6 Sentrale hensyn, lovtekniske valg og begreper

6.1 Innledning

Utvalgets mandat legger til grunn at det er behov for å revidere utleverings- og arrestordreregelverket: Utleveringsloven er endret flere ganger etter vedtakelsen i 1975, uten at det er foretatt en samlet gjennomgang i lys av den internasjonale utviklingen på området. Videre har det skjedd en utvikling i rettspraksis siden parallellavtalen ble inngått i 2006. EU-domstolens praksis har medført at det på noen punkter kan stilles spørsmål ved om norsk lov er i samsvar med parallellavtalen. Det er dessuten behov for et klart og oversiktlig regelverk som tar hensyn til at det kan gå lang tid mellom hver gang den enkelte aktør er involvert i en utleverings- eller arrestordresak.

Det er redegjort for de konkrete behovene for lovendringer under utvalgets vurderinger knyttet til de enkelte temaene i utredningen. I punktet her gis det bare en overordnet beskrivelse av noen hovedutfordringer i utleverings- og arrestordreretten:

Utvalget erfarer at dagens regler i mange tilfeller ikke angir hvilke myndigheter som skal eller kan utføre en handling i en utleverings- eller arrestordresak. Fordelingen av oppgaver mellom påtalemyndigheten og domstolene kan f.eks. komme klarere til uttrykk i lovgivningen. Dette gjelder særlig ordningen i arrestordresakene med at domstolene skal ta stilling til om det foreligger obligatoriske avslagsgrunner som er til hinder for overlevering, mens påtalemyndigheten skal vurdere om en av de fakultative avslagsgrunnene skal gjøres gjeldende i den enkelte sak.

Videre erfarer utvalget at det kan stilles spørsmål ved om loven gir tilstrekkelige klare hjemler for å beslutte bruk av tvangsmidler på ulike stadier av en utleverings- eller arrestordresak. Dette er påpekt bl.a. av Justisdepartementet, Oslo politidistrikt og Oslo statsadvokatembeter.

Til slutt fremheves det at det underveis i utredningsarbeidet er oppdaget ulike former for inkurier i lovgivningen, som utvalget foreslår å rette opp i den nye loven.

Utover denne hovedgrupperingen av overordnede endringsbehov har utvalget ellers mottatt enkelte innspill fra ulike aktører. Lang varetektstid og oversoning i varetekt på grunn av lang saksbehandlingstid, som kan medføre løslatelse, er bl.a. pekt på som en utfordring (Oslo politidistrikt og Oslo statsadvokatembeter). Det har også vært fremhevet utfordringer knyttet til at bruk av tvangsmidler ikke skal gjelde for lengre tid enn fire uker fra endelig vedtak om utlevering foreligger (jf. utleveringsloven § 19 annet ledd annet punktum), og at vilkåret for forlengelse av tvangsmiddelbruken – «særlige grunner» – praktiseres strengt av domstolene (Oslo politidistrikt og Oslo statsadvokatembeter).

For å møte utfordringene som er beskrevet ovenfor og som det er redegjort for under de enkelte punktene i utredningen, anbefaler utvalget at det gis én lov om utlevering og overlevering av lovbrytere. Dette er i seg selv ment å møte mange av utfordringene ved dagens regelverk. Men utover rene regelverksendringer kan det også være behov for andre tiltak. Utvalget anbefaler bl.a. at det arbeides for å øke tilgjengeligheten av rettskildene. Det er viktig at dommere, forsvarere, ansatte i påtalemyndigheten og i forvaltningen lettere enn i dag kan sette seg inn i gjeldende regelverk. I så måte kan det f.eks. utarbeides nettsider som forklarer gangen i en utleverings- eller arrestordresak, hvilke regelsett som gjelder for den enkelte stat og hvor annen informasjon, herunder rettskilder, er å finne. Utover de nevnte tiltakene anbefaler utvalget at det tas i bruk virkemidler som informasjonskampanjer og opplæring for å øke tilgjengeligheten og forståelsen av reglene.

6.2 Sentrale hensyn

Innledning

Utvalgets forslag skal ivareta grunnleggende rettssikkerhetshensyn, være i samsvar med folkeretten, legge til rette for effektive prosesser og være klart og forståelig.

Rettssikkerhetshensynet

Den ettersøkte personen har «hovedrollen» i en utleverings- eller arrestordresak. I dag har vedkommende en rekke rettigheter, som følger direkte av utleveringsloven eller arrestordreloven, eller som utledes fra straffeprosessloven eller annet regelverk. Det dreier seg bl.a. om rett til forsvarer, rett til tolk og rett til informasjon. Utvalgets forslag skal ivareta slike rettigheter og gi ettersøkte personer en verdig og tillitvekkende behandling.

Folkerettshensynet

Utlevering og overlevering handler om internasjonalt strafferettslig samarbeid. Her, som ved andre former for samarbeid, har tillit stor betydning. Norge har påtatt seg flere folkerettslige forpliktelser på utleverings- og overleveringsområdet. Disse forpliktelsene må ikke bare gjennomføres lojalt i norsk rett, de må også etterleves. Dette er viktig f.eks. når det gjelder avslagsgrunnene i arrestordresystemet, som er uttømmende angitt i rammeverkene. Siden arrestordresystemet er basert på gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser og overlevering skal gjennomføres med mindre det foreligger en hjemlet avslagsgrunn, er det viktig at statene forholder seg lojalt til avslagsgrunnene som følger av rammeverkene. Dette sikrer forutberegnelighet.

Det er viktig å se hen til praksis fra EMD. EU-domstolens praksis om EUs rammebeslutning har betydning for praktiseringen også av parallellavtalen. Det må derfor påses at de norske reglene som gjennomfører parallellavtalen er i overensstemmelse med føringene EU-domstolen gir for likelydende eller lignende artikler i rammebeslutningen.

Effektivitetshensynet

Arrestordresystemet opererer med frister for avgjørelse av en arrestordre og for gjennomføring av et vedtak om overlevering. Formålet med disse fristene er å legge til rette for effektive prosesser, slik at overlevering blir et egnet redskap som ledd i strafforfølgningen av straffbare forhold. Hensynet til effektive prosesser gjør seg gjeldende også i utleveringssakene, som i dag ofte kan ha svært lang saksbehandlingstid. Lang saksbehandlingstid er uheldig både av hensyn til den ettersøktes rettssikkerhet, andre involverte personers rettssikkerhet, statenes interesser og for ressursbruken. Utvalget mener på denne bakgrunn at hensynet til effektivitet bør være et sentralt hensyn ved forberedelsen av nye regler om utlevering og overlevering.

Brukerhensynet

En rekke aktører med forskjellige roller har befatning med utleverings- og arrestordreregelverket; dette gjelder påtalemyndigheten, advokat-/forsvarerstanden, domstolene, departementet og kriminalomsorgen, for å nevne noen. For å kartlegge utfordringer og endringsbehov i gjeldende regelverk har utvalget lyttet til ulike aktørgrupper, se punkt 2.3.

Det er gjennomgående påpekt, i tråd med det som er lagt til grunn i mandatet, at den enkelte aktør sjelden behandler utleverings- og arrestordresaker. Etter ikrafttredelsen av hele arrestordreloven 1. november 2019 fikk påtalemyndigheten beslutningsmyndighet i de fleste arrestordresakene. Det er derfor mange flere personer som i dag avgjør om en arrestordre skal etterkommes, enn det som var tilfellet i utleveringssakene. Sakene har ofte et hasteelement, og noen av dem kan by på kompliserte vurderinger. Det er videre en utfordring at rettsområdet er fragmentert og preget av internasjonale rettskilder. Disse kan oppleves som vanskelig tilgjengelige. En annen utfordring er koblingen mellom utleverings- og arrestordreregelverket og andre tilstøtende rettsområder, som f.eks. reglene om soningsoverføring og utlendingslovgivningen.

Fra rettsanvenderens perspektiv synes det derfor å være et stort behov for et klart og tilgjengelig regelverk, slik mandatet forutsetter. Hensynet til informasjon og til lovens brukere har derfor stått sentralt i utvalgets vurderinger.

6.3 Én eller flere lover?

Utvalget skal ifølge mandatet vurdere hvorvidt regelverket om utlevering og overlevering av lovbrytere bør samles i én lov eller fortsatt reguleres i ulike lover. Videre angir det at utvalget skal utarbeide et lovutkast i samsvar med anbefalingene i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse». Lovforslaget skal ha et klart og godt språk samt en ryddig struktur som bidrar til at loven blir forstått og virker etter hensikten. Reglene skal sikre en rask og effektiv prosess i samsvar med våre folkerettslige forpliktelser, og samtidig ivareta hensynet til rettssikkerhet og menneskerettigheter. Dessuten skal det sees hen til hvordan ulike folkerettslige forpliktelser er gjennomført i andre land, spesielt de nordiske landene og andre medlemsland i EU som det er nærliggende for Norge å sammenligne seg med.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om reglene bør samles i én felles lov, eller om de fortsatt bør fremgå av ulike lover. Utvalget ser at det er vektige argumenter for begge løsninger.

Som gjennomgangen i kap. 5 viser, fremgår reglene om utlevering og overlevering av én lov i Danmark, Frankrike, Storbritannia og Tyskland, mens Finland, Island, Nederland og Sverige har flere lover. Under møtene med de danske og svenske aktørene i april 2022 var inndelingen av lovverket et sentralt spørsmål, og utvalget fikk verdifulle synspunkter på fordeler og ulemper med ulike inndelinger av regelverkene. Ved valget mellom å foreslå én ny lov eller flere nye lover, har utvalget likevel ikke funnet grunn til å legge særlig stor vekt på hensynet til nordisk eller europeisk rettsenhet isolert sett. Dette er både fordi de nevnte statene har valgt forskjellige lovtekniske løsninger, og fordi arrestordrereglene ble fremforhandlet og implementert etter en rask prosedyre. Sistnevnte synes å ha gitt medlemstatene begrensede faktiske muligheter for å foreta en helhetlig gjennomgang av utleverings- og arrestordreglene. Utvalget har derfor foretatt en avveining av argumenter som taler for de ulike løsningene.

På den ene siden er ikke utvalget kjent med at det er fremmet kritikk mot dagens løsning med én lov om utlevering og én lov om overlevering på grunnlag av arrestordrer. Det er, så vidt utvalget bekjent, heller ikke fremsatt innvendinger mot at parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre er gjennomført i samme lov. Dette kan tilsi at regelsettene fortsatt bør reguleres i ulike lover. I samme retning trekker det at utleveringsloven og arrestordreloven gjennomfører forskjellige folkerettslige forpliktelser med til dels store ulikheter, både hva gjelder vilkår, saksbehandling og begreper. Videre taler det for flere lover at statenes handlingsrom ved gjennomføring av arrestordrereglene er mindre enn i utleveringssammenheng, noe som medfører at det må gis mer detaljerte regler om overlevering enn om utlevering. Disse systemforskjellene kan også gjøre det vanskelig å utforme fellesbestemmelser. Regulering i flere lover vil formentlig dessuten kunne gi en klarere regelverksstruktur, med færre og kortere paragrafer enn om alle reglene skulle vært samlet i én og samme lov.

På den annen side gjelder utlevering og overlevering av lovbrytere rent faktisk det samme; et internasjonalt samarbeid for å overføre en ettersøkt person tilbake til en stat hvor vedkommende har en ikke endelig avsluttet straffesak mot seg eller for soning av en dom. De folkerettslige forpliktelsene, særlig arrestordreavtalene, har en rekke fellestrekk som gjør det mulig å foreslå en felles regulering. Ulikheter mellom regelsettene kan synliggjøres ved en konsekvent begrepsbruk og en ryddig lovstruktur med informative kapittel- og paragrafoverskrifter. For praktikere vil det, i alle fall etter en overgangsperiode, trolig være mest ryddig å ha bare én lov å forholde seg til. En samling av reglene i én lov vil også bidra til at man kan unngå gjentakelser av like eller tilnærmet like bestemmelser, og til at man ved endringer i det ene regelsettet, også vurderer tilsvarende endringer i det andre. Slik kan også utilsiktede forskjeller mellom regelsettene unngås. Etter ikrafttredelsen av parallellavtalen er det dessuten relativt få utleveringssaker igjen. Én lov vil etter utvalgets syn samlet sett bidra til å redusere antallet lover og bestemmelser på rettsområdet, noe som også kan gi en klarere regelverksstruktur og bidra til større regelverks- og systemforståelse.

Utvalget vil derfor anbefale at reglene for utlevering og overlevering samles i én felles lov. Samlet sett vil etter utvalgets syn én felles lov være best egnet til å oppfylle mandatets målsetting om en klar og tilgjengelig lov, som ivaretar rettssikkerhet og menneskerettigheter og tar høyde for fremtidig utvikling på området.

6.4 Lovstruktur og lovteknikk

Utvalget foreslår én lov om utlevering og overlevering til og fra Norge.

Lovutkastet er utformet i tråd med anbefalingene i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse».

Ved utformingen av lovutkastet har det vært sentralt for utvalget å oppfylle målsettingen i mandatet om en ryddig struktur, for at loven skal bli forstått og virke etter hensikten.

Lovutkastet består av 10 kapitler og 76 paragrafer.

Paragrafene er nummerert fortløpende. En kapittelvis nummering etter norsk eller svensk modell, ville etter utvalgets syn gitt en uoversiktlig struktur.

Paragrafene har overskrifter.

Når en paragraf har flere ledd, er hvert ledd innledet med et leddnummer i parentes. Det er snakk om nummerering av leddene, ikke om nummer i en opplisting.

Ved opplisting er det brukt bokstavlister. Dersom det har vært behov for flere nivåer i en bokstavliste, er det brukt nummerlister.

Når det gjelder språket, er det tatt sikte på å bruke et enkelt og klart språk. Det har vært en særlig målsetting å bruke et likt språk i utleverings- og arrestordreglene, men samtidig bevare enkelte begreper som definerer forskjeller mellom systemene.

6.5 Forskriftsregulering

6.5.1 Gjeldende rett

Etter utleveringsloven § 23 b kan Kongen gi nærmere forskrifter om anmodninger til utenlandske myndigheter om bistand til bevisopptak (rettsanmodninger).

Med hjemmel i § 24 a kan Kongen også gi forskrifter om fjernavhør til bruk for straffesak i fremmed stat etter begjæring fra utenlandsk domstol eller annen kompetent myndighet.

Kongen kan dessuten gi nærmere bestemmelser til gjennomføring av loven, jf. § 28. I de spesielle motivene heter det at «[m]an har antatt at gjennomføringsbestemmelser, herunder overgangsbestemmelser, ikke behøver fastsettes i lovs form, men at Kongen bør gis fullmakt til å gi nødvendige bestemmelser av denne art», jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 48. Utleveringsloven 1908 § 26 annet ledd og den nordiske utleveringsloven 1961 § 19 oppstilte tilsvarende forskriftshjemler.

Kongen i statsråd har med hjemmel i bl.a. de tre nevnte bestemmelsene i utleveringsloven fastsatt forskrift 14. desember 2012 nr. 1227 om internasjonalt samarbeid i straffesaker. Forskriften regulerer ikke utlevering.

Straffeprosessutvalget har foreslått å flytte reglene i utleveringsloven kap. V om annen rettshjelp til en ny straffeprosesslov, jf. NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov s. 349 og 684. Dette forslaget omfatter utleveringsloven §§ 23 b og 24 a, som på grunn av avgrensningen i utvalgets mandat ikke vil bli behandlet nærmere i utredningen her.

Arrestordreloven § 5 første ledd bestemmer at en arrestordre skal føres i skjema som oppgitt i forskrift til loven.

Etter § 7 tredje ledd første punktum gjelder ikke kravet til dobbel straffbarhet dersom forholdet i den utstedende stat anses som en av handlingene nevnt i forskrift til loven (positivlisten), såfremt det i denne staten kan straffes med fengsel eller annen frihetsberøvende reaksjon i minst tre år, og forutsatt at ikke vedkommende stat selv krever dobbel straffbarhet for overlevering til Norge for tilsvarende forhold. Det følger av tredje ledd annet punktum at departementet gir forskrift om hvilke handlinger kravet til dobbel straffbarhet ikke skal gjelde for på vilkår som nevnt i tredje ledd første punktum.

Med hjemmel i § 14 åttende ledd kan departementet gi forskrift om samtykke som nevnt i bestemmelsens annet ledd. Det betyr at det kan fastsettes nærmere regler om den ettersøktes samtykke til overlevering.

Kongen i statsråd kan dessuten gi nærmere regler om ordningen av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 62.

Kongen i statsråd har med hjemmel i arrestordreloven §§ 5 og 7 samt straffeprosessloven § 62 fastsatt forskrift 18. oktober 2019 nr. 1388 til arrestordreloven (arrestordreforskriften).

Arrestordreforskriften inneholder regler om utforming av arrestordrer i et skjema som er vedlagt forskriften (arrestordreloven § 5 første ledd), hvem i påtalemyndigheten som kan avgjøre og utstede en nordisk eller nordisk-europeisk arrestordre (straffeprosessloven § 62), positivlisten (arrestordreloven § 7 tredje ledd) og regler om unntak fra kravet til dobbel straffbarhet (arrestordreloven § 7 tredje ledd annet punktum). Det er ikke fastsatt forskrift om den ettersøktes samtykke til overlevering i medhold av arrestordreloven § 14 åttende ledd. Arrestordreforskriften § 4 første ledd bestemmer imidlertid hvem i påtalemyndigheten som har kompetanse til å avgjøre om en nordisk-europeisk arrestordre skal etterkommes i tilfeller hvor den ettersøkte har samtykket til overlevering, jf. arrestordreloven § 14 tredje ledd.

6.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at utlevering og overlevering er inngrep som krever hjemmel i lov.

Et naturlig utgangspunkt er derfor at regler som har en side til legalitetsprinsippet, bør gis i lovs form, jf. Lovteknikk og lovforberedelse s. 19 flg. Den ettersøktes rettssikkerhet vil formentlig bli best ivaretatt gjennom lovregulering. Lover er generelt mer tilgjengelige enn forskrifter, og blir som regel utarbeidet etter en mer omstendelig og demokratisk prosess enn forskrifter. Så vel hensynet til de ettersøkte som til rettsanvenderne taler for at de fleste og mest sentrale reglene gis i lovs form. Dette gjelder f.eks. vilkårene for utlevering og overlevering, og annet som har betydning for den enkeltes rettigheter og plikter. En slik regulering vil også være i tråd med norsk rettstradisjon, jf. Innst. S nr. 296 (1995–96).

Reglene om utlevering og overlevering til og fra Norge bør etter utvalgets syn som nevnt samles i én felles lov. Hensynet til en enhetlig lovgivning taler for at reglene samles i denne loven, og at bruken av forskrift begrenses.

Det vil samtidig kunne være behov for å regulere enkelte spørsmål i forskrift. Regler av mer praktisk og administrativ art, som knytter seg til aktørenes arbeid med sakene i større grad enn til den ettersøktes og andres personers rettigheter, er mer egnet for regulering i forskrift eller rundskriv. Dette gjelder ikke minst fordi det kan bli behov for å endre saksbehandlingsrutiner uten at det anses nødvendig eller hensiktsmessig å involvere Stortinget. Endringer som må legges fram for Stortinget gjennom en lovproposisjon, kan som oftest ikke gjennomføres særlig raskt, og krever normalt en omstendelig lovgivningsprosess. Utvalget anser det derfor som en fordel at detaljregler av mer praktisk art, kan fastsettes av Kongen i statsråd eller departementet.

Det er et lovteknisk spørsmål om forskriftshjemlene bør inntas i de aktuelle bestemmelsene eller samles i én fellesbestemmelse. Utvalget har funnet det mest hensiktsmessig og informativt å plassere de enkelte forskriftshjemlene i de relevante bestemmelsene. Med denne reguleringsformen vil det fremgå klart av de aktuelle bestemmelsene at det ved forskrift kan fastsettes supplerende eller avvikende regler.

Det er i dag gitt forskriftshjemler for kravene om utfylling av arrestordreskjemaer, og for reglene om hvem i påtalemyndigheten som er kompetent til å utstede og avgjøre arrestordrer. Regler i denne kategorien mener utvalget at det fortsatt er grunn til å gi i forskrift. Det samme gjelder de nevnte unntakene fra krav til dobbel straffbarhet, som utvalget anbefaler at harmoniseres med positivlistens 32 punkter.

Forholdene det er aktuelt å regulere i forskrift, er etter utvalgets syn ikke av en slik at art at de tilsier at forskriftene alltid bør fastsettes av Kongen i statsråd. Utvalget anbefaler derfor at kompetansen til å fastsette forskrifter legges til Kongen. Dette innebærer at kompetansen kan delegeres fra Kongen til departementet, men er heller ikke til hinder for at forskrift fastsettes av Kongen i statsråd.

Utvalget har ikke utarbeidet et utkast til forskrift.

6.6 Begrepene

6.6.1 Innledning

I dette punktet redegjøres det for sentrale ord og uttrykk i utleveringsretten, og utvalget anbefaler hvilke begreper som bør benyttes i den nye loven. Anbefalingene er oppsummert i punkt 6.6.7.

6.6.2 Utlevering og overlevering

Utlevering («extradition») og overlevering («surrender») brukes om overføring av personer som er ettersøkt med sikte på strafforfølgning eller straffullbyrding fra oppholdsstaten til en annen stat.

I Norge har utlevering vært brukt som begrep for slike overføringer i mer enn 100 år, jf. i dag utleveringsloven § 1 første punktum, arrestordreloven § 4 bokstav d og en rekke folkerettslige avtaler Norge er part i. Gjeldende lovregler finnes i utleveringsloven, som kommer til anvendelse i saker mellom Norge og stater utenfor EU og Norden.

Overføring mellom Norge og stater innenforEU og Norden reguleres i arrestordreloven og kalles overlevering, jf. arrestordreloven § 1 og utleveringsloven § 1 annet punktum. Begrepet stammer fra EUs rammebeslutning og er videreført i konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen. Det refererer til arrestordresystemet, markerer et systemskifte fra utleveringsreglene til et enklere og raskere system og fremhever prinsippet om gjensidig anerkjennelse av avgjørelser, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 12 og 29 og Prop. 137 LS (2010–2011) s. 6–7.

Island, Nederland og Sverige benytter ulike begreper for overføringer til og fra stater i og utenfor EU og Norden. I disse statene er reglene gitt i to eller flere lover. Danmark, Finland og Tyskland bruker derimot ett fellesbegrep. Finland har tre lover med ulikt virkeområde, mens de andre statene har samlet reglene i én lov.

Utvalgets forslag om å samle reglene om utlevering og overlevering i én lov kan tale for å benytte ett fellesbegrep. I samme retning trekker det at utlevering og overlevering språklig sett betyr det samme, og at det rent faktisk er det samme som skjer, selv om regelsettene angir ulike prosedyrer og vilkår for overføring.

På den annen side er overlevering et innarbeidet begrep i Norge, som ved gjennomføringen av arrestordrereglene ble tatt i bruk fra første stund. De forskjellige tradisjonene taler med styrke for å videreføre begge begrepene.

Regulering i én lov kan samtidig være et argument for å bruke to ulike begreper, ettersom fellesregulering kan forsterke behovet for språklige virkemidler som skiller regelsettene fra hverandre. To begreper vil gjøre det enklere for brukerne å orientere seg i den nye loven med tilhørende internasjonale rettskilder. Samtidig vil begrepet overlevering markere det systemskiftet som fant sted ved innføring av arrestordrereglene. Utvalget anbefaler derfor å videreføre begrepene utlevering og overlevering i den nye loven.

For fullstendighetens skyld tilføyes det at overføring også benyttes både om soningsoverføring, om selve overføringen av en person eller ting i utleveringsretten, og ellers om overføring av strafforfølgning etter lov 25. mars 1977 nr. 22 om overføring av straffeforfølging fra eller til annet europeisk land.

6.6.3 Utleveringsbegjæring, arrestordre og nordisk arrestordre

Utleverings- og arrestordreprosessene innledes formelt ved at det sendes henholdsvis en anmodning (utleveringsbegjæring) eller et krav (arrestordre) fra en stat til en annen.

Utleveringsloven regulerer utlevering etter begjæring fra eller til en stat utenfor EU og Norden, dvs. en utleveringsbegjæring («request for extradition»), jf. utleveringsloven og arrestordreloven § 4 bokstav d.

Arrestordreloven gjelder overlevering på grunnlag av en nordisk-europeisk arrestordre eller nordisk arrestordre fra eller til en stat henholdsvis i EU utenfor Norden eller i Norden. En arrestordre er en avgjørelse truffet av kompetent myndighet i en stat i EU, Island eller Norge om at en annen av de nevnte statene skal pågripe og overlevere en person som er ettersøkt for strafforfølgning eller straffullbyrding, jf. § 4 bokstav a. I arrestordreloven kap. 1, 6, 7 og 8 er arrestordre brukt som fellesbetegnelse for nordisk-europeiske og nordiske arrestordrer. I parallellavtalen art. 11 nr. 1 bokstav c er «arrestordre» dessuten brukt om pågripelsesbeslutningen som det skal vises til i arrestordren.

I de spesielle motivene til arrestordreloven § 4 bokstav a i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 50 uttales det om forskjellen mellom en arrestordre og en utleveringsbegjæring:

«Ein arrestordre vil svare til eit utleveringskrav i den forstand at den innleiar prosessen. Men mens eit utleveringskrav formelt berre er ei oppmoding til ein annan stat, er arrestordren ein ordre om pågriping med tanke på påfølgande overlevering som skal settjast i verk om ikkje det ligg føre ein avslagsgrunn.»

En nordisk-europeisk arrestordre er en arrestordre utstedt i samsvar med parallellavtalen. Arrestordrer utstedt i samsvar med EUs rammebeslutning, skal også regnes som nordisk-europeiske arrestordrer, jf. § 4 bokstav b.

En nordisk arrestordre er en arrestordre utstedt i samsvar med konvensjon om nordisk arrestordre. En nordisk-europeisk arrestordre som er utstedt av en stat i Norden, skal også regnes som en nordisk arrestordre etter arrestordreloven, jf. § 4 bokstav c.

Med ett unntak anbefaler utvalget å videreføre definisjonene i arrestordreloven § 4. Utvalget erfarer nemlig at begrepene nordisk-europeisk arrestordre og nordisk arrestordre har bydd på utfordringer i praksis. Av den grunn anbefales det å gå bort fra begrepet nordisk-europeisk arrestordre, slik at disse heretter bare kalles arrestordrer.

«Nordisk-europeisk arrestordre» brukes ikke i parallellavtalen. I praksis brukes arrestordre («arrest warrant» (AW)) om nordisk-europeiske arrestordrer, mens europeisk arrestordre («European arrest warrant» (EAW)) brukes om arrestordrer mellom EU-stater og fra disse til Norge og Island. Nordisk arrestordre («Nordic arrest warrant» (NAW)) brukes derimot i konvensjon om nordisk arrestordre. Utvalget ser på denne bakgrunn den foreslåtte endringen som en ubetenkelig forenkling.

Utvalget har også vurdert om anmodningene og kravene kan forenes under et felles begrep, f.eks. «anmodninger», «begjæringer» eller «krav». Ettersom utvalget foreslår å skille mellom regelsettene og tar hensyn til festnet terminologi for å markere skillet, taler vektige grunner for å opprettholde sondringen mellom utleveringsbegjæringer og ulike typer arrestordrer. De betydelige forskjellene mellom systemene taler for det samme. Etter utvalgets syn er det derfor ikke tilstrekkelige grunner for en slik harmonisering.

6.6.4 Anmodende og anmodede stat samt utstedende og iverksettende stat

Staten som fremmer en utleveringsbegjæring, kalles som oftest anmodende stat («requesting State/Party»). Begrepet benyttes bl.a. i utleveringsloven, utleveringskonvensjonen og bilaterale utleveringsavtaler. Begjærende stat, rekvirerende stat og senderstat er andre mindre brukte begreper for denne staten.

Anmodede stat («requested State/Party») brukes som regel om staten som mottar en utleveringsbegjæring. Begrepet forekommer ikke i utleveringsloven, men er brukt i konvensjoner og utleveringsavtaler. Mottakerstat og utleverende stat er mindre brukte begreper for samme stat.

I arrestordresammenheng brukes vanligvis utstedende stat, utferdigende stat eller utstederlandet («issuing State») om staten som utsteder en arrestordre, se bl.a. arrestordreloven, EUs rammebeslutning, konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen.

Staten som behandler en arrestordre, kalles i de nevnte rammeverkene iverksettendestat, utførende stat eller fullbyrdende stat («executing State»), og ellers mottakerstat.

Gjennomgangen foran viser at det er mange begreper som brukes om de involverte statene i utleverings- og arrestordresaker. En opprydning i begrepsbruken vil formentlig gjøre regelverket mer tilgjengelig og forståelig for praktikerne.

Utvalget har vurdert å foreslå ett begrepspar for begge regelsettene. Anmodende og anmodede stat er innarbeidet i utleveringsretten, og brukes både nasjonalt og internasjonalt. Begrepsparet indikerer en henstilling om bistand fra en stat til en annen. I arrestordresammenheng er begrepsparet byttet ut med utstedende/utferdigende og iverksettende/utførende/fullbyrdende stat, bl.a. for å markere at i stedet for å be om bistand, beordrer statene iverksetting av hverandres rettsavgjørelser. Begrepsparene refererer til forskjellige systemer og rettslige grunnlag. Utvalget anser det derfor mest hensiktsmessig å beholde to begrepspar. Dette vil også være et språklig virkemiddel for å skille regelsettene fra hverandre i den nye loven.

Anmodende og anmodede stat kan oppfattes som språklig utdaterte begreper. Mot begrepsparet kan det også innvendes at begrepene er for like hverandre, noe som kan føre til forveksling. Utvalget er imidlertid ikke kjent med at dette har voldt vansker av betydning. Alternativene senderstat og mottakerstat kan på sin side medføre misforståelser, ettersom det kan være uklart om det refereres til om det er en utleveringsbegjæring som sendes eller en person som utleveres. Utvalget har også vurdert å bruke begjærende eller rekvirerende stat om staten som sender begjæringen, men begrepene er lite brukt og har ingen kobling til folkeretten. Anmodende og anmodede stat er som nevnt derimot innarbeidet i utleveringsretten. Utvalget går av den grunn inn for å beholde begrepsparet anmodendestat og anmodedestat.

Når det gjelder overlevering, anbefaler utvalget at utstedende stat brukes om staten som utsteder en arrestordre, og iverksettende stat om staten som behandler den. En slik begrepsbruk harmonerer med de folkerettslige rammeverkene. Utvalget har også vurdert fullbyrdende stat og gjennomførende stat, men mener disse begrepene bør unngås for å unngå forveksling med straffullbyrding og straffegjennomføring.

6.6.5 Vilkår, betingelser og avslagsgrunner

I dag brukes vilkår, betingelser, garantier, forsikringer, forbud, nektingsgrunner og avslagsgrunner for å beskrive forutsetningene for utlevering eller overlevering. Begrepene benyttes om hverandre uten noe definert meningsinnhold. For eksempel bruker utleveringsloven § 12 første ledd bokstav d «vilkår», samtidig som paragrafen bygger på utleveringskonvensjonen art. 11 om forsikringer, og er beskrevet som en bestemmelse om garantier i forarbeidene og rettsteorien.

Vilkår brukes i hovedsak om forutsetninger som må foreligge for at utlevering eller overlevering kan skje. Utleveringsloven krever f.eks. at handlingen saken gjelder, er straffbar både etter anmodende og anmodede stats rett, jf. utleveringsloven §§ 1 og 3. Utleveringskonvensjonen og de bilaterale utleveringsavtalene oppstiller også vilkår for utlevering. Arrestordreloven angir på samme måte vilkår for overlevering.

Utleveringsloven § 12 første ledd angir særskilte vilkår som skal stilles ved utlevering, mens annet ledd gir adgang til å stille andre vilkår. Vilkår er gitt et noe annet meningsinnhold i § 12 enn ellers i loven. Det er i realiteten snakk om en garanti eller forsikring som den anmodende stat må gi for at utlevering skal kunne skje.

Utleveringsloven oppstiller ikke bare vilkår for utlevering, men angir også forhold som er til hinder for utlevering. Norske statsborgere kan f.eks. ikke utleveres, jf. § 2. Dette innebærer et forbud mot utlevering av norske borgere. «Forbud» er brukt i § 8 om forbud mot dobbeltstraff. Slike hindringer omtales gjerne som nektingsgrunner.

Plikten til å overlevere på grunnlag av en arrestordre gjelder ikke når det foreligger en avslagsgrunn, som er et annet ord for nektingsgrunn. Arrestordreloven og de folkerettslige rammeverkene den gjennomfører skiller mellom obligatoriske og fakultative/valgfrie avslagsgrunner.

«Forsikring» er brukt i arrestordreloven § 11. Fraværet av en forsikring vil få «karakter av ein obligatorisk avslagsgrunn», jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53.

Utvalget har søkt å forenkle bruken av begrepene. Alminnelige forutsetninger for utlevering eller overlevering som følger av loven, bør etter utvalgets syn kalles vilkår. Det er slik begrepet i hovedsak har vært brukt, og det er godt innarbeidet.

Spesielle forutsetninger for utlevering eller overlevering som blir fastsatt i den enkelte sak, bør kalles betingelser. Utvalget har sett hen til at den danske loven skiller mellom vilkår og betingelser, men riktignok slik at betydningen i Danmark er motsatt av hva som anbefales her.

Utvalget anbefaler å opprettholde skillet mellom vilkår og avslagsgrunner i ny lov. Etter utvalgets syn kan man benytte avslagsgrunn også om reglene som bare skal gjelde for utlevering til stater utenfor EU og Norden.

6.6.6 Den ettersøkte

Personen som er ønsket utlevert eller overlevert blir som oftest omtalt som den ettersøkte, se bl.a. utleveringsloven § 21, utleveringskonvensjonen, arrestordreloven, EUs rammebeslutning, konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen.

Beslektet med begrepet ettersøkt er «etterlyst» og «etterlysning». En person som er ettersøkt, må ikke nødvendigvis også være etterlyst gjennom Schengen informasjonssystem (SIS) eller Interpol. Utleveringsloven § 20 og arrestordreloven § 25 angår «etterlysing» av personer, se også utleveringskonvensjonen art. 1, konvensjon om nordisk arrestordre art. 8 og parallellavtalen art. 12.

I stater det er naturlig å se hen til, synes «den ettersøkte» å være brukt om personen som er ønsket utlevert eller overlevert, mens «etterlyst» først og fremst knyttes til selve utstedelsen eller registreringen av en etterlysning.

Utvalget anbefaler at «den ettersøkte» brukes om personen som er begjært utlevert eller som en arrestordre eller nordisk arrestordre gjelder. Begrepet bør etter utvalgets syn brukes både ved utlevering og overlevering.

For øvrig finner utvalget grunn til å bemerke at begrepene siktet, tiltalt og domfelt, slik de er brukt i utleveringsretten i dag, må forstås med det meningsinnholdet begrepene er gitt i konvensjonene og prosesslovgivningen.

6.6.7 Oppsummering

Utvalget anbefaler å opprettholde begrepene utlevering og overlevering. Videre beholdes utleveringsbegjæring, arrestordre og nordisk arrestordre som begreper, mens begrepet nordisk-europeisk arrestordre utgår. Statene som utsteder og behandler en utleveringsbegjæring, anbefales kalt anmodende og anmodede stat. Staten som utsteder en arrestordre, bør benevnes utstedende stat, mens staten som behandler den, bør kalles iverksettende stat. Vilkår bør betegne alminnelige forutsetninger for utlevering eller overlevering, mens betingelser anbefales brukt om forutsetninger som fastsettes i den enkelte sak. Avslagsgrunner foreslås brukt om obligatoriske og valgfrie grunner til å avslå en utleveringsbegjæring eller en arrestordre. Personen som ønskes utlevert eller overlevert, bør omtales som den ettersøkte.