1 Sammendrag

Innledning

Utleverings- og arrestordreutvalget ble oppnevnt 13. november 2020 for å gjennomgå gjeldende regelverk om utlevering og overlevering av lovbrytere samt utarbeide forslag til nye bestemmelser. Utvalget har gjennomgått internrettslige og folkerettslige regler om utlevering og overlevering, og foreslår på denne bakgrunn en lov om utlevering og overlevering til og fra Norge (utleverings- og arrestordreloven). Den nye loven vil erstatte reglene om utlevering i utleveringsloven 1975 og arrestordreloven 2012, og viderefører på mange punkter gjeldende rett.

Etter utleveringsloven kan norske myndigheter nekte utlevering til stater utenfor EU og Norden, med mindre Norge er folkerettslig forpliktet til å utlevere. «Utlevering» brukes om overføring mellom stater av personer som er ettersøkt med sikte på strafforfølgning eller straffullbyrding. Etter at «overlevering» ble tatt i bruk i norsk rett om slike overføringer mellom Norge og stater i EU og Norden, brukes utleveringsbegrepet bare om overføringer mellom Norge og stater utenfor EU og Norden. Utleveringskonvensjonen 1957 forplikter Norge til utlevering på nærmere vilkår, og utleveringsloven bygger i stor grad på konvensjonen.

Arrestordreloven regulerer forholdet mellom Norge og stater i EU og Norden. Loven forplikter til pågripelse og overlevering av lovbrytere – et forenklet system for utlevering, basert på gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser – med mindre det foreligger en lovfestet avslagsgrunn. Den gjennomfører konvensjon om nordisk arrestordre 2005 og parallellavtalen 2006 til EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre 2002.

Den foreslåtte utleverings- og arrestordreloven skal gjelde overfor alle stater. Loven vil gjennomføre utleveringskonvensjonen og dens to første tilleggsprotokoller, konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen.

Lovutkastet er delt inn i 10 kapitler og 76 paragrafer. Utvalget har tatt sikte på å utforme en brukervennlig, forståelig og opplysende lov, i et klart og godt språk. Behovet for en tilgjengelig og klar lov skyldes særlig at det ofte kan gå lang tid mellom hver gang den enkelte ansatte i påtalemyndigheten eller domstolen og hver enkelt forsvarer befatter seg med sakstypene. I tillegg kan folkeretten være vanskelig tilgjengelig og krevende å anvende. Dette har resultert i en relativt omfangsrik lov, med et høyt detaljnivå.

Loven skal sikre at Norge overholder sine internasjonale forpliktelser. De folkerettslige rammene som ligger til grunn for regelverket og Norges erklæringer til disse, utgjør klare begrensninger for utvalgets vurderinger og forslag. Utvalget har lagt vekt på en lojal implementering av rammeverkene. Ved lovutformingen er det derfor også sett hen til praksis fra EU-domstolen og EMD.

Utvalget har med to unntak samlet seg om lovutkastet:

Et flertall på fem medlemmer foreslår at grunnleggende humanitære hensyn ikke lenger skal være en egen avslagsgrunn i utleveringssakene. Slike hensyn vil først og fremst bli ivaretatt ved å anvende menneskerettskonvensjonene Norge er bundet av, herunder EMK, samt en rekke av de øvrige avslagsgrunnene i lovutkastet. I stedet foreslås det at iverksetting av en utlevering skal kunne utsettes hvis det foreligger tungtveiende humanitære grunner. Mindretallet – tre medlemmer – foreslår å videreføre at grunnleggende humanitære hensyn skal være en selvstendig avslagsgrunn.

Ett medlem foreslår dessuten en alternativ formulering i bestemmelsen om fare for forfølgelse.

Utlevering fra Norge

Vilkårene for utlevering fra Norge foreslås i hovedsak videreført. Disse er i det vesentlige utledet av utleveringskonvensjonen, og handlingsrommet er begrenset av konvensjonen og Norges erklæringer til denne.

For utlevering må kravene om dobbel straffbarhet, kvalifisert strafferamme eller reaksjon og mistankegrunnlag være oppfylt. Det kreves også at den ettersøkte er over kriminell lavalder.

Kravet til norsk strafferamme for handlingen som utleveringssaken gjelder, foreslås senket fra fengsel i mer enn ett år til fengsel i ett år eller mer, slik som ved overlevering. Utvalget foreslår også en endring i straffeloven § 6, som gjennomfører aut dedere aut judicare-prinsippet («enten utlevere eller strafforfølge»). Utlevering for aksessoriske forhold kan etter forslaget skje så lenge forholdene er straffbare etter norsk lov. Det foreslås også en oppmykning i kravet til mistankegrunnlag ved utlevering til strafforfølgning, både ved at norske myndigheter uten nærmere prøving kan legge til grunn den utenlandske vurderingen av om den ettersøkte har begått forholdet, og ved at mistankenivået («skjellig grunn») ikke skal tolkes for kategorisk.

Videre kreves det at det ikke foreligger noen avslagsgrunn, og også på dette punktet videreføres i all vesentlighet gjeldende rett. Utvalget foreslår opprettholdt avslagsgrunner vedrørende bl.a. fare for forfølgelse, amnesti, forbud mot dobbeltstraff, foreldelse, militært lovbrudd og politisk lovbrudd.

Utvalget foreslår å lovfeste at utlevering ikke kan skje dersom det vil være i strid med EMK med endringer og tilleggsprotokoller som gjelder som norsk lov, eller andre menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av.

Det foreslås en egen bestemmelse om utlevering til fullbyrding av fraværsdom. Utvalget går inn for å fastslå uttrykkelig i loven at utlevering til fullbyrding av fengselsstraff eller annen frihetsberøvende reaksjon idømt i fravær av den ettersøkte ikke skal kunne skje, med mindre retten til rettferdig rettergang var ivaretatt eller det er gitt forsikring om at den ettersøkte har krav på å få saken behandlet på nytt med rett til å være til stede. Derimot foreslås det ingen egen bestemmelse om utlevering til livstidsstraff.

Dagens utleveringslov har et absolutt forbud mot utlevering av norske statsborgere. Utvalget mener at det i lys av samfunns- og rettsutviklingen ikke er grunnlag for å opprettholde dette forbudet. Det foreslås derfor at det på nærmere vilkår, som er strengere enn grunnvilkårene som gjelder for utlevering i alminnelighet, skal være adgang til å utlevere norske borgere. Norge skal derimot ikke være forpliktet til utlevering av egne borgere. Departementet kan avslå en begjæring om dette på ethvert grunnlag og stille de betingelser for å utlevere som det er grunn til.

Etter utleveringsloven skal departementet i utgangspunktet stille nærmere angitte vilkår før utlevering kan skje. I praksis skjer dette bare overfor stater som ikke gjennom folkerettslig avtale uansett er forpliktet til å overholde vilkårene. Utvalget foreslår å gjenspeile denne praksisen, slik at det fremgår av loven at norske myndigheter kan stille betingelser for utlevering. Overfor stater som ikke er forpliktet til å overholde vilkårene gjennom konvensjonsforpliktelse med Norge, er utgangspunktet at betingelsene skal stilles før utlevering finner sted.

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å benytte tvangsmidler før og etter at utleveringsbegjæringen kommer inn til kompetent norsk myndighet, samt den ettersøktes rett til forsvarerbistand. Det foreslås en viss utvidelse av hvilke tvangsmidler som kan brukes, sammenlignet med utleveringsloven, og enkelte klargjøringer av hjemlene for å bruke disse. Videre foreslås det enkelte endringer når det gjelder krav til mistankegrunnlaget for tvangsmiddelbruk.

I dag behandles utleveringssakene muntlig i domstolene i første instans. For å effektivisere behandlingen av sakene, åpner utvalget for at det kan avholdes skriftlige forhandlinger der dette anses ubetenkelig. Forslaget vil særlig få praktisk betydning dersom den ettersøkte samtykker til utlevering.

Behandlingen av utleveringssaker innebærer i dag en omfattende prosess. Det kan medføre lang saksbehandlingstid, kreve betydelige ressurser og langvarig varetektsfengsling av den ettersøkte. For å effektivisere saksbehandlingen, foreslår utvalget enkelte endringer. Utvalget går inn for å videreføre dagens ordning med at domstolene avgjør om lovens vilkår for utlevering er oppfylt, mens Justisdepartementet avgjør om utleveringsbegjæringen skal etterkommes. Men departementets vurderingstemaer bør begrenses, slik at det ikke skjer en dobbeltbehandling av alle lovens vilkår. Etter forslaget skal departementet kunne legge til grunn rettens konklusjon om at lovens vilkår er oppfylt, men det er gitt en sikkerhetsventil for enkelte helt spesielle tilfeller; av og til kan det være behov for en fornyet vurdering i Justisdepartementet av om vilkårene i § 5 om menneskerettighetene er oppfylt. Utvalget foreslår også å fjerne adgangen til å klage over departementets vedtak til Kongen i statsråd. De foreslåtte endringene vil sikre en raskere og mer effektiv saksbehandling og redusere varetektstiden for den ettersøkte, samtidig som hensynene til rettssikkerhet og menneskerettighetene ivaretas.

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett om konkurrerende anmodninger og transitt. Det er utformet felles bestemmelser som gjelder både ved utlevering og overlevering.

Overlevering til stater i EU utenfor Norden

Vilkårene for overlevering til stater i EU utenfor Norden foreslås i hovedsak videreført. Disse er i det vesentlige utledet av parallellavtalen, og handlingsrommet er begrenset av avtalen og Norges erklæringer til denne.

Flere vilkår må være oppfylt før overlevering kan finne sted. Kravet til dobbel straffbarhet og unntakene fra dette foreslås beholdt uten innholdsmessige endringer. Ved overlevering til strafforfølgning opprettholdes vilkåret om at handlingen som arrestordren gjelder, må ha en strafferamme i utstedende stat på fengsel i ett år eller mer, og ved overlevering til straffullbyrding må den idømte reaksjonen være minst fire måneder. Den ettersøkte må også være over kriminell lavalder.

Utvalget foreslår å videreføre avslagsgrunner knyttet til forbudet mot dobbeltstraff, forhold begått helt eller delvis i Norge, livstidsstraff og politisk lovbrudd. Det foreslås også å opprettholde enkelte særregler for norske statsborgere og personer bosatt i Norge, som innebærer at overlevering kan nektes eller betingelser skal eller kan stilles.

Videre foreslås det at overlevering ikke skal kunne skje dersom det vil være i strid med EMK eller andre menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, eller dersom det foreligger fare for forfølgelse av den ettersøkte.

Utvalget går inn for at overlevering til fullbyrding av en frihetsberøvende reaksjon idømt i fravær av den ettersøkte skal nektes dersom vedkommende ikke var orientert om tid og sted for rettsmøtet og kunne forutse at det ville bli avsagt dom, eller retten til rettferdig rettergang av andre grunner ikke var ivaretatt. Arrestordren skal likevel etterkommes når den utstedende stat avgir forsikring om at den ettersøkte har krav på en ny behandling av saken.

Bestemmelsene om spesialitetsprinsippet, videre overlevering og videre utlevering foreslås videreført, men likevel slik at utformingen ligger tettere opp til parallellavtalens artikler om tematikken.

Arrestordrelovens regler om hvordan en arrestordre skal behandles og avgjøres, synes i store trekk å oppfylle rammeverkenes målsetting om rask og effektiv saksbehandling, samtidig som hensynet til rettssikkerhet ivaretas. Det er relativt kort tid siden dagens ordning ble innført, og utvalget har fått et klart inntrykk av at den fungerer tilfredsstillende. Ordningen bør få virke noe lenger før det eventuelt gjøres større innholdsmessige endringer i reglene. Utvalget foreslår likevel en endring som vil kunne effektivisere saksbehandlingen, uten at det går på bekostning av den ettersøktes rettssikkerhet: I de sakene hvor departementet avgjør om en arrestordre skal iverksettes, bør den ettersøktes klageadgang til Kongen i statsråd fjernes.

Overlevering til stater i Norden

Vilkårene for overlevering til stater i Norden foreslås i hovedsak videreført. Disse er i det vesentlige utledet av konvensjon om nordisk arrestordre, og handlingsrommet er begrenset av den. Konvensjonen angir færre avslagsgrunner enn parallellavtalen.

Ved overlevering til strafforfølgning og fullbyrding av dom er det tilstrekkelig at den ettersøkte kan idømmes eller er idømt en frihetsberøvende reaksjon, og kravet til forholdets alvorlighet er dermed lempeligere enn ved overlevering til stater i EU utenfor Norden. Utvalget foreslår å videreføre utgangspunktet om at det ikke gjelder et krav til dobbel straffbarhet ved overlevering til en nordisk stat. Heller ikke overlevering til Norden kan skje i strid med EMK eller andre menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, dersom det er fare for forfølgelse, om den ettersøkte er under kriminell lavalder eller dersom det kommer i konflikt med forbudet mot dobbelstraff. Enkelte særregler for norske statsborgere og personer bosatt i Norge videreføres, som innebærer at overlevering kan nektes eller betingelser skal eller kan stilles.

Det foreslås ingen bestemmelse om overlevering til fraværsdom, livstidsstraff eller politisk lovbrudd, som heller ikke er avslagsgrunner i den nordiske konvensjonen.

Bestemmelsene om spesialitetsprinsippet, videre overlevering og videre utlevering foreslås videreført, men likevel slik at utformingen ligger tettere opp til ordlyden i konvensjon om nordisk arrestordre.

Utlevering til Norge

Utlevering til Norge er i liten grad regulert i utleveringsloven. Selv om spørsmålet i stor grad beror på eventuell folkerettslig avtale med den anmodede stat, og dens nasjonale lovgivning, foreslår utvalget enkelte bestemmelser om dette for å sikre en brukervennlig og tilgjengelig lov.

Kompetansefordelingen mellom påtalemyndigheten og departementet foreslås i det vesentlige videreført, men det foreslås enkelte presiseringer og endringer i oppgavene. Utvalget foreslår å gi nærmere retningslinjer i forarbeidene for når påtalemyndigheten kan igangsette en utleveringssak; påtalemyndigheten skal påse at det er forholdsmessig å igangsette prosessen. Videre skal departementets prøvingskompetanse begrenses. Departementet skal ikke prøve beslutningen om å fremsette en utleveringsbegjæring, men kontrollere at begjæringen er i samsvar med formkravene som måtte følge av folkerettslig avtale med staten begjæringen skal sendes til. I spesielle tilfeller kan departementet se hen til Norges eventuelle utenrikspolitiske interesser i forholdet til den aktuelle stat.

Utvalget foreslår også å kodifisere gjeldende rett knyttet til varetektsfradrag ved utlevering til Norge, samt å lovfeste spesialitetsprinsippet og regulere videre utlevering og videre overlevering. Det er også foreslått en egen hjemmel for å tilbakeføre personer som er midlertidig utlevert eller utlevert til Norge for strafforfølgning på betingelse om tilbakeføring for soning, samt regler om adgangen til å bruke tvangsmidler i den forbindelse.

Overlevering til Norge

Bestemmelsene om overlevering til Norge fra stater i EU og Norden foreslås videreført. Disse er i all hovedsak utledet av parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre, og handlingsrommet er begrenset av avtalene.

Påtalemyndigheten skal fortsatt kunne utstede en arrestordre eller en nordisk arrestordre dersom det straffbare forholdet er tilstrekkelig alvorlig, og oversende denne på foreskrevet måte. Bestemmelser om spesialitetsprinsippet, videre overlevering og videre utlevering foreslås opprettholdt uten realitetsendringer i tråd med parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre. I tillegg foreslås det bestemmelser om varetektsfradrag og tilbakeføring av personer som er midlertidig overlevert, midlertidig overført eller overlevert til Norge for strafforfølgning på betingelse av tilbakeføring for soning.