7 Forholdet til folkeretten

7.1 Gjeldende rett

7.1.1 Forholdet mellom utleverings- og arrestordrelovgivningen og folkeretten

Det følger av det folkerettslige suverenitetsprinsippet at enhver stat selv avgjør om den vil utlevere en person. Statene kan likevel gjennom folkerettslige avtaler forplikte seg til å utlevere eller overlevere, dersom visse vilkår fastsatt i avtalen er oppfylt.

Det norske rettssystemet bygger på det dualistiske prinsipp, noe som betyr at det kreves en særskilt gjennomføringsakt for at en internasjonal avtale skal anses som intern rett. Ved motstrid mellom folkerettslige regler Norge er bundet av og norsk lov, går loven derfor som hovedregel foran.

Denne hovedregelen modifiseres av det såkalte presumsjonsprinsippet og ved at folkeretten kan gjøres til norsk rett. Presumsjonsprinsippet medfører at utleveringsloven og arrestordreloven så langt det er mulig skal tolkes i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. I forarbeidene til utleveringsloven, Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 19, uttales det at det ved vurderingen av bestemmelsene i loven så vidt mulig bør tilstrebes samsvar med utleveringskonvensjonen. Høyesterett viste til dette i Rt. 2010 s. 40 avsnitt 17.

Menneskerettsloven §§ 2 og 3 inkorporerer fem sentrale menneskerettskonvensjoner i norsk rett med forrang foran annen lovgivning, se omtalen av menneskerettskonvensjoner i punkt 4.3 og EMK og andre menneskerettskonvensjoner som avslagsgrunn i punkt 8.5.

Kommer reglene i straffeprosessloven til anvendelse, jf. utleveringsloven § 14 tredje ledd og arrestordreloven § 3, gjelder folkerettsreservasjonen i straffeprosessloven § 4.

Selv om forholdene nevnt ovenfor bidrar til å ivareta Norges folkerettslige forpliktelser, fant man grunn til å innta en generell folkerettsreservasjon i arrestordreloven § 2. Bestemmelsen fastsetter at loven gjelder med de begrensningene som er godkjent i folkeretten eller som følger av avtale med fremmed stat, se nedenfor.

Utleveringsloven har ingen generell folkerettsreservasjon. Men utleveringsloven § 26 gjelder bl.a. utleveringsavtaler med andre stater. Bestemmelsen fastsetter i annet ledd at det uten hensyn til utleveringsloven kan skje utlevering i det omfang Norge har plikt til det etter overenskomst med fremmed stat inngått før loven trådte i kraft. Se nærmere punkt 12.3.

7.1.2 Nærmere om folkerettsreservasjonen i arrestordreloven § 2

Arrestordreloven § 2 tilsvarer lignende generelle folkerettsreservasjoner i flere andre lover, slik som straffeprosessloven § 4, straffeloven § 2, tvangsfullbyrdelsesloven § 1-4 og tvisteloven § 1-2.

Både Justisdepartementet og Utenriksdepartementet fant grunn til å innta en generell folkerettsreservasjon i arrestordreloven, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 29–30. Utenriksdepartementet viste i denne sammenheng til at dette ville ivareta forholdet til menneskerettsloven og parallellavtalens bestemmelse om immunitet og privilegier.

Arrestordreloven § 2 gjør de folkerettslige begrensningene til en del av norsk rett på lovens område. Bestemmelsen innebærer at ved motstrid mellom folkeretten og arrestordreloven, går folkeretten foran, med mindre legalitetsprinsippet er til hinder for dette. Lovens øvrige regler kan med andre ord ikke anvendes i strid med den folkerettslige regelen, men folkerettsregelen utgjør ikke en selvstendig hjemmel der legalitetsprinsippet etter norsk rett krever lovhjemmel. Bestemmelsen gjelder både for regler som eksisterte da arrestordreloven trådte i kraft, og for nyere folkerettsregler som er bindende for Norge, jf. Ruud mfl. s. 150–151.

Folkerettsreservasjonen gjelder for alle folkerettslige regler Norge er bundet av, enten de følger av folkerettslige sedvanerett eller av traktat eller konvensjon, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 49. Her vises det til at dette i første rekke er de to instrumentene som ligger til grunn for loven, dvs. konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen. I tillegg vises det særskilt til EMK, SP og folkerettslige begrensninger som følger av bestemmelser om immunitet og privilegier.

Det følger som nevnt allerede av menneskerettsloven §§ 2 og 3 at en rekke menneskerettskonvensjoner gjelder som norsk rett, og at disse ved motstrid skal gå foran annen norsk lovgivning.

Arrestordreloven § 8 annet ledd slår uttrykkelig fast at en nordisk-europeisk arrestordre skal avslås dersom overlevering vil være i strid med EMK. Det samme følger av § 18, jf. 8 annet ledd, for nordisk arrestordre. EMK kan også begrense anvendelsen av loven når det gjelder andre forhold enn selve overleveringsspørsmålet, f.eks. når det gjelder saksbehandlingsreglene og varetekt, jf. Ruud mfl. s. 150. Folkerettsreservasjonen i arrestordreloven § 2 har dermed selvstendig betydning også i relasjon til EMK.

Arrestordreloven § 11 oppstiller avslagsgrunner knyttet til fraværsdom og livstidsstraff. Reglene har til formål å sikre at overlevering ikke kommer i strid med EMK, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 52. Se punkt 8.7 og 8.8.

Dersom en arrestordre gjelder en person som har immunitet eller privilegier med hensyn til rettsforfølgning eller straffullbyrding i Norge, kan den ikke etterkommes, jf. arrestordreloven §§ 2 og 27. Se punkt 10.8.

Ved praktiseringen av arrestordreloven må det sees hen til praksis fra EMD. Parallellavtalen bygger på en forutsetning om mest mulig ensartet anvendelse av arrestordresystemet. Selv om avgjørelser fra EU-domstolen ikke formelt er bindende for Norge, må Norge derfor også legge vekt på disse, jf. parallellavtalen art. 37 og HR-2022-863-A avsnitt 32.

7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er grunn til å ha en generell folkerettsreservasjon i loven, bl.a. om det er behov for det ved siden av menneskerettsloven, avslagsgrunnen ved strid med EMK og andre menneskerettskonvensjoner, samt straffeprosesslovens folkerettsreservasjon. Etter utvalgets syn er en slik bestemmelse nødvendig. Forslaget i lovutkastet § 2 viderefører arrestordreloven § 2, og utvider denne til å gjelde også for utlevering.

Bestemmelsen gir mulighet for å sikre at utlevering og overlevering er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. Den vil ikke ha selvstendig betydning for menneskerettskonvensjoner som allerede er inkorporert, men vil omfatte andre menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, regler om immunitet og privilegier og andre folkerettslige forpliktelser. Bestemmelsen vil kunne fange opp tilfeller der en folkerettslig avtaleforpliktelse er blitt oversett i forbindelse med gjennomføringen i norsk rett, sml. Ot.prp. nr. 42 (1995–96) s. 9 om den tilsvarende bestemmelsen i straffeloven. Den vil være særlig viktig i tilfeller hvor en mulig motstridssituasjon ikke kan løses på grunnlag av presumsjonsprinsippet. En generell folkerettsreservasjon vil dessuten gi fleksibilitet i forhold til senere folkerettslige avtaler, bl.a. ved at man vil kunne redusere behovet for særskilte gjennomføringslover, jf. NOU 2001: 32 Bind A Rett på sak: Lov om tvisteløsning (tvisteloven) s. 181 om den tilsvarende regelen i tvisteloven. Utvalget anser det som en fordel å utforme folkerettsreservasjonen etter mønster fra tilsvarende reservasjoner i lovgivningen for øvrig.