4 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

4.1 Innledning

Utlevering og overlevering er former for internasjonalt samarbeid, som i stor grad styres av folkeretten. I utvalgets mandat fremgår på denne bakgrunn følgende:

«Utvalget skal vurdere hvordan Norge på best mulig måte kan overholde de folkerettslige forpliktelsene, og sikre en rask og effektiv prosess samtidig som hensynene til rettssikkerhet og menneskerettighetene varetas. I denne sammenheng skal utvalget også se hen til rettspraksis så vel fra norske domstoler som fra Den europeiske menneskerettsdomstol, og for så vidt gjelder arrestordren, fra EU-domstolen.»

Dette kapittelet omhandler de konstitusjonelle og folkerettslige rammene som gjelder for Norge. Enkelte folkerettslige regelverk som Norge ikke er bundet av, er imidlertid også omtalt. Det gjelder f.eks. EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre, siden EU-domstolens praksis om rammebeslutningen er av betydning for forståelsen av de tilsvarende reglene i parallellavtalen.

4.2 Grunnloven

Grunnloven har flere bestemmelser som kan være relevante i utleverings- og arrestordresaker. Dette gjelder særlig kap. E om menneskerettigheter. Ved grunnlovreformen i 2014 ble de sentrale menneskerettighetene tatt inn i Grunnloven, jf. bl.a. Dokument 16 (2011–2012) s. 13–14. For nærmere om tilsvarende rettigheter i menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, se punkt 4.3.

Grunnloven § 92 fastslår generelt at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og i traktater om menneskerettigheter som Norge er bundet av. Høyesterett uttalte i HR-2016-2554-P (Holship) at det er «klart at Grunnloven § 92 ikke kan tolkes som en inkorporasjonsbestemmelse, men må forstås som et pålegg til domstolene og andre myndigheter om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett» (avsnitt 70). Se også HR-2018-456-P (Nesseby) avsnitt 93.

Etter § 93 første ledd har ethvert menneske rett til liv, og ingen kan dømmes til døden. Ingen må utsettes for tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. annet ledd.

Paragraf 94 første ledd fastsetter at ingen må fengsles eller berøves friheten på annen måte uten i lovbestemte tilfeller og på den måte som lovene foreskriver. Frihetsberøvelsen må være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep. Etter annet ledd skal den pågrepne snarest mulig fremstilles for en domstol. Andre som er berøvet sin frihet, kan få frihetsberøvelsen prøvet for domstolene uten ugrunnet opphold.

Grunnloven § 95 første ledd bestemmer bl.a. at enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid. Rettergangen skal være rettferdig.

Ifølge § 96 første ledd kan ingen dømmes uten etter lov eller straffes uten etter dom. Etter annet ledd har enhver rett til å bli ansett uskyldig inntil skyld er bevist etter loven (uskyldspresumsjonen).

Paragraf 98 fastsetter at alle er like for loven (likhetsprinsippet), og at intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling (ikke-diskrimineringsprinsippet).

Grunnloven § 102 første ledd bestemmer bl.a. at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv.

Paragraf 104 første ledd fastsetter at barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med alder og utvikling (medbestemmelse). Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. annet ledd.

I Rt. 2015 s. 155 fastslo Høyesterett at utleveringsloven § 7 om grunnleggende humanitære hensyn og bestemmelsens forarbeider nå må leses i lys av de individrettigheter som er tatt inn i Grunnloven §§ 102 og 104, EMK, særlig art. 8, og FNs barnekonvensjon, særlig art. 3 (avsnitt 37). Utlevering til strafforfølgning vil være et inngrep i retten til familieliv etter § 102 og EMK art. 8 nr. 1. Et slikt inngrep kan etter art. 8 nr. 2 bare foretas når det er «nødvendig» i et demokratisk samfunn bl.a. for å forebygge uorden eller kriminalitet (avsnitt 45). Det gjelder en alminnelig forholdsmessighetsbegrensning «for lovhjemlede og saklig begrunnede inngrep i rettighetene og frihetene fastsatt i Grunnlovens menneskerettsbestemmelser» (avsnitt 52). Videre følger det av avgjørelsen at et vedtak om utlevering av en av foreldrene til et mindreårig barn vil være en handling «som berører barn» etter § 104 og barnekonvensjonen art. 3 nr. 1. Ved en slik avgjørelse «skal barnets beste være et grunnleggende hensyn» (avsnitt 46), og «barnets interesser inngår som et tungtveiende element ved forholdsmessighetsvurderingen etter Grunnloven § 102» (avsnitt 61).

Av § 106 annet ledd følger det bl.a. at ingen kan nektes å forlate riket med mindre det er nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgning (bevegelsesfrihet). Norske statsborgere kan ikke nektes adgang til riket. I Dokument 16 (2011–2012) s. 202 uttales det om bestemmelsen:

«Bestemmelsen vil […] ikke være til hinder for at norske statsborgere utleveres til fremmed stat i forbindelse med straffeforfølgelse i det landet. […] Etter endt soning i et fremmed land vil det være opp til den straffedømte om hun eller han vil returnere til Norge. Skulle vedkommende for eksempel rømme eller på annen måte søke å unndra seg straffeforfølgelse i utlandet, kan hun eller han ikke nektes innreise til Norge. Men det er ingenting i veien for at Norge på nytt foretar en utlevering av vedkommende.»

Paragraf 113 fastsetter at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov (legalitetsprinsippet). Før grunnlovfestingen var dette en sedvanebasert rettsregel med grunnlovs rang, jf. Dokument 16 (2011–2012) s. 246. Høyesteretts kjæremålsutvalg uttalte i Rt. 2007 s. 1130 at utlevering må ha sin hovedforankring i en av bestemmelsene i utleveringsloven (avsnitt 19). Det følger av avgjørelsen at en folkerettslig avtale ikke kan være en selvstendig hjemmel for utlevering.

4.3 Menneskerettskonvensjoner

4.3.1 Innledning – EMK

Det er først og fremst konvensjonene om utlevering og arrestordre som begrenser statenes handlefrihet. Men også menneskerettskonvensjonene stiller krav. I norsk praksis har særlig Den europeiske menneskerettskonvensjon 1950 (EMK) betydning.

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere hvordan Norge på best mulig måte kan overholde sine folkerettslige forpliktelser og sikre en rask og effektiv prosess, samtidig som hensynene til rettssikkerhet og menneskerettighetene ivaretas. I denne sammenheng skal utvalget også bl.a. se hen til rettspraksis fra EMD.

Begrepet «utlevering» («extradition») nevnes ytterst sjelden i menneskerettskonvensjonene. EMK art. 5 forbyr som utgangspunkt frihetsberøvelse, men gjør unntak i noen oppregnede tilfeller, bl.a. art. 5 nr. 1 bokstav f om lovlig pågripelse eller frihetsberøvelse av en person med sikte på utsendelse eller utlevering. Denne bestemmelsen, som også vil gjelde ved overlevering, dreier seg om frihetsberøvelse i den anmodede stat (punkt 4.3.3).

EMD avsa sine første dommer om utlevering på 1980-tallet. Det er nok bakgrunnen for at hverken forarbeidene til den nordiske utleveringsloven 1961 eller til utleveringsloven 1975 omtalte EMK. Derimot er EMDs praksis omtalt i forarbeidene til arrestordreloven 2012, jf. Prop. 137 LS (2010–2011).

Nedenfor gis en generell oversikt over hvilke krav menneskerettskonvensjonene – særlig EMK – stiller i dag. Konvensjonspraksis gjelder først og fremst om utlevering og arrestordre er avskåret på grunn av forholdene i den staten den ettersøkte skal sendes til (punkt 4.3.2). Dette punktet inneholder en generell redegjørelse for hovedprinsippene, med særlig vekt på dommer avsagt av EMDs storkammer, mens enkeltspørsmål utdypes i utvalgets konkrete drøftelser. I tillegg stiller konvensjonene også noen krav til landet som mottar begjæringen om utlevering eller overlevering (punkt 4.3.3).

4.3.2 Situasjonen i den anmodende stat

4.3.2.1 Forbudet mot tortur mv. – særlig EMK art. 3

Det er naturlig å ta utgangspunkt i EMK art. 3, hvor EMD tidlig fastslo at en stat ikke kan sende noen til land hvor vedkommende risikerer tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Dette gjelder ved enhver form for utsendelse, både etter utlendings- og utleveringslovgivningen. Tradisjonelt er dette vernet tidvis blitt omtalt som et «asylsurrogat», siden konvensjonene ikke gir noen rett til asyl.

Bestemmelsene gir et «ekstraterritorielt vern». Det betyr ikke at staten har ansvar for forholdene i andre land, men at den gjøres ansvarlig for egne handlinger, dvs. vedtak om utsendelse. EMDs første avgjørelse om dette var plenumsdommen Soering mot Storbritannia, 7. juli 1989, som gjaldt utlevering. En tysk ungdom var tiltalt for drap i USA. Etter pågripelse i England krevde amerikanske myndigheter ham utlevert i henhold til en bilateral utleveringsavtale. For EMD anførte han at utlevering til USA ville krenke EMK art. 3 på grunn av forholdene under ventetiden frem til fullbyrding av idømt dødsstraff («death row phenomenon»).

Domstolen fastslo først at konvensjonen ikke inneholder noen rett til ikke å bli utlevert. Men en beslutning om utlevering kan være i strid med art. 3 hvis det er en reell risiko for at den som utleveres, vil bli behandlet i strid med bestemmelsen i mottaksstaten (avsnitt 81–91). Det forelå tilstrekkelig risiko for at Soering ville bli idømt dødsstraff, og derfor utsatt for «death row», til at art. 3 kunne anvendes. Her som ellers måtte behandlingen ha en viss alvorlighetsgrad for å være i strid med bestemmelsen. Dødsstraff var ikke i seg selv i strid med art. 3, men i denne konkrete saken forelå det spesielle omstendigheter: langvarig ventetid før dødsstraffen kunne fullbyrdes, harde forhold under ventetiden, samt Soerings alder og psykiske tilstand. Domstolen fant derfor enstemmig at det ville være i strid med art. 3 å utlevere ham til USA (avsnitt 92–111). Artikkel 2 om retten til livet var ikke påberopt i denne saken.

Prinsippene i Soering-saken (1989) om utlevering ble fulgt opp i dommer om utvisning, bl.a. i plenumsdommen Cruz Varas mfl. mot Sverige, 20. mars 1991, Vilvarajah mfl. mot Storbritannia, 30. oktober 1991, og storkammerdommen Chahal mot Storbritannia (GC), 15. november 1996, om uttransportering til henholdsvis Chile, Sri Lanka og India. I utvalgets utredning er det ikke behov for å gå nærmere inn på konvensjonspraksis om utvisning og andre saker om utlendingslovgivning. Likevel nevnes det at to storkammerdommer nå oppsummerer rettsstillingen på dette området: F.G. mot Sverige (GC), 23. mars 2016, avsnitt 110–127, og J.K. mfl. mot Sverige (GC), 23. august 2016, avsnitt 77–90, om utsendelse til henholdsvis Iran og Irak. I praksis har EMD ikke lagt vekt på om grunnlaget for utsendelse er utvisning eller utlevering; prinsippene er de samme.

EMDs storkammmer presiserte Soering-prinsippene i Mamatkulov og Askarov mot Tyrkia (GC), 4. februar 2005. Saken gjaldt tyrkisk utlevering av to usbekiske statsborgere til Usbekistan på grunn av mistanke om drap og terrorhandling begått der. EMD oppsummerte rettstilstanden slik (avsnitt 66–70): Det må foreligge en reell risiko for at den utleverte vil bli undergitt behandling i strid med art. 3 i mottaksstaten («substantial grounds have been shown for believing that the person in question would, if extradited, face a real risk of being subjected to treatment contrary to Article 3 in the receiving country»). EMD vil vurdere dette i lys av alt materiale som er fremlagt og om nødvendig innhente opplysninger av eget tiltak. Avgjørende for risikovurderingen er hvilke faktiske forhold som var kjent eller burde vært kjent for staten da utlevering fant sted, men EMD er ikke avskåret fra å ta i betraktning materiale som er kommet til senere. Hvis vedkommende ikke er blitt utlevert når saken behandles i Strasbourg, f.eks. fordi EMD har bedt om utsatt iverksetting, er det avgjørende hvordan situasjonen er i mottaksstaten når saken avgjøres av EMD.

Som ellers ved art. 3 kommer bestemmelsen bare til anvendelse hvis behandlingen i mottaksstaten vil overstige en terskel, dvs. ha en viss alvorlighetsgrad («a minimum level of severity»). Det avhenger av en konkret helhetsvurdering, bl.a. «the nature and context of the treatment or punishment, the manner and method of its execution, its duration and its physical or mental effects». Anførsler om mishandling må underbygges med egnet bevis.

EMD fant ikke krenkelse av art. 3 (avsnitt 71–78). Selv om uavhengige menneskerettsrapporter om den generelle situasjonen i landet viste at det forekom mishandling, ga de ikke tilstrekkelig støtte for klagerens anførsler om krenkelse. Tyrkia hadde fått forsikringer fra usbekiske myndigheter om at klageren ikke ville bli torturert eller idømt dødsstraff, samt om at de ville respektere bestemmelsene i FNs torturkonvensjon (CAT), som var tiltrådt av Usbekistan. EMD anså det ikke nødvendig med en særskilt vurdering av art. 2 om retten til liv. Derimot var art. 34 om effektiv klageadgang ikke fulgt, siden tyrkiske myndigheter hadde unnlatt å følge EMDs henstilling om å utsette iverksettingen så lenge saken var under behandling i Strasbourg (avsnitt 99–129). Saken illustrerer hvordan EMD vurderer konsekvensene av utlevering både i lys av mottakslandets generelle situasjon og klagerens individuelle omstendigheter.

Senere konvensjonspraksis bygget på formuleringene om art. 3 i denne dommen mot Tyrkia fra 2005. Garabayev mot Russland, 7. juni 2007, gjaldt utlevering av en russisk statsborger til Turkmenistan, hvor han bl.a. var blitt mishandlet. Kammeret fant at utsendelsen hadde krenket art. 3 (avsnitt 73–83). Ismoilov mfl. mot Russland, 24. april 2008, dreide seg om utlevering av 12 usbekiske statsborgere til Usbekistan (avsnitt 115–128) og reiste bl.a. spørsmål om betydningen av forsikringer fra mottakslandet («assurances»). I denne saken ble de ikke tillagt vekt på grunn av troverdige uavhengige rapporter om systematisk tortur i Usbekistan. (I konvensjonspraksis omtales slike forsikringer gjerne som «diplomatic» eller «prosecutorial».) EMD kom til at art. 3 ville bli krenket dersom usbekerne ble utlevert.

Noen andre krenkelser av art. 3 fra denne perioden er Soldatenko mot Ukraina, 23. oktober 2008, om utlevering som var skjedd til Turkmenistan (avsnitt 66–75) og Kaboulov mot Ukraina, 19. november 2009, om planlagt utlevering til Kasakhstan (avsnitt 107–115). I begge saker forelå meget mangelfulle fengselsforhold med overbefolkning, dårlig ernæring og medisinsk behandling, samt en generell risiko for mishandling, ifølge uavhengige menneskerettsrapporter, som ikke var tilstrekkelig imøtegått ved forsikringer fra myndighetene i anmodende stat.

En annet type saksforhold forelå i Ahorugeze mot Sverige, 27. oktober 2011, hvor en rwandesisk statsborger var begjært utlevert til Rwanda på grunnlag av mistanke om bl.a. folkemord i 1994. Han påberopte seg art. 3 fordi han på grunn av hjerteproblemer trengte operasjon i Sverige, at han var forfulgt av rwandesiske myndigheter fordi han var hutu, og at soningsforholdene i Rwanda stred mot bestemmelsen. Etter EMDs syn ville utlevering ikke stride mot art. 3 (avsnitt 83–95). Av interesse her er at EMD under henvisning til sin praksis i andre sakstyper uttalte at utlendinger som skal utsendes i prinsippet ikke har noe krav på å forbli i landet på grunn av medisinske, sosiale eller andre former for bistand i oppholdsstaten. Det gjelder selv om situasjonen blir klart forverret («significantly reduced»). Bare unntaksvis kan dårligere behandling i mottakslandet av en alvorlig somatisk eller psykisk lidelse krenke art. 3 («only in a very exceptional case, where the humanitarian grounds against the removal are compelling»), og terskelen var «a very high one» (avsnitt 88 og 89).

En rekke saker har reist spørsmål ved utlevering til USA. I Babar Ahmad mfl. mot Storbritannia, 10. april 2012, var fire britiske og en egyptisk statsborger tiltalt for ulike former for terrorisme. EMD fant ikke krenkelse av art. 3, hverken på grunn av fengselsforholdene i høysikkerhetsfengselet der de ville sone dersom de ble domfelt (avsnitt 200–224), eller fordi de muligens ville bli idømt livstidsstraff; slik straff ville ikke være «grossly disproportional» og kunne eventuelt reduseres av amerikanske myndigheter (avsnitt 235–242). Det mest prinsipielle ved denne dommen var tre generelle presiseringer av tidligere konvensjonspraksis om art. 3 (avsnitt 166–179): For det første skal saker om utlevering og annen utsendelse bedømmes likt. Videre inneholder bestemmelsen et absolutt forbud ved enhver utsendelse, ikke bare ved tortur, men også ved umenneskelig og nedverdigende behandling. For det tredje gjelder vurderingen av terskelen for krenkelse – «minimum level of severity» – generelt og åpner ikke for å avveie risiko for mishandling mot hvor sterkt behovet er for utlevering. Dette betyr likevel ikke at ethvert forhold som ville omfattes av art. 3 i konvensjonsstatene, er til hinder for utsendelse. Et eksempel er manglende medisinsk bistand. Tankegangen er at EMK ikke innebærer at konvensjonsstatene må påtvinge andre land sine standarder.

At forbudet i art. 3 mot tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling er absolutt, ble også understreket i saker hvor enkelte europeiske land lot CIA foreta harde avhør av personer mistenkt for terrorisme på deres territorium, og bidro til «extraordinary rendition» til USA, se f.eks. Al Nashiri mot Polen, 24. juli 2014, avsnitt 507–519.

I en rekke dommer har EMD vurdert betydningen av at den utleverte risikerer livstidsstraff i USA. Slik straff er ikke i seg selv i strid med EMK, men kan ifølge konvensjonspraksis reise spørsmål etter art. 3 hvis den er klart uforholdsmessig («grossly disproportionate») eller det ikke er noen mulighet for løslatelse, rettslig eller faktisk (er «irreducible», sml. Kafkaris mot Kypros (GC), 12. februar 2008). Lenge førte klager over utlevering ikke frem fordi det ikke var sikkert at klagerne ville bli idømt livstidsstraff i USA eller at slik straff ville være klart uforholdsmessig, eventuelt at det var «less than certain» at amerikanske myndigheter ikke senere ville redusere straffen. Eksempler er Harkins og Edwards mot Storbritannia, 17. januar 2012, og Babar Ahmad mfl.-dommen (2012), nevnt foran.

Men i Vinter mfl. mot Storbritannia (GC), 9. juli 2013, som ikke gjaldt utlevering, men livstidsstraff i England og Wales, opprettholdt EMD ikke bare tidligere praksis om at «reducible» innebærer at myndighetene under soningen må kunne vurdere behovet for fortsatt straff i lys av domfeltes utvikling og rehabilitering. Domstolen uttalte – for første gang – at en livstidsdømt allerede fra begynnelsen av soningen har rett til kunnskap om vilkårene for løslatelse og for når en revurdering kan skje. Har lovgivningen ikke slik hjemmel, krenkes art. 3 allerede når livstidsstraff idømmes (avsnitt 122).

Dette fikk virkning for utleveringssaker. Prejudikatet var Trabelsi mot Belgia, 4. september 2014, om utlevering til USA av en tunisisk statsborger som var tiltalt for å ha støttet terrororganisasjonen al Qaeda. Siden amerikansk prosedyrer om revurdering ikke tilfredsstilte kravene i Vinter-dommen (2013), var art. 3 krenket (avsnitt 136–139). Og denne rettsutviklingen ble lagt til grunn av storkammeret i avvisningsavgjørelsen Harkins mot Storbritannia (GC), 15. juni 2017, avsnitt 41–57. Selv om tolkningen av art. 3 var endret siden Harkins og Edwards-dommen (2012), kunne ikke Harkins nå sende en ny klage til EMD; klagen gjaldt «samme forhold» som tidligere og måtte derfor avvises etter EMK art. 35 nr. 2 bokstav b.

Til slutt nevnes at art. 3 også er anvendt ved europeisk arrestordre: Bivolaru og Moldovanmot Frankrike, 25. mars 2021, gjaldt overlevering til Romania av to menn som der var dømt for henholdsvis menneskesmugling og seksuell omgang med mindreårige. EMD fant krenkelse for så vidt gjaldt den første, men ikke den andre klageren. Saken reiste ellers kompliserte spørsmål om forholdet mellom EMK og EU-retten, særlig EMDs prøvingsintensitet når et annet internasjonalt tilsynsorgan som vurderer forholdet til menneskerettighetene har kompetanse til å behandle saken. Det springende punkt er i en slik situasjon om det kan antas at vedkommende organ – her EU-systemet – gir tilsvarende beskyttelse som EMK («presumption of equivalent protection», den såkalte Bosphorus-presumsjonen).

Fra norsk praksis om art. 3 nevnes Rt. 2007 s. 1453, hvor Høyesterett la til grunn at det skal mye til før fengselsforhold medfører at utlevering vil være i strid med art. 3. Se ellers LF-2010-159809 og LF-2009-203679 om utlevering til henholdsvis Russland og Bosnia-Hercegovina. Livstidsstraff ble behandlet i HR-2019-2437-U i forbindelse med arrestordreloven § 11 annet ledd om at en arrestordre skal avslås hvis ikke den utstedende stat forsikrer at livstidsstraff vil bli vurdert omgjort eller unnlatt fullbyrdet (avsnitt 22–26). Saken gjaldt overlevering til Skottland. Se ellers LB-2020-138043 om overlevering til Frankrike.

4.3.2.2 Retten til liv – EMK art. 2, jf. EMKs tilleggsprotokoll 6 og 13

Etter EMK art. 2 skal retten til livet beskyttes ved lov. Ingen må med hensikt berøves livet unntatt ved fullbyrding av dom avsagt av domstol etter å være funnet skyldig i en forbrytelse hvor loven bestemmer slik straff. Ved protokoll 6 av 28. april 1983, som trådte i kraft i 1985, ble dødsstraff i fredstid avskaffet, mens protokoll 13 av 3. mai 2002 forbyr dødsstraff under enhver omstendighet; ingen må dømmes til slik straff eller henrettes. Denne protokollen trådte i kraft i 2003. Endringene gjenspeiler endringene i synet på dødsstraff siden 1950.

Også konvensjonspraksis har gjennomgått en utvikling. I utleveringssaker kom art. 2 ikke på spissen i Soering-dommen (1989) og Mamatkulov og Askarov-dommen (2005). Men i Kaboulov-dommen (2009) fant EMD det nødvendig å vurdere risikoen for dødsstraff ved Ukrainas utlevering til Kasakhstan (avsnitt 99–103). Under henvisning til tidligere avvisningssaker og praksis fra Den europeiske menneskerettskommisjon, uttalte EMD at art. 2 innebærer en plikt til ikke å utlevere når det foreligger «substantial grounds to believe that the person in question, if extradited, would face a real risk of being liable to capital punishment in the receiving country». Og hvis den staten som utleverer «knowingly» utsetter vedkommende for en så høy risiko for at han vil miste livet at utfallet er «near certainty», kan slik utlevering bli ansett i strid med regelen i art. 2 om at ingen «med hensikt» må berøves livet. Ut fra en konkret vurdering kom EMD til at klageren ikke risikerte henrettelse ved retur, bl.a. på bakgrunn av at den kasakhstanske regjering hadde utferdiget et moratorium.

Et nytt skritt i utviklingen var Al-Saadoon og Mufdhi mot Storbritannia, 2. mars 2010. Under Irak-krigen hadde britiske styrker overført to irakere, som hadde begått krigsforbrytelser, til en irakisk domstol som kunne idømme dødsstraff. EMD redegjorde for utviklingen i synet på dødsstraff, herunder protokoll 13, og uttalte at på samme måte som etter art. 3, forbyr art. 2 og protokoll 13 utlevering og deportering til annen stat «where substantial grounds have been shown for believing that he or she would face a real risk of being subjected to the death penalty there» (avsnitt 115–125, særlig 123). Men siden utfallet av saken mot de to irakerne var usikkert, nøyde EMD seg med å fastslå krenkelse av art. 3 på grunn av deres frykt for å bli henrettet.

I Al Nashiri-dommen (2014) la EMD prinsippene i Al-Saadoon og Mufdhi-dommen (2010) til grunn. Domstolen fant at polske myndigheters «extraordinary rendition» til USA var i strid med EMK art. 2 og 3 samt protokoll 6 (avsnitt 576–579). Ved vurderingen ble det lagt vekt på at det også forelå en «flagrant denial of justice» etter art. 6 nr. 1, se nedenfor.

4.3.2.3 Retten til en rettferdig rettergang – EMK art. 6

I de fleste sivile saker og i straffesaker gir EMK art. 6 nr. 1 rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov. Artikkel 6 nr. 2 garanterer uskyldspresumsjonen, mens nr. 3 uttrykkelig fastslår noen minimumsrettigheter som må anses som utslag av prinsippet i nr. 1.

Det ble tidlig reist spørsmål om mulige svakheter ved straffesaken kan være til hinder for utlevering. Allerede i Soering-saken (1989) gjorde klageren gjeldende at han ved utlevering til USA ikke ville kunne være representert ved advokat på grunn av mangler ved rettshjelpsordningen i delstaten. EMD utelukket ikke at art. 6 unntaksvis kan anvendes dersom klageren har vært eller vil bli utsatt for «a flagrant denial of a fair trial» i den anmodende stat. Men saken lå ikke slik an, og art. 6 nr. 3 bokstav c om rettshjelp var ikke krenket (avsnitt 113).

I Mamatkulov og Askarov-dommen (2005) anførte de to klagerne, som var utlevert i strid med EMDs anmodning om utsatt iverksetting, at domstolene i Usbekistan ikke var uavhengige, at de var blitt holdt isolert («incommunicado») til straffesaken begynte, og at de ikke hadde hatt fritt forsvarervalg. EMD fant ikke krenkelse av art. 6. Selv om det kunne ha vært en viss tvil om klagerne ville få en rettferdig rettergang da de ble utlevert, forelå det på dette tidspunkt ikke tilstrekkelige holdepunkter for en åpenbar rettsfornektelse – «a flagrant denial of justice» (avsnitt 84–91). Men ved ikke å utsette utleveringen, hadde Tyrkia hindret en effektiv klagerett etter art. 34 ved at EMD ikke kunne foreta en nærmere undersøkelse av klagernes anførsler (avsnitt 91 og 127).

Andre saker er av mer konkret art. I Ismoilov mfl.-dommen (2008) fant EMD det ikke nødvendig å ta standpunkt til om art. 6 var krenket fordi klagerne ved en eventuell retur til Usbekistan ikke ville få en rettferdig rettergang, siden en utsendelse uansett ville være i strid med art. 3 (avsnitt 153–156). Det samme ble resultatet i Kaboulov-dommen (2009) om utlevering til Kasakhstan (avsnitt 121–124). Heller ikke i Al-Saadoon og Mufdhi-dommen (2010) om overføring til irakisk domstol forelå det noen åpenbar rettsfornektelse, slik situasjonen fremsto på overføringstidspunktet (avsnitt 149–150).

Av prinsipiell interesse er Ahorugeze-dommen (2011), hvor klageren gjorde gjeldende at han i tilfelle utlevering til Rwanda ikke ville få mulighet til å føre vitner og få bevisene vurdert av uavhengige og upartiske domstoler. EMD viste først til Sejdovic mot Italia (GC), 1. mars 2006, om uteblivelsesdom, hvor den hadde ansett (avsnitt 84) uttrykket «flagrant denial of justice» ensbetydende med en rettergang som er «manifestly contrary to the provisions of Article 6 or the principles embodied therein». I de 22 årene etter Soering-dommen hadde EMD aldri funnet at en utlevering eller utvisning ville være i strid med art. 6. Terskelen er «a stringent one»; det kreves mer enn «mere irregularities or lack of safeguards in the trial procedures» som medfører krenkelse i en stat som har tiltrådt EMK. For at det skal foreligge en åpenbar rettsfornektelse, må bruddet på prinsippene om rettferdig rettergang i art. 6 være «so fundamental as to amount to a nullification, or destruction of the very essence, of the right guaranteed by that Article». Ved vurderingen gjelder samme bevisvurdering som ved art. 3; klageren må føre bevis som viser at det er «substantial grounds» for å tro at det foreligger «a real risk» for «a flagrant denial of justice», mens regjeringen må gjendrive dette (avsnitt 113–116). Etter en omfattende drøftelse kom EMD til at art. 6 ikke var krenket (avsnitt 117–129).

Othman (Abu Qatada) mot Storbritannia 17. januar 2012, gjaldt deportering av en terrorist til Jordan, men er likevel av interesse her. Det forelå åpenbar rettsfornektelse på grunn av risiko for at bevis oppnådd ved tortur kunne bli brukt i straffesaken mot ham (avsnitt 263–287). Dommen inneholder ellers en nyttig oversikt over hvilke forhold EMD tillegger vekt ved vurderingen av et mottakslands forsikringer (se foran), herunder om de kommer fra en stat som er part i EMK eller andre menneskerettskonvensjoner (avsnitt 187–189). Videre åpnet dommen for at det i prinsippet kan bli tale om åpenbar rettsfornektelse ved art. 5 om frihetsberøvelse, men det forelå ikke krenkelse.

Prinsippene ble opprettholdt i to saker om «extraordinary rendition»: I Al Nashiri-saken (2014) fant kammeret en åpenbar rettsfornektelse ved de militære kommisjonene som skulle behandle straffesakene i USA (avsnitt 565–569), jf. også Husayn (Abu Zubaydah) mot Polen, 24. juli 2014, avsnitt 552–561.

I lys av disse dommene kunne storkammeret oppsummere prinsippene om åpenbar rettsfornektelse ved utlevering i avvisningsavgjørelsen Harkins (2017) om utlevering til USA (avsnitt 62–65): EMD hadde til da aldri funnet at en utlevering ville være i strid med art. 6 – i motsetning til i dommer om deportering (Othman-dommen) og «rendition». Storkammeret gjentok at det dreier seg om en «stringent test of unfairness which goes beyond mere irregularities or lack of safeguards in the trial procedures such as might result in a breach of Article 6 if occurring within the Contracting State». En «flagrant denial of justice» kunne ifølge rettspraksis foreligge ved:

• domfellelse i form av uteblivelsesdom dersom det ikke er mulighet for senere å få en ny realitetsvurdering av saken

• en summarisk straffesak hvor det er sett fullstendig bort fra rettigheter som ivaretar tiltaltes forsvar

• frihetsberøvelse uten adgang til en uavhengig og upartisk rettsinstans for å få overprøvet lovligheten av frihetsberøvelsen samt «deliberate og systematic» nektelse av adgang til forsvarer, særlig for en utlending i et fremmed land

• alvorlig tvil om en domstols upartiskhet og uavhengighet i saker hvor en sivilist stilles for en domstol som helt eller delvis er sammensatt av medlemmer av de væpnede styrker som mottar ordre fra den utøvende makt, eller

• bruk av bevis frembragt ved tortur mot tiltalte eller tredjeperson i strid med art. 3.

Det første strekpunktet (fraværsdom), behandles nærmere i punkt 8.7.1.2. Det er ellers grunn til å merke seg at tredje strekpunkt har fellestrekk med art. 5 om frihetsberøvelse.

Også i arrestordresaker er art. 6 blitt påberopt. Pirozzi mot Belgia, 17. april 2018, gjaldt overlevering fra Belgia til Italia. Klageren gjorde forgjeves gjeldende at dette ville innebære en åpenbar rettsfornektelse (avsnitt 65–72).

I norsk praksis etter arrestordreloven, særlig § 8 annet ledd om motstrid med EMK, har det vært reist spørsmål om overlevering til Polen vil være i strid med EMK art. 6 på grunn av rettsutviklingen i landet. I HR-2019-729-U og HR-2020-553-U besvarte Høyesteretts ankeutvalg spørsmålet benektende. I HR-2022-863-A kom Høyesterett i avdeling til at det – hensett til utviklingen i Polen – utvilsomt er betydelige systematiske og generelle mangler ved det polske rettsvesenet, noe som generelt sett skaper reell risiko for brudd på selve kjerneinnholdet i retten til rettferdig rettergang. Men selv om det derfor skal forholdsvis lite til av konkrete omstendigheter før en arrestordre til Polen må avslås, var indikasjonene på at ettersøkte ikke ville få en rettferdig rettergang for svake til at overlevering ikke kunne skje (avsnitt 53 og 69–71).

4.3.2.4 Retten til familieliv – EMK art. 8

EMK art. 8 nr. 1 fastslår retten til bl.a. privat- og familieliv. Inngrep kan bare skje hvis det ivaretar et legitimt formål, er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn, jf. nr. 2. Om inngrepet er nødvendig, beror på en forholdsmessighetsvurdering.

Det har vært få klager om denne bestemmelsen. Her nevnes tre saker, som alle ble avvist. I M. S. mot Tyskland, avvisningsavgjørelse 20. januar 2000, anførte en jugoslavisk statsborger, som var fast bosatt i Tyskland, at utlevering til USA ville gripe inn i hans familieliv. EMD bemerket at utlevering er et helt nødvendig virkemiddel («indispensable means») i internasjonalt rettssamarbeid. EMK gir ikke en fengslet person noen selvstendig rett til å velge hvilket sted han skal frihetsberøves («choose the place of his confinement»), og adskillelse fra familien er en uunngåelig konsekvens av frihetsberøvelsen. Klagen etter art. 8 var åpenbart ugrunnet. Det samme gjaldt en anførsel om at det forelå diskriminering etter art. 14, sammenholdt med art. 8, fordi tyske statsborgere – i motsetning til klageren – var beskyttet mot utlevering.

King mot Storbritannia, avvisningsavgjørelse 26. januar 2010, gjaldt utlevering av en britisk statsborger som hadde medvirket til narkotikaforbrytelser i Australia. EMD bemerket at EMK ikke gir noen rett til å bli strafforfulgt i en bestemt jurisdiksjon, men hvis det er mulighet for strafforfølgning i stedet for utlevering, kan dette ha betydning for om utlevering er i strid med konvensjonen. I denne saken var det imidlertid gode grunner for at straffesaken skulle finne sted i Australia, ikke minst fordi sakene mot alle hans medtiltalte hadde funnet sted der. I lys av hvor viktig utlevering er for å bekjempe kriminalitet, uttalte EMD at det bare vil være i unntakstilfelle («in exceptional circumstances») at en klagers privat- eller familieliv vil veie tyngre enn behovet for utlevering. At tiltalte hadde ektefelle, to mindreårige barn og en mor, som av medisinske grunner ikke kunne reise fra Storbritannia, kunne ikke være avgjørende, selv om avstanden ville begrense kontakten mellom dem. Det ble lagt vekt på lovbruddenes grovhet og at det forelå en bindende utleveringsavtale mellom de to landene. Inngrepet var ikke uforholdsmessig, og klagen ble avvist som åpenbart ugrunnet.

Også noen tiltalte i Babar Ahmad mfl.-dommen (2012) anførte forgjeves at utlevering til USA ville utgjøre et uforholdsmessig inngrep i deres familie- og privatliv i Storbritannia. EMD viste til avvisningsavgjørelsen i King-saken (2010). Det forelå ikke noe unntakstilfelle, og klagen ble avvist som åpenbart ugrunnet (avsnitt 252).

Fra norsk rettspraksis om EMK art. 8 kan det vises til Rt. 2015 s. 155 avsnitt 41–63, hvor det understrekes at terskelen for å nekte utlevering er høy.

4.3.2.5 Oppsummering

EMDs praksis viser at EMK etter omstendighetene begrenser adgangen til utlevering og overlevering på grunn av forholdene i mottaksstaten. Sentralt står art. 3 om vern mot tortur og umenneskelig behandling eller straff, dersom det foreligger en reell risiko for at den ettersøkte vil bli utsatt for forhold av en viss alvorlighetsgrad (f.eks. mishandling og mangelfulle fengselsforhold, samt livstidsstraff dersom det ikke er mulighet for revurdering). Begrensninger kan også følge av art. 2 om retten til livet, dersom vedkommende risikerer dødsstraff, samt art. 6 om retten til rettferdig rettergang, hvis det foreligger risiko for åpenbar rettsfornektelse (bl.a. ved fraværsdom). EMD har ellers åpnet for at art. 5 om vern mot vilkårlig frihetsberøvelse vil kunne komme til anvendelse.

4.3.3 Situasjonen i den anmodede stat – krav til oppholdslandets behandling av utleveringsbegjæringen

Også oppholdsstatens behandling av begjæringer om utlevering og overlevering kan komme i strid med EMK.

Flere av sakene nevnt foran har ført til krenkelser av art 5. Det gjelder ikke bare art. 5 nr. 1 bokstav f, som gir uttrykkelig adgang til frihetsberøvelse med sikte på bl.a. utlevering, men også f.eks. art. 5 nr. 2 om underretning om grunnlaget for frihetsberøvelsen og art. 5 nr. 4 om judisiell kontroll. Det har gjerne dreid seg om andre retts- og samfunnsforhold enn i Norge, hvor EMD ikke har ansett utleveringslovgivningen som tilstrekkelig presis og forutsigbar, se f.eks. Soldatenko-dommen (2008) og Kaboulov-dommen (2009). I vår sammenheng er poenget at EMK stiller kvalitetskrav til nasjonal lovgivning.

Etter omstendighetene kan også art. 6 få betydning. Riktig nok faller ikke en utleveringssak inn under begrepet «criminal charge», jf. allerede Maaouia mot Frankrike (GC), 5. oktober 2000, avsnitt 40 og Mamatkulov og Askarov-dommen (2005), avsnitt 81–83. Som utgangspunkt gjelder derfor ikke art. 6 i utleverings- og arrestordresaker. Men ifølge konvensjonspraksis kan uttalelser fra myndighetspersoner krenke uskyldspresumsjonen i art. 6 nr. 2, og slike utsagn kan etter omstendighetene føre til at bestemmelsen kommer til anvendelse. I Ismoilov mfl.-dommen (2008) fastslo EMD krenkelse fordi begrunnelsen i utleveringsbeslutningen og den videre rettsbehandlingen ga uttrykk for at den ettersøkte hadde begått straffbare handlinger i Usbekistan, og ikke bare at han var mistenkt for det (avsnitt 160–170).

Til slutt nevnes at i Al Nashiri-dommen (2014) om Polens «extraordinary rendition» av terrorsiktede til USA fant EMD at polske myndigheter hadde krenket ikke bare art. 2 og 3 samt protokoll 6, se foran, men også art. 5 om frihetsberøvelse, art. 8 om familieliv, art. 13 om effektiv prøving og art. 6 om rettferdig rettergang.

4.3.4 Andre menneskerettskonvensjoner enn EMK

Som nevnt er det særlig EMK som har hatt praktisk betydning ved utlevering og overlevering, og hovedvekten er derfor lagt på denne konvensjonen, hvor det foreligger en omfangsrik konvensjonspraksis. Men også andre menneskerettskonvensjoner har tilsvarende bestemmelser. Noen av dem kommer utvalget tilbake til i sine drøftelser.

Fra FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 1966 (SP) nevnes art. 6 om retten til liv, art. 7 om vern mot tortur mv., art. 9 om vern mot vilkårlig arrest eller annen vilkårlig frihetsberøvelse, art. 14 om rettferdig rettergang, art. 17 om familieliv, samt annen tilleggsprotokoll om avskaffelse av dødsstraff 1989. FNs menneskerettskomité fastslo tidlig at en stat ikke kan sende noen til land hvor vedkommende risikerer tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. art. 7. Om praksis fra menneskerettskomiteen se Nowak’s CCPR Commentary, 3. utgave ved William A. Schabas, 2019.

Også FNs rasediskrimineringskonvensjon 1966, kvinnekonvensjon 1979, barnekonvensjon 1989 og konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne 2006 har lignende bestemmelser.

FNs torturkonvensjon 1984 (CAT) inneholder en rekke bestemmelser som skal motvirke tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Av særlig betydning her er art. 3, som forbyr statspartene bl.a. å utvise, sende tilbake og utlevere («extradite») personer til land hvor de risikerer tortur mv. Overlevering må anses å falle inn under dette. Av interesse er også art. 8 om at tortur skal være et lovbrudd som gir grunnlag for utlevering etter utleveringstraktater de er bundet av («extraditable offences»).

På europeisk plan er det grunn til å fremheve EUs pakt om grunnleggende rettigheter 2000, Den håndheves av EU-domstolen som også trekker inn EMK i sine drøftelser. Dette kommer utvalget tilbake til i flere sammenhenger.

4.4 Bilaterale utleveringsavtaler

I siste halvdel av 1800-tallet og på begynnelsen av 1900-tallet ble det inngått en rekke bilaterale (tosidige) utleveringsavtaler mellom Norge (den svensk-norske union) og andre stater. Ved vedtakelsen av utleveringsloven 1975 var det åtte slike utleveringsavtaler, som omfattet elleve stater, av praktisk betydning for Norge, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 9. Bilaterale utleveringsavtaler som er eldre enn utleveringsloven får anvendelse selv om de er i strid med utleveringsloven, jf. utleveringsloven § 26 annet ledd.

En rekke stater er part i utleveringskonvensjonen 1957, og konvensjonen erstatter eldre bilaterale utleveringsavtaler mellom disse statene, jf. utleveringskonvensjonen art. 28 nr. 1 (se nærmere nedenfor). Etter hvert som flere av statene Norge hadde inngått bilateral avtale med har sluttet seg til utleveringskonvensjonen, har det blitt færre bilaterale avtaler av praktisk betydning.

Norge har i dag tre gjeldende bilaterale utleveringsavtaler, som gjelder overfor Canada, USA, og Australia. Avtalene innebærer en plikt til utlevering på bestemte vilkår, jf. avtalenes art. 1. De har bestemmelser bl.a. om hvilke lovbrudd som gir grunnlag for utlevering, vilkår for og avslagsgrunner ved utlevering, fremgangsmåten for hvordan en utleveringsbegjæring skal settes frem, midlertidig arrest, m.m.

I relasjon til Canada gjelder en eldre utleveringsavtale. Traktat 26. juni 1873 mellom Kongerikene Sverige og Norge og Det forente kongeriket Storbritannia og Irland om gjensidig utlevering av rømte forbrytere («utleveringsavtalen med Canada») trådte i kraft 17. oktober 1873. Den ble supplert av en tilleggserklæring 18. februar 1907 mellom Det forente kongeriket og Norge, som trådte i kraft samme dato. Avtalen med Storbritannia omfattet en rekke stater, og ble utvidet til å gjelde Canada, jf. Ruud s. 192. Den består av 16 artikler. Plikt til utlevering etter avtalen gjelder uten hensyn til begrensningene i utleveringsloven, jf. utleveringsloven § 26 annet ledd. Storbritannia er tilsluttet utleveringskonvensjonen, slik at utlevering mellom Norge og Storbritannia reguleres av denne, jf. utleveringskonvensjonen art. 28 nr. 1.

Avtale 9. juni 1977 mellom Norge og USA om utlevering trådte i kraft 7. mars 1980. Den består av 20 artikler, samt en liste over lovbrudd det skal utleveres for. Avtalen er nærmere omtalt i St.prp. nr. 16 (1977–78) og Innst. S. nr. 162 (1977–78).

Overenskomst 9. september 1985 mellom Norge og Australia om utlevering trådte i kraft 2. mars 1987. Den består av 24 artikler.

Norsk rett åpner for utlevering fra Norge også til stater som det ikke er inngått folkerettslig avtale med. I noen stater er det imidlertid etter intern rett ikke adgang til å utlevere med mindre det foreligger en folkerettslig avtale som forplikter til dette, jf. Ruud s. 191.

Canada, USA og Australia er stater som ikke utleverer uten grunnlag i folkerettslig avtale, og ingen av statene er part i utleveringskonvensjonen. At Norge har bilaterale utleveringsavtaler bare med disse statene og for øvrig bygger på multilaterale avtaler eller utleverer på grunnlag av loven alene, er i samsvar med forutsetninger uttrykt i forarbeidene til utleveringsloven, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 5 og 20. En drøftelse av spørsmålet om hvorvidt man burde opprettholde systemet med bilaterale utleveringstraktater, inkludert oppsigelse eller revisjon av de dagjeldende avtalene, fremgår av proposisjonen s. 20–21.

4.5 Europarådets utleveringskonvensjon med tilleggsprotokoller

Europeisk konvensjon 13. desember 1957 om utlevering (utleveringskonvensjonen) trådte i kraft 18. april 1960. Konvensjonen er undertegnet og ratifisert av alle Europarådets 46 medlemsstater, i tillegg til enkelte ikke-europeiske stater (i dag Israel, Russland, Sør-Afrika og Sør-Korea). Norge undertegnet konvensjonen i 1957 og ratifiserte den i 1960, med enkelte forbehold. Stortingets behandling av konvensjonen er inntatt i St.prp. nr. 11 (1959–60) og Innst. s. nr. 48 (1959–60).

Konvensjonen regulerer utlevering generelt. Den ble utarbeidet for å harmonisere statenes praksis i utleveringssaker og forenkle de tidligere systemene med bilaterale utleveringsavtaler. jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 6.

Eldre bilaterale utleveringsavtaler med stater som er tilsluttet konvensjonen avløses som nevnt av konvensjonen, jf. art. 28 nr. 1. Den åpner derimot for at statene kan inngå nye folkerettslige avtaler som utfyller bestemmelsene i konvensjonen eller letter anvendelsen av prinsippene den bygger på, jf. nr. 2.

Etter utleveringsloven er det opp til norske myndigheters skjønn om en utleveringsbegjæring skal etterkommes eller ikke. Utleveringskonvensjonen forplikter derimot partene til utlevering på visse vilkår, jf. art. 1. Norge er derfor folkerettslig forpliktet til å etterkomme begjæringer fra stater som er tilsluttet konvensjonen, med mindre den gir grunnlag for avslag, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 7.

Enkelte av konvensjonens bestemmelser gir medlemsstatene grunnlag for å nekte utlevering. Noen bestemmelser begrenser medlemsstatenes handlefrihet slik at de heller ikke har rett til utlevering. Dette er begrunnet i hensynet til rettssikkerhet, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 10.

Konvensjonen angir vilkår for og avslagsgrunner ved utlevering i art. 2 til 11. Artikkel 2 regulerer hvilke forbrytelser som kan medføre utlevering. Mens det i eldre bilaterale utleveringsavtaler var vanlig at plikt til utlevering gjaldt visse oppregnede kategorier av lovbrudd, er plikten til utlevering etter konvensjonen knyttet til generelle strafferammer. Fremgangsmåten for utlevering er regulert i art. 12 og 13. Videre har konvensjonen bestemmelser bl.a. om spesialitetsprinsippet, videre utlevering til en tredjestat, midlertidig fengsling før utleveringsbegjæring er fremsatt, behandling av konkurrerende utleveringsbegjæringer, utsatt og midlertidig utlevering, beslag og overlevering av gjenstander og tillatelse til transitt av en person som skal utleveres til en tredjestat. De enkelte bestemmelsene i konvensjonen er nærmere omtalt under de ulike temaene i utredningen. For en oppsummering av sentrale bestemmelser i konvensjonen se også Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 10–11.

Konvensjonen art. 26 nr. 1 gir statene en vid adgang til å ta forbehold til den ved undertegning, ratifikasjon eller tiltredelse. Det kan også avgis erklæringer, som ofte angir hvordan staten vil tolke konkrete bestemmelser (tolkningserklæringer). Statene har i stor grad benyttet seg av disse mulighetene.

Norge har tatt fem forbehold og avgitt to erklæringer til konvensjonen for å sikre samsvar med utleveringsloven. Forbeholdene gjelder krav til mistankegrunnlaget, humanitære grunner (forbehold til art. 1 om forpliktelse til utlevering), krav til strafferamme (forbehold til art. 2 om lovbrudd som kan medføre utlevering), politisk lovbrudd (art. 3) og militært lovbrudd (art. 4). I tillegg er det avgitt erklæring om utlevering av egne statsborgere (art. 6), og om at konvensjonen ikke skal gjelde ved utlevering til Danmark, Finland eller Sverige, da utlevering til disse statene er regulert av ensartet lovgivning (i tråd med art. 28 nr. 3). Andre stater kan ut fra gjensidighetsbetraktninger gjøre gjeldende disse begrensningene overfor Norge, jf. art. 26 nr. 3.

Konvensjonen har fire tilleggsprotokoller. Norge har tiltrådt de to første, men ikke undertegnet de to siste.

Tilleggsprotokoll 15. oktober 1975 til Europeisk konvensjon om utlevering ble undertegnet og ratifisert av Norge i 1986, og trådte i kraft for Norge året etter. Protokollen endrer konvensjonen art. 3 om politiske lovbrudd og art. 9 om forbud mot dobbeltstraff (prinsippet non bis in idem). Norge avga i 1986 erklæring med forbehold mot endringen av art. 3. Danmark, Sverige og Island har avgitt tilsvarende erklæringer. Protokollen er ratifisert eller tiltrådt av 40 stater, og to stater har undertegnet den uten etterfølgende ratifikasjon.

Også annen tilleggsprotokoll 17. mars 1978 til Europeisk konvensjon om utlevering ble undertegnet og ratifisert av Norge i 1986, og trådte i kraft for Norge året etter. Protokollen har bestemmelser om forbrytelser som kan medføre utlevering (endrer konvensjonen art. 2 nr. 2), fiskale lovbrudd (erstatter art. 5), fraværsdommer, amnesti og fremsettelse av en utleveringsbegjæring (endrer art. 12). Norge avga i 1986 erklæring med forbehold mot endringene av art. 2 og 12. Protokollen er ratifisert eller tiltrådt av 44 stater, og én stat har undertegnet den uten etterfølgende ratifikasjon.

Tredje tilleggsprotokoll 10. november 2010 til Europeisk konvensjon om utlevering trådte i kraft i 2012, etter at tre stater hadde ratifisert den. Protokollen har som formål å forenkle utleveringsprosedyren og gjøre det mulig å utlevere raskere i tilfeller der personen som er begjært utlevert samtykker til utlevering. Den er ratifisert eller tiltrådt av 23 stater, og ni stater har undertegnet protokollen uten etterfølgende ratifikasjon. Ingen av de nordiske statene er blant statene som har ratifisert eller tiltrådt protokollen. Sverige og Finland har undertegnet den.

Fjerde tilleggsprotokoll 20. september 2012til Europeisk konvensjon om utlevering trådte i kraft i 2014, etter at tre stater hadde ratifisert den. Protokollen erstatter konvensjonen art. 10 om foreldelse, art. 12 om utleveringsbegjæringen og medfølgende dokumenter og art. 14 om spesialitetsprinsippet. Den endrer også art. 15 om videre utlevering til en tredjestat, og supplerer konvensjonen med bestemmelser om kommunikasjonsformer og tvisteløsning. Den er ratifisert eller tiltrådt av 13 stater, og åtte stater har undertegnet protokollen uten etterfølgende ratifikasjon. Ingen av de nordiske statene er blant statene som har ratifisert eller tiltrådt protokollen. Sverige har undertegnet den.

4.6 Schengenkonvensjonen mv.

4.6.1 Schengenkonvensjonen 1990

Schengen-samarbeidet består med enkelte unntak av EUs medlemsstater, Norge, Island, Sveits og Liechtenstein. Kjernen i samarbeidet er avskaffelse av inn- og utreisekontroll ved statenes indre grenser, med en felles yttergrense. En konsekvens av at grensekontrollen er fjernet, er at også kriminelle og illegale migranter kan reise mellom landene uten å bli kontrollert på grensene. For å forebygge dette, ble det innført en rekke såkalte kompenserende tiltak for å forbedre det rettslige samarbeidet og politisamarbeidet mellom Schengen-landene. De viktigste kompenserende tiltakene er opprettelsen av Schengen informasjonssystem (SIS) og SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entries), se nedenfor.

Schengenkonvensjonen (konvensjon 19. juni 1990 om gjennomføring av Schengenavtalen av 14. juni 1985) del III kap. 4 om utlevering supplerer utleveringskonvensjonen, jf. art. 59 og 60. Konvensjonen fastsetter bl.a. at det er den anmodende konvensjonsparts bestemmelser som får anvendelse med hensyn til avbrytelse av foreldelsesfristen (art. 62 nr. 1), og inneholder regler om forenklet fremsendelse av utleveringsbegjæringer (art. 65) og forenklet utleveringsprosedyre i saker hvor den ettersøkte samtykker til utlevering (art. 66).

Norge undertegnet 19. desember 1996 en samarbeidsavtale om tilknytning til Schengen-samarbeidet. Denne ble senere avløst av avtale 18. mai 1999 mellom Rådet for Den europeiske union og Island og Norge om de sistnevnte staters tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket (tilknytningsavtalen). Det operative grensesamarbeidet ble for Norges del iverksatt 25. mars 2001, og grensekontrollen av personer som forflyttet seg mellom Schengen-statene, ble opphevet.

For å bringe det norske regelverket i samsvar med Schengen-regelverket ble det tatt inn et nytt tredje punktum i utleveringsloven § 9. Dette fastsetter at avbrytelse av foreldelsesfristen skjer etter anmodende stats bestemmelser dersom utleveringsbegjæringen er fremmet av en stat som deltar i Schengen-samarbeidet. Det ble også tilføyd en ny § 17 a om forenklet utleveringsprosedyre i saker hvor den ettersøkte samtykker til utlevering og den anmodende stat deltar i Schengen-samarbeidet, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 48–50.

Etter at parallellavtalen trådte i kraft, skal alle saker om utlevering til Schengen-stater som også er medlemmer av EU, behandles etter arrestordreloven. Overfor stater i Norden gjelder konvensjon om nordisk arrestordre, som også er gjennomført i arrestordreloven. De Schengen-relevante bestemmelsene i utleveringsloven får derfor bare anvendelse overfor Sveits og Liechtenstein.

4.6.2 Særlig om Schengen informasjonssystem (SIS) og SIRENE

Schengen informasjonssystem (SIS) er et felles informasjonssystem for Schengen-statene som gjør det mulig å registrere og søke i opplysninger om personer og gjenstander i et felles register.

Det rettslige grunnlaget for bruk av SIS i Norge er lov 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS-loven) med forskrift 21. desember 2000 nr. 1365 (SIS-forskriften). EU-rettsaktene som danner det rettslige grunnlaget for SIS II, er gjennomført i loven. Det er også vedtatt å gjennomføre tre nye EU-forordninger om SIS i loven, jf. lov 18. februar 2022 nr. 6, som trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer, jf. Prop. 226 L (2020–2021). Gjennom endringsloven gis de tre rettsaktene status som norsk lov, og av særlig viktighet i denne sammenheng er forordningen som gjelder opprettelse, drift og bruk av SIS innen politisamarbeid og strafferettslig samarbeid (forordning (EU) 2018/1862 av 28. november 2018). De tre nye rettsaktene vil erstatte rettsaktene av eldre dato. Det er også vedtatt en ny SIS-forskrift (forskrift 26. juni 2022 nr. 1194 om Schengen informasjonssystem), som vil erstatte 2000-forskriften fra den tid departementet bestemmer.

Stater som deltar i Schengen-samarbeidet kan etterlyse personer i Schengen-området for pågripelse og utlevering eller overlevering ved å legge inn en etterlysning i SIS. På bakgrunn av en slik etterlysning, kan norske myndigheter i utleveringssaker anvende tvangsmidler overfor den etterlyste på nærmere bestemte vilkår, jf. utleveringsloven § 20 første ledd annet punktum. Også i arrestordresaker utløser en etterlysning i SIS i utgangspunktet en plikt til pågripelse, jf. arrestordreloven § 13 første ledd og § 20 første ledd, jf. § 25 tredje ledd. Utenfor Schengen-samarbeidet brukes Interpol for å etterlyse personer for pågripelse og utlevering. Norge er tilsluttet også Interpol-samarbeidet, som består av 195 medlemsland.

Hver stat som er koblet opp mot SIS har et SIRENE-kontor. Kontoret er nasjonalt kontaktpunkt for utveksling av informasjon knyttet til etterlysninger i SIS. SIRENE opptrer som et bindeledd mellom medlemsstatenes myndigheter, og bistår med innhenting av tilleggsinformasjon knyttet til etterlysninger i SIS, slik at systemet kan fungere effektivt. I Norge er SIRENE-kontoret lagt til Kripos. Det norske kontoret har ansvar for både informasjonsformidling og annen informasjonsflyt som genereres gjennom Schengen-samarbeidet, jf. SIS-loven §§ 2 og 11.

Parallellavtalen legger opp til at det kan være direkte kommunikasjon mellom den utstedende og iverksettende myndighet. Svært ofte vil imidlertid en arrestordre fremsendes via SIS, typisk fordi den utstedende myndighet ikke vet hvor den ettersøkte oppholder seg. I slike situasjoner har det nasjonale SIRENE-kontoret ansvar for at det blir sendt informasjon om treffet og utvekslet nødvendig tilleggsinformasjon, slik at den iverksettende stat settes i stand til å avgjøre arrestordren. I tillegg benyttes kontorene til å innhente eller utveksle informasjon senere i overleveringsprosessen, herunder spørsmål og informasjon om endelig vedtak, og til å planlegge reiserute mv. for gjennomføringen av et overleveringsvedtak. For Schengen-stater utenfor EU skal kommunikasjonen i utleveringssakene gå via SIRENE-kontoret. Også i den forbindelse bistår kontoret med utveksling av informasjon og planlegging av utreise mv.

4.6.3 EUs utleveringskonvensjoner 1995 og 1996

På 1990-tallet utarbeidet EU to konvensjoner om forenklede og mer effektive prosedyrer i utleveringssaker: konvensjon 10. mars 1995 om forenklet utleveringsprosedyre mellom medlemsstatene i Den europeiske union (EUs utleveringskonvensjon 1995) og konvensjon 27. september 1996 om utlevering mellom medlemsstatene i Den europeiske union (EUs utleveringskonvensjon 1996). Konvensjonene supplerer bl.a. utleveringskonvensjonen og Schengenkonvensjonen.

EUs utleveringskonvensjon 1995 pålegger medlemsstatene å utlevere ettersøkte personer til andre medlemsstater etter en forenklet utleveringsprosedyre. Forutsetningen er at både den ettersøkte personen og den anmodede stat samtykker til dette (art. 2). Konvensjonen regulerer vilkårene for utlevering (art. 3), hvilken informasjon den anmodende stat må gi (art. 4), hvilken informasjon den ettersøkte må få presentert (art. 6), hvordan et samtykke skal gis (art. 5 og 7), underretning om samtykke (art. 8), frist for å gjennomføre utleveringen (art. 11), videre utlevering til en annen medlemsstat (art. 13) og transitt (art. 14).

Konvensjonen har ikke trådt i kraft. Bare 19 av EUs medlemsstater har signert konvensjonen, slik at vilkårene for at den skal tre i kraft ikke er oppfylt (art. 16). Den ble imidlertid benyttet mellom enkelte stater på gjensidig grunnlag.

EUs utleveringskonvensjon 1996 regulerer materielle vilkår for utlevering. Den oppstiller bl.a. lempeligere vilkår til strafferammekravet i anmodede stat enn utleveringskonvensjonen gjør (art. 2), utvider adgangen til utlevering for fiskale lovbrudd sammenlignet med utleveringskonvensjonen (art. 6), snevrer betydelig inn adgangen til å nekte utlevering på grunn av foreldelse (art. 8), regulerer amnesti (art. 9) samt utpeking av sentralmyndighet og oversendelse av begjæring per telefaks (art. 13).

EUs Råd vedtok 27. februar 2003 at hele EUs utleveringskonvensjon 1995 og artiklene 1, 2, 6, 8, 9 og 13 i EUs utleveringskonvensjon 1996 skulle anses som en videreutvikling av Schengenkonvensjonen del III kap. 4 om utlevering (2003/1691/JIS). Det ble slått fast at Schengenkonvensjonen art. 66 oppheves idet EUs utleveringskonvensjon 1995 trer i kraft, og at Schengenkonvensjonen art. 61, 62 nr. 2 og 3, 63 og 65 oppheves når 1996-konvensjonen trer i kraft.

Italia leverte sin notifikasjon i august 2019, som det siste medlemslandet, og EUs utleveringskonvensjon 1996 trådte i kraft 5. november samme år, jf. art. 18.

De to konvensjonene er ikke gjennomført i norsk rett. I samråd med Europakommisjonen ble gjennomføringen av dem utsatt i påvente av forhandlingene mellom Norge og EU om parallellavtalen til EUs rammebeslutning, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 46. Forhandlingene resulterte i parallellavtalen, og denne erstatter begge utleveringskonvensjonene når det gjelder utlevering mellom Norge og EUs medlemsstater.

EUs utleveringskonvensjon 1995 har som nevnt ikke trådt i kraft. Den er derfor heller ikke bindende for Norge. Til tross for at EUs utleveringskonvensjon 1996 er trådt i kraft, har ikke Norge notifisert om vedtakelse av den Schengen-relevante rettsakten, og er i dag ikke bundet av de Schengen-relevante bestemmelsene i konvensjonen.

4.6.4 Gjennomføring av trepartsavtaler med Sveits 2004 og Liechtenstein 2010

EU og Sveits undertegnet 26. oktober 2004 to avtaler som knytter Sveits til bl.a. Schengen-samarbeidet. Avtalene svarer med enkelte unntak til EUs tilsvarende avtaler med Norge og Island. For at Schengen-regelverket også skal kunne anvendes i forholdet mellom Norge, Island og Sveits, fremforhandlet statene en trepartsavtale, som ble undertegnet 17. desember 2004. Trepartsavtalen er enkelt uformet, ved at de materielle bestemmelsene henviser til innholdet i de parallelle avtaler som de tre statene har med EU, og som skal gjelde dem imellom, i den grad disse reglene er identiske. Norge inngikk en tilsvarende trepartsavtale med Island og Liechtenstein 25. mars 2010. Liechtenstein er knyttet til Schengen-regelverket gjennom to protokoller fra 2008.

Trepartsavtalene med Sveits og Liechtenstein innebar bl.a. at de Schengen-relevante bestemmelsene i utleveringsloven ikke kunne oppheves da arrestordreloven, som regulerer overlevering til og fra stater i EU og Norden, trådte i kraft.

Videre innebærer trepartsavtalene en forpliktelse til å gjennomføre EUs utleveringskonvensjon 1995 og de Schengen-relevante bestemmelsene i EUs utleveringskonvensjon 1996 art. 1, 2, 6, 8, 9 og 13, dersom disse på noe tidspunkt skulle bli bindende for Norge.

EUs utleveringskonvensjon 1995 har som nevnt ikke trådt i kraft. Selv om det kunne vært hensiktsmessig å gjennomføre konvensjonen i norsk rett for det tilfellet at den trer i kraft og senere blir bindende, er det høyst usikkert om dette noen gang vil skje. På denne bakgrunn er det i utredningen her ikke naturlig å komme med forslag til gjennomføring av konvensjonens bestemmelser.

Selv om EUs utleveringskonvensjon 1996 har trådt i kraft, legger ikke utvalgets forslag opp til å gjennomføre de Schengen-relevante artiklene i konvensjonen. Det anbefales heller at man kommer tilbake til dette dersom konvensjonen på et tidspunkt blir bindende for Norge.

4.7 Konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen til EUs rammebeslutning

4.7.1 Innledning

Avtale 28. juni 2006 mellom Den europeiske union og Island og Norge om overleveringsprosedyre mellom medlemsstatene i Den europeiske union og Island og Norge (parallellavtalen) og konvensjon 15. desember 2005 om overlevering for straffbare forhold mellom de nordiske land(Nordisk arrestordre) (konvensjon om nordisk arrestordre) er basert på Rådet for Den europeiske unions rammebeslutning 13. juni 2002 om den europeiske arrestordre og om prosedyrene for overlevering mellom medlemsstatene (2002/584/JIS) (EUs rammebeslutning).

Instrumentene innebærer forenklede regler og prosedyrer for overlevering av personer for straffbare forhold, sammenlignet med tradisjonell utlevering.

4.7.2 EUs rammebeslutning 2002

EUs rammebeslutning ble truffet av Rådet for Den europeiske union (Ministerrådet) 13. juni 2002. Den erstatter alt annet regelverk om utlevering av lovbrytere mellom EU-statene med virkning fra 1. januar 2004. Dette inkluderer bl.a. reglene i utleveringskonvensjonen, Schengenkonvensjonen og EUs utleveringskonvensjoner 1995 og 1996, jf. rammebeslutningen art. 31.

Rammebeslutningen ble ikke ansett som en videreutvikling av Schengen-regelverket, i motsetning til 1995-konvensjonen og deler av 1996-konvensjonen. Den gjelder derfor ikke for Norge. Norge og Island ble i stedet tilbudt forhandlinger om en parallellavtale, se nedenfor, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 8.

EUs rammebeslutning oppsummeres slik i proposisjonen s. 8–9:

«Den europeiske arrestordren representerer eit systemskifte i forhold til tradisjonell utlevering av lovbrytarar. Arrestordren byggjer blant anna på prinsippet om gjensidig godkjenning, noko som inneber at ei rettsleg avgjerd i ein medlemsstat skal leggjast til grunn i ein annan medlemsstat utan nærmare prøving av avgjerda treft i den første staten. Som hovudregel pliktar derfor medlemsstatane å etterkome ein europeisk arrestordre, om ikkje ein av dei nærmare oppgitte avslagsgrunnane ligg føre.

Klassiske grunnar for å nekte utlevering, blant anna forbod mot å utlevere eigne statsborgarar og krav om at forholdet skal vere straffbart også i den staten som er beden om å utlevere ein person, er heilt eller delvis avskaffa. I tillegg så er dei prosessuelle reglane forenkla. Denne nye prosessen, truleg inspirert av den noverande nordiske utleveringsordninga, byggjer på direkte kommunikasjon mellom domstolane/påtalemakta i statane. Dei sentrale styresmaktene (justisdepartementa) skal ikkje lenger treffe vedtak i slike saker, og enkeltsaker skal ikkje lenger handsamast på politisk nivå. Det er også sett relativt korte tidsfristar for avgjerd og gjennomføring av overleveringskrav. Arrestordren har ført til at overlevering for straffbare forhold mellom EU-statane i dag skjer i større utstrekning og monaleg raskare enn tidlegare.»

Rammebeslutningen 2002 er endret og supplert av Rådet for Den europeiske unions rammebeslutning 26. februar 2009 om endring av en rekke rammebeslutninger samt styrking av personers prosedyremessige rettigheter og fremme av anvendelsen av prinsippet om gjensidig anerkjennelse i forbindelse med avgjørelser avsagt uten at ettersøkte var til stede under rettssaken (2009/584/JIS). Det er ikke inngått noen folkerettslig avtale som gjør rammebeslutningen gjeldende for Norge.

4.7.3 Konvensjon om nordisk arrestordre 2005

Konvensjon om nordisk arrestordre ble vedtatt og underskrevet i 2005. Norge ratifiserte avtalen 3. april 2009, og den trådte i kraft 16. oktober 2012, etter at alle de nordiske landene hadde ratifisert den. Konvensjonen erstatter de inntil da gjeldende instrumentene om utlevering mellom de nordiske land, herunder utleveringskonvensjonen, jf. fortalen punkt 11.

Den nordiske arrestordren ble gjennomført i norsk rett ved lov om nordisk arrestordre 2008, men loven trådte aldri i kraft. Konvensjonen er imidlertid gjennomført gjennom arrestordreloven, som trådte i kraft 16. oktober 2012 for nordiske arrestordrer.

Konvensjonen er en videreutvikling av det nordiske lovsamarbeidet som førte til likelydende nordiske utleveringslover, for Norges del den nordiske utleveringsloven 1961. Den bygger på EUs rammebeslutning. Danmark, Finland og Sverige har vært tilsluttet rammebeslutningen siden 2002. På denne bakgrunn ble det på det nordiske justisministermøtet på Svalbard i 2002 besluttet at de nordiske uniforme lovene om utlevering av lovbrytere skulle revideres. Konvensjon om nordisk arrestordre ble vedtatt på det nordiske justisministermøtet i Skagen 21. juni 2005, og undertegnet i København 15. desember 2005, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 7.

Konvensjonen er inndelt i fem kapitler. Kapittel 1 inneholder alminnelige prinsipper, kap. 2 gjelder overleveringsprosedyren, kap. 3 regulerer virkninger av overleveringen, kap. 4 angir særlige regler for overlevering til og fra Island og kap. 5 har alminnelige og avsluttende bestemmelser. For en nærmere omtale av de 29 artiklene i avtalen vises det til proposisjonen s. 7–8. Avtalen er inntatt som vedlegg til proposisjonen.

I konvensjonen pålegges de nordiske statene å avskaffe det nåværende fakultative utleveringssystemet, og å innføre et overleveringssystem basert på gjensidig anerkjennelse. Begrepet «utlevering» er byttet ut med «overlevering» for å markere et systemskifte. Konvensjonen går på flere punkter lenger i et forenklet system enn EUs rammebeslutning, jf. proposisjonen s. 7. Målet var at den nordiske utleveringsordningen i alle sammenhenger skulle bli minst like vidtrekkende og effektiv som den europeiske arrestordren, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 8.

Konvensjonen oppsummeres slik i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 9:

«Også konvensjonen om nordisk arrestordre byggjer på prinsippet om gjensidig godkjenning av rettsavgjerder. I tillegg går han på fleire punkt lenger enn den europeiske arrestordren i å effektivisere overleveringsprosessen. For det første inneheld ikkje den nordiske konvensjonen noko strafferammekrav: Ein nordisk arrestordre kan ferdast ut for alle forhold som etter lovgivinga i det landet som ferdar ut arrestordren, kan straffast med fridomsstraff eller annan fridomsinnskrenkande reaksjon, eller når det ligg føre dom på slik straff. Den nordiske arrestordren krev heller ikkje dobbel strafflegging, og dei nordiske statane kan ikkje nekte overlevering av eigne borgarar eller for politiske lovbrot (visse særreglar her for Island). Det er også færre valfrie grunnar til å avslå ein nordisk arrestordre.

Utgangspunktet etter den nordiske arrestordren er vidare at den som blir overlevert, også kan strafforfølgjast for handlingar som har skjedd før det forholdet som ligg til grunn for overleveringa, mens parallellavtalen med EU fører vidare regelen om at strafforfølging ikkje kan skje for slike handlingar (spesialitetsprinsippet […]), rett nok med visse modifikasjonar. Den nordiske arrestordren gir dessutan uavgrensa høve til overlevering vidare til andre nordiske land (med enkelte særreglar for Island). For ein nordisk arrestordre gjeld også kortare tidsfristar for vedtak om iverksetjing og for sjølve overleveringa.»

Norge har avgitt én erklæring til konvensjonen, etter art. 3 nr. 4. Den fastsetter at påtalemyndigheten er judisiell myndighet etter Norges interne lovgivning, og at ingen sentralmyndighet er utpekt.

4.7.4 Parallellavtalen 2006

Parallellavtalen til EUs rammebeslutning ble undertegnet 28. juni 2006. Norge underrettet EU om å ha fullført de prosedyrer som krevdes for å samtykke til å være bundet av avtalen 6. mai 2013. Avtalen trådte i kraft 1. november 2019, etter at den siste av EUs medlemsstater hadde fullført nevnte prosedyrer, jf. art. 38.

Parallellavtalen er gjennomført i norsk rett ved arrestordreloven 2012. Samme dato som avtalen trådte i kraft, trådte også den delen av arrestordreloven som gjelder nordisk-europeiske arrestordrer i kraft, samt forskrift til arrestordreloven (arrestordreforskriften).

Avtalen gjelder mellom Norge, Island og medlemsstatene i EU. I forholdet mellom avtalepartene erstatter avtalen en rekke folkerettslige avtaler. Dette gjelder utleveringskonvensjonen, tilleggsprotokollene 1975 og 1978, Europeisk konvensjon om bekjempelse av terrorisme 1977 med endringer ved protokoll 2003, Schengenkonvensjonen del III kap. 4 samt Schengen-relevante bestemmelser i EUs utleveringskonvensjoner 1995 og 1996 i den utstrekning de er i kraft, jf. art. 34 nr. 1.

Statene kan fortsette å anvende bilaterale eller multilaterale avtaler eller ordninger som var i kraft da avtalen ble inngått, i den utstrekning disse gjør det mulig å utvide formålene med avtalen og bidrar til ytterligere å forenkle eller tilrettelegge prosedyrene for overlevering av personer som er gjenstand for arrestordre, jf. art. 34 nr. 2. Statene kan også inngå avtaler eller ordninger etter at avtalen er trådt i kraft i samme utstrekning, jf. nr. 3. Bestemmelsen innebærer at de nordiske statene kan fortsette å anvende konvensjon om nordisk arrestordre, og Norge har i samsvar med artikkelen avgitt en erklæring om at konvensjonen vil anvendes overfor disse statene.

Parallellavtalen er inndelt i fire kapitler. Kapittel 1 inneholder generelle prinsipper, kap. 2 gjelder overleveringsprosedyren, kap. 3 handler om virkninger av overleveringen og kap. 4 har alminnelige bestemmelser og sluttbestemmelser. For en nærmere omtale av de 41 artiklene i avtalen vises det til Prop. 137 LS (2010–2011) s. 12–14. Avtalen er inntatt som vedlegg til proposisjonen og i rundskriv G-02/2020.

Avtalen innebærer forenklede regler og prosedyrer for overlevering av personer for straffbare forhold. Begrepet «utlevering» («extradition») er i avtalen byttet ut med «overlevering» («surrender»), for å markere et systemskifte. Forenklingene skyldes bl.a. at avtalen baserer seg på gjensidig anerkjennelse av rettslige avgjørelser, avgjørelse og iverksetting av overlevering innenfor relativt korte frister, og at overlevering skal skje om ikke avslag kan hjemles i en av de oppregnede avslagsgrunnene, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 5–7.

I proposisjonen s. 5–6 og 8–9 fremgår videre følgende (ikke direkte sitat): Parallellavtalen har store likhetstrekk med EUs rammebeslutning, og er på de fleste punkter tilnærmet likelydende med denne. Begge bygger på prinsippet om gjensidig anerkjennelse av rettslige avgjørelser. På samme måte som EUs rammebeslutning inneholder den uttømmende bestemmelser for når en arrestordre skal eller kan avslås. Begge har også forenklede prosedyreregler sammenlignet med andre utleveringsavtaler. Krav om overlevering sendes på et særskilt skjema og utveksles mellom statenes rettsmyndigheter. Avgjørelsen om overlevering skal som utgangspunkt treffes av en rettsmyndighet, noe som innebærer at departementet som utgangspunkt ikke lenger skal ha noen rolle i utleveringsprosessen.

Parallellavtalen har likevel enkelte særtrekk. I motsetning til etter EUs rammebeslutning kan statene etter parallellavtalen reservere seg mot å overlevere egne statsborgere og for politiske lovbrudd. Mens hovedregelen i rammebeslutningen er at det for en rekke opplistede lovbrudd ikke er et vilkår for overlevering at handlingen er straffbar også i staten som mottar arrestordren (dobbel straffbarhet), er hovedregelen den motsatte i parallellavtalen. Avtalen åpner for at statene kan erklære at kravet til dobbel straffbarhet likevel ikke skal gjelde for de handlingene som er unntatt fra kravet i rammebeslutningen.

Det fremgår også enkelte særlige prosessuelle regler i parallellavtalen, bl.a. at justisdepartementene kan utpekes som kompetent myndighet til å ta imot og avgjøre en arrestordre. EUs medlemsstater kan også erklære at de i visse saker vil fravike tidsfristene som er satt i avtalen. Dersom en medlemstat har gitt en slik erklæring, kan Norge eller Island legge til grunn de samme tidsfristene overfor disse statene (gjensidighet), jf. proposisjonen s. 9.

Etter parallellavtalen art. 38 kan og skal avtalepartene avgi en rekke underretninger og erklæringer til avtalen. Norge har avgitt flere slike erklæringer. Disse er nærmere omtalt under de ulike temaene i utredningen. Statenes erklæringer er inntatt som vedlegg 3 til rundskriv G-02/2020.

4.8 EU-domstolens praksis

4.8.1 EU-domstolen, Eurojust og European Judicial Network (EJN)

EU-domstolen har bl.a. som oppgave å sikre at EU-retten tolkes og anvendes likt i alle EU-statene. Den kan avgjøre prejudisielle spørsmål om tolkningen av EUs traktater og om gyldigheten av og tolkningen av EU-rettsakter, jf. traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte (TEUF) art. 267. EU-domstolen har i medhold av art. 267 avsagt en rekke forhåndsavgjørelser om hvordan EUs rammebeslutning 2002 skal forstås. Domstolen har således spilt en sentral rolle i utviklingen av arrestordreregelverket.

Etter parallellavtalen art. 37 skal avtalepartene, for å nå målet om å komme frem til en mest mulig ensartet anvendelse og tolkning av bestemmelsene i avtalen, «stadig følge med på» utviklingen av rettspraksis ved EU-domstolen vedrørende disse bestemmelsene og bestemmelsene i lignende overleveringsinstrumenter. Selv om EU-domstolens avgjørelser ikke formelt er bindende for Norge, er domstolens tolkning av rammebeslutningen relevant ved tolkningen av parallellavtalen og tilsvarende bestemmelser i det norske arrestordreregelverket. Høyesterett har uttalt at homogenitetsmålsettingen tilsier at praksisen vil være en «tungtveiende rettskilde for norske domstoler», jf. HR-2022-863-A avsnitt 20. Også lojalitetshensyn understøtter at praksis fra EU-domstolen må vektlegges ved praktiseringen og forståelsen av parallellavtalen for Norges vedkommende.

Et viktig organ for å bidra til effektiv etterlevelse av både EUs rammebeslutning og parallellavtalen, er Eurojust (European Union Agency for Criminal Justice Cooperation). Eurojust er en permanent samarbeidsenhet for de nasjonale påtalemyndighetene i EU, og har sete i Haag i Nederland. Hver EU-stat er representert med minst én statsadvokat eller etterforskningsdommer, som har relevant erfaring og kompetanse. Foruten representanter fra EU-statene, har også enkelte tredjestater påtalerepresentanter i Eurojust gjennom tilslutningsavtaler, herunder Norge. Organet skal bidra til å bekjempe alvorlig grenseoverskridende kriminalitet, særlig organisert kriminalitet. Eurojust har en viktig koordineringsrolle overfor nasjonale myndigheter og øvrige stater i etterforskningen og iretteføringen av slik grenseoverskridende kriminalitet, og skal både fremme og bedre samhandlingen gjennom samlokasjon og kompetanse. Kontoret kan gi faglige råd og vurderinger, samt bidra til praktiske avklaringer om hvordan en arrestordre skal utformes og sendes. Eurojust utgir med jevne mellomrom også en publikasjon med oversikt over EU-domstolens rettspraksis i arrestordresaker. Den seneste publikasjonen er fra desember 2021 («Case-law by the Court of Justice of the European Union on the European Arrest Warrant»).

Også European Judicial Network (EJN) er et EU-nettverk av nasjonale kontaktpunkter som skal fasilitere og sikre internasjonalt rettslig samarbeid mellom stater i straffesaker. For å fremme formålet, bidrar nettverket til å etablere direkte kontakt mellom statenes kompetente myndigheter. I tillegg gir det rettslig og praktisk veiledning og informasjon.

4.8.2 Utvalgte dommer

EU-domstolen har avsagt et ikke ubetydelig antall avgjørelser om forståelsen av EUs rammebeslutning. I det følgende gis en kort redegjørelse for noen av de viktigste dommene for praktiseringen og forståelsen av parallellavtalen.

Av særlig interesse er det at EU-domstolen har uttalt seg om hva som skal til for at den iverksettende stat kan utsette en overlevering eller avslå en arrestordre hvis den ettersøkte risikerer å bli utsatt for behandling i strid med EMK.

I storkammerdommen 5. april 2016 i de forente sakene C-404/15 og C-659/15 PPU Aranyosi og Căldăraru var spørsmålet om fengselsforholdene i den utstedende stat var til hinder for å fullbyrde overleveringen (EMK art. 3), eventuelt om overleveringen skulle gjøres betinget av at den utstedende stat ga opplysninger som brakte på det rene at frihetsberøvelsen ville være forenlig med den ettersøktes grunnleggende rettigheter. Domstolen viste til at arrestordresystemet bygger på gjensidig anerkjennelse, og at dette i prinsippet gir medlemsstatene plikt til å iverksette en europeisk arrestordre. I lys av dette kan en arrestordre bare avslås dersom det foreligger en obligatorisk eller valgfri avslagsgrunn som nevnt i EUs rammebeslutning, eller hvis det foreligger «exceptional circumstances» (avsnitt 82). For å avgjøre om en arrestordre kan avslås eller en overlevering utsettes på bakgrunn av fengselsforholdene i den utstedende stat, ga domstolen anvisning på en tosporet test. Den iverksettende stat må vurdere om det eksisterer en reell risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling på grunnlag av de generelle fengselsforholdene i utstedende stat, og hvis dette er tilfellet, om den ettersøkte vil bli utsatt for denne risikoen (avsnitt 88 flg.). I den forbindelse kan det være nødvendig å innhente tilleggsinformasjon, men terskelen for å gjøre dette er høy, jf. EU-domstolens dom 25. juli 2018 i sak C-220/18 PPU Generalstaatsanwaltschaft, avsnitt 79.

Den iverksettende stat kan på tilsvarende måte utsette en overlevering eller avslå en arrestordre hvis det foreligger en reell og konkret risiko for at den ettersøktes grunnleggende rett til en rettferdig rettergang (EMK art. 6) var eller vil bli krenket hvis arrestordren fullbyrdes, jf. EU-domstolens dom 25. juli 2018 i sak C-216/18 PPU Minister for Justice and Equality og EU-domstolens storkammerdom 22. februar 2022 i de forente sakene C-562/21 PPU og C-563/21 PPU Openbaar Ministerie. I sistnevnte dom ga domstolen nærmere veiledning for den tosporede testen i tilfeller der uavhengigheten til den dømmende makt kommer på spissen (avsnitt 67 flg.).

I praksis innebærer ikke den tosporede testen noen annen vurdering enn det EMD legger opp til; i alle tilfeller er spørsmålet om det foreligger en reell og konkret fare for at overlevering vil medføre menneskerettsbrudd, se punkt 4.3.

EU-domstolen har også sagt noe nærmere om hvem som har kompetanse til å utstede arrestordrer, jf. storkammerdom 27. mai 2019 i de forente sakene C-508/18 og C-82/19 PPU OG. I saken uttalte domstolen at en «judiciel myndighed» etter EUs rammebeslutning art. 6 ikke bare omfatter domstoler (avsnitt 50–51). Er påtalemyndigheten tilstrekkelig uavhengig av den utøvende makt, også formelt, kan den tillegges kompetansen til å utstede en arrestordre (avsnitt 88). Tilsvarende må gjelde etter parallellavtalen art. 9. Påtalemyndighetens uavhengighet er et lovfestet prinsipp i Norge, jf. straffeprosessloven § 55.

EU-domstolen har videre stilt krav om effektiv domstolskontroll av arrestordren («effektiv domstolsbeskyttelse») etter EUs rammebeslutning art. 6 nr. 1, jf. bl.a. dom 12. desember 2019 i sak C-625/19 PPU Openbaar Ministerie. Tilsvarende må gjelde for parallellavtalen art. 9 nr. 1. I nevnte sak hadde den svenske påtalemyndigheten utstedt en arrestordre som gjaldt strafforfølgning etter at tingretten hadde utstedt en pågripelsesbeslutning og vurdert forholdsmessigheten av å utferdige arrestordren. EU-domstolen kom til at den svenske ordningen oppfylte kravet om effektiv domstolskontroll, til tross for at påtalemyndighetens beslutning om å utstede en arrestordre ikke kunne prøves i en særskilt rettssak. Den utstedte arrestordren bygget på en rettslig pågripelsesbeslutning (avsnitt 46), og domstolen hadde vurdert forholdsmessigheten av å utstede denne (avsnitt 48 og 49). Det ble videre vist til at den ettersøkte hadde anledning til anke avgjørelsen om pågripelse uten tidsmessig begrensning (avsnitt 52). Under en eventuell ankebehandling skulle svensk domstol også foreta en vurdering av forholdsmessigheten av å utstede arrestordren (avsnitt 51).

Utstedes arrestordren med sikte på straffullbyrding, gjelder ikke krav om effektiv domstolskontroll av arrestordren, jf. dom 12. desember 2019 i sak C-627/19 PPU Openbaar Ministerie. Dommen i seg selv oppfyller kravet.

I 2016 introduserte EU-domstolen den såkalte Petruhhin-doktrinen, jf. storkammerdom 6. september 2016 i sak C-182/15 Petruhhin. Dommen pålegger forpliktelser for medlemsstater som ikke selv utleverer egne statsborgere for de tilfellene hvor staten mottar en utleveringsbegjæring til strafforfølgning fra en tredjestat som gjelder en borger av en annen EU-stat. Doktrinen får bare anvendelse hvis den ettersøkte har benyttet retten til fri bevegelse etter TEUF art. 21, og følgelig er vernet av ikke-diskrimineringsforbudet i TEUF art. 18. Er dette tilfelle, må den anmodede EU-staten innlede en konsultasjonsprosedyre med den ettersøktes hjemland og gi nasjonalstaten anledning til å utstede en arrestordre for det aktuelle forholdet begjæringen gjelder. Utsteder nasjonalstaten en arrestordre, skal denne gis forrang foran utleveringsbegjæringen. I storkammerdommen 2. april 2020 i sak C-897/19 PPU Ruska Federacija slo EU-domstolen fast at prinsippet får tilsvarende anvendelse overfor norske og islandske borgere. Ut ifra hensynet til lojalitet og gjensidighet må norske myndigheter behandle en utleveringsbegjæring til strafforfølgning fra en tredjestat, som gjelder en EU/EØS-borger, på tilsvarende måte, jf. også Ruud mfl. s. 22.

I storkammerdommen 13. november 2018 i sak C-247/17 Raugevicius vurderte EU-domstolen bl.a. om Petruhhin-doktrinen får tilsvarende anvendelse ved utlevering til straffullbyrding, der den anmodede stat forbyr utlevering av egne borgere. Resonnementet i Petruhhin-avgjørelsen ble delvis fulgt opp, men ikke i sin helhet, og resultatet ble et annet. Saken skiller seg også fra Petruhhin ved at den ettersøkte i Raugevicius var bosatt i den anmodede EU-staten, men ikke borger av denne.

EU-domstolen pålegger ikke den anmodede stat å innlede en konsultasjonsprosedyre med hjemstaten til EU-borgeren når det er spørsmål om utlevering til straffullbyrding. Dette ville utfordret forbudet mot gjentatt strafforfølgning, se punkt 8.12.3.2. Domstolen viser derimot til at en forskjellsbehandling av egne borgere sammenlignet med øvrige unionsborgere ved utlevering tjener et legitimt formål; å hindre straffrihet (avsnitt 36 og 39). Samtidig slås det fast at hvis formålet kan oppnås med mindre inngripende midler, skal disse benyttes (avsnitt 40). Selv om konsultasjonsprosedyren ikke får anvendelse, eksisterer det mekanismer, i nasjonal og internasjonal rett, som gjør det mulig for personen å sone dommen (soningsoverføring), f.eks. i nasjonalstaten. Tilsvarende kan det eksistere mekanismer som muliggjør at bosatte kan sone idømt straff i den anmodede medlemsstat (avsnitt 39). Dersom den ettersøkte var å anse som bosatt i den konkrete saken, eksisterte det mekanismer som muliggjorde at vedkommende kunne sone dommen i den anmodede stat, forutsatt at både den anmodende stat og den ettersøkte selv samtykket (avsnitt 41 og 42). Etter en nærmere drøftelse slo domstolen fast (avsnitt 50):

«Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at der i et tilfælde, hvor et tredjeland har anmodet om udlevering af en unionsborger, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed, ikke med henblik på strafforfølgning, men med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, består en forpligtelse for den anmodede medlemsstat, hvis nationale lovgivning forbyder udlevering af egne statsborgere til steder uden for EU med henblik på straffuldbyrdelse, og som fastsætter en mulighed for, at en sådan dom, der er idømt i udlandet, kan afsones på nævnte medlemsstats område, til at undergive denne unionsborger den samme behandling, som den undergiver sine egne statsborgere med hensyn til udlevering, såfremt unionsborgeren har fast bopæl på nævnte medlemsstats område.»

I og med at Petruhhin-doktrinen gjelder for Norge i medhold av Ruska Federacija-avgjørelsen, må det legges til grunn at også Raugevicius-avgjørelsen får tilsvarende anvendelse for Norge. Dommen er også et eksempel på at EU-domstolens praksis kan få betydning i utleveringssaker.

Nærmere veiledning om hvordan doktrinen skal anvendes av EU/EØS-statene er gitt av Europakommisjonen i «Commission Notice – Guidelines on Extradition to Third States», 7. juni 2022.

4.9 Andre konvensjoner med bestemmelser om utlevering

Det er inntatt bestemmelser om utlevering også i en rekke andre konvensjoner enn de som er omtalt ovenfor. Dette gjelder bl.a. konvensjoner som er inngått for å bekjempe ulike former for internasjonal eller grenseoverskridende kriminalitet. Mange av disse bygger på prinsippet aut dedere aut judicare, som betyr «enten utlevere eller strafforfølge». Det innebærer at staten som avslår utleveringsbegjæringen plikter å strafforfølge den ettersøkte dersom den anmodende stat begjærer det. En rekke av konvensjonene innebærer også en forpliktelse til ikke å anse bestemte lovbrudd som politiske.

Følgende er blant sentrale Europarådskonvensjoner som har bestemmelser om utlevering:

• Europeisk konvensjon 27. januar 1997 om bekjempelse av terrorisme, som endret ved protokoll 15. mai 2003

• Strafferettslig konvensjon 27. januar 1999 mot korrupsjon

• Konvensjon 23. november 2001 om datakriminalitet

• Europarådets konvensjon 16. mai 2005 om forebygging av terrorisme

• Europarådets konvensjon 16. mai 2005 om tiltak mot menneskehandel

Blant annet har følgende sentrale FN-konvensjoner bestemmelser om utlevering:

• Den alminnelige narkotikakonvensjon 30. mars 1961

• FNs konvensjon 15. november 2000 mot grenseoverskridende organisert kriminalitet

• FNs konvensjon 31. oktober 2003 om korrupsjon

Se også en rekke folkerettslige avtaler angitt i punkt 8.15.1.2 om politiske lovbrudd.