørelser i henholdsvis EU-stater eller Schengen-stater og internasjonale domstoler. Videre følger det av § 10 første ledd bokstav a og § 19 første ledd bokstav a at en arrestordre kan avslås når det på Island pågår strafforfølgning for samme forhold. Av § 10 første ledd bokstav b og § 19 første ledd bokstav a, jf. § 10 første ledd bokstav b, følger det at overlevering kan nektes når statsadvokaten er kjent med at den ettersøkte har blitt domfelt for samme handling ved en endelig dom i en stat utenfor EU og Schengen-samarbeidet, og straffen er fullbyrdet, under fullbyrding eller er frafalt.

Den franske straffeprosessloven 1957 § 695-22 nr. 2 fastslår at en europeisk arrestordre skal avslås hvis forholdet arrestordren gjelder er endelig avgjort i Frankrike eller en annen EU-stat enn den utstedende stat, og reaksjonen i tilfelle domfellelse er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes.

Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 83 gjennomfører EUs rammebeslutning art. 3 nr. 2. Avslagsgrunnen gjelder tilsvarende ved overlevering til Island og Norge, jf. § 98.

Den nederlandske arrestordreloven 2004 § 9 første ledd fastslår at overlevering kan nektes for forhold som er under strafforfølgning i Nederland (bokstav a). Men overlevering kan likevel skje dersom det i vedtaket om å etterkomme arrestordren er bestemt at strafforfølgningen skal opphøre (tredje ledd). Videre kan overlevering nektes når den ettersøkte har blitt strafforfulgt i Nederland, og ny forfølgning er utelukket etter den nederlandske straffeprosessloven § 255 første eller annet ledd eller § 255 a første eller annet ledd, eller adgangen til strafforfølgning er bortfalt fordi den ettersøkte har oppfylt vilkår påtalemyndigheten har satt for å unngå strafforfølgning (bokstav b). Overlevering kan likevel skje når strafforfølgningen er innstilt på grunnlag av at nederlandsk lov ikke kom til anvendelse etter den nederlandske straffeloven §§ 2 til 8 d, eller fordi strafforfølgning i utlandet ble foretrukket(fjerde ledd). En arrestordre kan også avslås når den ettersøkte ikke lenger kan strafforfølges etter lovgivningen i en annen EU-stat, som følge av en endelig avgjørelse i EU-staten av samme forhold (bokstav c). Det samme gjelder når en domstol i en stat utenfor EU har truffet en endelig avgjørelse mot vedkommende i samsvar med annet ledd bokstav a (bokstav d). Videre kan overlevering nektes når en domstol i en stat utenfor EU har avsagt en endelig dom i en sak som nevnt i annet ledd bokstav b nr. 1 til 4 (bokstav e).

Etter § 9 annet ledd kan overlevering ikke skje for forhold den ettersøkte har blitt frifunnet eller løslatt for ved endelig avgjørelse av en nederlandsk domstol eller tilsvarende avgjørelse truffet av en dommer i en annen EU-stat (bokstav a). Overlevering kan heller ikke skje for forhold den ettersøkte er endelig domfelt for i en nederlandsk domstol eller domstol i en annen EU-stat, og dommen er fullbyrdet, ikke lenger kan fullbyrdes, ikke ilegger noen reaksjon, eller fullbyrdes i Nederland (bokstav b).

Den britiske utleveringsloven 2003 § 12 oppstiller obligatoriske avslagsgrunner knyttet til forbudet mot dobbeltstraff.

8.12.4 Utvalgets vurderinger

Innledning

Utvalget mener at reglene om dobbeltstraff for utlevering og overlevering bør harmoniseres i større grad enn i dag. Avgjørelser som er endelige bør, så langt våre folkerettslige forpliktelser tillater det, ha samme virkning etter begge regelsett. Det har derfor vært et siktemål å utarbeide fellesbestemmelser.

Blant annet utleveringskonvensjonen og dens tilleggsprotokoller, parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre gir rammer for hvilke regler om dobbelstraff som skal eller kan gis i medlemsstatene. Norge har videre avgitt en erklæring om at avslagsgrunnen som fremgår av parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav c (påtaleunnlatelse eller henleggelse i iverksettende stat, og at den ettersøkte er rettskraftig dømt i en annen medlemsstat og derfor ikke kan rettsforfølges videre), skal være obligatorisk. I tillegg foreligger det omfattende relevant rettspraksis. Dette legges til grunn for vurderingene.

På den ene side gir det en informativ regel å lovfeste de avgjørelsesformene som i dag innebærer et utleverings- eller overleveringsforbud, eller kan gi grunnlag for nekting. Arrestordreloven er langt på vei utformet på denne måten. På den annen side kan en mer generelt utformet regulering der realitetene og ikke formelle oppregninger er avgjørende, øke fleksibiliteten og gi en robust lovgivningen. Rammeverkene karakteriseres av at de er generelt utformet, og det følger av EMD og EU-domstolens praksis at det er realitetene som avgjør om vernet gjelder. Innføring av nye straffer og strafferettslige reaksjoner i Norge vitner også om at den øvrige straffelovgivningen kan løpe fra detaljreglene i utleveringslovgivningen, se nedenfor. Dette er argumenter som taler for generelt utformede regler som tar høyde for utvikling.

Utvalget er samlet sett av den oppfatning at de beste grunner taler for en generell lovutforming, og at det i forarbeidene bør gis mer utførlige beskrivelser av hvilke avgjørelser som skal være til hinder for utlevering eller overlevering. Med dette som utgangspunkt legger utvalget til grunn at det vil gi den mest oversiktlige inndelingen av loven at de obligatoriske og valgfrie avslagsgrunnene holdes fra hverandre i ulike bestemmelser, bl.a. av hensyn til fordelingen av avgjørelsesmyndighet mellom domstolene og departementet eller påtalemyndigheten.

Når det gjelder reglenes materielle innhold, går utvalget i hovedsak inn for å videreføre avslagsgrunnene om dobbeltstraff i utleveringsloven § 8 og arrestordreloven §§ 8, 12, 18 og 19. Det foreslås ingen reelle endringer i grupperingen mellom de obligatoriske og valgfrie avslagsgrunnene, men redaksjonelle endringer, og det tas sikte på enkelte klargjøringer.

Det er, slik utvalget ser det, ikke grunn til å skille mellom utlevering og overlevering når det gjelder tilfeller der behandling eller avgjørelse i en internasjonal eller overnasjonal domstol vil være til hinder for videre strafforfølgning. Videre kan både overlevering og utlevering nektes når det i Norge er innledet strafforfølgning for det samme forholdet, så lenge det ikke foreligger utleverings- eller overleveringsplikt etter avtale med fremmed stat. Det er derfor heller ikke grunn til å skille mellom regelsettene på dette punkt. De er i hovedsak også på linje når det gjelder betydningen av avgjørelser fra stater utenfor Norden, EU og Schengen. I begge tilfeller kan utlevering og overlevering nektes, men utleveringsloven § 8 tredje ledd modifiserer dette utgangspunktet for dommer som er avsagt i en stat som er tilsluttet en av konvensjonene bestemmelsen nevner. Det er altså grunnlag for en viss fellesregulering også av slike tilfeller.

Når det gjelder andre avgjørelser i Norge og annen stat enn de som er nevnt, er det forskjeller i rammeverkene som kan tilsi ulike bestemmelser. Det gjelder f.eks. ikke et generelt krav om at reaksjonen eller dommen er fullbyrdet, under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes i utleveringssaker, jf. s. 6 i den forklarende rapporten til første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. Slike håndhevingskrav gjelder heller ikke etter parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav c.

I det følgende vurderes først betydningen av at det i Norge foreligger en endelig avgjørelse av det samme forholdet som en utleverings- eller arrestordresak gjelder. Dernest vurderes betydningen av avgjørelser i andre stater. Videre vurderes de tre tilfellene nevnt ovenfor, hvor det foreslås en fellesregulering. Til slutt knytter utvalget noen bemerkninger til myndighetenes plikt til å undersøke om det foreligger relevante avgjørelser.

Avgjørelse av samme forhold i Norge

Av hensyn til de folkerettslige avtalene Norge er bundet av går utvalget inn for å regulere i ulike bestemmelser at det i Norge foreligger en endelig avgjørelse av det straffbare forholdet en utleveringsbegjæring, arrestordre eller nordisk arrestordre gjelder. Det vises til lovutkastet § 14 første ledd ved utlevering, § 22 ved overlevering til stater i EU utenfor Norden og § 32, jf. § 22, ved overlevering til stater i Norden.

Utvalget foreslår å videreføre at utlevering eller overlevering skal nektes når det i Norge er avsagt dom eller vedtatt forelegg for det samme forholdet, jf. utleveringsloven § 8 første ledd og arrestordreloven § 8 første ledd bokstav c til e. Det klargjøres i lovbestemmelsene at bare rettskraftige dommer og rettskraftige (vedtatte) forelegg er til hinder for utlevering eller overlevering, jf. ordlyden «rettskraftig forelegg» i lovutkastet § 14 første ledd og «rettskraftig dom eller annen endelig avgjørelse som er til hinder for videre strafforfølgning» i § 22.

Arrestordreloven §§ 8 og 18 gir rettskraftig dom på overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg sperrende virkning. Utleveringsloven har ingen tilsvarende bestemmelser. I rettsteorien er det som nevnt tatt til orde for at slike dommer likevel kan gi grunnlag for å nekte utlevering, så lenge det ikke foreligger utleveringsplikt etter avtale. Etter utvalgets forslag skal slike avgjørelser være til hinder for både utlevering og overlevering, jf. ordlyden «rettskraftig forelegg» i lovutkastet § 14 første ledd og «rettskraftig dom eller annen endelig avgjørelse som er til hinder for videre strafforfølgning» i § 22.

Etter utvalgets vurdering muliggjør rammeverkene en fellesregulering av at strafforfølgning er innstilt i Norge for det samme forholdet (henleggelse), og at det i Norge er gitt påtaleunnlatelse for forholdet. Men siden henleggelser og innstillinger allerede vil være omfattet av de mer generelle formuleringene i lovutkastet(«annen endelig avgjørelse som er til hinder for videre strafforfølgning»), er det etter utvalgets syn ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå en regulering av disse tilfellene i en egen bestemmelse. På den annen side ønsker utvalget å bidra med noen klargjøringer:

I dag kan utlevering ikke skje når det er meddelt påtaleunnlatelse for forholdet i Norge, jf. utleveringsloven § 8 første ledd. Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav g innebærer at overlevering skal nektes når strafforfølgning for forholdet i Norge er innstilt etter at den ettersøkte har vært siktet for det, jf. straffeprosessloven § 82, med mindre det foreligger omstendigheter som nevnt i straffeprosessloven § 74 første, femte eller sjette ledd. Paragraf 74 første ledd gir hjemmel for å gjenoppta en strafforfølgning etter henleggelse på grunn av bevisets stilling. Femte ledd hjemler gjenopptagelse når innstilling har vært begrunnet i manglende nødvendig påtalebegjæring eller annen forutsetning for å fremme saken. Videre gjør Mathisen s. 403 gjeldende at en henleggelse på grunn av manglende påtalebegjæring eller annen forutsetning for å fremme saken, ikke bør omfattes. Det samme gjelder henleggelser som følge av at forholdet ikke rammes av noe norsk straffebud eller at straffansvaret er foreldet etter norsk rett. Forholdet kan like fullt rammes av en straffebestemmelse i den anmodende stat, og det trenger ikke å være foreldet etter denne statens lov. Ettersom overlevering på grunnlag av en nordisk arrestordre kan skje uten hensyn til dobbel straffbarhet, synes det inkonsekvent å nekte overlevering under henvisning til en henleggelse på et slikt grunnlag.

Utvalget slutter seg til disse synspunktene, og mener at reglene bør avgrenses mot de beskrevne tilfellene. Bestemmelsen må dessuten forstås i lys av EU-domstolens praksis, som på dette punkt bør være førende også i saker om utlevering og om overlevering på grunnlag av nordisk arrestordre. Etter gjeldende praksis betyr dette at det må være foretatt en vurdering av bevisene etter at saken har vært etterforsket, jf. Kossowski-dommen (2016).

Også når det gjelder andre norske avgjørelser, mener utvalget at det bør gjelde et likt vern i utleverings- og arrestordresaker. Når straffeskyld anses bevist, kan påtalemyndigheten beslutte overføring til mekling i konfliktråd, oppfølging i konfliktråd eller, dersom den siktede på handlingstidspunktet var mellom 15 og 18 år, ungdomsoppfølging i konfliktråd, jf. straffeprosessloven § 71 a. En godkjentavtale fra mekling i konfliktråd som ikke er vesentlig misligholdt, er til hinder for overlevering etter arrestordreloven. Noe tilsvarende er ikke bestemt for utlevering, men det er hevdet at en meklingsavtale kan gjøres gjeldende som avslagsgrunn også i utleveringssaker, så lenge det ikke foreligger utleveringsplikt etter avtale, jf. Ruud s. 210 og Mathisen s. 376. Utvalget presiserer at etter forslaget skal en slik meklingsavtale stenge for både utlevering og overlevering.

Den strafferettslige reaksjonen overføring til mekling i konfliktråd ble innført i 1991. Ved arrestordrelovens vedtakelse i 2012 var dette den eneste måten å løse en straffesak som hadde blitt overført til konfliktrådet på. Reaksjonene oppfølging i konfliktråd og ungdomsoppfølging i konfliktråd ble innført i 2014. Oppfølging i konfliktråd består av gjennomføring av et møte i konfliktrådet, utarbeidelse av en individuelt tilpasset plan og oppfølging av planen, jf. konfliktrådsloven § 36. Innholdet i en ungdomsoppfølging er gjennomføring av et ungdomsstormøte, utarbeidelse av en individuelt tilpasset ungdomsplan og oppfølging av planen, jf. § 22. Politihøgskolen har i en høringsuttalelse 19. november 2020 til Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat om forslag til endringer i konfliktrådsloven mv. (september 2020) bemerket at det «kan være noe uklart om en ungdomsplan kan tolkes som ‘avtale’ [arrestordreloven § 8 første ledd bokstav f], eventuelt om man kan si at det er gitt ‘påtaleavkall’ [bokstav h]». Når en sak overføres til oppfølging eller ungdomsoppfølging i konfliktråd som vilkår for påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69, skal en arrestordre for samme forhold avslås etter arrestordreloven § 8 første ledd bokstav h. Men ellers hersker det en usikkerhet, slik Politihøgskolen påpeker.

Utvalget gir på denne bakgrunn uttrykk for at også en individuelt tilpasset planfra oppfølging i konfliktråd eller individuelt tilpassetungdomsplanfra ungdomsoppfølging i konfliktråd skal medføre at utlevering og overlevering for samme forhold, må nektes. Dette bør likevel bare gjelde når det ikke er adgang til å gjenoppta forfølgningen, jf. konfliktrådsloven § 25 femte ledd annet punktum, § 33 tredje ledd tredje punktum, § 34 første ledd første punktum og § 36 annet og tredje ledd, jf. §§ 33 og 34. I lovutkastet §§ 14, 22 og 32, jf. § 22, er det på denne bakgrunn presisert at også andre norske avgjørelser enn dommer og, for § 14s vedkommende forelegg, som er endelige og avskjærer videre strafforfølgning, er til hinder for utlevering eller overlevering.

Avgjørelse av samme forhold i annen stat

Norge har som nevnt avgitt erklæring til parallellavtalen om at overlevering skal nektes når den iverksettende stats rettsmyndigheter har besluttet ikke å forfølge de straffbare forholdene arrestordren bygger på, eller å stille saken i bero, eller når den ettersøkte er rettskraftig dømt for de samme forhold i en stat som er tilsluttet avtalen og derfor ikke kan rettsforfølges videre. Dette er reflektert i utleveringsloven § 8 første ledd bokstav i og § 18, jf. § 8, som riktig nok synes å oppstille såkalte håndhevingskrav – «er fullbyrda, under fullbyrding eller ikkje lenger kan fullbyrdast» – både i tilfeller som formelt sett går inn under parallellavtalen art. 4 nr. 2 («finally judged», dvs. «rettskraftig dom») og 5 nr. 1 bokstav c («final judgment [...] which prevents further proceedings», dvs. «anna endeleg avgjerd som avskjer vidare strafforfølging»). Parallellavtalen, sammenholdt med utleveringskonvensjonen, innebærer etter utvalgets syn at det ikke er hensiktsmessig med fellesregulering for utlevering og overlevering på dette punkt. Arrestordrelovens regler foreslås derfor videreført i en egen bestemmelse, se lovutkastet § 22. I den nye bestemmelsen er det likevel presisert at håndhevingskravene bare gjelder for rettskraftige dommer, ikke for andre endelige avgjørelser som er til hinder for videre rettsforfølgning.

Når det gjelder utlevering, regulerer utleveringsloven § 8 tredje ledd betydningen av at et forhold er avgjort ved «rettskraftig dom» i en annen stat enn Norge og den anmodende stat, såfremt nærmere vilkår er oppfylt.

Utvalget har vurdert om avgjørelser fra andre stater enn de som er tilsluttet utleveringskonvensjonen, gyldighetskonvensjonen eller konvensjon om overføring av straffesaker, bør tillegges sperrende virkning. Statene står fritt til å innføre et mer omfattende vern mot dobbeltstraff knyttet til avgjørelser i annen stat enn det konvensjonen oppstiller, jf. konvensjonen art. 9 nr. 4.

Utleveringsretten har over tid endret seg fra å konsentrere seg om i hovedsak statenes suverenitet og interesser til i større grad å handle om samarbeid, fellesinteresser og ivaretakelse av ettersøkte personers rettigheter. Et utvidet vern mot dobbeltstraff vil være et trekk i denne utviklingen. Dette kan tale for å utvide avslagsgrunnen, f.eks. slik at også avgjørelser fra andre stater som står oss nær, omfattes.

Reglene om grenseoverskridende dobbeltstraff bygger på et utgangspunkt om anerkjennelse av andre staters avgjørelser. En slik anerkjennelse forutsetter «a certain degree of confidence in foreign justice», jf. s. 48 i den forklarende rapporten til gyldighetskonvensjonen og s. 7 i den forklarende rapporten til første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen.

Avgjørelser som omfattes av straffeloven § 8 står etter utvalgets syn i en særstilling. Straffeloven § 8 første ledd innebærer at det som utgangspunkt ikke kan reises straffesak eller avsies straffedom i Norge for det samme forholdet som det i en annen stat er avsagt endelig dom for som går inn under lov 25. mars 1977 nr. 22 om overføring av straffeforfølging fra eller til annet europeisk land, lov 20. juli 1991 nr. 67 om overføring av domfelte (overføringsloven) eller «internasjonal avtale innenfor Schengensamarbeidet». Etter utvalgets vurdering kan det være grunn til å gi slike avgjørelser sperrende virkning, i tråd med synspunktet i utleveringslovens forarbeider om at det som utgangspunkt ikke bør være adgang til utlevering, hvis det ikke er adgang til strafforfølgning her i riket som følge av at Norge anerkjenner en utenlandsk dom, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 34. Utvalget går på denne bakgrunn inn for å foreslå at utlevering også skal nektes for forhold som går inn under straffeloven § 8 første ledd bokstav a til c. Dette vil medføre en justering sammenlignet med utleveringsloven, siden dagens lov viser til utleveringskonvensjonen, gyldighetskonvensjonen og konvensjon om overføring av straffesaker. Se lovutkastet § 14 annet og tredje ledd, som for øvrig viderefører håndhevingskravene i utleveringsloven § 8 tredje ledd bokstav a til d og unntakene i tredje ledd annet punktum.

Avgjørelser fra stater utenfor Norden, EU og Schengen og som ikke går inn under lovutkastet § 14 annet ledd, skal vurderes etter den valgfrie avslagsgrunnen i lovutkastet § 11, se nedenfor.

Fellesregler for utlevering og overlevering

Behandling eller avgjørelse i internasjonal eller overnasjonal domstol

Utvalget har vurdert om det bør fremgå av loven at behandling og avgjørelser i internasjonale eller overnasjonale domstoler kan være til hinder for utlevering og overlevering. Pågår det behandling i eller foreligger det avgjørelse fra en internasjonal eller overnasjonal domstol som er til hinder for videre strafforfølgning, skal både utlevering og overlevering nektes. Dette følger av arrestordreloven § 8 første ledd bokstav j, men er ikke nedfelt i utleveringsloven. Selv om resultatet – at utlevering eller overlevering må nektes – også vil følge av folkerettsreservasjonen i lovutkastet § 2, foreslår utvalget å la dette komme til uttrykk i en fellesbestemmelse for utlevering og overlevering, se lovutkastet § 9.

Strafforfølgning i Norge

Utleveringsloven regulerer ikke betydningen av at den ettersøkte strafforfølges i Norge for det samme forholdet, jf. utleveringskonvensjonen art. 8. Men departementet kan nekte utlevering i slike tilfeller etter den diskresjonære prøvingsretten. Utvalget foreslår å la dette komme til uttrykk i loven. Utleveringsreglene bringes dermed i samsvar med arrestordrereglene, som på dette punkt foreslås videreført, se lovutkastet § 10.

Hvorvidt utlevering eller overlevering skal nektes, må vurderes konkret. Den ettersøkte må få anledning til å uttale seg før avgjørelse treffes. Handlingens karakter, den ettersøktes tilknytning til Norge og omstendighetene for øvrig vil være av sentral betydning, se til sammenligning den danske utleveringsloven 2020 § 4. Andre relevante momenter fremgår av Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 16 og 31. Siden utleveringsavtalene med Canada og USA fastslår at utlevering ikke kan skje når den ettersøkte er under strafforfølgning i den anmodede stat, vil det imidlertid ikke være rom for å tillate utlevering i disse utleveringssakene.

Avgjørelse utenfor Norden, EU og Schengen

Utvalget foreslår å lovfeste at både utlevering og overlevering kan nektes dersom norsk påtalemyndighet har kjennskap til at det samme forholdet er rettskraftig avgjort i en stat utenfor Norden, EU og Schengen-området. Dette vil videreføre arrestordreloven § 12 første ledd bokstav b og § 19, jf. § 12, og lovfeste samme regel for utleveringssaker, se lovutkastet § 11.

For utleveringssakenes del må § 11 imidlertid leses i sammenheng med § 14, som innebærer at utlevering skal nektes dersom det i en annen stat foreligger en rettskraftig dom som omfattes av § 14 annet ledd.

Bør det gjelde en undersøkelsesplikt for norske myndigheter?

Når det er grunn til det, og før utlevering eller overlevering skjer, bør påtalemyndigheten etter utvalgets syn undersøke i relevante norske registre om det foreligger avgjørelser eller pågår strafforfølgning i Norge som kan være til hinder for utlevering eller overlevering. Dette er ordningen i arrestordresaker i dag, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 16, sml. rundskriv G-02/2020 s. 26.

Det bør derimot ikke gjelde en plikt til å undersøke om det i annen stat foreligger avgjørelser eller er igangsatt strafforfølgning som kan stenge for utlevering eller overlevering. En slik plikt gjelder ikke i dag og synes heller ikke å være etablert i de øvrige statene utvalget har sett hen til, jf. f.eks. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 45 for Danmarks del.

Den ettersøkte er ofte nærmest til å opplyse saken hvis det foreligger en avgjørelse av det samme forholdet. Fremkommer det opplysninger som gir grunn til å undersøke om det foreligger en avgjørelse som kan avskjære videre strafforfølgning, bør behandlingen av saken utsettes inntil dette er avklart.

Utvalget finner i forlengelsen av dette grunn til å kommentere at Norge ikke er tilsluttet det europeiske strafferegisteret ECRIS (European Criminal Records Information System). Siden det frarådes å innføre en undersøkelsesplikt, har utvalget ikke vurdert norsk tilslutning til registeret eller om tilslutning bør utredes nærmere. Behovet for å kunne sjekke registeret vil antagelig være større i den alminnelige straffesaksbehandlingen enn i utleverings- og arrestordresakene.

8.13 Foreldelse

8.13.1 Utlevering

8.13.1.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven § 9

Utlevering kan ikke skje når adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding er foreldet etter norsk lov, jf. utleveringsloven § 9 første punktum.

Etter ordlyden er spørsmålet om adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding «er» foreldet etter norsk lov. Adgangen til å strafforfølge eller fullbyrde straff i den anmodende stat reguleres av denne statens lov, og en slik adgang er en forutsetning etter § 1. Spørsmålet er derfor om adgangen ville vært foreldet etter norsk lov hvis forholdet hadde vært forfulgt eller pådømt i Norge.

Dersom siktelsen, tiltalen eller domfellelsen gjelder folkemord, forbrytelse mot menneskeheten eller krigsforbrytelse og har en strafferamme på 15 år eller mer, kan utlevering skje selv om forholdet er foreldet, jf. § 9 annet punktum. Unntaket har sammenheng med reglene om straffansvar som ikke foreldes, jf. straffeloven § 91 (se nedenfor). I Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) s. 350 uttales det at regelen er

«ment å tette det hullet som oppstår for straffansvar for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser som etter norsk rett var foreldet ved ikrafttredelsestidspunktet [7. mars 2008], og derved sikre at Norge ikke risikerer å bli brukt som tilfluktsted for krigsforbrytere. Bestemmelsen vil dermed bare ha praktisk betydning i en kortere tidsperiode.»

Fremmes utleveringsbegjæringen av et land som deltar i Schengen-samarbeidet, bestemmer § 9 tredje punktum at det med hensyn til avbrytelse av foreldelsesfristen er den anmodende stats regler som kommer til anvendelse. Tredje punktum gjennomfører Schengenkonvensjonen art. 62 nr. 1 og gjelder overfor Schengen-statene Sveits og Liechtenstein. I rettspraksis er det lagt til grunn at regelen ikke er begrenset til å gjelde avbrytelse av foreldelsesfristen, men at den også omfatter suspensjon, jf. bl.a. LB-2018-146950.

Nærmere om foreldelsesvurderingen

Den konkrete vurderingen av om adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding ville vært foreldet etter norsk lov, foretas etter reglene i straffeloven kap. 15 (§§ 86 til 100).

Straffeloven § 85 fastslår at en handling ikke kan straffes dersom foreldelse er inntrådt etter §§ 86 til 89. Fristen for foreldelse av adgangen til strafforfølgning er regulert i § 86 første ledd. Paragraf 87 gjelder utgangspunktet for foreldelsesfristen. Det følger av første punktum at fristen for foreldelse av straffansvar skal regnes fra dagen det straffbare forholdet opphørte. I annet og tredje punktum er det gitt særregler om fristberegning i enkelte sakstyper. Annet ledd angir at når straffbarheten avhenger eller påvirkes av en inntrådt virkning, skal fristen regnes fra dagen virkningen inntrådte. Foreldelsesfristen avbrytes ved at den mistenkte får status som siktet, jf. § 88, som viser til straffeprosessloven § 82. I utleveringssaker får den ettersøkte status som siktet f.eks. når en judisiell myndighet i den anmodende stat treffer en pågripelsesbeslutning eller lignende i forbindelse med fremsettelsen av utleveringsbegjæringen. En slik beslutning vil avbryte fristen. Den ettersøkte kan imidlertid ha fått status som siktet også før dette tidspunktet.

Straffeloven § 91 første punktum bestemmer at straffansvar for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser og terrorhandlinger ikke foreldes dersom handlingene kan straffes med fengsel i 15 år eller mer. Terrorhandlinger er i motsetning til de øvrige kategoriene ikke nevnt i utleveringsloven § 9 annet punktum. Idømt straff for overtredelser av bestemmelsene som er nevnt i straffeloven § 91, foreldes heller ikke, jf. § 96.

Fristen for foreldelse av adgangen til straffullbyrding er regulert i § 93. Utgangspunktet for fristen følger av § 94. Fristen løper fra den dag dommen ble endelig, jf. første ledd. Det er også gitt enkelte særregler i annet til femte ledd. Fristen avbrytes ved at den domfelte blir pågrepet for å sikre fullbyrdingen, jf. § 95. En utleveringsbegjæring er ikke tilstrekkelig for å avbryte fristen. Dersom det er idømt en betinget straff, som blir omgjort til en ubetinget straff på grunn av vilkårsbrudd, løper det en ny frist fra den nye dommen, jf. LB-2019-108761.

Det kan tenkes tilfeller hvor det ikke gjelder noen foreldelsesfrist for forholdet i den anmodende stat. I rettsteorien er det antatt at den norske foreldelsesfristen må anses avbrutt når det tas skritt i den anmodende stat som ellers har fristavbrytende virkning der, og «senest når utleveringssaken er i gang», jf. Ruud mfl. s. 52, jf. Mathisen s. 252–253.

8.13.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 10 fastsetter at utlevering ikke kan skje når adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding er foreldet etter den anmodende eller anmodede stats rett. Det er i forarbeidene lagt til grunn at artikkelen medfører at utlevering etter utleveringsloven § 9 annet punktum ikke kan skje til stater som er tilsluttet utleveringskonvensjonen, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) s. 67.

Ved den konkrete vurderingen av om foreldelse ville vært inntrådt, skal alle skritt i den anmodende stat som avbryter eller suspenderer foreldelsesfristen tas i betraktning, så lenge tilsvarende skritt har samme virkning i den anmodede stat, jf. Europarådets ministerkomités Resolution 75 (12) av 21. mai 1975 om praktisk anvendelse av utleveringskonvensjonen.

Schengenkonvensjonen art. 62 nr. 1 bestemmer at med hensyn til avbrytelse av foreldelsesfristen, er det den anmodende stats regler som kommer til anvendelse. Artikkelen er gjennomført i utleveringsloven § 9 tredje punktum.

Utleveringsavtalen med Canada art. V fastslår at utlevering skal nektes dersom adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding er foreldet etter den anmodede stats lov. Etter avtalen med USA art. 7 nr. 1 bokstav b skal utlevering nektes dersom adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding er foreldet etter den anmodende eller anmodede stats lov. I avtalen med Australia er det bestemt i art. 7 nr. 2 bokstav e at utlevering kan nektes dersom forholdet er foreldet etter den anmodende eller anmodede stats lov. Artikkel 7 nr. 3 i både avtalen med USA og Australia innebærer dessuten at utlevering kan nektes på ethvert annet grunnlag hjemlet i den anmodende stats lov.

Artikkel 10 er endret ved fjerde tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen art. 1, slik at utlevering bare skal nektes dersom adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding er foreldet etter den anmodende stats lov. Norge er ikke tilsluttet tilleggsprotokollen.

8.13.1.3 Utenlandsk rett

Det følger av den danske utleveringsloven 2020 § 26 at utlevering for en straffbar handling som er omfattet av dansk jurisdiksjon, ikke kan skje dersom straffansvaret eller adgangen til å fullbyrde straffen for handlingen ville vært foreldet etter dansk rett. Kravet om at handlingen må være omfattet av dansk jurisdiksjon, fremgikk ikke av den tilsvarende bestemmelsen i utleveringsloven 1967 (§ 9). Men i forarbeidene uttales det at § 26 viderefører 1967-loven § 9 med redaksjonelle endringer, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 69 og 122.

Utleveringsloven § 43 oppstiller en særregel for utlevering til stater som har inngått en tilknytningsavtale med EU om gjennomføring, anvendelse og utvikling av Schengen-reglene. Overfor disse gjelder EUs utleveringskonvensjon 1995 og EUs utleveringskonvensjon 1996 art. 1, 2, 6, 8 (foreldelse), 9 og 13, med mindre andre regler mellom statene tillater utlevering i større omfang enn konvensjonene. Særreglene supplerer utleveringsloven kap. 5 (om utlevering til stater utenfor EU og Norden) ved utlevering til Sveits og andre stater som har en lignende tilknytningsavtale med EU, jf. proposisjonen s. 134–135.

Den svenske utleveringsloven 1957 10 § 2 stk. fastslår at utlevering ikke kan skje dersom straffansvaret ville vært foreldet etter svensk lov.

Etter den finske utleveringsloven 1970 10 § kan utlevering ikke skje dersom adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding for handlingen ville vært foreldet etter finsk lov.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 9 første ledd tilsvarer norsk utleveringslov § 9 første punktum, mens annet ledd tilsvarer tredje punktum.

Etter den franske straffeprosessloven 1957 § 696-4 nr. 5 kan utlevering ikke skje dersom adgangen til strafforfølgning etter den anmodende stats eller fransk lov var foreldet før utleveringsbegjæringen ble fremsatt, eller adgangen til straffullbyrding var foreldet før den ettersøkte ble pågrepet, og ellers dersom inngrep fra myndighetene er utelukket.

Den nederlandske utleveringsloven 1967 § 9 første ledd bokstav e bestemmer at utlevering ikke kan skje dersom adgangen til strafforfølgning eller fullbyrding av en dom eller et tiltak på grunn av foreldelse er utelukket etter nederlandsk lov.

På samme måte som i den danske utleveringsloven følger det av den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 9 nr. 2 at utlevering ikke kan skje for en handling som er omfattet av tysk jurisdiksjon, dersom adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding er foreldet etter tysk lov.

8.13.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å videreføre utleveringsloven § 9 med redaksjonelle endringer og enkelte klargjøringer, se lovutkastet § 15.

Forslaget innebærer at utlevering ikke kan skje dersom adgangen til å strafforfølge eller fullbyrde en straff for forholdet, ville vært foreldet etter norsk lov. Utlevering skal fortsatt kunne skje uten hensyn til foreldelse når siktelsen, tiltalen eller domfellelsen gjelder folkemord, forbrytelse mot menneskeheten eller krigsforbrytelse og har en strafferamme på 15 år eller mer.

Gjeldende utleveringslov gir uttrykk for at utlevering ikke kan skje når adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding «er» foreldet etter norsk lov. Som gjennomgangen foran viser, skal dette forstås slik at det skal gjøres en teoretisk vurdering av om forholdet «ville vært» foreldet etter norske regler. Dette foreslås klargjort i den nye bestemmelsen.

Det kan reises spørsmål om norske myndigheter som mottar en begjæring om utlevering til straffullbyrding, også skal prøve om adgangen til å strafforfølge forholdet som lå til grunn for domfellelsen, ville vært foreldet etter norsk lov. På denne bakgrunn foreslår utvalget å klargjøre at spørsmålet er om adgangen enten til strafforfølgning eller straffullbyrding ville vært foreldet etter norsk lov. Når en utleveringsbegjæring gjelder straffullbyrding, skal det dermed ikke prøves om adgangen til strafforfølgning ville vært foreldet etter norsk lov. Slik må det i lys av de norske foreldelsesreglene og hensett til ordlyden i utleveringskonvensjonen rimeligvis være.

Utleveringskonvensjonen art. 10 forplikter Norge til å nekte utlevering når adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding er foreldet etter den anmodende eller anmodede stats lov. Utvalget har vurdert om det bør fremgå uttrykkelig av bestemmelsen at utlevering heller ikke kan skje når forholdet er foreldet etter den anmodende stats lov. At forholdet er straffbart i den anmodende stat er en forutsetning for å fremsette en utleveringsbegjæring. Kravet til dobbel straffbarhet gjør dermed et vilkår om ikke-foreldelse etter anmodende stats lov overflødig. Utvalget ser derfor ikke grunn til å la dette komme direkte til uttrykk i loven. I forarbeidene til utleveringsloven er det lagt til grunn at spørsmålet om straffbarhet i den anmodende stat prinsipalt bør prøves av denne statens myndigheter, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 35, jf. s. 26. Dersom det er særlig grunn til å tro at forholdet er foreldet etter den anmodende stats lov, bør norske myndigheter be denne klargjøre spørsmålet.

Danmark og Tyskland krever at handlingen utleveringsbegjæringen gjelder må være omfattet at henholdsvis dansk eller tysk jurisdiksjon. Et slikt krav vil bryte med den norske tradisjonen. Utvalget har ikke funnet grunn til å oppstille et vilkår om jurisdiksjon i norsk rett.

Det fremstår ikke som helt opplagt om utleveringsloven § 9 annet punktum har noen reell betydning i dag. I forarbeidene fremgår det som nevnt at bestemmelsen bare vil ha praktisk betydning i en «kortere tidsperiode». Utvalget utelukker likevel ikke at bestemmelsen kan få betydning. Den vil kunne komme til anvendelse for handlinger begått i 1993 eller tidligere: Annet punktum gjelder folkemord mv. med strafferamme på 15 år eller mer, som tidligere ble foreldet etter 15 eller 25 år avhengig av strafferammen for det aktuelle straffebudet. Etter lovendring i 2008 foreldes ikke lenger disse handlingene og handlinger som ikke var foreldet 7. mars 2008. Bestemmelsen kan derfor være aktuell for handlinger som var foreldet på dette tidspunktet. Utvalget foreslår derfor å videreføre unntaket.

Når det gjelder spørsmålet om det er foreldelsesfristen på handlings- eller utleveringstidspunktet som skal legges til grunn, antar utvalget, særlig på grunn av fristens prosessuelle karakter, at utleveringstidspunktet må være avgjørende. Slik også Ruud mfl. s. 52.

Særregelen i utleveringsloven § 9 tredje punktum om avbrytelse av foreldelsesfristen, som bare gjelder overfor Sveits og Liechtenstein, foreslås videreført. Særregelen vil bli erstattet av reglene i EUs utleveringskonvensjon av 1996 ved en eventuell gjennomføring av denne i norsk rett, se punkt 4.6.3.

8.13.2 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

8.13.2.1 Gjeldende rett

Hovedregelen etter arrestordreloven er at det bare er foreldelse i den utstedende stat som er til hinder for overlevering. Foreldelse etter norsk lov er imidlertid en obligatorisk avslagsgrunn når forholdet er utført helt eller delvis i Norge, herunder på Svalbard, Jan Mayen eller i de norske bilandene, eller andre områder underlagt norsk jurisdiksjon, og straffansvaret eller adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding ville vært foreldet etter norsk lov, jf. § 8 første ledd bokstav k. Arrestordreloven skiller seg her fra utleveringsloven § 9, som ikke krever at forholdet er underlagt norsk jurisdiksjon.

Hvorvidt et straffbart forhold skal anses begått her, beror på straffelovens jurisdiksjonsregler. Det følger av straffeloven § 4 at norsk straffelovgivning gjelder for handlinger utført i Norge, herunder på Svalbard, Jan Mayen og de norske bilandene (Bouvetøya, Peter 1s Øy og Dronning Maud Land, jf. bilandsloven 27. februar 1930 nr. 3), og på områder som er listet opp i § 4 annet ledd.

Den konkrete vurderingen av om adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding ville vært foreldet etter norsk lov, foretas etter reglene i straffeloven, se nærmere punkt 8.13.1.1.

8.13.2.2 Folkerettslige rammer

Etter parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav d kan statene pålegge eller tillate den iverksettende rettsmyndigheten å avslå en arrestordre når den ettersøkte ikke kan strafforfølges eller straff fullbyrdes mot vedkommende, fordi saken er foreldet etter den iverksettende stats lov og handlingene etter denne statens straffelovgivning faller inn under vedkommendes jurisdiksjon. Norge har avgitt erklæring etter art. 5 nr. 2 om at avslagsgrunnen skal være obligatorisk. EUs rammebeslutning art. 4 nr. 4 oppstiller en tilsvarende avslagsgrunn, men med den forskjell at den er valgfri.

8.13.2.3 Utenlandsk rett

Danmark har en valgfri avslagsgrunn om foreldelse, mens den er obligatorisk i Finland, Frankrike, Island, Nederland, Sverige og Tyskland.

Avslagsgrunnene krever at forholdet er underlagt den iverksettende stats jurisdiksjon. Sverige har i tillegg innført en særregel, som går ut på at jurisdiksjon ikke er et krav dersom den ettersøkte er svensk statsborger.

Det følger av den danske utleveringsloven 2020 § 14 at utlevering for en straffbar handling som er omfattet av dansk jurisdiksjon, kan avslås dersom straffansvaret eller adgangen til å fullbyrde straff for handlingen ville vært foreldet etter dansk rett.

Den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 5 § nr. 6 bestemmer at overlevering ikke kan skje dersom den idømte straffen er bortfalt på grunn av foreldelse eller ikke lenger kan idømmes etter svensk lov, og handlingen helt eller delvis er utført i Sverige eller den ettersøkte er svensk statsborger. Særregelen om svenske statsborgere er begrunnet slik i Prop. 2003/04:7 88–89:

«Rambeslutet gör i princip inte någon skillnad på egna och andra staters medborgare (jfr dock art. 4.6 och 5.3). Att behålla undantaget för svenska medborgare och därmed särbehandla dem kan med detta synsätt framstå som inkonsekvent. Det kan samtidigt konstateras att Sverige, i likhet med övriga EUmedlemsstater, tar ett förhållandevis stort steg genom att delvis avskaffa kravet på dubbel straffbarhet. Avskaffande av krav på dubbel straffbarhet är i likhet med möjligheten att överlämna någon utan hinder av preskription uttryck för principen om ömsesidigt erkännande. Som har redovisats […] bör Sverige inte helt släppa kravet på dubbel straffbarhet. De skäl som anfördes i samband med tillträdet till 1996 års utlämningskonvention för att bibehålla preskription som ett hinder av utlämning av svenska medborgare talar enligt regeringen därför även i detta sammanhang för att överlämnande av en svensk medborgare tills vidare inte bör ske om åtal för brottet eller verkställighet av straff eller annan påföljd för brottet hade varit preskriberat enligt svensk lag.»

Etter den finske loven om europeisk arrestordre 2003 5 § 1 mom. nr. 5 bokstav b skal overlevering nektes dersom forholdet arrestordren gjelder anses helt eller delvis utført i Finland, eller om bord på et finsk fartøy eller luftfartøy, og adgangen til strafforfølgning er foreldet etter finsk lov eller straff ikke lenger kan idømmes eller fullbyrdes. Det følger av 6 § nr. 5 at overlevering kan nektes dersom adgangen til strafforfølgning for handlingen er foreldet etter finsk lov eller straff ikke lenger kan idømmes eller fullbyrdes, og finsk lov kan anvendes på handlingen. Bestemmelsen omfatter også de øvrige situasjonene hvor Finland har straffemyndighet, og begrenses ikke av territorialprinsippet, jf. de finske forarbeidene RP 88/2003 rd s. 25.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 9 første ledd bokstav i fastslår at overlevering skal nektes når handlingen helt eller delvis er begått på Island eller annet område omfattet av islandsk jurisdiksjon og adgangen til strafforfølgning eller straffullbyrding er foreldet etter islandsk lov.

Det følger av den franske straffeprosessloven 1957 § 695-24 nr. 6 at en europeisk arrestordre kan avslås for forhold som er underlagt fransk jurisdiksjon og som er foreldet. Denne valgfrie avslagsgrunnen ble inntatt ved lov 22. desember 2021 (nr. 1729), og erstattet den obligatoriske avslagsgrunnen som fulgte av § 695-22 nr. 4.

Etter den nederlandske arrestordreloven 2004 § 9 første ledd bokstav f skal overlevering nektes for forhold som omfattes av nederlandsk jurisdiksjon, og hvor straffansvaret eller adgangen til å fullbyrde straffen er foreldet.

Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 78 bestemmer at med mindre annet er bestemt i del 8, skal de øvrige bestemmelsene i loven gis anvendelse ved overlevering til stater i EU. Det innebærer at § 9 nr. 2 om foreldelse ved utlevering gjelder tilsvarende ved overlevering til stater i EU, se punkt 8.13.1.3. Det samme gjelder ved overlevering fra Tyskland til stater i Norden, jf. § 98 annet ledd, jf. § 78.

8.13.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å videreføre den obligatoriske avslagsgrunnen i arrestordreloven § 8 første ledd bokstav k om forhold begått helt eller delvis i Norge eller likestilt sted, som ville vært foreldet etter norsk lov, se lovutkastet § 23.

Avslagsgrunnen kan etter parallellavtalen gjøres obligatorisk eller valgfri. I Norge er den obligatorisk, og de øvrige statene utvalget har sett hen til, unntatt Danmark, har også en obligatorisk avslagsgrunn. Foreldelsesreglenes karakter og begrunnelse, samt hensynet til rettsenhet, taler for at avslagsgrunnen fortsatt bør være obligatorisk. Forslaget innebærer at overlevering ikke kan skje for forhold som er begått helt eller delvis i Norge eller andre steder underlagt norsk jurisdiksjon, dersom det ikke er straffbart eller ville vært foreldet etter norsk lov.

Utvalget har vurdert om det er grunn til å innføre en særregel for norske statsborgere, slik Sverige har gjort. Utvalget har imidlertid kommet til at dagens regler bør videreføres, og viser til at spørsmålet relativt nylig har vært vurdert, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 25–26.

8.13.3 Overlevering til stater i Norden

Konvensjon om nordisk arrestordre åpner i motsetning til EUs rammebeslutning og parallellavtalen ikke for at overlevering kan nektes, for forhold som er begått helt eller delvis i den anmodede stat og som ville vært foreldet etter denne statens lov. Ingen av de nordiske landene har foreldelse som en avslagsgrunn seg imellom. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre at foreldelse ikke skal være en avslagsgrunn ved overlevering til stater i Norden. Om forhold begått helt eller delvis i Norge og som ikke er straffbare etter norsk lov se punkt 8.17.

8.14 Amnesti

8.14.1 Innledning

«Amnesti» brukes vanligvis om en beslutning som fritar en gruppe personer som har utført bestemte typer straffbare handlinger for straff eller strafforfølgning. Amnesti krever hjemmel i lov og har sjelden vært besluttet i Norge. «Benådning», som er beslektet med amnesti, brukes som regel om en individuell beslutning om ettergivelse eller nedsettelse av idømt eller vedtatt straff, jf. Grunnloven § 20 første ledd. I praksis synes «amnesti» og «benådning» å være brukt både om ulike rettslige fenomener og som synonymer.

Utlevering omtales i punkt 8.14.2 og overlevering i 8.14.3, mens utvalgets vurderinger fremgår av 8.14.4.

8.14.2 Utlevering

8.14.2.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven har ingen uttrykkelige bestemmelser om amnesti, men utlevering kan bare skje når handlingen, eller en tilsvarende handling, etter norsk lov kan medføre fengsel i mer enn ett år, jf. § 3 første ledd. Dette betyr at det heller ikke må være gitt norsk amnesti for forholdet.

8.14.2.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen har ingen bestemmelser om amnesti. Av den forklarende rapporten til konvensjonen fremgår det at utlevering vil mangle rettslig grunnlag og derfor må nektes hvis den anmodende stat har gitt amnesti for forholdet. Ifølge rapporten burde ikke amnesti i den anmodede stat stenge for utlevering, siden den er begrunnet i nasjonale eller lokale overveielser som ikke burde gis virkning utover disse (s. 16).

Første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen tilføyer et nytt nr. 2 i art. 9, som i bokstav b punkt ii fastslår at utlevering ikke kan skje for forhold som er endelig avgjort i en tredjestat tilsluttet konvensjonen, forutsatt at den idømte straffen i sin helhet eller en del av den som ennå ikke er fullbyrdet, er blitt gjenstand for benådning eller omfattet av amnesti. Dette gjelder likevel ikke hvis et av unntakene i art. 9 nr. 3 kommer til anvendelse.

Annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen fastslår at utlevering ikke kan skje for forhold som er omfattet av amnesti i den anmodede stat, så lenge denne i medhold av egen lovgivning hadde myndighet til å strafforfølge forholdet (kap. IV art. 4).

Schengenkonvensjonen art. 62 nr. 2 fastslår at amnesti i den anmodede stat ikke er til hinder for utlevering, med mindre forholdet omfattes av denne statens jurisdiksjon.

Utleveringsavtalen med USA art. 7 nr. 2 bokstav a fastslår at utlevering kan nektes bl.a. når den ettersøkte er blitt benådet i en tredjestat. Artikkel 7 nr. 3 i avtalene med USA og Australia fastslår dessuten at utlevering kan nektes på ethvert grunnlag som er hjemlet i den anmodede stats lov.

EUs utleveringskonvensjon1996 art. 9 fastslår at utlevering ikke kan skje for forhold som er omfattet av amnesti i den anmodede medlemsstat, såfremt denne hadde myndighet til å strafforfølge forholdet etter egen lovgivning. Artikkel 9 erstatter Schengenkonvensjonen art. 62 nr. 2 for statene som er bundet av 1996-konvensjonen, jf. EUs Råds beslutning 27. februar 2003 (2003/169/JIS) art. 4 nr. 2. Den er ikke bindende for Norge.

8.14.2.3 Utenlandsk rett

Amnesti synes ikke å være en avslagsgrunn i den britiske, finske, franske, islandske, svenske eller tyske utleveringslovgivningen. På bakgrunn av kravet til dobbel straffbarhet og statenes folkerettslige forpliktelser antas det imidlertid at utlevering likevel ikke kan skje dersom det er gitt amnesti for forholdet utleveringsbegjæringen gjelder.

Den danske utleveringsloven 2020 § 3, stk. 2, fastslår at utlevering eller overlevering ikke kan skje når den ettersøkte er benådet for handlingen i Danmark. I forarbeidene er «benådning» brukt synonymt med «amnesti», jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 43–44.

Etter nederlandsk rett er det ikke anledning til å gi amnesti. Amnesti er derfor ikke en avslagsgrunn i utleverings- eller arrestordrelovgivningen.

8.14.3 Overlevering

8.14.3.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav a fastslår at en nordisk-europeisk arrestordre skal avslås for forhold som det er gitt norsk amnesti for. Det samme gjelder for nordiske arrestordrer, jf. § 18, jf. § 8.

Norsk amnesti er imidlertid bare en avslagsgrunn dersom Norge har hatt kompetanse til å strafforfølge forholdet, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 52, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 30.

8.14.3.2 Folkerettslige rammer

Artikkel 4 nr. 1 i parallellavtalen og i konvensjon om nordisk arrestordre, som speiler EUs rammebeslutning art. 3 nr. 1, bestemmer at en arrestordre skal avslås hvis den straffbare handlingen arrestordren gjelder, er omfattet av amnesti i den iverksettende stat, og denne staten etter egen straffelovgivning har hatt jurisdiksjon til å strafforfølge forholdet.

8.14.3.3 Utenlandsk rett

Om dansk og nederlandsk rett se punkt 8.14.2.3. De finske, den franske, islandske og de svenske arrestordrelovene regulerer amnesti som en egen avslagsgrunn, mens den britiske og tyske loven ikke synes å gjøre det.

De svenske lovene om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 5 § 1 stk. og nordisk arrestordre 2011 2 kap. 5 § 2 stk. fastslår at overlevering ikke kan skje for handlinger som omfattes av «nåd eller ett annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen». Begge lovenes forarbeider gir uttrykk for at bestemmelsen omfatter «såväl individuell nåd som kollektiv nåd (amnesti) och abolition», jf. Prop. 2003/04:7 s. 87 og Prop. 2010/11:158 s. 69.

De finske lovene om europeisk arrestordre 2003 5 § 1 mom. nr. 1 og nordisk arrestordre 2007 4 § 1 mom. nr. 1 bestemmer at overlevering skal nektes når det ved lov er gitt amnesti i Finland for et forhold som omfattes av en arrestordre, jf. den finske grunnloven § 105 2 mom., og forholdet er omfattet av finsk jurisdiksjon, jf. den finske straffeloven 1 kap.

Etter den franske straffeprosessloven 1957 § 695-22 nr. 1 skal en europeisk arrestordre avslås hvis forholdet arrestordren gjelder omfattes av fransk jurisdiksjon, og det er gitt amnesti for forholdet.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 9 første ledd bokstav a fastslår at overlevering på grunnlag av en europeisk arrestordre skal nektes når amnesti er gitt for samme handling på Island. I merknadene er det forutsatt at forholdet arrestordren gjelder må omfattes av islandsk jurisdiksjon, jf. Þingskjal 1019 – 617. mál, löggjafarþingi 2015–2016, s. 26. Det samme gjelder for nordiske arrestordrer, jf. § 18.

8.14.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at kravet til dobbel straffbarhet og våre folkerettslige forplikter i praksis innebærer at utlevering skal nektes for forhold som det er gitt amnesti for i Norge. Selv om amnesti sjelden besluttes i Norge og en egen avslagsgrunn i utleveringssaker egentlig vil bli overflødig ved siden av kravet til dobbel straffbarhet, går utvalget inn for å løfte frem dette som en avslagsgrunn. Avslagsgrunnen vil også uttrykkelig gjennomføre våre folkerettslige forpliktelser, særlig etter parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre. I disse rammeverkene er amnesti en egen obligatorisk avslagsgrunn.

Det foreslås på denne bakgrunn en fellesbestemmelse om norsk amnesti for forholdet som en egen avslagsgrunn, jf. lovutkastet § 8. Bestemmelsen vil videreføre arrestordreloven § 8 første ledd bokstav a (nordisk-europeisk arrestordre) og § 18, jf. § 8 første ledd bokstav a (nordisk arrestordre), men skal gjelde i både utleverings- og arrestordresaker. Avslagsgrunnen er bare aktuell når Norge har hatt jurisdiksjon til å strafforfølge forholdet.

At det er gitt benådning for forholdet, er en avslagsgrunn som bedømmes etter reglene om forbud mot dobbeltstraff, se punkt 8.12.

8.15 Politisk lovbrudd

8.15.1 Utlevering

8.15.1.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven § 5 første ledd første punktum fastsetter at utlevering ikke kan skje for et politisk lovbrudd. Kongen kan inngå overenskomst med fremmed stat om at bestemte typer lovbrudd ikke skal anses som politiske, jf. første ledd annet punktum. Omfatter forholdet også lovbrudd som ikke er av politisk karakter, kan utlevering skje for dette lovbruddet dersom forholdet overveiende må anses for å være av ikke-politisk karakter, jf. annet ledd.

Et forbud mot utlevering for politisk lovbrudd har vært lagt til grunn på utleveringsrettens område fra det ble innført i den belgiske utleveringslov i 1833. Et slikt forbud fulgte av utleveringsloven 1908 § 3. I den nordiske utleveringslov 1961 ble prinsippet myket adskillig opp, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29 og nærmere om dette nedenfor.

Ved utarbeidelsen av utleveringsloven la Justisdepartementet til grunn at det var behov for en særskilt unntaksbestemmelse for politiske lovbrudd, selv om denne kom i tillegg til avslagsgrunnen for politisk forfølgelse. I Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29–30 heter det:

«Både ved vurderingen av behovet for og rekkevidden av en unntaksbestemmelse for politiske lovbrudd bør en være merksam på den nye bestemmelse i utk. § 6, som gir rett til å nekte utlevering bl. a. når det etter en konkret prøving må antas at vedkommende vil bli utsatt for alvorlig forfølging på grunn av politisk oppfatning eller ellers på grunn av politiske forhold. Justisdepartementet mener imidlertid at det i tillegg til en slik bestemmelse er behov for en særlig unntaksbestemmelse for politiske lovbrudd. Dette er i samsvar med den oppfatning som er lagt til grunn for de nyere utleveringslover bl.a. i de andre nordiske land. Et avslag på grunnlag av en konkret vurdering etter utk. § 6 vil kunne forutsette en vanskelig og usikker vurdering, og den kan også ha utenrikspolitiske komplikasjoner. Selv om en legger til grunn at også begrepet politisk lovbrudd må forutsette en konkret prøving, vil det likevel kunne være enklere å avslå en utleveringsbegjæring på et slikt grunnlag.»

Utleveringsloven § 5 første ledd første punktum oppstiller et absolutt forbud mot utlevering for politisk lovbrudd. Loven inneholder ingen definisjon av begrepet politisk lovbrudd, og det har hersket tvil om det nærmere innholdet av begrepet. Forarbeidene viser til at begrepet klart nok omfatter absolutte politiske lovbrudd, men at det er mer usikkert om det også omfatter relative politiske lovbrudd, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29. Det samme følger av Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 45. Absolutte politiske lovbrudd er i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29 beskrevet som

«lovbrudd som på grunn av gjerningsinnholdet, og da særlig det beskyttelsesobjekt som det er rettet mot, må anses som politiske. Det tenkes da på forbrytelser som er rettet direkte mot staten, enten det gjelder statens integritet, forfatningen eller representanter for statsmakten.»

Typiske absolutte politiske lovbrudd er de som fremgår av straffeloven kap. 17 (vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser) og § 151 (stemmekjøp og utilbørlig stemmepåvirkning), § 152 (stemmesalg), § 153 (uberettiget valgdeltakelse) og § 154 (etterfølgende påvirkning av valgresultatet).

Relative politiske lovbrudd er «lovbrudd som har et politisk motiv, men som ellers rammes av alminnelige straffebestemmelser», jf. proposisjonen s. 29. Justisdepartementet fant (s. 30–31) at det ikke burde gis noen definisjon av begrepet politisk lovbrudd, men ga uttrykk for at begrepet

«først og fremst omfatter slike lovbrudd som er rettet mot stat og samfunnsordning, men at det også i noen utstrekning omfatter lovbrudd av alminnelig karakter hvor det inngår et vesentlig politisk moment. I hvilken utstrekning lovbrudd av sistnevnte karakter skal omfattes, bør bero på en alminnelig vurdering av det konkrete forhold, hvor det bl.a. tas hensyn til lovbruddets karakter, styrken av og bakgrunnen for det politiske motiv og om handlingen er et ledd i mer organisert politisk virksomhet. Ved denne vurdering bør det tas hensyn til rådende teori og internasjonal praksis.»

Justisdepartementet kom til at begrepet politisk lovbrudd bør anses som en rettslig standard, som bør tolkes i samsvar med den alminnelige rettsoppfatning til enhver tid (s. 30, jf. Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til ny utleveringslov (februar 1974) s. 12). Det er imidlertid presisert (s. 29) at visse lovbrudd uansett kan gi grunnlag for utlevering:

«Uansett hvilke kriterier som legges til grunn ved definisjonen av politisk lovbrudd, må det anses som akseptert at visse lovbrudd eller typer av lovbrudd kan gi grunnlag for utlevering selv om de omfattes av en generell definisjon. Det gjelder lovbrudd som etter sin karakter anses som internasjonale, f.eks. krigsforbrytelser. Det samme har vært lagt til grunn for så vidt angår alvorlige terrorhandlinger. Begrepet kan også påvirkes av internasjonale konvensjoner […].»

Utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 1 fastsetter at utlevering ikke skal skje dersom lovbruddet av den anmodede stat betraktes som et politisk lovbrudd, eller som et lovbrudd som har tilknytning til et slikt lovbrudd. Konvensjonen synes på denne måten å anerkjenne relativiteten i begrepet, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29.

Utleveringsloven § 5 første ledd annet punktum bestemmer at Kongen kan inngå overenskomst med fremmed stat om at bestemte typer lovbrudd ikke skal anses som politiske. Annet punktum ble tilføyd ved lov 16. juli 1999 nr. 67 som følge av Norges tilslutning til Schengen-samarbeidet, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 45. Tidligere ble utleveringsforbudet i § 5 forstått slik at det ikke var adgang til å avtale med andre stater at bestemte typer handlinger ikke skulle kunne anses som politiske lovbrudd, jf. proposisjonen s. 45 og NOU 1993: 3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen s. 55. I forarbeidene er det forutsatt at adgangen til å inngå avtale med en fremmed stat om at bestemte typer lovbrudd ikke skal anses som politiske forbrytelser, anvendes med forsiktighet, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 47.

Utleveringsloven § 5 annet ledd omhandler komplekse lovbrudd, dvs. lovbrudd som står i forbindelse med et rent politisk lovbrudd, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29 og 30. Et eksempel fra teorien er at den som begjæres utlevert har gjennomført en kidnapping for å oppnå politiske virkninger, som kan falle inn under uttrykket «politisk» lovbrudd. Dersom vedkommende gjennom kidnappingsaksjonen også har satt andre liv i fare og straffeloven kommer til anvendelse, kan vedkommende utleveres for dette såfremt forholdet etter en totalvurdering må anses for å være av ikke-politisk karakter, jf. Tønnesen s. 2.151.

Forbudet i utleveringsloven 1908 § 3 omfattet også konnekse lovbrudd. Dette er lovbrudd som «har vært et ledd i eller et middel ved» et rent politisk lovbrudd, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29, eller «som er foretatt for å forberede, gjennomføre, skjule eller unngå følgene av» et politisk lovbrudd», jf. Tønnesen s. 2.147. Utleveringsforbudet i § 5 omfatter ikke slike lovbrudd.

Det følger av utleveringsloven § 22 at det ikke er adgang til å føre en person over norsk statsområde (transitt) ved utlevering fra en fremmed stat til en annen, dersom § 5 ville være til hinder for utlevering fra Norge til denne staten. Se nærmere om transitt i punkt 12.2.

8.15.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 1 er omtalt ovenfor. Konvensjonen art. 3 nr. 3 bestemmer at drap eller forsøk på drap på et statsoverhode eller et medlem av dettes familie, ikke skal anses som en politisk forbrytelse (den såkalte «belgiske attentatklausul»). Norge har tatt forbehold til art. 3 nr. 3, og kan derfor nekte utlevering ved drap eller forsøk på drap på et statsoverhode, etter en konkret vurdering av de individuelle forhold. Også de andre nordiske statene har tatt forbehold til bestemmelsen. Etter art. 3 nr. 4 skal artikkelen ikke innvirke på forpliktelser statene har eller påtar seg ved andre internasjonale avtaler av flersidig karakter.

Første tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen kap. 1 art. 1 endrer konvensjonen art. 3. Protokollen bestemmer at en rekke forbrytelser ikke skal anses som politiske forbrytelser. Dette gjelder: forbrytelser mot menneskeheten angitt i FNs folkemordkonvensjon 1948 (bokstav a); forbrytelsene i Genève-konvensjonen om forbedring av såredes og sykes kår i de væpnede styrker i felten 1949 art. 50, Genève-konvensjonen om forbedring av såredes, sykes og skipbrudnes kår i de væpnede styrker til sjøs 1949 art. 51, Genève-konvensjonen om behandling av krigsfanger 1949 art. 130 og Genève-konvensjonen om beskyttelse av sivile i krigstid 1949 art. 147 (bokstav b); og sammenlignbare brudd på krigens folkerett (bokstav c).

Protokollen åpner for at statene ved tiltredelsen kan erklære seg ubundet av bl.a. bestemmelsene om politiske forbrytelser. Norge har avgitt slik erklæring. Det samme har Danmark, Island og Sverige, mens Finland ikke har tiltrådt protokollen.

Det følger av utleveringsavtalene med Canada, USA og Australia at utlevering skal nektes for politiske lovbrudd, jf. henholdsvis art. VI, art. 7 nr. 1 bokstav c og art. 6 nr. 1. Avtalen med Australia presiserer at folkemord ikke skal anses som et politisk lovbrudd.

Norge har inngått en rekke folkerettslige avtaler som innebærer forpliktelse til ikke å anse bestemte lovbrudd som politisk motiverte. Dette følger av bestemmelser i bl.a. Europarådets konvensjon om bekjempelse av terrorisme 1977, Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme 2005, FNs folkemordkonvensjon 1948, FNs torturkonvensjon 1984, FNs terroristbombekonvensjon 1997, FNs konvensjon om bekjempelse av terrorfinansiering 1999, FNs konvensjon mot kjernefysisk terrorisme 2005 og FNs konvensjon mot tvungen forsvinning 2006.

8.15.1.3 Nordisk rett

I både Danmark, Finland, Island og Sverige er hovedregelen at utlevering til stater utenfor EU og Norden for politisk lovbrudd ikke kan finne sted. Omfatter handlingen også et lovbrudd som ikke er av politisk karakter, kan utlevering skje for dette lovbruddet, dersom handlingen sett under ett overveiende er av ikke-politisk karakter, jf. den danske utleveringsloven 2020 § 25, stk. 1 og 2, den finske 1970 6 § 1 mom., den islandske 1984 § 5 første og annet ledd og den svenske 1957 6 § 1 stk.

Alle de nevnte utleveringslovene har bestemmelser som åpner for eller fastsetter at visse typer lovbrudd ikke skal anses som politiske. Etter den danske utleveringsloven gjelder § 25, stk. 1 og 2, ikke når handlingen er omfattet av konkrete artikler i en rekke nærmere angitte konvensjoner og protokoller, jf. stk. 3 nr. 1 til 9 og stk. 4. Ifølge den islandske utleveringsloven § 5 tredje ledd kan det ved avtale med andre stater bestemmes at bestemte typer lovbrudd ikke skal anses som politiske. Den finske utleveringsloven 6 § 2 mom. fastsetter at forsettlig drap eller drapsforsøk, som ikke finner sted i åpen strid, ikke i noe tilfelle bør anses som et politisk lovbrudd. Etter den svenske utleveringsloven 6 § 3 stk. gjelder forbudet mot utlevering for politisk lovbrudd i 1 stk. ikke dersom et avslag på dette grunnlaget vil stride mot en internasjonal overenskomst som gjelder mellom Sverige og den anmodende stat.

Den finske utleveringsloven 12 § 3 mom. og den svenske 12 § 2 stk. slår fast at det ved utlevering etter bestemmelsen om politisk lovbrudd, skal settes vilkår om at den som utleveres ikke må straffes for lovbrudd som anses som politisk.

Etter den svenske loven med supplerende bestemmelser om strafferettslig samarbeid mellom EU og Storbritannia 2021 3 kap. 3 § kan utlevering til Storbritannia for politisk lovbrudd nektes, med visse unntak.

8.15.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om forbudet mot utlevering for politisk lovbrudd bør opprettholdes. På den ene siden har unntaket for politiske lovbrudd over tid fått mindre praktisk betydning, særlig på grunn av utviklingen av den internasjonale strafferetten, hvor opphevelse av unntak for politiske forbrytelser står sentralt. Utviklingen, både i Norge og Europa, har gått i retning av at avslagsgrunnen for politisk lovbrudd har blitt innsnevret og til dels avskaffet. På den annen side har forbudet en lang tradisjon, både internasjonalt og i norsk utleveringsrett. Politiske lovbrudd kan ofte gjelde rent interne forhold i den anmodende stat. Forbudet kan verne mot å bli trukket inn i interne stridigheter i den anmodende stat. Vissheten om at Norge ikke utleverer for politisk lovbrudd, kan avholde stater fra å begjære utlevering for slike lovbrudd. Regelen gir en signaleffekt om Norges syn på utlevering for denne type lovbrudd. Det kan også tenkes å bli større behov for forbudet. Utvalget legger videre vekt på at hovedregelen i både Danmark, Finland, Island og Sverige er at utlevering til stater utenfor EU og Norden for politisk lovbrudd ikke kan finne sted. Danmark valgte å opprettholde forbudet etter overveielser så nylig som i 2020. På denne bakgrunn er det etter utvalgets syn grunn til å videreføre forbudet i utleveringsloven § 5, se lovutkastet § 19.

Videre har utvalget vurdert om begrepet politisk lovbrudd bør defineres i loven. Hensynet til klarhet kan tale for dette. Etter utvalgets syn taler likevel gode grunner for at begrepet fortsatt bør anses som en rettslig standard, som tolkes i samsvar med den alminnelige rettsoppfatning til enhver tid. Det vises ellers til begrunnelsen i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 30. Også i de andre nordiske statene beror avgjørelsen av hvilke handlinger som skal anses som politiske lovbrudd på en konkret vurdering.

Utvalget finner også grunn til å opprettholde den uttrykkelige bestemmelsen i utleveringsloven § 5 annet ledd knyttet til komplekse lovbrudd. Etter utvalgets syn gir bestemmelsen en hensiktsmessig presisering. Også de andre nordiske statene har en slik supplerende bestemmelse.

Det er også et spørsmål om det bør gis lovbestemmelser som slår fast at visse handlinger uansett gir grunnlag for utlevering, selv om de omfattes av en mer generell definisjon av begrepet politisk lovbrudd. At visse handlinger uansett ikke er omfattet av forbudet, følger i dag av forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29 og Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 46.

Etter utvalgets syn er det ikke hensiktsmessig å gi lovbestemte unntak for bestemte handlinger eller knyttet til konkrete folkerettslige avtaler. Utvalget går derimot inn for å videreføre bestemmelsen i utleveringsloven § 5 første ledd annet punktum, om at Kongen kan inngå overenskomst med annen stat om at bestemte typer lovbrudd ikke skal anses som politiske, med enkelte presiseringer. Bestemmelsen synliggjør at visse handlinger uansett gir grunnlag for utlevering, og gir nødvendig fleksibilitet ved tilslutning til nye konvensjoner. Utvalget foreslår å flytte bestemmelsen til et nytt tredje ledd. Formålet er å presisere at adgangen til å inngå slik avtale gjelder i relasjon til bestemmelsene i både første og annet ledd.

Et annet spørsmål er om det bør innføres et forbud mot utlevering for konnekse lovbrudd. Etter utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 1 skal utlevering ikke skje «dersom angjeldende forbrytelse av den anmodede stat betraktes som en politisk forbrytelse, eller som en forbrytelse som har tilknytning til en slik forbrytelse» (kursivert her). Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å ta inn et uttrykkelig forbud mot utlevering for konnekse lovbrudd i loven. Det anses ikke hensiktsmessig å utvide forbudet som i dag følger av utleveringsloven § 5. At utlevering må være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser, bl.a. utleveringskonvensjonen art. 3 nr. 1, følger av folkerettsreservasjonen i lovutkastet § 2.

Oppsummert går utvalget inn for å videreføre gjeldende rett med hensyn til utlevering for politisk lovbrudd. Det foreslås en redaksjonell endring, ved at regelen i utleveringsloven § 5 første ledd annet punktum flyttes til et nytt tredje ledd.

8.15.2 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

8.15.2.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 9 regulerer adgangen til å avslå en arrestordre som gjelder et politisk lovbrudd og gjennomfører parallellavtalen art. 6. Utgangspunktet etter bestemmelsen er at arrestordren ikke kan avslås fordi den gjelder et politisk lovbrudd. Den nærmere begrunnelsen for at man i arrestordresammenheng valgte å gå bort fra utleveringslovens generelle forbud mot utlevering for politisk lovbrudd, fremgår av Prop. 137 LS (2010–2011) s. 19–21. Justisdepartementet viste bl.a. til at EUs rammebeslutning ikke tillater medlemsstatene å nekte overlevering for politiske lovbrudd, og den økende internasjonale tendensen til å gå bort fra politisk lovbrudd som avslagsgrunn. Det ble også vist til at faren for rettsforfølgning på grunn av politisk oppfatning er liten innenfor EU, og at muligheten til å nekte overlevering der det er grunn til å tro at arrestordren gjelder forfølgning for politisk oppfatning (jf. parallellavtalen art. 1 nr. 4) gir tilstrekkelig beskyttelse mot politisk forfølgelse.

I arrestordreloven § 9 annet ledd er det gjort unntak fra hovedregelen i arrestordreloven § 9 første ledd om at en nordisk-europeisk arrestordre ikke kan avslås på det grunnlag at den gjelder et politisk lovbrudd; dersom den utstedende stat ikke selv overleverer ettersøkte personer til Norge for politiske lovbrudd, kan arrestordren likevel avslås. Unntaket er basert på gjensidighetsbetraktninger og utgjør en fakultativ avslagsgrunn. Justisdepartementet fant ikke grunn til å ha en absolutt regel om gjensidighet, jf. proposisjonen s. 21.

Hverken parallellavtalen eller arrestordreloven § 9 definerer begrepet politiske lovbrudd. Under høringen til arrestordreloven beskrev Utenriksdepartementet politiske lovbrudd slik, jf. proposisjonen s. 19:

«[e]n politisk forbrytelse er en handling som i nasjonal rett defineres som sådan, og som gir grunnlag for å nekte utlevering til strafforfølging i annen stat. Det finnes ingen omforent definisjon av hva en politisk forbrytelse er, men felles for slike handlinger er at de anses å være rettet mot en fremmed makts myndigheter eller samfunnsorden. En forbrytelse kan være av politisk karakter uavhengig av om samme handling ville vært straffbar som forbrytelse mot statens selvstendighet og sikkerhet dersom den var rettet mot norske myndigheter (for eksempel spionasje eller enkelte handlinger forøvet i væpnet konflikt), eller om en tilsvarende handling i Norge ville vært ansett straffri.»

Tredje ledd gir saksbehandlingsregler for de tilfeller der det blir spørsmål om å nekte overlevering til en stat som har avgitt erklæring om at den ikke overleverer for politiske lovbrudd til Norge. Saksbehandlingsreglene er behandlet i punkt 10.5.3 om avgjørelse av en arrestordre. Det er opp til departementets skjønn om arrestordren skal avslås for politisk lovbrudd. Parallellavtalen art. 6 nr. 2 innebærer folkerettslige skranker for departementets avgjørelse i terrorrelaterte saker, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53.

8.15.2.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen art. 6 omhandler straffbare handlinger av politisk art. Utgangspunktet er, i tråd med EUs rammebeslutning, at overlevering ikke skal nektes med den begrunnelse at den straffbare handlingen anses som en straffbar handling av politisk art av den iverksettende stat, jf. art. 6 nr. 1.

Artikkel 6 nr. 2 og 3 åpner for unntak. Etter nr. 2 kan Norge og Island hver for seg, eller EU på vegne av en medlemsstat, avgi erklæring om at de likevel vil kunne nekte overlevering for politisk lovbrudd. Forbeholdet kan ikke omfatte de terror- og terrorrelaterte forholdene som er angitt i nr. 2, se nærmere nedenfor. Norge tok ikke et slikt forbehold ved ratifiseringen av parallellavtalen, og kan dermed ikke påberope seg politisk lovbrudd som selvstendig avslagsgrunnlag.

Avtalen art. 6 nr. 3 åpner for å nekte overlevering for politiske lovbrudd overfor stater som har avgitt erklæring, eller som det er avgitt erklæring på vegne av, om dette etter nr. 2. Ut fra gjensidighetsbetraktninger kan Norge derfor avslå overlevering til Belgia, Frankrike, Hellas, Kroatia, Luxembourg, Malta, Polen og Portugal.

Som nevnt kan forbehold mot å overlevere for politiske lovbrudd ikke omfatte handlinger som er oppregnet i art. 6 nr. 2. Artikkel 6 nr. 2 bokstav a viser til Europarådets konvensjon om bekjempelse av terrorisme 1977 art. 1 og 2. Bokstav b viser til straffbare handlinger i form av konspirasjon eller sammensvergelse, jf. parallellavtalen art. 3 nr. 3, om å begå en eller flere av de straffbare handlinger nevnt i bokstav a. Bokstav c viser til handlinger nevnt i art. 1 til 4 i EUs rammebeslutning 13. juni 2002 om bekjempelse av terrorisme.

8.15.2.3 Nordisk rett

Hverken de delene av den danske utleveringsloven 2020 som gjelder overlevering til stater i EU eller Norden, eller de finske og svenske arrestordelovene, oppstiller politisk lovbrudd som avslagsgrunn for overlevering til stater i EU eller Norden.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 11 regulerer overlevering for politisk lovbrudd til stater i EU utenfor Norden. Island benyttet seg av adgangen å avgi erklæring etter parallellavtalen art. 6 nr. 2, og § 11 første ledd fastsetter at overlevering for politisk lovbrudd kan nektes. Annet ledd angir unntak fra dette og er utformet i samsvar med parallellavtalen art. 6 nr. 2 bokstav a til c. Derimot oppstiller loven ikke politisk lovbrudd som avslagsgrunn ved overlevering til stater i Norden.

8.15.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett med hensyn til overlevering for politisk lovbrudd, jf. arrestordreloven § 9 og se lovutkastet § 28. Hovedregelen om at en arrestordre fra en stat i EU utenfor Norden ikke kan avslås på det grunnlag at det dreier seg om et politisk lovbrudd videreføres, men med en åpning for unntak hvis arrestordren er utstedt av en stat som ikke selv overleverer til Norge for politisk lovbrudd, jf. parallellavtalen art. 6. Hva særlig gjelder § 9 annet ledd er det etter utvalgets syn heller ikke i dag grunn til å ha en absolutt regel om gjensidighet, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 21. Det vises for øvrig til omtalen av gjeldende rett.

8.15.3 Overlevering til stater i Norden

8.15.3.1 Gjeldende rett

Etter den nordiske utleveringsloven 1961 § 4 kunne utlevering for politisk lovbrudd bare skje når handlingen eller tilsvarende handling var straffbar etter norsk lov og den som ble begjært utlevert ikke var norsk statsborger. At loven til en viss grad åpnet for utlevering på dette grunnlaget var bl.a. begrunnet i det nære rettslige og kulturelle fellesskap mellom de nordiske landene, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 46.

Den nå opphevede lov om nordisk arrestordre 2008 åpnet ikke for å avslå en arrestordre under henvisning til at lovbruddet var politisk. Bakgrunnen var at det etter konvensjon om nordisk arrestordre ikke lenger er adgang til å avslå en arrestordre på dette grunnlaget. Departementet la til grunn at dette neppe ville ha praktiske konsekvenser, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 12.

Arrestordreloven viderefører dette; kap. 4 om nordisk arrestordre har ingen bestemmelse om politisk lovbrudd som avslagsgrunn. Overlevering til stater i Norden kan derfor ikke nektes på dette grunnlaget.

Etter konvensjon om nordisk arrestordre art. 27 kan en arrestordre mellom Island og en annen nordisk stat – på nærmere angitte vilkår – avslås dersom forholdet anses som en politisk forbrytelse. Etter departementets syn var det ikke grunn til å gjøre gjeldende andre avslagsgrunner overfor Island enn de som kan gjøres gjeldende overfor øvrige nordiske stater, jf. Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til lov om nordisk arrestordre (september 2006) s. 22–23. Arrestordreloven har derfor ikke særregler overfor Island.

8.15.3.2 Folkerettslige rammer

Konvensjon om nordisk arrestordre åpner som nevnt ikke for å nekte overlevering på grunnlag av at det gjelder et politisk lovbrudd.

8.15.3.3 Nordisk rett

Ingen av de nordiske statene har politisk lovbrudd som avslagsgrunn ved overlevering til stater i Norden.

8.15.3.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett, slik at en nordisk arrestordre ikke kan avslås på grunnlag av at forholdet som ligger til grunn for arrestordren er politisk, jf. konvensjon om nordisk arrestordre.

8.16 Militært lovbrudd

8.16.1 Utlevering

8.16.1.1 Gjeldende rett

Etter utleveringsloven § 4 kan utlevering for militært lovbrudd bare skje når forholdet er straffbart som nevnt i § 3 første ledd etter ikke-militær straffelovgivning, såfremt ikke annet er bestemt i overenskomst med fremmed stat. Et slikt utleveringsforbud for handlinger som bare rammes av militær straffelovgivning fulgte også av utleveringsloven 1908 § 2.

I historisk perspektiv har noe av begrunnelsen for en slik regel vært at den var alminnelig utbredt, og at opprettholdelse av orden og disiplin i den enkelte stats krigsmakt er av forholdsvis liten betydning for andre stater. Et formål med regelen var å sikre at utlevering bare skulle skje for forhold som norske myndigheter anser som straffverdige, jf. Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 8–9.

Den nordiske utleveringsloven 1961 hadde ikke noen tilsvarende regel.

Forbudet i utleveringsloven 1975 § 4 gjelder utlevering til strafforfølgning og straffullbyrding. Avgjørende er om forholdet etter norsk rett er definert som et militært lovbrudd. Hvilke handlinger dette omfatter, fremgår i første rekke av militær straffelov (lov 22. mai 1902 nr. 13), jf. lovens § 2. Utleveringsloven § 4 er ikke til hinder for utlevering selv om forholdet i den anmodende stat utelukkende anses som et militært lovbrudd. Forbudet omfatter også aksessoriske forhold, dvs. der utleveringsbegjæringen gjelder flere forhold, og ikke alle oppfyller kravet til strafferamme eller lengden av idømt fengselsstraff, jf. § 3 tredje ledd.

Er handlingen straffbar også etter ikke-militær straffelovgivning, kan utlevering skje selv om personen på grunn av sin militære stilling bare kan straffes etter militær straffelovgivning, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 29. Her fastslås det også at ved komplekse lovbrudd, dvs. handlinger som består av et militært og et sivilt lovbrudd, kan utlevering i alle tilfelle skje for det sivile lovbruddet som inngår i handlingen.

Unntaket i § 4 om at det ved avtale med en annen stat kan bestemmes at utlevering for et rent militært lovbrudd kan skje, tar særlig sikte på forholdet til allierte stater i krigstid, jf. proposisjonen s. 29.

Utleveringsloven § 22 forbyr transitt over norsk statsområde av en person som utleveres for forhold som etter norsk rett anses som utelukkende et militært lovbrudd. Se nærmere om transitt i punkt 12.2.

8.16.1.2 Folkerettslige rammer

Etter utleveringskonvensjonen art. 4 er utlevering for forbrytelser etter militær lovgivning, som ikke er forbrytelser etter vanlig straffelovgivning, unntatt fra konvensjonens anvendelsesområde. Norge tok forbehold ved undertegningen i 1957 og opprettholdt dette ved ratifikasjonen. Det ble endret i 1977 og innebærer at Norge har forbeholdt seg adgang til bare å utlevere på vilkår at personen ikke straffes etter militær lovgivning i den anmodende stat. De andre nordiske statene har tatt lignende forbehold.

Etter utleveringsavtalen med USA art. 7 nr. 1 bokstav d kan utlevering ikke tillates dersom det gjelder et militært lovbrudd, med mindre dette er straffbart også etter ikke-militær lovgivning som fastsatt i art. 2. Avtalen med Australia art. 7 nr. 1 fastsetter at utlevering kan avslås hvor lovbruddet som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen av den anmodede stat anses å utgjøre et brudd bare på militær lov. Hvis lovbruddet som det begjæres utlevering for, er av en art som etter den anmodede stats lovgivning utgjør både et brudd på militær lov og et annet brudd på denne statens lovgivning, skal vedkommende ikke strafforfølges for bruddet på militær lov. Avtalen med Canada har ingen særskilt bestemmelse om militært lovbrudd.

8.16.1.3 Nordisk rett

De nordiske statenes utleveringslover forbyr utlevering for militære lovbrudd til stater utenfor EU og Norden, men åpner for utlevering dersom handlingen også utgjør et lovbrudd som det ellers ville kunne utleveres for, jf. den danske utleveringsloven 2020 § 24, den islandske 1984 § 4, den finske 1970 5 § og den svenske 1957 5 §. Det skal settes vilkår om at personen ikke skal straffes etter militære straffebestemmelser, jf. den finske loven 12 § 2 mom., den svenske 12 § 2 stk. og merknadene til den danske § 24 (Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 121). Den svenske loven 5 § har et tilsvarende unntak som den norske utleveringsloven § 4; utlevering for utelukkende militære lovbrudd kan skje dersom det følger av avtale med den andre staten.

8.16.1.4 Utvalgets vurderinger

Forbudet i utleveringsloven § 4 har lang tradisjon i norsk og internasjonal utleveringsrett. Mot å beholde avslagsgrunnen kan det anføres at den er lite brukt og dermed fremstår som mindre praktisk. Internasjonalt har utviklingen gått i retning av at militært lovbrudd som avslagsgrunn har kommet mer i bakgrunnen. Statene har ofte andre folkerettslige avtaler som dekker mange av de mest praktiske tilfellene, bl.a. kan militære statusavtaler (Status of Forces Agreement – SOFA) gi senderstaten jurisdiksjon over eget militært personell i utlandet. Det kan hevdes at tilfeller som bør avslås, kan fanges opp av andre avslagsgrunner, slik som strid med EMK, jf. lovutkastet § 5. Norske myndigheter vil i alle tilfeller kunne stille betingelser for utleveringen etter lovutkastet § 20.

På den annen side kan vissheten om at Norge, i likhet med en rekke andre stater i Europa, ikke utleverer for militært lovbrudd, avholde stater fra å begjære utlevering for slike lovbrudd. Utleveringsloven § 4 samsvarer med utleveringskonvensjonen art. 4. Det er ønskelig å sikre at utlevering bare skjer for forhold som norske myndigheter anser som straffverdige. Alle de nordiske statene har et slikt forbud. Danmark valgte å opprettholde forbudet etter overveielser så nylig som i 2020.

Utvalget går på denne bakgrunn inn for å videreføre gjeldende rett med hensyn til utlevering for militære lovbrudd, se lovutkastet § 18. Det vises til omtalen av gjeldende rett ovenfor.

8.16.2 Overlevering

8.16.2.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven har ingen bestemmelse om militært lovbrudd. Overlevering til stater i EU og Norden kan dermed ikke nektes på grunnlag av at det dreier seg om et militært lovbrudd.

8.16.2.2 Folkerettslige rammer

Hverken parallellavtalen eller konvensjon om nordisk arrestordre åpner for å nekte overlevering på grunn av at det gjelder et utelukkende militært lovbrudd. Det samme gjelder EUs rammebeslutning.

8.16.2.3 Nordisk rett

Ingen av de nordiske statenes arrestordelover oppstiller militært lovbrudd som avslagsgrunn for overlevering til stater i EU eller Norden.

8.16.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at overlevering til stater i EU og Norden fortsatt ikke skal kunne nektes med henvising til at forholdet gjelder et utelukkende militært lovbrudd, i tråd med parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre.

8.17 Forhold begått helt eller delvis i Norge

8.17.1 Utlevering

8.17.1.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven er ikke til hinder for at utlevering skjer for forhold begått helt eller delvis i Norge. Men i lovens forarbeider er det forutsatt at utlevering i slike tilfeller kan nektes på grunnlag av departementets diskresjonære prøvingsrett, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 23. Forutsetningen må i så fall være at forholdet som er begått helt eller delvis i Norge, også bør forfølges her. Hvorvidt et forhold anses begått helt eller delvis i Norge, beror på beskrivelsen av gjerningsstedet og straffelovens regler.

8.17.1.2 Folkerettslige rammer

Etter utleveringskonvensjonen art. 7 nr. 1 kan en utleveringsbegjæring avslås for forbrytelser som etter den anmodede stats lov anses begått helt eller delvis på denne statens territorium eller likestilt sted.

Utleveringsavtalene med USA og Australia art. 7 nr. 3 fastsetter at utlevering kan nektes på ethvert grunnlag som er hjemlet i den anmodede stats lov.

8.17.1.3 Nordisk rett

Når det gjelder utlevering fra de nordiske landene, er det bare Danmark som har lovfestet en obligatorisk avslagsgrunn for forhold som er begått helt eller delvis på eget territorium, jf. utleveringsloven 2020 § 5. Det er imidlertid et tilleggsvilkår at forholdet ikke er straffbart etter dansk lov. Avslagsgrunnen gjelder overfor alle stater, men har neppe selvstendig betydning ved utlevering til stater utenfor EU og Norden, fordi det da uansett gjelder et krav om at forholdet er straffbart etter dansk lovgivning.

8.17.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett. Det betyr at utlevering fortsatt skal kunne nektes for forhold begått helt eller delvis i Norge. Den valgfrie avslagsgrunnen foreslås ikke uttrykkelig lovfestet, men den skal fortsatt kunne vurderes i forbindelse med departementets diskresjonære prøving av om en utleveringsbegjæring bør etterkommes, se lovutkastet § 44 og punkt 10.5.

8.17.2 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

8.17.2.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav k første alternativ fastslår at en arrestordre skal avslås for forhold begått helt eller delvis i Norge, herunder på Svalbard, Jan Mayen eller i de norske bilandene, eller andre områder underlagt norsk jurisdiksjon, såfremt forholdet ikke er straffbart etter norsk lov. Bestemmelsen innebærer at unntakene fra kravet til dobbel straffbarhet ikke gjelder i saker om overlevering til stater i EU utenfor Norden i slike tilfeller.

At et forhold er begått helt eller delvis i Norge eller andre områder underlagt norsk jurisdiksjon og ville vært foreldet etter norsk lov, er behandlet i punkt 8.13.

8.17.2.2 Folkerettslige rammer

Arrestordreloven § 8 første ledd bokstav k første alternativ gjennomfører parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav g alternativ i. Etter artikkelen kan det innføres en avslagsgrunn for forhold som etter den iverksettende stats lov anses begått helt eller delvis på denne statens territorium eller likestilt sted. En tilsvarende avslagsgrunn følger av EUs rammebeslutning art. 4 nr. 7 bokstav a.

Det er ikke et tilleggsvilkår etter parallellavtalen at forholdet ikke er straffbart etter den iverksettende stats lovgivning. Vilkåret om ikke-straffbarhet følger derimot av Norges erklæring til parallellavtalen art. 5 nr. 2, som angir at en arrestordre skal avslås etter art. 5 nr. 1 bokstav g alternativ i «provided that the offence is not punishable according to Norwegian law».

8.17.2.3 Nordisk rett

Om dansk rett se punkt 8.17.1.3. Den svenske loven om europeiske arrestordre 2003 2 kap. 5 § nr. 7 bestemmer at overlevering ikke kan skje for forhold begått helt eller delvis i Sverige, såfremt forholdet ikke tilsvarer et lovbrudd etter svensk lov. Etter den finske loven om europeisk arrestordre 2003 6 § nr. 4 kan en arrestordre avslås for forhold som etter den finske straffeloven 1 kap. anses begått helt eller delvis i Finland eller om bord på finsk fartøy eller luftfartøy, dersom det vil være mer hensiktsmessig å behandle saken i Finland. Island har avgitt tilsvarende erklæring og har lignende regler som Norge, jf. den islandske arrestordreloven 2016 § 9 første ledd bokstav i.

8.17.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til Norges erklæring etter parallellavtalen art. 5 nr. 2 og foreslår å videreføre den obligatoriske avslagsgrunnen som følger av arrestordreloven § 8 første ledd bokstav k første alternativ. Overlevering til stater i EU utenfor Norden skal dermed ikke kunne skje for forhold som anses begått helt eller delvis i Norge eller andre områder underlagt norsk jurisdiksjon, såfremt forholdet ikke er straffbart (eller er foreldet) etter norsk lov, se lovutkastet § 23.

Også arrestordreloven § 8 første ledd bokstav k annet alternativ om foreldelse er foreslått videreført ved overlevering til stater i EU utenfor Norden, se punkt 8.13.2.4.

8.17.3 Overlevering til stater i Norden

8.17.3.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 19 første ledd bokstav b fastslår at en arrestordre kan avslås for forhold begått helt eller delvis i Norge, herunder på Svalbard, Jan Mayen eller i de norske bilandene, eller andre områder underlagt norsk jurisdiksjon, såfremt forholdet ikke er straffbart etter norsk lov.

Hvorvidt en arrestordre bør avslås på dette grunnlaget, beror på påtalemyndighetens skjønn, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 57. Det er ikke gitt føringer for skjønnsutøvelsen i forarbeider eller rundskriv. Men unntaket er beskrevet som «lite praktisk» på grunn av de store likhetstrekkene i de nordiske statenes straffelovgivning, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 16.

Mens § 19 første ledd bokstav b oppstiller en valgfri avslagsgrunn for nordiske arrestordrer, gir § 8 første ledd bokstav k en obligatorisk avslagsgrunn for nordisk-europeiske arrestordrer. Sistnevnte fastslår i samsvar med parallellavtalen at en arrestordre skal avslås også dersom forholdet ville vært foreldet etter norsk lov. Foreldelsesalternativet gjenfinnes ikke i § 19, ettersom foreldelse ikke er en avslagsgrunn etter konvensjon om nordisk arrestordre.

Den ettersøkte skal få anledning til å uttale seg før arrestordren avslås, jf. § 19 annet ledd, som henviser til § 12 tredje ledd.

8.17.3.2 Folkerettslige rammer

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 5 nr. 2 oppstiller en valgfri avslagsgrunn for forhold som etter den iverksettende stats lovgivning anses begått helt eller delvis på eget territorium eller likestilt sted, såfremt det ikke utgjør en lovovertredelse etter denne statens lovgivning.

8.17.3.3 Nordisk rett

Om dansk rett se punkt 8.17.1.3. Den islandske arrestordreloven 2016 § 19 første ledd bokstav b tilsvarer den norske arrestordrelovens § 19 første ledd bokstav b (valgfri avslagsgrunn). Den svenske loven om nordisk arrestordre 2011 oppstiller en obligatorisk avslagsgrunn i 2 kap. 5 § nr. 7 for forhold som «i sin helhet» anses begått i Sverige og ikke tilsvarer et lovbrudd etter svensk lov. Den finske loven om nordisk arrestordre 2007 4 § 1 mom. nr. 5 oppstiller en obligatorisk avslagsgrunn for forhold som etter finsk lov anses begått helt eller delvis i Finland eller om bord på finsk fartøy eller luftfartøy, dersom forholdet eller et tilsvarende forhold ikke er straffbart i Finland.

8.17.3.4 Utvalgets vurderinger

Hensynet til forutberegnelighet og forholdsmessighet tilsier etter utvalgets syn at det ikke er rimelig at en person overleveres fra Norge etter å ha begått et straffbart forhold fullt og helt på norsk territorium. Dette kan tale for at avslagsgrunnen som i dag er valgfri, gjøres obligatorisk. Dersom handlingen bare delvis er begått her og delvis i en annen nordisk stat, og ikke er straffbar her, er det derimot ikke opplagt at overlevering bør nektes. Ved å beholde avslagsgrunnen som valgfri, tas det høyde for begge tilfeller. Utvalget går derfor inn for å opprettholde avslagsgrunnen som valgfri, se lovutkastet § 34.

8.18 Andre avslagsgrunner

8.18.1 Manglende jurisdiksjon utenfor eget territorium

8.18.1.1 Utlevering

Det følger av utleveringskonvensjonen art. 7 nr. 2 at dersom utlevering er begjært for en forbrytelse som ble begått utenfor den anmodende stats territorium, kan den anmodede stat bare nekte utlevering hvis egen lovgivning ikke gir adgang til strafforfølgning for samme type forbrytelse begått utenfor sitt egne territorium (manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon), eller ikke gir adgang til utlevering for forbrytelsen. For forhold begått utenfor den anmodende stats territorium, er det dermed en forutsetning for å nekte utlevering at den anmodede stat ikke ville hatt jurisdiksjon i en tilsvarende situasjon, eller at den ikke har adgang til å utlevere for forbrytelsen. Utleveringsloven har ingen særskilt regulering av disse tilfellene.

Manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon ved utlevering er behandlet i punkt 8.2.1. Som det fremgår av punkt 8.2.1.4, mener utvalget at et krav om at Norge ville hatt jurisdiksjon i en tilsvarende situasjon, ikke bør innføres som en selvstendig avslagsgrunn.

8.18.1.2 Overlevering

Gjeldende rett

Arrestordreloven har ingen bestemmelser som åpner for å avslå en arrestordre på grunn av manglende jurisdiksjon utenfor eget territorium. Som begrunnelse er det i forarbeidene anført at det ikke var påvist noe behov for å lovfeste avslagsgrunnen, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 26.

Folkerettslige rammer

Etter parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav g alternativ ii kan det innføres en avslagsgrunn for forhold begått utenfor den utstedende stats territorium, såfremt den iverksettende stats lovgivning ikke tillater forfølgning av de samme forholdene når de er begått utenfor denne statens territorium. Artikkelen tilsvarer EUs rammebeslutning art. 4 nr. 7 bokstav b og utleveringskonvensjonen art. 7 nr. 2. Konvensjon om nordisk arrestordre åpner imidlertid ikke for at det innføres en slik avslagsgrunn overfor de nordiske statene.

Nordisk rett

Den danske utleveringsloven 2020 § 15 og den finske loven om europeisk arrestordre 2003 6 § nr. 8 oppstiller manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon som en valgfri avslagsgrunn. De svenske arrestordrelovene 2003 og 2011 og den islandske arrestordreloven 2016 inneholder ikke noen slik avslagsgrunn.

Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett. En arrestordre eller nordisk arrestordre kan dermed ikke avslås på grunn av manglende ekstraterritoriell jurisdiksjon. Utvalget ser ikke behov for å lovfeste dette.

8.18.2 Fiskalt lovbrudd

8.18.2.1 Utlevering

Gjeldende rett

Utleveringsloven har ingen særskilt bestemmelse om fiskale lovbrudd, dvs. lovbrudd som skader statens finanser. Utlevering kan dermed skje på grunnlag av slike lovbrudd. I relasjon til enkelte stater som er part i utleveringskonvensjonen er det en forutsetning for utlevering for fiskale lovbrudd at det foreligger en folkerettslig avtale om dette mellom statene, jf. konvensjonen art. 5 og nærmere nedenfor.

Folkerettslige rammer

Ved utlevering etter utleveringskonvensjonen er utgangspunktet det motsatte av utleveringsloven. Etter art. 5 skal utlevering for lovbrudd vedrørende skatter, avgifter, toll og valuta bare skje dersom den anmodende og den anmodede stat har avtalt dette. Det er ikke krav om en multilateral avtale, f.eks. kan en noteveksling være tilstrekkelig, jf. forklarende rapport til utleveringskonvensjonen s. 7. Annen tilleggsprotokoll art. 2 erstatter konvensjonens art. 5. Bestemmelsen innebærer at utlevering skal skje også for fiskale lovbrudd, dersom de øvrige vilkårene i konvensjonen er oppfylt.

Innenfor Schengen-samarbeidet skal overtredelser av lovgivning om særavgifter, merverdiavgifter og toll kunne danne grunnlag for utlevering, jf. Schengenkonvensjonen art. 63, jf. art. 50 nr. 1. Se også EUs utleveringskonvensjon 1996 art. 6, som i det vesentlige svarer til art. 2 i annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. 1996-konvensjonen er imidlertid ikke gjort bindende for Norge.

En del konvensjoner bestemmer at utlevering for lovbruddene de omfatter, ikke kan nektes fordi det dreier seg om et fiskalt lovbrudd. Dette gjelder f.eks. FNs konvensjon om bekjempelse av terrorfinansiering 1999 art. 13 og FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet 2000 art. 16 nr. 15.

Utleveringsavtalene med Australia, Canada og USA har ikke særskilte bestemmelser om fiskale lovbrudd. Fiskale lovbrudd gir grunnlag for utlevering til disse statene på lik linje med andre lovbrudd. Forsettlig unndragelse av skatter og avgifter er særskilt nevnt i vedlegget til avtalen med USA, som inneholder en liste over lovbrudd som danner grunnlag for utlevering.

Nordisk rett

Hverken Danmark, Finland, Island eller Sverige har særskilte bestemmelser om fiskale lovbrudd i sine utleveringslover.

Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett med hensyn til utlevering for fiskale lovbrudd, se ovenfor. Etter utvalgets syn er det ikke behov for særskilte lovbestemmelser om fiskale lovbrudd.

8.18.2.2 Overlevering

Gjeldende rett

Heller ikke arrestordreloven har noen særskilt bestemmelse om fiskale lovbrudd. Overlevering til stater i EU og Norden kan dermed ikke nektes på grunnlag av at det gjelder et fiskalt lovbrudd.

Folkerettslige rammer

Hverken parallellavtalen eller konvensjon om nordisk arrestordre åpner for å nekte overlevering under henvisning til at det dreier seg om et fiskalt lovbrudd. Parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav a har en særskilt bestemmelse om kravet til dobbel straffbarhet ved fiskale lovbrudd. Se punkt 8.2.2.2.

Nordisk rett

Ingen av de nordiske statene har særskilte bestemmelser om fiskale lovbrudd i sine utleverings- eller arrestordrelover.

Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett med hensyn til overlevering for fiskale lovbrudd. Se omtalen av dette ovenfor.