10 Behandlingen av saker om utlevering og overlevering fra Norge

10.1 Innledning

I dette kapittelet drøftes prosedyrene for behandlingen av utleveringsbegjæringer og arrestordrer som Norge mottar.

Oversendelse og krav til utleveringsbegjæringen eller arrestordren omtales i punkt 10.2 og 10.3. Innledende behandling omtales i punkt 10.4, avgjørelse av utleveringsbegjæringen eller arrestordren i 10.5, mens 10.6 gjelder tilfeller der den ettersøkte samtykker til utlevering eller overlevering. Et særlig sentralt spørsmål er kompetansefordelingen mellom ulike myndigheter i saker om utlevering og overlevering. Dette er drøftet i punkt 10.5.2.4 med hensyn til utlevering og 10.5.5 når det gjelder overlevering.

Utsatt og midlertidig utlevering og overlevering omtales i punkt 10.7, immunitet og privilegier i 10.8, frister for avgjørelse og gjennomføring av vedtak i 10.9, tvangsmidler i 10.10 og beslag og overgivelse av ting i 10.11.

10.2 Oversendelse av utleverings-begjæringen eller arrestordren

10.2.1 Utlevering

10.2.1.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven § 13 første ledd bestemmer at en utleveringsbegjæring skal settes frem på diplomatisk vei, når ikke annet følger av overenskomst med vedkommende stat. At begjæringen skal fremsettes på diplomatisk vei innebærer at kompetent myndighet i den anmodende stat må sende begjæringen via statens ambassade til det norske Utenriksdepartementet. Begjæringen sendes deretter til Justisdepartementet for videre håndtering. Enklere fremgangsmåter er avtalt for Schengen-statene, se nedenfor.

Det er først når kompetent norsk myndighet har mottatt en formell utleveringsbegjæring fremsendt via rette kanaler, at fristen for å fremme begjæringen etter § 20 annet ledd fjerde punktum (om bruk av tvangsmidler før utleveringsbegjæring er mottatt) avbrytes og saken kan bringes inn for retten for vilkårsprøving, jf. § 13 tredje og fjerde ledd. Det har følgelig praktiske implikasjoner for saken at den formelle begjæringen innkommer på foreskrevet måte.

I tilfeller hvor den ettersøkte underkastes tvangsmidler i Norge på bakgrunn av en internasjonal etterlysning, varsler Justisdepartementet straks den anmodende stat om tvangsmiddelbruken, jf. § 20 annet ledd tredje punktum. Mottar ikke norske myndigheter utleveringsbegjæringen via rette kanaler innen fire uker etter at underretningen ble sendt, kan tvangsmidler i utgangspunktet ikke lenger benyttes, jf. § 20 annet ledd tredje punktum.

Paragraf 13 er taus om måten begjæringen kan og skal fremsendes på. Leses bestemmelsen i sammenheng, forutsetter loven at begjæringen fremsendes som original eller bekreftet kopi. I praksis innebærer dette at begjæringen må oversendes med post, jf. også Prop. 94 L (2019–2020) s. 21.

Midlertidig lov 17. juni 2022 nr. 60 om tilpasninger i regelverket om internasjonalt rettslig samarbeid som følge av utbruddet av covid-19 § 4 åpner for at utleveringsbegjæringen kan fremsettes ved bruk av elektronisk kommunikasjonsmiddel. I så fall skal original begjæring så snart som mulig ettersendes per post. Loven oppheves 1. juli 2023.

10.2.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 12 nr. 1 fastsetter at en utleveringsbegjæring skal være skriftlig og fremsettes på diplomatisk vei. Bestemmelsen åpner for at konvensjonspartene kan avtale alternative måter å oversende begjæringer på, herunder direkte mellom statenes justisdepartementer.

Etter Schengenkonvensjonen art. 65 kan utleveringsbegjæringen fremsettes mellom de regjeringsdepartementer som den enkelte stat har utpekt. Norge har utpekt Justisdepartementet.

Krav om at begjæringen oversendes via diplomatiske kanaler følger for øvrig av utleveringsavtalene med Canada (art. VIII), USA (art. 11) og Australia (art. 12).

Annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen kap. V art. 5 erstatter konvensjonen art. 12 og fastsetter at utleveringsbegjæringer skal fremsettes direkte mellom statenes justisdepartementer. Bestemmelsen ekskluderer likevel ikke bruk av diplomatiske kanaler. Norge har tiltrådt protokollen, men reservert seg mot art. 5.

Hvis den som begjæres utlevert samtykker til en forenklet utleveringsprosedyre, er det etter tredje tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen art. 2 ikke nødvendig å fremsette en formell utleveringsbegjæring via diplomatiske kanaler. Artikkel 8 åpner for elektronisk kommunikasjon. En tilsvarende regulering følger av EUs utleveringskonvensjon 1995 art. 3. Norge har ikke undertegnet protokollen, og 1995-konvensjonen har ikke trådt i kraft for Norge.

Fjerde tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen art. 2 erstatter konvensjonen art. 12 og bestemmer at utleveringsbegjæringen skal fremsettes fra justisdepartementet eller annen kompetent myndighet i den anmodende stat til justisdepartementet eller annen kompetent myndighet i den anmodede stat. Norge har ikke undertegnet protokollen.

EUs utleveringskonvensjon 1996 art. 13 bestemmer at den enkelte stats sentralmyndighet skal være ansvarlig for å oversende og motta utleveringsbegjæringer. Det åpnes også for at begjæringen kan oversendes per telefaks. Konvensjonen er ikke bindende for Norge.

10.2.1.3 Utenlandsk rett

Sverige krever at utleveringsbegjæringen fremsettes skriftlig, og den kan oversendes per telefaks, eller på annet vis etter overenskomst i det enkelte tilfellet. Utleveringsbegjæringen skal fremsettes til justisdepartementet, jf. utleveringsloven 1957 14 § 1 stk.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 12 første ledd, den finske 1970 13 § 1 mom. og den nederlandske 1967 § 18 annet ledd tilsvarer i det vesentlige den norske utleveringsloven § 13 første ledd.

I Frankrike stilles det krav om at utleveringsbegjæringen sendes til den franske regjeringen på diplomatisk vei.

Danmark har ingen uttrykkelig regulering av hvordan utleveringsbegjæringer skal fremsettes, men det fremgår av utleveringsloven 2020 § 31 at justisministeren utpeker en sentralmyndighet som skal motta utleveringsbegjæringer. Rigsadvokaten er utpekt som sentralmyndighet i saker om utlevering til stater utenfor EU og Norden.

10.2.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det bør gjøres endringer både hva gjelder oversendelsesvei og oversendelsesmåte, men går i det vesentlige inn for å videreføre utleveringsloven § 13 første ledd. Utvalget foreslår likevel uttrykkelig å regulere oversendelsesmåten, samt i noe større grad å åpne for alternative oversendelsesmåter enn det gjeldende rett forutsetter er mulig. Se lovutkastet § 38 første ledd.

For så vidt gjelder oversendelsesvei, har utvalget vurdert om det skal lempes på kravene, slik at det i større grad åpnes for direkte fremsettelse av utleveringsbegjæringer til Justisdepartementet. Dette vil være tids- og ressursbesparende for den norske utenrikstjenesten. Norge vil også kunne trekke forbeholdet til annen tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. Fastholdelse av hovedregelen om at begjæringen skal fremsettes via diplomatiske kanaler, med mindre annet følger av overenskomst med vedkommende stat, har imidlertid gode grunner for seg. Dette er den normale prosedyren etter utleveringskonvensjonen og ulike bilaterale avtaler Norge er part i. Videre er det vanlig praksis internasjonalt å fremsette utleveringsbegjæringer på denne måten. Regelen gir også tilstrekkelig fleksibilitet ved at annet kan følge av overenskomst, noe som er tilfellet overfor Schengen-statene.

Når det gjelder oversendelsesmåte, har utvalget vurdert om midlertidig lov om tilpasninger i regelverket om internasjonalt rettslig samarbeid som følge av utbruddet av covid-19 § 4 bør gjøres permanent. Begjæringer ville da kunne oversendes ved bruk av elektronisk kommunikasjonsmiddel, men slik at den originale utleveringsbegjæringen skulle ettersendes per post så snart som mulig. Å åpne for dette ville fremmet et effektivt internasjonalt samarbeid og vært tids- og ressursbesparende både for den anmodende stat og Norge i sakens initialfase. Verden beveger seg stadig i en digital retning, og covid-19-pandemien har medført større digital internasjonal samhandling. Gode grunner taler for at Norge bør følge med og ta del i dette.

På den annen side finnes det i dag ingen sikker internasjonal portal hvor utleveringsbegjæringer kan lastes opp og oversendes til kompetent myndighet i en annen stat. Fravær av sikre løsninger gjør det etter utvalgets syn betenkelig å åpne for bruk av elektronisk kommunikasjonsmiddel permanent og generelt, både av hensyn til informasjonssikkerhet, personvern og rettssikkerhet. Utleveringsregelverket er heller ikke geografisk avgrenset. Norge kan motta begjæringer fra alle verdens land, og det kan være vanskelig å verifisere autentisiteten til elektroniske begjæringer fra enkelte stater. I så måte mener utvalget at det per nå ikke eksisterer et fullgodt alternativ til skriftlig oversendelse per post eller bud, som vil være den praktiske hovedregelen. Utvalget er likevel opptatt av at regelverket skal være tilpasset andre eventualiteter og en internasjonal utvikling. Utvalget foreslår derfor en åpen formulering, som gjør at det vil være mulig å ta i bruk sikre elektroniske løsninger i fremtiden. I lovutkastet § 38 første ledd er det på denne bakgrunn fastsatt at oversendelse kan skje per post eller «på annen sikker måte». Dersom det allerede eksisterer sikre elektroniske kommunikasjonslinjer mellom Norge og den anmodende stat, åpner lovutkastet for at disse kan benyttes.

10.2.2 Overlevering

10.2.2.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 25 angir hvilke norske myndigheter som er kompetente til å motta en arrestordre, og hvilke kommunikasjonskanaler den utstedende stat kan benytte for å oversende en arrestordre ved overlevering fra Norge til stater i EU og Norden. Ved overlevering til Norge gir § 34 tilsvarende regler, se punkt 11.2.3.

Arrestordren kan sendes gjennom SIS eller annet system for etterlysning av personer som er mistenkte for straffbare forhold (i praksis Interpol), alternativt til Kripos, jf. første ledd første punktum. Er den ettersøktes oppholdssted kjent, kan arrestordren fremsendes direkte til kompetent politimester, jf. første ledd annet punktum.

Som regel vet ikke den utstedende stat hvor den ettersøkte oppholder seg, og det er også risiko for at vedkommende forflytter seg over landegrensene. Den praktiske hovedregelen er derfor at det sendes en nordisk-europeisk arrestordre gjennom SIS. Er den utstedende stat kjent med at vedkommende oppholder seg i Norge, men usikker på lokasjonen, kan arrestordren sendes direkte til Kripos. Kripos er nasjonalt kontaktpunkt for både SIS og Interpol, og vil i alle tilfeller være den første som mottar arrestordren. Kripos videresender arrestordren til påtalemyndigheten i distriktet der den ettersøkte oppholder seg eller blir pågrepet. Det er først når arrestordren innkommer til kompetent norsk påtalemyndighet at den anses for å være mottatt i lovens forstand, jf. HR-2020-560-U.

Også en nordisk arrestordre sendes direkte til politimesteren dersom den ettersøktes oppholdssted er kjent. I andre tilfeller sendes den nordiske arrestordren til nasjonalt kontaktpunkt (Kripos).

Annet ledd bestemmer at en feilsendt arrestordre skal sendes videre til kompetent påtalemyndighet. Staten som har utstedt arrestordren skal varsles om dette. Feilsending utgjør derfor ingen avslagsgrunn.

I normaltilfellene utstedes det en arrestordre og denne vedlegges etterlysningen. En etterlysning som er registrert i SIS eller et annet system for etterlysning av personer (typisk Interpol) likestilles imidlertid med en arrestordre selv om etterlysningen ikke inneholder alle opplysninger som nevnt i § 5 første ledd, jf. § 25 tredje ledd. Bestemmelsen gir følgelig hjemmel for å pågripe den ettersøkte før formell arrestordre er mottatt, og §§ 13 og 20 om bruk av tvangsmidler kommer til anvendelse. I forarbeidene er det presisert at bestemmelsen både dekker tilfeller hvor en arrestordre er utstedt, men ennå ikke har kommet frem til mottakeren, og tilfeller der vedkommende er etterlyst uten at det er utstedt en arrestordre. Det er lagt til grunn at det i de sistnevnte tilfellene vil bli utstedt en arrestordre, og at risikoen for at dette ikke skjer er liten, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 60. Bestemmelsen dekker også tilfeller hvor arrestordren ennå ikke er oversatt til et språk Norge aksepterer, samt formentlig situasjoner hvor den ikke inneholder alle opplysningene som nevnt i § 5 første ledd, jf. rundskriv G-02/2020 s. 11. I slike tilfeller utgjør etterlysningen et selvstendig pågripelses- og fengslingsgrunnlag i påvente av at manglene rettes og en arrestordre foreligger.

Dersom den ettersøkte pågripes på bakgrunn av en etterlysning i SIS eller Interpol, eller på bakgrunn av en arrestordre som har innkommet direkte til kompetent myndighet, må politiet straks informere den utstedende myndighet – via Kripos eller direkte – om pågripelsen og etterspørre oversatt arrestordre, hvis denne ikke allerede foreligger. Oversatt arrestordre bør foreligge innen syv dager etter at den ble etterspurt, jf. rundskriv G-02/2020 s. 9.

Paragraf 25 er ellers taus om måten arrestordren kan eller skal oversendes på.

10.2.2.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen art. 12 og 13 angir prosedyrer for oversendelse av arrestordrer. Artiklene bygger på EUs rammebeslutning art. 9 og 10.

Prosedyren for fremsendelse av en arrestordre avhenger av om den utstedende myndighet har kjennskap til hvor den ettersøkte befinner seg. I de fleste tilfeller er det uvisst hvor personen oppholder seg, og arrestordren bør i disse tilfellene fremsendes via SIS, jf. art. 12 nr. 2. Når den ettersøktes oppholdssted er kjent, åpner nr. 1 for at arrestordren kan oversendes direkte fra den utstedende rettsmyndighet til den iverksettende rettsmyndighet, men også da er det mulig å etterlyse vedkommende.

Beslutter den utstedende rettsmyndighet å etterlyse vedkommende gjennom SIS, skjer det i samsvar med gjeldende EU-regelverk om SIS-etterlysning med sikte på overlevering, jf. art. 12 nr. 2. Etterlysningen likestilles med en arrestordre såfremt denne er vedlagt opplysninger som nevnt i art. 11 nr. 1, jf. art. 12 nr. 2.

Inntil SIS kunne brukes til å formidle alle opplysningene som er nevnt i art. 11, ble det i en overgangsperiode gjort unntak fra kravet til hvilke opplysninger som måtte vedlegges etterlysningen for at denne skulle likestilles med en arrestordre, jf. art. 12 nr. 3. Etter utvalgets forståelse får ikke bestemmelsen anvendelse etter at SIS II ble operativ, fordi det nå er mulig å vedlegge arrestordren til etterlysningen.

Artikkel 13 gir mer detaljerte regler knyttet til prosedyren rundt oversendelsen. Det bestemmes bl.a. at i de tilfeller arrestordren er feilsendt, skal denne oversendes til kompetent myndighet, og det skal gis informasjon om dette til den utstedende rettsmyndighet, jf. nr. 5. Artikkel 13 nr. 3 bestemmer at utstedende stat kan oversende arrestordren ved hjelp av enhver sikker metode som er egnet til å gjengi innholdet skriftlig under slike forhold at den iverksettende stat kan fastslå autentisiteten. Oversendelsesmåten er derfor ikke begrenset til en spesiell form. Er det ikke mulig å formidle arrestordren via SIS, kan den utstedende myndighet anmode Interpol om å formidle arrestordren, jf. nr. 2. Kypros og Irland bruker ikke SIS, og oversendelse av arrestordrer til og fra disse statene må følgelig skje direkte mellom statene eller via Interpol.

I konvensjon om nordisk arrestordre fremkommer oversendelsesprosedyren av art. 8. Er den ettersøktes oppholdssted kjent, kan arrestordren sendes direkte til den iverksettende judisielle myndighet, jf. nr. 1. Er ikke oppholdsstedet kjent, kan den utstedende myndighet anmode øvrige nordiske land om å etterlyse vedkommende etter nasjonale etterlysningsprosedyrer, jf. nr. 2. Etter nr. 3 kan vedkommende etterlyses i SIS, og etterlysningen tilsvarer i en overgangsperiode en nordisk arrestordre, inntil originalen er mottatt. Feilsendes arrestordren, skal denne straks sendes til kompetent myndighet, og den utstedende myndighet skal underrettes om dette, jf. nr. 4.

10.2.2.3 Utenlandsk rett

I medhold av den danske utleveringsloven 2020 § 31 er Rigsadvokaten utpekt som sentralmyndighet i saker om overlevering til stater i EU utenfor Norden. En nordisk eller europeisk arrestordre skal sendes til påtalemyndigheten i den politikretsen der den ettersøkte bor eller oppholder seg, jf. § 32. Nordiske arrestordrer kan sendes direkte fra påtalemyndigheten i et annet nordisk land til rette politikrets, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 73–74.

Den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 4 kap. 1 § 1 stk. bestemmer at en arrestordre kan sendes via SIS eller annet tilsvarende system. Er oppholdsstedet kjent, kan arrestordren sendes direkte til kompetent påtalemyndighet, jf. 2 stk. Oversendelsen skal i utgangspunktet skje skriftlig gjennom post, bud eller telefaks, men etter avtale i det enkelte tilfellet, kan det også skje på annet vis. Etter 4 kap. 2 § 2 stk. skal en etterlysning registrert i SIS eller tilsvarende system likestilles med en arrestordre i påvente av at denne oversendes. Loven om nordisk arrestordre 2011 3 kap. 2 § svarer til den norske arrestordreloven § 25 første og tredje ledd.

Etter den finske loven om europeisk arrestordre 2003 13 § skal arrestordren sendes via SIS eller tilsvarende system, eventuelt til kompetent påtalemyndighet, enten direkte eller gjennom internasjonale kontakter. Etter 14 § 2 mom. kan arrestordren oversendes skriftlig, som en elektronisk oversendelse eller på annen måte som gjør det mulig å få en «skriftlig uppteckning». Etter loven om nordisk arrestordre 2007 er reguleringen nesten tilsvarende som ved europeisk arrestordre, jf. 10 § og 11 § 3 mom. En nordisk stat kan bl.a. sende arrestordren til en eller flere nordiske stater og begjære at personen etterlyses i statens nasjonale etterlysningssystemer.

Overfor Island skal en arrestordre sendes til statsadvokaten, jf. arrestordreloven 2016 § 4, jf. også § 25 annet ledd. Hvis den mottas av en annen myndighet, skal den videresendes til statsadvokaten.

Er den ettersøktes oppholdssted kjent, kan en skriftlig arrestordre fremmes direkte til kompetent påtalemyndighet, jf. den franske straffeprosessloven 1957 § 695-26. I andre tilfeller kan arrestordren sendes gjennom SIS eller European Judicial Network (EJN). Er det ikke mulig å benytte SIS, kan arrestordren sendes via Interpol eller på annen skriftlig måte som gjør det mulig for den judisielle myndighet å verifisere arrestordrens autentisitet. Tilsvarende regler må gjelde for Norge og Island, jf. § 695-26.

I den nederlandske arrestordreloven 2004 er krav til oversendelse av en arrestordre inntatt i kap. 1 underkapittel 2, som gjelder både til og fra Nederland. Etter § 3 første ledd er utgangspunktet at arrestordren sendes direkte til kompetent myndighet, såfremt den ettersøktes oppholdssted er kjent. Oversendelsen kan skje per post eller faks, eller per e-post såfremt det er mulig å verifisere arrestordrens opphav, jf. § 3 tredje ledd. Etter § 4 kan det legges inn en etterlysning i SIS.

10.2.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre arrestordreloven § 25 første og annet ledd om oversendelse og mottak av arrestordrer. Leddene gjennomfører parallellavtalen art. 12 nr. 1 og 2 og 13 samt konvensjon om nordisk arrestordre art. 8, og det er begrenset rom for å foreslå endringer. Utvalget finner ikke grunn til å videreføre § 25 tredje ledd, fordi unntaket i parallellavtalen art. 12 nr. 3 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 8 nr. 3 siste punktum ikke lenger får anvendelse, se nedenfor. Det foreslås imidlertid at norske myndigheter i hastetilfeller kan likestille en etterlysning i SIS eller Interpol med en arrestordre. For å sikre et tilgjengelig og oversiktlig regelverk, foreslår utvalget også å lovfeste fristen for når en oversatt arrestordre bør foreligge etter at norske myndigheter har etterspurt denne. Se lovutkastet § 49.

Utvalget har vurdert om oversendelsesmåten bør reguleres for arrestordresakene. I finsk og nederlandsk rett finnes slik regulering overfor stater i EU og Norden, og i svensk rett overfor stater i EU. Dette ville også sikret rettslikhet i utleverings- og arrestordresakene, og bidratt til et forutsigbart regelverk. På den annen side synes en slik regulering å være unødvendig. Parallellavtalen art. 13 godtar fremsendelse ved bruk av enhver sikker metode. Konvensjon om nordisk arrestordre er taus om måten arrestordren skal oversendes på. En lojal implementering av rammeverkene taler for at oversendelsesmåten ikke reguleres. Dette skaper også rom for fleksibilitet. Ulike stater kan operere med ulike fremsendelsesmåter, og norsk lov bør ikke utelukke sikre og egnede metoder. Det er videre uklart hva som blir konsekvensene for saken om arrestordren fremmes på «feil» måte. På denne bakgrunn foreslår ikke utvalget en mer detaljert lovregulering av dette.

Pågripes den ettersøkte på bakgrunn av en etterlysning i SIS eller Interpol som har arrestordren som vedlegg, eller på bakgrunn av en arrestordre som innkommer direkte til kompetent norsk myndighet, skal oversatt arrestordre straks etterspørres, om denne ikke allerede foreligger. Etter rundskriv G-02/2020 s. 9 bør oversatt arrestordre foreligge innen syv dager. For å sikre forutberegnelighet og fremskynde prosessen, foreslår utvalget å lovfeste denne fristen. En fristoversittelse skal ikke ha preklusiv virkning.

Arrestordreloven § 25 tredje ledd svarer til parallellavtalen art. 12 nr. 3 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 8 nr. 3 siste punktum. Bestemmelsen var som nevnt ment å gjelde i en overgangsperiode, frem til SIS kunne formidle alle opplysninger som følger av arrestordreloven § 5, og parallellavtalen art. 11 nr. 1 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 7 nr. 1. Ved overgangen til SIS II ble det mulig å legge arrestordren som vedlegg til etterlysningen, og unntaket får, slik utvalget forstår det, ikke lenger anvendelse. Etter utvalgets syn vil en etterlysning bare kunne likestilles med en arrestordre hvis den er ledsaget av opplysningene som følger av lovutkastet § 48 om krav til arrestordren, i tråd med parallellavtalen art. 12 nr. 2 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 8 nr. 3 annet punktum. I praksis innebærer dette at arrestordren må vedlegges etterlysningen. Den vedlagte arrestordren trenger ikke å foreligge på et språk som aksepteres etter norske regler.

Samtidig er utvalget kjent med at fremmed stat unntaksvis har behov for å etterlyse en person uten at det er tid til å utstede arrestordren og legge den ved etterlysningen, og det samme kan gjøre seg gjeldende ved overlevering til Norge, se punkt 11.2.3.4. Dette vil være tilfelle hvis saken haster, f.eks. hvis en drapsdømt person unndrar seg soning eller ved en pågående kidnapping. For å fremme formålet med arrestordresystemet, herunder å sikre en effektiv prosess og hindre straffrihet for lovbrytere som forflytter seg over landegrenser, foreslår utvalget at slike hasteetterlysninger kan likestilles med en arrestordre inntil arrestordren foreligger. Det innebærer at norske myndigheter, i slike unntakstilfeller, kan bruke tvangsmidler mot den ettersøkte etter lovutkastet § 52. Påtreffes den ettersøkte i Norge og underkastes tvangsmidler, skal norske myndigheter etterspørre arrestordren snarlig. Denne bør foreligge i oversatt stand innen syv dager.

10.3 Krav til utleveringsbegjæringen eller arrestordren

10.3.1 Utlevering

10.3.1.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven § 13 annet til femte ledd bestemmer hvilke opplysninger en utleveringsbegjæring skal inneholde og hvilke dokumenter som skal vedlegges begjæringen.

Annet ledd lister opp en rekke opplysninger som begjæringen skal inneholde. Den skal bl.a. ha opplysninger om statsborgerforholdet. Dette omfatter også informasjon om eventuelt dobbelt statsborgerskap. Er den anmodende stat kjent med ettersøktes oppholdssted her i riket, skal dette opplyses om i begjæringen. Arten av og tiden og stedet for den straffbare handlingen er også informasjon som skal gis. Signalement skal om mulig oppgis. Dette for å verifisere at vedkommende er rette person. Loven krever videre at det med begjæringen skal følge avskrift av de straffebestemmelser som anses å ramme handlingen. Er det uforholdsmessig vanskelig å skaffe avskrift, kan en redegjørelse for straffebestemmelsene tre istedenfor. Det må i alle tilfeller være mulig for norske myndigheter å vurdere straffbarhet og strafferamme.

Ved en begjæring om utlevering til strafforfølgning skal det være vedlagt en original eller bekreftet avskrift av pågripelsesbeslutningen eller annen beslutning som er utferdiget i samsvar med vedkommende stats lovgivning og som forutsetter at det er skjellig grunn til mistanke mot vedkommende for den straffbare handlingen, jf. tredje ledd. Tredje ledd må sees i sammenheng med § 10 annet ledd, se punkt 8.4.

Ved utlevering til straffullbyrding skal den anmodende stat legge ved en original eller bekreftet avskrift av den fellende dommen, jf. fjerde ledd.

Kravet til original eller bekreftet kopi skal tolkes strengt, og det er ikke tilstrekkelig at det foreligger en ubekreftet kopi, jf. HR-2017-985-U avsnitt 12. Kravet er mindre strengt etter midlertidig lov 17. juni 2022 nr. 60 om tilpasninger i regelverket om internasjonalt rettslig samarbeid som følge av utbruddet av covid-19 § 4 annet og tredje ledd. Etter disse bestemmelsene er det tilstrekkelig at dokumentene foreligger i kopi. Fordi kravet er lempeligere, skal departementet foreta rimelige undersøkelser for å sikre utleveringsbegjæringens autentisitet. Loven oppheves 1. juli 2023.

Femte ledd fastsetter at når ikke annet er bestemt i overenskomst med fremmed stat, skal det vedlegges slike ytterligere bevis for vedkommende persons skyld som viser at det er skjellig grunn til mistanke mot ham. I forarbeidene er det presisert at bestemmelsen er direkte rettet mot fremmed stat og pålegger denne å sørge for at det sammen med begjæringen blir gitt tilstrekkelige opplysninger til at norske myndigheter kan vurdere skyldspørsmålet, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 40. Loven forutsetter altså ikke at norske myndigheter skal innhente tilleggsopplysninger. I praksis har likevel retten anledning til å kreve ytterligere bevis når den ikke finner det fremlagte materialet uttømmende, men dette er ikke ment å være den normale fremgangsmåten, jf. HR-2016-53-U avsnitt 17. Retten må først foreta en selvstendig vurdering av om det foreligger skjellig grunn til mistanke mot ettersøkte, og en avgjørelse fra en stat som står Norge nær, rettslig og politisk, må tillegges stor vekt, jf. bl.a. Rt. 2010 s. 40 avsnitt 26 og HR-2016-53-U. Bestemmelsen må følgelig sees i sammenheng med § 13 tredje ledd, og § 10 annet ledd om krav til mistankegrunnlag ved utlevering til strafforfølgning. Det antas at både påtalemyndigheten og departementet har tilsvarende mulighet til å innhente tilleggsopplysninger om skyldspørsmålet. Norge har ikke benyttet adgangen til å inngå slik avtale som femte ledd åpner for.

10.3.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 12 nr. 2 bokstav a til c oppstiller krav til utleveringsbegjæringen. Etter bokstav a skal det vedlegges en original eller bekreftet kopi av dommen eller beslutningen som ligger til grunn for begjæringen. Avgjørelsen må være utstedt i samsvar med den anmodende stats nasjonale lovgivning. Hvilke straffbare handlinger begjæringen bygger på og tiden og stedet for deres utførelse, må angis, og det må gis en rettslig karakteristikk av handlingene med henvisning til relevante straffebud, jf. bokstav b. En kopi av relevante straffebestemmelser skal også vedlegges. Hvis dette ikke er mulig, kan det i stedet gis en redegjørelse for den relevante lovgivningen. Til sist skal det gis en så nøyaktig beskrivelse av den ettersøkte som mulig, samt annen relevant informasjon som vil hjelpe den anmodede stat å fastslå ettersøktes identitet og nasjonalitet, jf. bokstav c. Dersom den anmodede stat ikke kan avgjøre om begjæringen skal etterkommes basert informasjonen som er mottatt, åpner art. 13 for å innhente tilleggsinformasjon. Etter art. 23 skal begjæringen og vedleggene foreligge på den anmodende eller anmodede stats språk. Den anmodede stat kan også kreve at dokumentene oversettes til ett av Europarådets offisielle språk.

Norge har forbeholdt seg retten til å prøve skyldspørsmålet og kreve ytterligere bevis om nødvendig, se punkt 8.4.

For så vidt gjelder utleveringsavtalene med Canada, USAog Australia inneholder ikke disse noe som avviker fra utleveringslovens krav. Avtalen med USA går likevel lenger på ett punkt; utleveringsbegjæringen må inneholde en fremstilling av de faktiske forhold utleveringssaken gjelder, jf. art. 11 nr. 2 bokstav b.

Både tredje og fjerde tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen lemper på kravene til hvilke opplysninger og dokumenter den anmodende stat må vedlegge. Norge har ikke tiltrådt protokollene.

EUs utleveringskonvensjon 1995, som gjelder forenklet utleveringsprosedyre ved samtykke, fraviker utleveringskonvensjonen art. 12. Det oppstilles andre og mindre strenge krav til hvilke opplysninger og dokumenter som må oversendes. Konvensjonen har ikke trådt i kraft.

10.3.1.3 Utenlandsk rett

Den danske utleveringsloven 2020 § 30 angir krav til nordiske arrestordrer, europeiske arrestordrer og utleveringsbegjæringer. For å danne grunnlag for overlevering eller utlevering, må anmodningen inneholde opplysninger «om den eftersøgtes identitet og nationalitet, tid og sted for den strafbare handling, dennes beskaffenhed og de anvendelige straffebestemmelser samt oplysning om, hvorvidt der er truffet beslutning om anholdelse eller fængsling, eller om der er afsagt dom» (stk. 1). Ved utlevering eller overlevering til strafforfølgning skal anmodningen i tillegg inneholde opplysninger om handlingens strafferamme (stk. 2). Ved utlevering eller overlevering til straffullbyrding skal det opplyses om idømt straff eller andre rettsfølger (stk. 3).

Finsk, islandsk og svensk rett synes å stille tilsvarende krav til hvilke opplysninger en utleveringsbegjæring skal inneholde som den norske utleveringsloven § 13 annet til fjerde ledd.

Også etter den nederlandske utleveringsloven 1967 er kravene i det vesentlige sammenfallende med norsk rett. Oppfyller ikke begjæringen kravene etter § 18 eller etter en konvensjon som kommer til anvendelse, skal den anmodende stat gis anledning til å rette denne eller inngi tilleggsinformasjon innen rimelig tid, jf. § 19.

Tyskland har en noe mer begrenset regulering av hvilke opplysninger som må vedlegges utleveringsbegjæringen enn de nordiske statene.

10.3.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går i det vesentlige inn for å videreføre de kravene til utleveringsbegjæringer som følger av utleveringsloven § 13 annet til fjerde ledd. Utleveringsloven § 13 femte ledd foreslås derimot ikke videreført. Se lovutkastet § 38 annet til sjette ledd.

Til § 13 annet ledd finner ikke utvalget grunn til å foreslå annet enn lovtekniske endringer. Bestemmelsen ivaretar Norges folkerettslige forpliktelser, og opplysningene som skal fremgå av begjæringen er, sammen med dokumentene som skal vedlegges, tilstrekkelige til at norske myndigheter kan avgjøre utleveringsbegjæringen. Ved å kreve opplysninger om bl.a. statsborgerskap og tidspunkt og sted for handlingene som ligger til grunn for begjæringen, blir det mulig for norske myndigheter å vurdere vilkår og mulige avslagsgrunner, herunder lovutkastet §§ 12 (dobbel straffbarhet, strafferamme og reaksjon), 15 (foreldelse) og 17 (norsk statsborger).

Utvalget har vurdert å lempe på kravet om at dommen eller pågripelsesbeslutningen skal vedlegges i original eller bekreftet avskrift. Dette kan være betenkelig av hensyn til den ettersøktes rettssikkerhet. Å lempe på kravet vil innebære at det blir vanskeligere å verifisere dokumentets opphav og at innholdet i dokumentet samsvarer med originaldokumentet. Dessuten krever utleveringskonvensjonen at avgjørelsen foreligger i original eller bekreftet avskrift.

Utvalget mener likevel at det er gode grunner til å lempe på kravet. Etter midlertidig lov om tilpasninger i regelverket om internasjonalt rettslig samarbeid som følge av utbruddet av covid-19 § 4 annet og tredje ledd er det tilstrekkelig å vedlegge en kopi av dommen eller pågripelsesbeslutningen. Selv om loven er gitt for å avhjelpe konsekvensene av covid-19-pandemien, antar utvalget at det vil foreligge et permanent behov for fremmed stat til å kunne vedlegge kopi av avgjørelsen. Det vises til at flere stater benytter elektroniske løsninger, og at en rekke dokumenter kun eksisterer elektronisk. Å fremskaffe dokumentet i original eller bekreftet kopi kan derfor være krevende. Vurderingen må også sees i sammenheng med utvalgets forslag om at begjæringen fortsatt som hovedregel må fremsettes via diplomatiske kanaler. Begjæringens autentisitet blir følgelig vurdert og prøvd i flere ledd, både i den anmodende stat og Norge. Etter utvalgets syn knytter det seg derfor få betenkeligheter til å frafalle kravet til original eller bekreftet kopi. Videre åpner fjerde tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen for bare å vedlegge kopi av avgjørelsen. Selv om Norge ikke har ratifisert protokollen, illustrerer den at man i enkelte internasjonale forumer beveger seg bort fra nevnte krav. Utvalget foreslår derfor at den anmodende stat skal kunne legge ved kopi av dommen, pågripelsesbeslutningen eller annen tilsvarende beslutning, som ikke trenger å være bekreftet.

Utvalget har også vurdert behovet for at dommen eller pågripelsesbeslutningen ettersendes i original eller bekreftet kopi. Etter utvalgets syn foreligger det ikke tungtveiende nok grunner for dette. Selv om krav om ettersendelse vil kunne ha en preventiv effektiv og ansvarliggjøre den anmodende stat, vil det medføre økt ressursbruk for denne staten og Norge. Det er også et spørsmål hvilke eventuelle rettslige konsekvenser manglende ettersendelse burde ha.

Utvalget har videre vurdert om det bare bør kreves at den anmodende stat opplyser om den avgjørelsen som ligger til grunn for utleveringsbegjæringen. Hensynet til rettslikhet i utleverings- og arrestordresakene taler for en slik løsning. På den annen side vil dette gjøre det vanskelig for norske myndigheter å vurdere om kravet til mistankegrunnlag er oppfylt. Utleveringsinstituttet er heller ikke fundert på gjensidig anerkjennelse, slik arrestordresystemet er. Utvalget finner derfor ikke grunn til å harmonisere utleverings- og arrestordresakene på dette punktet.

Utvalget har ikke funnet grunn til å videreføre utleveringsloven § 13 femte ledd. Bestemmelsen pålegger den anmodende stat å sørge for at det sammen med utleveringsbegjæringen blir gitt tilstrekkelige opplysninger til at norske myndigheter kan vurdere skyldspørsmålet. Utvalget bemerker for det første at den anmodende stat ikke uten videre kan forventes å kjenne til kravene som stilles i norsk rett. Bestemmelsen antas derfor å ha begrenset praktisk betydning. Videre vil den anmodende stat ha en egeninteresse i å oversende tilstrekkelige opplysninger til at norske myndigheter kan vurdere om vilkårene for utlevering er oppfylt, herunder krav til mistankegrunnlag. Det synes derfor ikke å være et reelt behov for å videreføre bestemmelsen.

Utvalget har også vurdert å kodifisere praksisen med at norske myndigheter unntaksvis kan innhente ytterligere dokumentasjon som viser at det er skjellig grunn til mistanke mot den ettersøkte. Etter utvalgets syn er dette unødvendig. Norske myndigheter står i utgangspunktet fritt til å innhente ytterligere bevis dersom utleveringsbegjæringen med vedlegg ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å kunne vurdere om det foreligger en kvalifisert mistanke mot den ettersøkte. Dette er i tråd med Norges forbehold til utleveringskonvensjonen. Utvalget kan heller ikke se at en slik bestemmelse får noen selvstendig praktisk betydning. Både påtalemyndigheten, som ledd i sine undersøkelser (lovutkastet § 39 annet ledd), og retten (lovutkastet § 42 annet ledd annet punktum) kan innhente tilleggsopplysninger om bl.a. bevisene i saken. Utvalget finner derfor ikke grunn til å videreføre § 13 femte ledd.

Utvalget foreslår å lovregulere hvilket språk utleveringsbegjæringen må være utstedt på eller oversatt til. Dette kan synes overflødig idet den anmodende stat ofte vil oversette begjæringen med tilhørende vedlegg til norsk. I arrestordresakene er krav til språk lovfestet i dag, og utvalget går inn for å videreføre denne reguleringen. Hensynet til rettslikhet i utleverings- og arrestordresakene tilsier derfor en uttrykkelig regulering. Dette vil også skape forutberegnelighet, både for norske myndigheter og for stater som fremmer begjæringer til Norge.

10.3.2 Overlevering

10.3.2.1 Gjeldende rett

Krav til utformingen av en arrestordre ved overlevering til og fra stater i EU og Norden fremgår av arrestordreloven § 5 første ledd. Bestemmelsen gjelder både for arrestordrer som norske myndigheter mottar og som utstedes av norsk påtalemyndighet. Ved overlevering til Norge må bestemmelsen leses i sammenheng med §§ 32 og 33, som gjelder utferdigelse av nordisk-europeiske og nordiske arrestordrer, se punkt 11.2.3.

Paragraf 5 første ledd bestemmer at arrestordren skal utstedes på skjema som er gjengitt som vedlegg til arrestordreforskriften. For arrestordrer utenfor Norden finnes det tre ulike skjemaer: Ett skjema ligger vedlagt parallellavtalen. Videre foreligger det et arrestordreskjema som vedlegg til EUs rammebeslutning. En arrestordre utstedt på sistnevnte skjema skal legges til grunn av norske myndigheter, jf. arrestordreloven § 4 bokstav b annet punktum. EU har også et revidert arrestordreskjema med endringer når det gjelder fraværsdommer, jf. EUs rammebeslutning 2009/299/JIS. Også dette skjemaet godtar Norge. For nordiske arrestordrer eksisterer det et eget skjema som er vedlagt konvensjon om nordisk arrestordre. Har en nordisk stat utstedt en nordisk-europeisk arrestordre, regnes denne som en nordisk arrestordre, jf. arrestordreloven § 4 bokstav c.

Paragraf 5 første ledd lister opp hvilke opplysninger en nordisk-europeisk eller nordisk arrestordre skal inneholde. Etter bokstav a skal den inneholde navn, adresse, telefon- og faksnummer og e-postadresse til den utstedende myndighet. Den ettersøktes personalia og statsborgerskap skal oppgis, jf. bokstav b. I medhold av bokstav c er det tilstrekkelig å gi opplysninger om rettskraftig dom eller pågripelsesbeslutning. Det er ikke et krav om at avgjørelsen legges ved arrestordren, men det må foreligge en selvstendig beslutning om frihetsberøvelse som arrestordren er utstedt på grunnlag av. Kravene til arrestordren er ikke oppfylt om slik beslutning mangler, jf. EU-domstolens dom 1. juni 2016 i sak C-241/15 Bob-Dogi. Bokstav d og e gjelder opplysninger om karakteren av og omstendighetene rundt lovbruddet, samt en angivelse av straffebud som antas å ramme handlingen. Bokstav f foreskriver at den pådømte straff eller strafferammen for lovbruddet skal angis. Ønskes vedkommende overlevert for flere lovbrudd, skal strafferammen for hvert enkelt forhold angis. Til sist krever bokstav g at andre følger av lovbruddet så vidt mulig skal opplyses om.

Annet ledd gir påtalemyndigheten adgang til å avslå en arrestordre som har «vesentlege manglar», se punkt 10.4.1.2 for en nærmere omtale av innholdet i bestemmelsen.

Av arrestordreloven § 26 følger det at en arrestordre som utstedes til Norge skal være skrevet på norsk, svensk, dansk eller engelsk, eller være vedlagt en oversettelse til et av disse språkene.

10.3.2.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen art. 11, som bygger på EUs rammebeslutning art. 8, stiller krav til arrestordrens innhold og form. For det første er det bestemt at arrestordren skal føres på et særskilt skjema som ligger som vedlegg til avtalen.

Hva gjelder krav til innhold, skal det bl.a. gis opplysninger om dokumentasjon på rettskraftig dom, arrestordre eller annen rettskraftig beslutning med samme virkning. Kravene til innhold, slik de følger av art. 11 nr. 1, går ellers frem av omtalen foran av arrestordreloven § 5.

Artikkel 11 nr. 2 bestemmer at arrestordren skal oversettes til det språk eller ett av de språk som offisielt benyttes av den iverksettende stat. Avtalepartene kan også avgi erklæring om at en oversettelse til ett eller flere andre offisielle språk vil bli godtatt.

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 7 nr. 1 oppstiller samme krav som parallellavtalen art. 11 nr. 1. En nordisk arrestordre skal utstedes på et skjema vedlagt konvensjonen. Dersom arrestordren gjelder flere straffbare forhold, er det tilstrekkelig at det foreligger en pågripelsesbeslutning for ett av forholdene, jf. art. 7 nr. 2. Konvensjonen angir ikke krav til språk.

10.3.2.3 Utenlandsk rett

Reguleringen i finsk, islandsk, nederlandsk, svensk og tysk rett synes å svare til reglene i den norske arrestordreloven §§ 5 og 26. Om dansk rett se punkt 10.3.1.3.

10.3.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett, se lovutkastet § 48. Hvilke krav som stilles til arrestordrens form og innhold følger av Norges folkerettslige forpliktelser. Det er følgelig begrenset med rom til å foreslå endringer. Utvalget ønsker også å videreføre regulering av krav til språk. Dette er i samsvar med parallellavtalen art. 11 nr. 2, og speiler erklæringen Norge har avgitt til parallellavtalen om at arrestordrer utstedt på eller oversatt til norsk, engelsk, svensk og dansk, godtas.

10.4 Innledende behandling av utleveringsbegjæringen eller arrestordren

10.4.1 Gjeldende rett

10.4.1.1 Utlevering

Utleveringsloven kap. II gir regler om behandlingen av utleveringssaker.

Ved mottak av en utleveringsbegjæring foretar Justisdepartementet en foreløpig prøving av om begjæringen straks bør avslås, jf. utleveringsloven § 14 første ledd. Bestemmelsen viderefører en tilsvarende bestemmelse i utleveringsloven 1908 § 10. Hensikten med den foreløpige prøving var å hindre unødig bryderi og tidsspille, jf. Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 15.

Departementets avslagsmulighet er forutsatt brukt bare der det er «temmelig klart» at begjæringen ikke kan etterkommes, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 41. Proposisjonen påpeker videre at departementet kan innhente ytterligere opplysninger i forkant av sin avgjørelse, men at det ikke har noen plikt til dette. Lider begjæringen av formelle mangler, jf. § 13, vil departementet gi anmodende stat anledning til å supplere begjæringen, jf. rundskriv G-19/2001 del II punkt 3.2.3 (s. 41). I andre tilfeller avslås begjæringen bare der det er åpenbart at den må avslås (s. 42). I praksis har departementet særlig benyttet avslagsmuligheten etter § 14 første ledd der en norsk statsborger har vært begjært utlevert, eller når forholdet har hatt for lav strafferamme i Norge.

Departementets avgjørelse etter § 14 første ledd treffes uten at saken forelegges den som er begjært utlevert, jf. Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til ny utleveringslov (februar 1974) s. 26, som lå til grunn for proposisjonen.

Hvis Justisdepartementet ikke avslår begjæringen etter § 14 første ledd, skal den sendes til påtalemyndigheten med anmodning om straks å iverksette nødvendige undersøkelser, jf. annet ledd. Formålet med undersøkelsene er å få klarlagt om utlevering kan og bør skje, ikke å få oppklart det straffbare forholdet som begjæringen gjelder, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 41.

Dersom den ettersøkte ikke har fått oppnevnt forsvarer etter § 20 første ledd tredje punktum, skal det som hovedregel oppnevnes offentlig forsvarer fra det tidspunktet påtalemyndigheten iverksetter undersøkelser etter § 14 annet ledd, jf. § 16 første ledd første punktum. Dette gjelder uavhengig av om den ettersøkte varetektsfengsles og om vilkårene i straffeprosessloven § 96 flg. er oppfylt. I tråd med EMK art. 6 nr. 3 bokstav c bør det oppnevnes offentlig forsvarer i tråd med den ettersøktes ønske.

Den ettersøkte har krav på ukontrollert samkvem med sin offentlige forsvarer, jf. utleveringsloven § 16 første ledd siste punktum, som fastslår at straffeprosessloven § 186 første ledd gjelder tilsvarende.

Utgangspunktet om at staten dekker utgiftene i forbindelse med en utleveringssak følger av utleveringsloven § 16 annet ledd første punktum, jf. straffeprosessloven § 107. Også privat engasjert forsvarer vil kunne godgjøres av det offentlige hvis vilkårene i § 107 tredje ledd er oppfylt.

Når departementet sender begjæringen til påtalemyndigheten, anmoder det også påtalemyndigheten om å bringe saken inn for rettslig prøving i tingretten etter utleveringsloven § 17. Der påtalemyndigheten mener det er klart at vilkårene for utlevering ikke er oppfylt, oppstår spørsmålet om det er adgang til å returnere saken til departementet uten rettslig prøving. Utleveringsloven har ingen bestemmelser om dette. Heller ikke forarbeidene gir noen veiledning. I praksis har det skjedd at riksadvokaten returnerer saker til departementet uten å ha forelagt begjæringen for domstolen. Etter det utvalget forstår, gjelder dette et svært begrenset antall saker og bare der riksadvokaten vurderer det som åpenbart at vilkårene for utlevering ikke er oppfylt.

10.4.1.2 Overlevering

Arrestordreloven kap. 3 gir regler om behandlingen av nordisk-europeiske arrestordrer. Kapittel 5 gjelder behandlingen av nordiske arrestordrer, mens kap. 6 gir fellesregler for nordisk-europeiske og nordiske arrestordrer. Det er ikke gitt egne bestemmelser om den innledende behandlingen av en arrestordre som tilsvarer utleveringsloven § 14.

Ved mottak av en nordisk-europeisk og nordisk arrestordre skal påtalemyndigheten foreta en foreløpig prøving av om et arrestordreskjema er benyttet, og om arrestordren inneholder de opplysninger som fremgår av arrestordreloven § 5 første ledd. Dette omfatter opplysninger om den utstedende myndighet, personalia for den ettersøkte og informasjon om straffesaken som arrestordren bygger på. Se nærmere om § 5 i punkt 10.3.2.1.

Dersom en arrestordre har vesentlige mangler, «utgjer han ikkje ein arrestordre», og påtalemyndigheten «kan» avslå den, jf. § 5 annet ledd. I Prop. 137 LS (2010–2011) s. 50 uttales det at en vesentlig mangel typisk er at arrestordren ikke inneholder opplysningene som kreves etter § 5 første ledd. For eksempel vil det normalt foreligge en vesentlig mangel hvis idømt straff eller strafferamme ikke er opplyst om i arrestordren. Lider arrestordren av slike mangler, skal den avslås, til tross for ordlyden («kan»). Arrestordren er følgelig å anse som en nullitet frem til retting eventuelt skjer.

Før en arrestordre avslås etter arrestordreloven § 5 annet ledd, skal påtalemyndigheten gi den utstedende myndighet en rimelig frist for retting. Fristens lengde bør være mellom tre til ti virkedager, beroende på mangelens omfang og om den ettersøkte er pågrepet, jf. rundskriv G-02/2020 s. 9. I praksis benyttes avslagshjemmelen i § 5 annet ledd svært sjelden.

Loven er taus om hva som skjer hvis arrestordren lider av mindre mangler. Det følger likevel av lovens system at slike feil og mangler ikke kan føre til avslag. De bør likevel forsøkes avhjulpet.

Hvis arrestordren ikke avslås etter § 5 annet ledd, må påtalemyndigheten vurdere om det er nødvendig å innhente tilleggsinformasjon før saken sendes til tingretten for rettslig prøving.

Som i utleveringssaker kan det i arrestordresaker reises spørsmål om påtalemyndigheten kan avslå en arrestordre uten rettslig prøving hvis den mener det er klart at vilkårene for overlevering ikke er oppfylt. Dette beror på en tolkning av arrestordreloven § 14 første ledd og § 21 annet ledd.

For nordisk-europeiske arrestordrer følger det av arrestordreloven § 14 første ledd at påtalemyndigheten straks skal sende en mottatt arrestordre til tingretten, og at det er tingretten som «avgjer» om vilkårene for overlevering er oppfylt. I Prop. 137 LS (2010–2011) s. 37 uttales det at retten «alltid skal prøve om vilkåra for overlevering er oppfylte». Uttalelsen er gitt i tilknytning til spørsmålet om et samtykke fra den ettersøkte skal medføre at påtalemyndigheten kan avgjøre saken uten rettslig prøving. Proposisjonens lest i sammenheng kan tyde på at departementet har forutsatt domstolsprøving i alle tilfeller.

For nordiske arrestordrer heter det i arrestordreloven § 21 annet ledd første og annet punktum:

«Dersom påtalemakta vil etterkomme arrestordren, og den ettersøkte ikkje samtykkjer i overlevering eller trekkjer samtykket tilbake før overleveringa er gjennomført, vert saka straks send til tingretten. Tingretten avgjer ved orskurd om vilkåra for overlevering er oppfylte.»

Ordlyden kan gi inntrykk av at det er en forutsetning for at saken bringes inn for retten at påtalemyndigheten vil etterkomme arrestordren. I Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til lov om nordisk arrestordre (september 2006) ble det foreslått at påtalemyndigheten skulle kunne avslå en arrestordre uten rettslig prøving hvis det var åpenbart at en obligatorisk avslagsgrunn forelå eller en valgfri avslagsgrunn ville bli benyttet. Selv om konvensjon om nordisk arrestordre ikke hadde en slik bestemmelse, viste departementet til at konvensjonen bygget på en grunntanke om rask avgjørelse på grunnlag av arrestordrens opplysninger. Det tilsa etter departementets syn «en meget kort tidsfrist for avgjørelse når det ikke er behov for en nærmere vurdering av om overlevering skal skje eller ikke» (s. 19). Forslaget ble hverken fulgt opp eller omtalt i Ot.prp. nr. 39 (2007–2008). Proposisjonen synes snarere – i likhet med Prop. 137 LS (2010–2011) – å forutsette domstolsprøving i alle tilfeller der den ettersøkte ikke samtykker, se s. 22.

I rundskriv G-02/2020 om nordisk-europeisk arrestordre s. 14 fremgår det at saken «skal forelegges retten selv om påtalemyndigheten mener at arrestordren må avslås». Rundskriv G-12/2012 om nordisk arrestordre er ikke like tydelig, men synes å forutsette at påtalemyndigheten må bringe saken inn for rettslig prøving (s. 26):

«Påtalemyndigheten skal også avgjøre om en arrestordre skal etterkommes i de tilfellene den ettersøkte ikke samtykker til overlevering. Tilsvarende der samtykket er trukket tilbake før overleveringen er gjennomført. Men i disse tilfellene skal saken først bringes inn for retten, jf. arrestordreloven § 21 annet ledd.»

Ruud mfl. skriver på s. 197 og 166 at arrestordreloven i disse tilfellene synes å forutsette at påtalemyndigheten må sende saken til tingretten med påstand om at vilkårene for overlevering ikke er til stede.

10.4.2 Folkerettslige rammer

Etter utleveringskonvensjonen art. 22 skal fremgangsmåten med hensyn til utlevering utelukkende reguleres av den anmodede stats lovgivning, når ikke konvensjonen bestemmer noe annet. I art. 13 heter det at dersom opplysningene som er fremsendt av den anmodende stat er utilstrekkelige til at den anmodede stat skal kunne fatte en beslutning etter konvensjonen, skal anmodede stat be om å få tilsendt nødvendige tilleggsopplysninger. Det kan settes en frist.

Ufullstendig arrestordre er ikke angitt som avslagsgrunn hverken i parallellavtalen eller konvensjon om nordisk arrestordre. Det følger av parallellavtalen art. 18 og konvensjonen art. 13 at den iverksettende myndighet skal be den utstedende stat om nødvendige tilleggsopplysninger dersom de mottatte opplysningene ikke er tilstrekkelige til å ta stilling til overleveringen.

10.4.3 Utenlandsk rett

I utleveringssaker kan justisdepartementene på Island, i Finland, Sverige og Nederland avslå en utleveringsbegjæring straks etter mottak, jf. den islandske utleveringsloven 1984 § 13, den finske 1970 14 §, den svenske 1957 15 § og den nederlandske 1967 § 20. I Danmark mottar riksadvokatembetet utleveringsbegjæringene direkte fra den anmodende myndighet. Riksadvokaten har ikke adgang til å avslå en utleveringsbegjæring.

I arrestordresaker er utgangspunktet i Sverige, Danmark og Finland at domstolen avgjør om en arrestordre skal etterkommes. Sverige har bestemmelser som ligner den norske arrestordreloven § 5 annet ledd om foreløpig prøving, jf. de svenske lovene om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 3 § nr. 1 og nordisk arrestordre 2011 2 kap. 3 §. Danmark og Finland har ikke en slik avslagsregel. Hverken Sverige, Danmark eller Finland har regler som gir påtalemyndigheten adgang til å avslå en arrestordre uten rettslig prøving med den begrunnelse at vilkårene for overlevering ikke er oppfylt. På Island treffer statsadvokaten avgjørelse av om en arrestordre skal etterkommes. Den ettersøkte kan kreve domstolsprøving av avgjørelsen. Statsadvokaten kan avslå arrestordren både fordi den lider av formelle mangler og fordi de materielle vilkårene for overlevering ikke er oppfylt, jf. arrestordreloven 2016 §§ 6 og 15.

10.4.4 Utvalgets vurderinger

10.4.4.1 Utlevering

Dagens ordning der Justisdepartementet foretar en foreløpig prøving av begjæringen og har mulighet til å avslå den uten videre saksbehandling, ble innført i utleveringsloven 1908 (§ 10) og videreført i utleveringsloven 1975 (§ 14).

Hensynet bak regelen var å unngå unødvendig ressursbruk, jf. Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 15. Dette hensynet gjør seg også gjeldende i dag. Tall som utvalget har innhentet, viser at departementet i årene 2010 og 2015–2019 årlig mottok mellom 53 og 85 utleveringsbegjæringer, og at fra én til åtte av disse ble avslått hvert år i medhold av § 14 første ledd. Det synes derfor å være et praktisk behov for en slik regel.

Man kunne tenke seg en regel om at mottatte utleveringsbegjæringer alltid måtte undergis rettslig behandling. Det kan anføres at kontradiktorisk behandling vil gi den ettersøkte best rettssikkerhet. På den annen side har departementet bare mulighet til å avslå begjæringen, og ikke til å etterkomme den. Et avslag vil i alle tilfeller være til den ettersøktes gunst og spare norske myndigheter for unødig ressursbruk. Utvalget har også merket seg at justisdepartementene i Sverige, Finland og på Island har en lignende hjemmel i sine utleveringslover. Utvalget foreslår derfor å videreføre departementets foreløpige prøving og avslagsmulighet etter § 14, se lovutkastet § 39.

Det bør fortsatt være en terskel for å benytte avslagsmuligheten. I Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 41 er dette angitt slik at det skal være «temmelig klart» at begjæringen ikke kan føre frem. I rundskriv G-19/2001 del II punkt 3.2.3 (s. 42) fremgår det at avslagsmuligheten bare benyttes i tilfeller der det er «åpenbart» at begjæringen må avslås.

Utvalget foreslår at departementets praksis lovfestes. Der det er åpenbart at begjæringen ikke oppfyller formkravene i lovutkastet § 38, eller opplysningene i begjæringen tilsier at de materielle vilkårene for utlevering åpenbart ikke er oppfylt, bør departementet kunne avslå den. Når terskelen for avslag ligger så høyt, vil det formentlig være begrenset hvor arbeidskrevende denne ordningen er for departementet.

Dersom departementet velger å sende begjæringen til påtalemyndigheten, er det som nevnt uklart om påtalemyndigheten kan la være å bringe saken inn for tingretten for rettslig prøving dersom den mener at vilkårene ikke er oppfylt. Om dette bemerker utvalget:

På den ene siden er det uheldig å belaste påtalemyndigheten og domstolene med saker som ikke kan føre frem. Prosessøkonomiske hensyn taler derfor for at påtalemyndigheten kan la være å bringe en begjæring inn for domstolen når den anser at vilkårene klart ikke er oppfylt. På den annen side tilsier rettssikkerhetshensyn at utleveringsbegjæringen undergis en kontradiktorisk rettslig behandling. En judisiell prosess vil gi den ettersøkte bistand fra forsvarer og innsyn i sakens dokumenter. En avgjørelse truffet av en uavhengig domstol vil også kunne bidra til at avgjørelsen utad, særlig i den anmodende stat, blir oppfattet som mer politisk nøytral enn om avgjørelsen ble truffet av den utøvende makt alene. Erfaring viser at dette er en fordel i utenrikspolitisk henseende, ikke minst fordi enkelte stater bare anerkjenner rettsavgjørelser.

Utvalget har videre inntrykk av at problemstillingen bare er aktuell i svært få saker. Det vil derfor ikke i stor grad belaste domstolene om det lovfestes en plikt for påtalemyndigheten til å bringe saken inn for rettslig prøving. Mener påtalemyndigheten at vilkårene for utlevering ikke er oppfylt, skal den nedlegge påstand om dette i tråd med sin overbevisning. Forslaget rokker derfor ikke ved påtalemyndighetens uavhengighet, jf. prinsippet i straffeprosessloven § 55.

Ut fra en avveining av de kryssende hensyn foreslår utvalget at det lovfestes en plikt for påtalemyndigheten til å bringe saken inn for rettslig prøving når departementet ikke avslår begjæringen etter en foreløpig prøving. I de tilfellene der påtalemyndigheten vurderer det som klart at vilkårene for utlevering ikke er oppfylt, skal den kunne be om at saken undergis skriftlig behandling i domstolen, se nærmere punkt 10.5.2.4.

Utvalget går ellers inn for å videreføre utleveringsloven § 16 om forsvarerbistand, se lovutkastet § 40. I motsetning til i arrestordresakene gjelder det ingen fengslingspresumsjon i utleveringssakene. Det synes likevel hensiktsmessig at den ettersøkte som den klare hovedregel får oppnevnt offentlig forsvarer fra tidspunkt påtalemyndigheten iverksetter nødvendige undersøkelser, uavhengig av om vedkommende på dette tidspunktet pågripes og varetektsfengsles etter lovutkastet § 41. Utlevering er et inngripende tiltak, og det er viktig at den ettersøktes rettigheter ivaretas umiddelbart. Underkastes den ettersøkte tvangsmidler før utleveringsbegjæringen innkommer etter lovutkastet § 37, oppnevnes det forsvarer fra dette tidspunkt. Utvalget foreslår også at godtgjørelse til forsvarer følger reglene i straffeprosessloven § 107, og at utgiftene i anledning utleveringssaken som den klare hovedregel dekkes av staten.

Utvalget finner ikke grunn til særskilt å omtale situasjonen hvor den ettersøkte velger å engasjere privat forsvarer, se motsetningsvis utleveringsloven § 16 første ledd første punktum. Plikten til å oppnevne offentlig forsvarer vil i slike tilfeller følge av henvisningen til straffeprosessloven § 100 første ledd. Utvalget finner heller ikke grunn til å videreføre henvisningen til straffeprosessloven § 275 femte ledd, idet vitner svært sjelden stevnes i disse sakene og en videreføring er derfor upraktisk.

10.4.4.2 Overlevering

Utvalget foreslår å videreføre muligheten for påtalemyndigheten til å avslå arrestordrer med vesentlige mangler etter en foreløpig prøving, jf. arrestordreloven § 5 annet ledd og se lovutkastet § 50 første ledd. Det er her tale om slike formelle mangler ved arrestordren som gjør at den ikke kan anses å være en arrestordre. Den utstedende stat må fortsatt få anledning til å rette feil før avslag fattes. Et sentralt poeng ved vesentlighetsvurderingen bør etter utvalgets syn være om arrestordren inneholder tilstrekkelige opplysninger til at domstolen kan vurdere om vilkårene for overlevering er oppfylt. Det synes lite hensiktsmessig å belaste domstolen med saker hvor dette ikke er tilfelle. Ordningen ble innført med arrestordreloven. Utvalget er ikke kjent med at den har møtt kritikk. Videre har utvalget merket seg at avslagsmuligheten benyttes i sjeldne tilfeller.

Som nevnt synes gjeldende rett å forutsette at påtalemyndigheten, dersom den ikke avslår en arrestordre etter arrestordreloven § 5 annet ledd, skal bringe en arrestordre inn for rettslig prøving, selv om den mener at vilkårene for overlevering åpenbart ikke er oppfylt. Forslaget i høringsnotatet for nordisk arrestordre om at påtalemyndigheten i slike åpenbare tilfeller kunne avslå en arrestordre uten rettslig prøving, ble ikke fulgt opp. Hverken parallellavtalen eller konvensjon om nordisk arrestordre har bestemmelser som direkte regulerer spørsmålet.

Prosessøkonomiske hensyn kunne tale for en regel som gir påtalemyndigheten adgang til å avslå arrestordrer som åpenbart ikke kan etterkommes. Denne muligheten har Justisdepartementet i utleveringssaker, jf. utleveringsloven § 14 første ledd, som utvalget foreslår å videreføre.

I arrestordresaker vil imidlertid flere statsadvokatembeter treffe vedtak. Man kan derfor risikere ulik avslagspraksis i sakene dersom det åpnes for avslag uten rettslig prøving. Det ville være uheldig. I utleveringssaker er det derimot bare departementet som avgjør sakene. Dette sikrer en enhetlig praksis. I tillegg kommer at det i arrestordresaker heller ikke synes å være praktisk behov for en slik avslagshjemmel. Arrestordresystemet er basert på tillit og direkte dialog mellom statenes judisielle myndigheter. Tilsvarende gjelder ikke uten videre i utleveringssaker, hvor det heller ikke nødvendigvis foreligger en utleveringsavtale mellom Norge og den anmodende stat. Dersom påtalemyndigheten ved mottak av en arrestordre f.eks. ser at forholdet arrestordren gjelder allerede er under etterforskning i Norge og vurderer det som mest hensiktsmessig at forholdet iretteføres her, vil det være naturlig å kontakte den utstedende myndighet med sikte på å avklare videre håndtering, herunder om arrestordren bør trekkes. Utvalget har også merket seg at hverken Danmark, Finland eller Sverige har regler som gir påtalemyndigheten adgang til å avslå en arrestordre uten rettslig prøving fordi den mener at vilkårene for overlevering ikke er oppfylt. Den islandske ordningen skiller seg fra ordningen i de øvrige nordiske landene, se ovenfor.

Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at påtalemyndigheten skal bringe en arrestordre inn for rettslig prøving dersom den ikke avslår arrestordren etter sin foreløpige prøving, se lovutkastet § 50 annet ledd. Utvalget legger til grunn at dette er en videreføring av gjeldende rett.

10.5 Avgjørelse av utleveringsbegjæringen eller arrestordren

10.5.1 Innledning

Utlevering omtales i punkt 10.5.2. Overlevering til stater i EU utenfor Norden omtales i punkt 10.5.3 og til stater i Norden i 10.5.4, mens utvalgets vurderinger for overlevering omtales samlet i 10.5.5.

10.5.2 Utlevering

10.5.2.1 Gjeldende rett

Innledning

Utleveringslovens system er at domstolen avgjør om lovens vilkår for utlevering er oppfylt, og at Justisdepartementet deretter avgjør om utleveringsbegjæringen skal etterkommes. Et samtykke fra den ettersøkte påvirker ikke kompetansefordelingen mellom domstolene og forvaltningen, med mindre begjæringen kommer fra en Schengen-stat, jf. nedenfor.

Rettslig behandling

Det følger av utleveringsloven § 17 første ledd første punktum at tingretten avgjør om vilkårene for utlevering etter loven og mulig overenskomst med fremmed stat er oppfylt. Omfatter utleveringsbegjæringen flere forhold, må retten vurdere om vilkårene er oppfylt for hvert enkelt forhold. Domstolen skal vurdere de materielle vilkårene i kap. 1, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 39. Sentrale spørsmål er om kravene til dobbel straffbarhet og alvorlighet er oppfylt (§ 3), om forholdet ville vært foreldet etter norsk lov (§ 9), og om det foreligger tilstrekkelig bevismessig grunnlag for siktelsen, eventuelt dommen (§ 10). Andre sentrale vilkår er om den ettersøkte risikerer forfølgelse (§ 6), og om utlevering vil være i strid med grunnleggende humanitære hensyn (§ 7). De materielle vilkårene for utlevering er nærmere behandlet i utredningens kap. 8.

Om adgangen til å føre forhandlingene for retten for stengte dører, gjelder reglene for hovedforhandling i straffesaker tilsvarende, jf. § 17 første ledd annet punktum. Det innebærer at reglene om lukkede dører i domstolloven gjelder, herunder §§ 124 til 126 første ledd. Ordlyden i § 17 angir ikke direkte at det skal holdes muntlige forhandlinger i saken, men det er forutsatt i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 43.

Dersom den ettersøkte i rettsmøte samtykker i utleveringen, kan kjennelse avsies straks, jf. § 17 annet ledd første punktum. Det er også i slike tilfeller et krav at lovens vilkår for utlevering er oppfylt. Utenfor samtykketilfellene har loven ingen frist for rettens kjennelse, men det er i forarbeidene påpekt at det er av vesentlig betydning at utleveringsbegjæringer blir avgjort så raskt som det er forsvarlig, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 43.

Rettens kjennelse etter § 17 kan ankes i samsvar med reglene i straffeprosessloven kap. 26, likevel slik at ankefristen er tre dager, jf. utleveringsloven § 17 tredje ledd første og annet punktum. Den korte ankefristen er begrunnet i behovet for rask saksbehandling, jf. proposisjonen s. 43. Anke har alltid oppsettende virkning, jf. tredje ledd tredje punktum.

Utleveringsloven § 17 a gir regler om forenklet saksbehandling når den ettersøkte samtykker i utleveringen og begjæringen kommer fra en av Schengen-statene Sveits eller Liechtenstein. I disse tilfellene kan statsadvokaten som hovedregel avgjøre saken uten domstolsprøving. Reglene om samtykke behandles nærmere i punkt 10.6.

Administrativ behandling

Rettskraftig kjennelse etter § 17 sendes til Justisdepartementet, som avgjør om utleveringsbegjæringen skal etterkommes, jf. § 18 første ledd. I utgangspunktet skal departementet ta stilling til de samme vilkårene som domstolen har prøvet.

Forvaltningsloven gjelder for departementets saksbehandling. Dets avgjørelse etter utleveringsloven § 18 første ledd er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Departementet plikter bl.a. å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17, og at vedtaket oppfyller kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Har domstolen kommet til at vilkårene for utlevering ikke er oppfylt, må departementet avslå begjæringen. Er derimot vilkårene oppfylt, kan departementet velge å etterkomme eller avslå begjæringen. Utleveringsloven § 1 gir hjemmel for at utlevering «kan» skje hvis lovens vilkår er oppfylt, men påbyr ikke at utlevering skal skje. Bestemmelsen forutsetter at norske myndigheter har en diskresjonær prøvingsrett selv om lovens vilkår er oppfylt, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 24. Dette skjønnet kan imidlertid være begrenset av Norges folkerettslige forpliktelser. I praksis er det sjelden at departementet avslår en begjæring hvis domstolen har fastslått at det er adgang til utlevering, jf. rundskriv G-19/2001 del II punkt 3.2.3 (s. 43).

I tillegg hører det under departementet å vurdere utsatt iverksetting etter § 11 første ledd, jf. Rt. 2004 s. 1470 avsnitt 8 og 9, samt midlertidig utlevering etter § 11 annet ledd. Departementet kan også stille vilkår for utleveringen etter § 12 dersom det finnes grunn til det. Slike vilkår fordrer ofte samarbeid med Utenriksdepartementet. Det gjelder særlig ved utlevering til stater som rettslig og politisk skiller seg mye fra Norge, eller der det er vanskelig å innhente informasjon fra andre kilder enn myndighetene. Paragraf 11 og 12 er nærmere behandlet i punkt 10.7 og 9.3. Dersom flere stater har begjært den ettersøkte utlevert, tilligger det departementet å avgjøre hvilken begjæring som skal etterkommes. Utleveringsloven har ikke bestemmelser om konkurrerende begjæringer. Se nærmere i punkt 12.1.

Justisdepartementet vurderer sjelden lovens vilkår annerledes enn domstolen. Praksis viser at dette først og fremst er aktuelt der departementet har nye eller flere opplysninger enn det som forelå ved den rettslige behandlingen. Det kan skyldes en endring i den faktiske situasjonen i den anmodende stat eller at departementet innhenter eller blir forelagt ytterligere opplysninger. Agder lagmannsretts kjennelse 12. juli 2012 (LA-2012-101486) er et eksempel på dette. I saken kom lagmannsretten til at vilkårene for utlevering til Aserbajdsjan var oppfylt. Retten la bl.a. vekt på en garanti fra aserbajdsjanske myndigheter om at varetekt og eventuelle soningsforhold ikke ville stride mot EMK art. 3. Den ettersøktes anke til Høyesterett ble forkastet, jf. HR-2012-1621-U. Da departementet skulle treffe vedtak, ble det innhentet nye opplysninger. Departementet fant på denne bakgrunn at garantiene ikke kunne legges til grunn. Utleveringsbegjæringen ble avslått. Det ble lagt vekt på at den ettersøkte skulle utleveres til en autonom republikk i Aserbajdsjan, hvor man ikke kunne være tilstrekkelig sikker på at garantiene fra sentrale myndigheter ville bli etterlevd.

Utvalget har fått tilsendt tallmateriale i utleveringssaker fra Justisdepartementet for årene 2010 og 2015–2021. I løpet av disse åtte årene besluttet departementet i to saker at utlevering ikke skulle skje til tross for at domstolen hadde konkludert med at vilkårene for utlevering var oppfylt. Utvalget har fått opplyst at departementet i disse to sakene hadde nye og andre opplysninger tilgjengelig enn det domstolen hadde.

Etter det utvalget forstår har mengden eller arten av nye opplysninger i noen få tilfeller medført vansker for departementets behandling. Det har reist krevende bevisspørsmål, ikke minst fordi departementets behandling som utgangspunkt er skriftlig.

Departementet kan ikke returnere saken til påtalemyndigheten med sikte på en ny rettslig behandling. Høyesteretts ankeutvalg slo i HR-2016-1490-U fast at en kjennelse etter utleveringsloven § 17 som tar stilling til om vilkårene for utlevering er oppfylt, ikke er en prosessledende kjennelse (avsnitt 12). Ankeutvalget la videre vekt på at departementet etter forvaltningsloven § 18 har en skjønnsmessig adgang til å avslå en utleveringsbegjæring til tross for at retten har kommet til at lovens vilkår for utlevering er oppfylt, og at departementet etter forvaltningsloven plikter å sørge for at saken er fullstendig opplyst før avgjørelse tas. Reglene sett i sammenheng måtte etter ankeutvalgets syn forstås slik at rettens kjennelser etter § 17 ikke kan omgjøres (avsnitt 14–15).

Departementets vedtak kan påklages til Kongen i statsråd, jf. forvaltningsloven § 28. I utleveringsloven § 18 fjerde ledd er det gitt en særregel om at klage har oppsettende virkning. Regelen ble innført i forbindelse med vedtakelsen av forvaltningslovens ikrafttredelseslov i 1969 for å sikre at klagebehandlingen skulle ha noen hensikt, jf. Ot.prp. nr. 27 (1968–69) s. 59. Departementet forbereder klagesaken. Kommer departementet til at klagen bør tas til følge, kan vedtaket omgjøres uten at saken forelegges statsråd. Klagefristen er tre uker, jf. forvaltningsloven § 29. Utvalget har fått opplyst fra departementet at det i årene 2010 og 2015–2021 omgjorde sitt vedtak om utlevering ved én anledning. I samme periode tok Kongen i statsråd ingen klager over vedtak om utlevering til følge.

Nærmere om rettslig og administrativ prøving

Ordningen med rettslig og administrativ prøving ble innført ved utleveringsloven 1908. Før dette var utleveringsbegjæringer bare underlagt administrativ behandling fra regjeringen, departementet, overøvrigheten (høyere representanter for sentralforvaltningen) eller politiet, jf. forarbeidene til utleveringsloven 1908, Ot.prp. nr. 26 (1906–07), s. 13.

I proposisjonen s. 12–14 ble behovet for rettslig og administrativ behandling drøftet. Departementet pekte på at det alltid hadde vært ansett som en av de viktigste oppgavene til en konstitusjonell stat å sikre borgerne mot administrativ vilkårlighet samt å gjøre innskrenkninger i deres personlige frihet avhengig av en rettslig avgjørelse. Og når bruk av varetektsfengsel var overlatt til domstolene, syntes det desto mer påkrevd å gjøre adgangen til utlevering betinget av en rettslig avgjørelse. Dels var utlevering et strengere tiltak enn fengsling, dels reiste vilkårene for utlevering en rekke rettsspørsmål som iblant kunne være vanskelige, og som domstolene var best skikket til å vurdere. Deres selvstendige stilling i norsk rett, så vel som hensynet til den ettersøkte, tilsa videre at en rettsavgjørelse om utleveringens lovlighet burde binde administrasjonen. I tillegg ble det påpekt at en bindende rettsavgjørelse ville være en fordel i utenrikspolitisk sammenheng.

Avgjørelsen av om utlevering skulle skje, ble imidlertid foreslått lagt til administrasjonen. En slik avgjørelse forutsatte en vurdering av om staten folkerettslig var forpliktet til å utlevere, og i benektende tilfelle om utlevering likevel skulle skje, jf. proposisjonen s. 13:

«Denne prøvelse, ved hvilken folkeretlige og politiske hensyn vil spille en væsentlig rolle, antages helt at maatte overlades administrationen. Da udleveringen efter sin natur er en regjeringshandling, forsaavidt som den angaar forholdet til en fremmed stat, synes det derhos rettest, at beslutningen om udlevering eller ikke-udlevering i ethvert tilfælde i formen udgaar fra et regjeringsdepartement.»

Forarbeidene til utleveringsloven 1975 drøftet om ordningen med rettslig og administrativ prøving burde videreføres. I Ot.prp. nr. 30 (1974–75) er det uttalt på s. 39–40:

«Justisdepartementet mener at en bør opprettholde systemet med så vel rettslig som administrativ prøving av utleveringsbegjæringer, og at kompetanseforholdet mellom domstolene og administrasjonen i prinsippet bør være det samme som nå. Domstolenes prøvingsrett bør omfatte de materielle vilkår for utlevering som er tatt inn i lovutkastet kap. I, også de nye rettssikkerhetsgarantiene i §§ 6 og 7. Under henvisning til uttalelsen som er gjengitt foran, finner man grunn til å presisere at det heller ikke på disse punkter i prinsippet er spørsmål om politiske avgjørelser fra domstolenes side. Selv om det gjelder avgjørelser av skjønnsmessig karakter, hvor også politiske maktforhold går inn i vurderingen, er det likevel spørsmål om en politisk nøytral avgjørelse. Ved at vurderingen av om vilkårene for utlevering er til stede også i relasjon til disse bestemmelser legges til domstolene, vil det kunne bidra til at avgjørelsen også utad blir oppfattet som mer politisk nøytral enn om administrasjonen skulle ha avgjørelsesmyndigheten alene. I forarbeidene til gjeldende lov er det fremhevet at en ordning med bindende domstolsavgjørelse av spørsmålet om vilkårene for utlevering er til stede, vil være en fordel i utenrikspolitisk henseende, idet en nektelse av å etterkomme en utleveringsbegjæring lettere vil kunne vekke misstemning hos vedkommende fremmede stat når nektelsen kommer fra regjeringen enn når den kommer fra en uavhengig domstol (Ot.prp. nr. 26 for 1906–07 s. 13 og Innst. O. XIV for 1906–07 s. 2). Dette synspunkt har heller større gyldighet på bakgrunn av de nye rettssikkerhetsgarantier som er foreslått.

Det er framhevd at domstolene vil kunne ha vansker med å skaffe tilstrekkelige opplysninger på det grunnlag det er spørsmål om, spesielt etter de foreslåtte nye bestemmelser i §§ 6 og 7. Dette er et forhold som det bør tas hensyn til i reglene om saksbehandlingen ved domstolene (se utk. § 16 om at det alltid skal være forsvarer og § 17 annet ledd om adgang til å utsette forhandlingene for å innhente ytterligere bevis). For øvrig bør det neppe bli spørsmål om å la mulige vansker på dette punkt som kan oppstå i enkelte saker, være et avgjørende argument mot domstolsbehandling som en generell ordning.»

En enstemmig Justiskomité påpekte i Innst. O. nr. 61 (1974–75) s. 4:

«Det har vært reist tvil om graden av domstolenes medvirkning i utleveringssaker. Komiteen er av den mening at den dobbelte behandling i domstol og departement representerer en ekstra betryggelse og vil derfor støtte denne ordning.»

Nærmere om klage til Kongen

Utleveringsloven 1908 § 17 inneholdt ikke bestemmelser om at den ettersøkte hadde klagerett til Kongen over Justisdepartementets vedtak om utlevering, men det var antatt at vedkommende hadde dette i medhold av regjeringsinstruksen (sml. Ot.prp. nr. 27 (1968–69) s. 59).

I forarbeidene til forvaltningsloven, som innførte en generell klagerett, drøftet Justisdepartementet forvaltningskomiteens forslag i NUT 1958: 3 om at avgjørelser som departementet traff i første instans, skulle kunne klages inn for Kongen, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 96 flg. Departementet pekte på at det i en del lover fantes bestemmelser om klage til Kongen, og uttalte at det burde overveies å ta disse opp til revisjon. Videre var det grunn til å overveie om den generelle klageretten som komitéutkastet ga uttrykk for, passet fullt ut når det gjaldt klage til Kongen.

Det som i første rekke kunne tale for å begrense klageadgangen til Kongen, var det store merarbeidet klagesakene kunne medføre, både for departementene og regjeringen. Om dette uttales på s. 96:

«Og det kan synes i strid med bestrebelsene i de seinere år på å redusere statrådets arbeidsbyrde at vegen legges åpen for klager over departementsvedtak. Som ledd i disse bestrebelser er avgjørelsesmyndighet i en rekke saker, særlig ansettelsessaker, blitt overført fra Kongen til et departement, og antallet saker som behandles i statsråd er på denne måte blitt redusert betydelig. Synspunktet har vært at bare de viktigere saker bør statsrådsbehandles (jf. grl. § 28). Den alminnelige klageadgang vil i en viss utstrekning føre til resultater som bryter med dette prinsipp.»

Kontrollen med forvaltningsavgjørelser var nylig blitt styrket ved innføring av ombudsmannsordningen, og ombudsmannen kunne ikke prøve en sak som var statsrådsbehandlet, jf. i dag sivilombudsloven (lov 18. juni 2021 nr. 121 om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen) § 4 annet ledd bokstav c. Departementet fremhevet deretter at spørsmål knyttet til alminnelig klageadgang over departementets vedtak i liten grad var reist under høringen av forvaltningskomiteens innstilling, jf. proposisjonen s. 97:

«Justisdepartementet har derfor et noe mangelfullt materiale for å foreta en endelig vurdering av disse spørsmål. Departementet har under disse forhold funnet i denne omgang å burde ta opp komitéforslaget uten særregler for klage til Kongen. På enkelte områder vil § 28 tredje ledd kunne anvendes. For øvrig må spørsmålet om å begrense klageretten has under observasjon. Det kan være nødvendig her å vinne noe erfaring før en gjør seg opp en endelig mening om hvorledes klagereglene på dette område bør være.»

Forvaltningsloven § 28 fjerde ledd første punktum gir Kongen hjemmel til å fastsette klageregler for særskilte saksområder som utfyller eller avviker fra reglene i lovens kap. VI. Forskrift som begrenser klageretten eller som ellers vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser, kan bare gis når «tungtveiende grunner» taler for det, jf. fjerde ledd annet punktum. Unntak fra klagereglene var i utgangspunktet forutsatt å skulle skje i lovs form, og fjerde ledd ble primært tatt med for å dekke «akutte eller uventede behov». Bestemmelsen kunne også tenkes brukt når særlige forhold skapte en økning i arbeidsbyrden eller om antallet klagesaker oversteg det forvaltningsorganet kunne makte uten at andre mer vesentlige oppgaver ble forsømt, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 95–96.

For utleveringsloven ble det gitt én slik særregel ved forvaltningslovforskriften (forskrift 15. desember 2006 nr. 1456 til forvaltningsloven) § 26 bokstav b, som avskar klage til Kongen over vedtak om midlertidig overføring til annen stat for vitneavhør eller fremstilling til konfrontasjon etter utleveringsloven § 25.

Om bakgrunnen heter det i den kongelige resolusjonen:

«De gjeldende regler medfører at saksbehandlingstiden blir svært lang i saker der den som er begjært overført, motsetter seg dette. Det er uheldig siden sakene ofte haster. […]

Etter departementets syn er kravet om ‘tungtveiende grunner’ i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd annet punktum oppfylt. Behovet for rask behandling av denne typen saker er stort. Det er i all hovedsak tale om kurante saker. De fleste sakene gjelder overføring til andre nordiske land. Siden spørsmålet om lovligheten av overføringen har vært prøvd rettslig før departementet fatter sitt vedtak, vil det ut fra et rettssikkerhetssynspunkt ikke være avgjørende betenkeligheter med å gjøre unntak fra den klageadgangen som følger av forvaltningslovens alminnelige system. Det vil videre bare være tale om avhør som vitne eller konfrontasjon.»

Departementets vedtaksmyndighet etter utleveringsloven § 25 ble imidlertid fjernet ved lovendring i 2012, jf. Prop. 97 LS (2011–2012) s. 29. Det ble vist til at det var tungvint og unødvendig ressurskrevende med både rettslig og administrativ prøving, og at en rent rettslig prosess ikke synes å ha noen negative konsekvenser for personenes rettssikkerhet.

10.5.2.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen oppstiller ikke krav til hvordan en utleveringsbegjæring skal behandles i den anmodede stat, og heller ikke til hvilken myndighet som skal avgjøre en utleveringsbegjæring. Dette overlates til den anmodede stats lovgivning, jf. art. 22. Tilsvarende følger av Norges utleveringsavtale med Australia art. 23.

Avtalene med USA og Canada synes å forutsette en rettslig prøving av utleveringsbegjæringen, jf. særlig art. 19 nr. 1 i USA-avtalen og art. IX i Canada-avtalen.

10.5.2.3 Utenlandsk rett

I Danmark treffer domstolen endelig avgjørelse av om utlevering skal skje og setter eventuelle vilkår, jf. utleveringsloven 2020 § 35, stk. 1. Påtalemyndigheten bringer saken inn for domstolen etter at politiet har gjort nødvendige undersøkelser, jf. § 32.

I Finland avgjør justisdepartementet saken etter at Centralkriminalpolisen har gjennomført undersøkelser, jf. utleveringsloven 1970 14 §. Anfører den ettersøkte at vilkårene ikke er oppfylt, skal departementet, før det treffer avgjørelse, innhente en uttalelse fra høyesterett om lovligheten av utleveringen, jf. 16 og 17 §§. Finner høyesterett at vilkårene ikke er oppfylt, må departementet avslå begjæringen.

På Island treffer justisdepartementet avgjørelse etter at påtalemyndigheten har gjennomført undersøkelser i saken, jf. utleveringsloven 1984 § 17. Den ettersøkte kan deretter kreve avgjørelse fra tingretten i Reykjavik av om vilkårene for utlevering er oppfylt, jf. § 14.

I Sverige er det regjeringen som avgjør om utlevering skal skje, jf. utleveringsloven 1957 20 §. Påtalemyndigheten skal i forkant gjennomføre undersøkelser og avgi en uttalelse om hvorvidt vilkårene for utlevering er oppfylt, jf. 15 og 16 §§. Dersom den ettersøkte samtykker til utlevering, sendes saken til regjeringen som fatter avgjørelse, jf. 17 §. Hvis den ettersøkte ikke samtykker, sendes saken til Högsta domstolen som prøver om vilkårene for utlevering er oppfylt, jf. 18 §. Saken sendes deretter regjeringen som avgjør om utlevering skal skje, jf. 20 §. Finner Högsta domstolen at vilkårene ikke er oppfylt, må regjeringen avslå begjæringen.

I Nederland avgjør justisdepartementet om utlevering skal skje etter at utleveringsbegjæringen er behandlet rettslig, jf. utleveringsloven 1967 §§ 28, 32 og 33. Som hovedregel må departementet avslå begjæringen hvis domstolen har konkludert med at utlevering ikke kan skje, jf. § 33 annet ledd. Departementet har likevel en mulighet til å utsette sin avgjørelse, innhente ytterligere opplysninger fra den anmodende stat og fremsende begjæringen for ny rettslig prøving hvis det anses nødvendig, jf. § 33 tredje ledd og § 34.

10.5.2.4 Utvalgets vurderinger

Domstolenes rolle og behandling

Siden utleveringsloven 1908 har domstolene avgjort om vilkårene for utlevering foreligger, mens forvaltningen (Justisdepartementet) har besluttet om utlevering skal skje. Denne kompetansedelingen ble vurdert og opprettholdt ved utleveringsloven 1975. Som det fremgår av forarbeidene til de to lovene, er domstolenes sentrale rolle begrunnet med vektige rettssikkerhetshensyn: Utlevering er et inngripende tiltak som innebærer tvangsmessig utsendelse fra Norge. I Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 13 var det et grunnleggende synspunkt at en av de viktigste oppgavene til en konstitusjonell stat er å sikre individene mot administrativ vilkårlighet, og at innskrenkninger i deres personlige frihet krever en rettslig avgjørelse. Det ble ansett viktig at domstolene avgjør om det er rettslig adgang til utlevering før forvaltningen treffer sin beslutning, jf. i denne retning også justiskomiteen i Innst. O. nr. 61 (1974–75) s. 4.

I de nordiske landenes utleveringslovgivning er domstolenes oppgaver forskjellige. I Sverige og Finland skjer den rettslige prøvingen før forvaltningens avgjørelse, og bare hvis den ettersøkte ikke samtykker til utlevering. Hvis den ettersøkte derimot samtykker, treffer forvaltningen avgjørelse uten at saken forelegges domstolen. Et særtrekk ved den finske og svenske ordningen er dessuten at sakene bringes direkte inn for statens respektive høyesterett når den ettersøkte ikke samtykker. På Island skjer domstolskontrollen etter forvaltningens avgjørelse, og bare i saker der den ettersøkte krever det. Danmark skiller seg ut etter den nye utleveringsloven 2020: Det er nå alltid domstolene som avgjør om utlevering skal skje, mens forvaltningen ikke er involvert i avgjørelsesprosessen. Før lovendringen var den danske ordningen lik den islandske.

Nordisk rett illustrerer at fordelingen av kompetanse mellom judisielle og administrative organer kan skje på ulikt vis, og at løsningen har sammenheng med landenes rettslige tradisjoner. I Norge ville det f.eks. være systemfremmed om Høyesterett ble trukket inn som første instans.

Etter utvalgets syn er det mest i tråd med norsk rettstradisjon at domstolene fortsatt prøver om lovens vilkår for utlevering er oppfylt før forvaltningen treffer sin avgjørelse. En rettslig behandling i førsteinstans med kontradiksjon og mulighet for den ettersøkte til å forklare seg medfører at saken blir best mulig opplyst. Utleveringssaker kan reise kompliserte rettsspørsmål, f.eks. om dobbel straffbarhet, foreldelse og hvorvidt utlevering vil innebære brudd på Norges menneskerettslige forpliktelser. Slike spørsmål er domstolene godt egnet til å avgjøre. Også adgangen til anke ivaretar viktige rettssikkerhetshensyn.

Både i Ot.prp. nr. 26 (1906–07) og i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) ble det poengtert at en avgjørelse fra en uavhengig domstol om hvorvidt vilkårene for utlevering er oppfylt, også er en fordel i utenrikspolitisk sammenheng – det bidrar til at avgjørelsen utad blir oppfattet som politisk nøytral. Under sitt arbeid har utvalget fått det klare inntrykk at dette hensynet også i dag har betydning.

På denne bakgrunn er det utvalgets syn at domstolene fortsatt bør prøve om lovens vilkår for utlevering er oppfylt, se lovutkastet § 42. Noen enkeltspørsmål ved den nærmere utformingen av ordningen behandles nedenfor.

Utvalget er ikke gjort kjent med noe behov for å begrense behandlingen av utleveringssaker til noen utvalgte domstoler. Dette kunne f.eks. skje ved å la slike saker bli vurdert bare av enkelte domstoler innen et distrikt; ved å innføre en bestemmelse om tvungent verneting (sml. utlendingsloven § 79 tredje ledd om saksanlegg ved Oslo tingrett), eller ved å opprette én særdomstol. Det er nok så at det i noen rettskretser ytterst sjelden oppstår spørsmål om utlevering, slik at manglende erfaring kan skape utfordringer bl.a. fordi slike saker skal behandles raskt. Men de alminnelige domstolene er egnet til å vurdere denne sakstypen, og rettspraksis fra lagmannsrettene og Høyesterett om utlevering gir veiledning. Eventuelle praktiske problemer bør avhjelpes ved at rettsstoffet gjøres lettere tilgjengelig for aktører som sjelden beskjeftiger seg med slike saker.

Utleveringsloven § 17 angir som nevnt at retten skal prøve om vilkårene for utlevering etter loven «og mulig overenskomst med fremmed stat er til stede». Den siterte delen av bestemmelsen gjenfinnes ikke i utleveringsloven 1908 og er ikke kommentert i Ot.prp. nr. 30 (1974–75). Etter det utvalget erfarer har det ikke hatt betydning at domstolen, i tillegg til å vurdere om lovens vilkår er til stede, skal vurdere om vilkårene i overenskomst med fremmed stat er oppfylt. Utvalget foreslår derfor at denne delen av bestemmelsen ikke videreføres.

Forarbeidene til utleveringsloven forutsetter som nevnt at det skal holdes muntlige forhandlinger i alle saker, og utvalgets inntrykk er at dette er fulgt i praksis. Etter utvalgets syn bør domstolen ha anledning til å beslutte skriftlig behandling av saken dersom det anses ubetenkelig. Regelen tar sikte på å effektivisere behandlingen av utleveringssaker, der hverken hensynet til sakens opplysning eller rettssikkerhet tilsier muntlige forhandlinger. Det kan f.eks. være situasjonen der den ettersøkte samtykker til utlevering, eller der påtalemyndigheten anfører at vilkårene for utlevering ikke er oppfylt. Dette må vurderes konkret.

I de sakene der det holdes muntlige forhandlinger, bør domstollovens regler om lukkede dører fortsatt få tilsvarende anvendelse, sml. utleveringsloven § 17 første ledd annet punktum. Det foreslås inntatt en uttrykkelig henvisning til domstollovens regler.

For øvrig foreslår utvalget å videreføre gjeldende rett, herunder rettens adgang til å innhente nye bevis og utsette behandlingen, jf. utleveringsloven § 17 annet ledd siste punktum.

Justisdepartementets rolle og behandling

Bør Justisdepartementet avgjøre om utlevering skal skje?

Utvalget har vurdert om Justisdepartementet fortsatt bør treffe avgjørelsen om utlevering skal skje. Ved organiseringen av forvaltningen kan det anføres at departementene i hovedsak bør behandle saker av generell politisk og praktisk betydning, og at enkeltsaker i størst mulig utstrekning bør avgjøres av andre organer. Etter utvalgets syn må dette argumentet vurderes i lys av de konkrete hensynene som gjør seg gjeldende på hvert enkelt fagområde.

Ett alternativ kan være å la domstolene avgjøre med endelig virkning også spørsmålet om utlevering skal skje, slik som i Danmark. I mange tilfeller vil dette bero på en vurdering av rent rettslige spørsmål, noe som taler for at domstolene bør treffe avgjørelsen. Hvis departementet kobles ut, vil dessuten den totale saksbehandlingstiden reduseres.

Men selv om rettslige vurderinger ofte avgjør om utlevering kan skje, må det utøves skjønn i en god del saker, særlig der Norge ikke har en folkerettslig avtale om utlevering med den anmodende stat. Avgjørelsen kan også ha utenrikspolitiske konsekvenser for Norge. Dette er noe av bakgrunnen for at beslutningsmyndigheten hittil har vært lagt til forvaltingen, som i praksis har ansvaret for å ivareta norske interesser overfor utlandet, jf. sitatet fra Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 13, gjengitt i punkt 10.5.2.1. Det vil innebære et brudd med en langvarig norsk tradisjon å la domstolene avgjøre denne typen skjønnsmessige spørsmål. I de nordiske landene, bortsett fra Danmark, er det regjeringen eller departementet som treffer avgjørelsen.

Utvalget anser det på denne bakgrunn ikke hensiktsmessig å foreslå at Justisdepartementets avgjørelsesmyndighet overføres til domstolene.

Et annet alternativ kan være å legge avgjørelsen om utlevering til påtalemyndigheten. Dette fungerer godt i arrestordresaker. En slik løsning vil føre til mer ensartede saksbehandlingsregler ved utlevering og overlevering.

Det er imidlertid viktige forskjeller mellom de to systemene. I motsetning til ved arrestordre bygger ikke utleveringstraktatene på gjensidig anerkjennelse. I en utleveringssak kan det foretas en relativt inngående prøving av utleveringsbegjæringen og den utenlandske straffesaken. Det er også flere muligheter for å avslå en utleveringsbegjæring enn en arrestordre, og det er større rom for utøvelse av skjønn.

I arrestordresystemet er det dessuten lagt til rette for direkte dialog mellom de judisielle myndighetene, f.eks. ved at det skal oppgis kontaktopplysninger i arrestordreskjemaet. Innenfor EUs strafferettslige samarbeid er det også en infrastruktur for rask og pålitelig innhenting av informasjon. Her er informasjonssystemet for Schengen-samarbeidet (SIS) og de nasjonale SIRENE-kontorene av stor betydning. Arrestordrene sendes i de fleste sakene gjennom SIS, og de operative SIRENE-kontorene bistår de judisielle myndighetene med å avklare spørsmål og innhente informasjon raskt. Interpol har en lignende funksjon i utleveringssaker, men dette samarbeidet er ikke like strømlinjeformet som SIS og SIRENE. I arrestordresystemet skal også Eurojust legge til rette for effektiv gjennomføring av arrestordresaker, jf. forordning (EU) 2018/1727 av 14. november 2018 om Eurojust art. 2 nr. 2 bokstav b.

Disse forskjellene mellom utlevering og overlevering taler mot å overføre Justisdepartementets avgjørelsesmyndighet i utleveringssaker til påtalemyndigheten. Erfaringen etter ikrafttredelsen av arrestordreregelverket trekker i samme retning. De fleste av statene det nå er aktuelt å utlevere til, er politisk og rettslig forskjellig fra Norge. Enkelt sagt er de resterende utleveringssakene Justisdepartementet behandler blitt færre, men ofte mer krevende. Det kreves betydelig kunnskap og erfaring for å avgjøre dem. Justisdepartementet har langvarig institusjonell kompetanse på utleveringsområdet. Den bygger på erfaring fra behandlingen av konkrete saker og forhandlinger om utleveringstraktater. Det er en risiko for at denne kompetansen svekkes, i alle fall midlertidig, dersom avgjørelsesmyndigheten overføres til andre fagmiljøer.

De fleste landene hvor det nå er aktuelt med utlevering, ligger utenfor Europa. Det er behov for å fremskaffe opplysninger på en rask og sikker måte. I fravær av ordninger som SIS og Eurojust, er det nyttig med tilgang til pålitelig informasjonsinnhenting gjennom utenrikstjenesten eller statenes sentralmyndigheter. Tilsvarende gjelder der det er nødvendig å innhente og få bekreftet garantier fra utenlandsk myndighet, hvilket oftere vil være situasjonen i utleveringssaker, se punkt 9.3. Ut fra kontakten utvalget har hatt med sentrale aktører, fremstår det klart at det er et grunnfestet og godt samarbeid, utviklet over lang tid, mellom Justisdepartementet og Utenriksdepartementet i utleveringssaker. Det synes nærliggende å bygge videre på dette.

Det kan også tenkes saker med utenrikspolitiske aspekter. Når Norge ikke har en folkerettslig forpliktelse til å utlevere, kan avgjørelsen av om utlevering skal skje berøre sensitive spørsmål, herunder om gjensidighet (resiprositet) bør gjøres gjeldende. Også i disse tilfellene er det fordelaktig med et samarbeid mellom Justisdepartementet og Utenriksdepartementet.

Etter en avveining av de kryssende hensyn er det utvalgets klare konklusjon at de beste grunner taler for at Justisdepartementet beholder rollen som avgjørende myndighet i utleveringssaker, se lovutkastet § 44. Men samtidig vil utvalget vurdere om det er mulig å effektivisere departementets behandling, se nedenfor.

Hvilke spørsmål bør Justisdepartementet ta stilling til?

Den etablerte kompetansefordelingen i utleveringssaker er som nevnt at domstolene avgjør lovligheten av utlevering, mens Justisdepartementet foretar en bredere vurdering av om utlevering skal skje. Det siste omfatter ifølge forarbeidene folkerettslige og politiske hensyn, men er etter gjeldende rett ikke begrenset til det. Hvis retten kommer til at utleveringslovens vilkår for utlevering ikke er oppfylt, er departementet bundet av konklusjonen. Men når domstolen har funnet at det er lovlig adgang til utlevering, er lovens system at departementet kan vurdere vilkårene på ny, og dette skjer i alle fall når den ettersøkte mener at det hefter svakheter ved domstolsavgjørelsen.

Det kan spørres om det er nødvendig at Justisdepartementet vurderer de samme vilkårene som domstolene. Hverken i forarbeidene til 1908-loven eller 1975-loven drøftes spørsmålet. Utvalget bemerker at i rettssystemet blir saken gjenstand for en grundig kontradiktorisk behandling med advokatbistand og ankemulighet. Ikke sjelden vurderes saken av tre rettsinstanser – tingretten, lagmannsretten og Høyesterett (i ankeutvalget eller avdeling). Utgangspunktet må derfor være at rettssikkerhetshensyn ikke krever at forvaltningen må behandle samtlige vilkår på nytt.

Også effektivitetshensyn spiller inn. Erfaring viser at utleveringssaker tar lang tid, selv om de prioriteres både av påtalemyndigheten, domstolene og departementet. Det er ikke uvanlig at det går ett år fra den ettersøkte pågripes til utlevering effektueres, og tidsforløpet kan være lengre. Ofte er den ettersøkte varetektsfengslet i hele perioden.

Justisdepartementets saksbehandlingstid bør så vidt mulig reduseres. Et mulig virkemiddel er å redusere unødig dobbeltbehandling. Selv om antall utleveringssaker er blitt færre etter at det nå er arrestordresystemet som gjelder for Norden og mange andre europeiske land, er departementets gjenværende arbeid med utleveringsbegjæringer ikke ubetydelig. Det har skjedd en gradvis utvikling i antall utleveringssaker. Ifølge Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 19 mottok departementet fem utleveringsbegjæringer fra nordiske og ti fra ikke-nordiske stater i perioden 1969–74. Justisdepartementet har opplyst til utvalget at det i årene 2010 og 2015–2019 årlig mottok mellom 53 og 85 utleveringsbegjæringer fra ikke-nordiske stater.

Etter utvalgets syn bør Justisdepartementet som utgangspunkt kunne legge til grunn rettens konklusjon om at lovens vilkår er oppfylt. Departementet skal konsentrere sin vurdering om færre temaer enn i dag, noe som vil effektivisere saksbehandlingen.

Men regelen kan ikke være unntaksfri. I enkelte spesielle tilfeller har det vist seg å være behov for en ny vurdering i Justisdepartementet av om utlevering vil kunne komme i strid med Norges menneskerettsforpliktelser. En illustrasjon er saken om utlevering til Aserbajdsjan (se punkt 10.5.2.1). Nye bevis eller andre omstendigheter, f.eks. endrede forhold i den anmodende stat, kan reise tvil om rettsavgjørelsen på denne bakgrunn kan opprettholdes. Om lovutkastet § 5 er til hinder for utlevering på grunn av slike nye forhold, må vurderes i lys av EMDs omfattende praksis, se punkt 4.3.

Menneskerettsloven § 3, jf. § 2, fastslår bl.a. at EMK skal gå foran ved eventuell motstrid med annen norsk lovgivning. Hvis utlevering vil være i strid med EMK, kan utlevering ikke skje. Det følger også av Grunnloven § 92 som pålegger norske myndigheter å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett, jf. HR-2016-2554-P (Holship) avsnitt 70 og HR-2018-456-P (Nesseby) avsnitt 93.

Utleveringstraktatene har – i motsetning til arrestordresystemet – ikke konkrete frister for saksbehandlingen. Fra det foreligger rettskraftig kjennelse til Justisdepartementet treffer vedtak kan det gå flere måneder, unntaksvis over et år, slik at situasjonen for den ettersøkte eller i den anmodende stat kan være endret. Det kan derfor unntaksvis oppstå et behov for at departementet vurderer om utlevering vil være i strid med EMK. Utvalget foreslår derfor at loven inneholder en sikkerhetsventil for slike helt spesielle unntakstilfelle.

I dag vurderer Justisdepartementet også noen spørsmål som ikke er behandlet av domstolene.

For det første vurderer departementet om utleveringen skal utsettes eller gjøresmidlertidig fordi den ettersøkte i Norge er under strafforfølgning eller har utestående straff å fullbyrde for et annet forhold enn det utleveringsbegjæringen gjelder, jf. utleveringsloven § 11 som i hovedsak er foreslått videreført i lovutkastet § 45, se punkt 10.7.2. Dette er spørsmål av praktisk og prosessuell art som ikke berører lovligheten av en utlevering. Det er derfor ikke naturlig at de vurderes av domstolene. Utvalget foreslår å videreføre departementets myndighet til å vurdere utsatt og midlertidig utlevering. Slike saker reiser imidlertid spørsmål av påtalemessig karakter, herunder om hensiktsmessig iretteføring av norske straffesaker. Det kan også ha en side til spørsmål som hører under kriminalomsorgen, bl.a. soningsoverføring og den ettersøktes rehabiliteringsutsikter. Utvalget velger derfor å presisere i merknaden til lovutkastet § 44 at påtalemyndigheten, når den sender en rettskraftig avgjørelse til departementet, skal tilkjennegi sin vurdering av om utsatt eller midlertidig utlevering er aktuelt og begrunnelsen for dette. Etter det utvalget forstår er det i dag et slikt samarbeid mellom påtalemyndigheten og departementet.

For det annet tilligger det departementet å fastsette vilkår for utlevering der det er grunn til det, jf. utleveringsloven § 12 annet ledd, som langt på vei er foreslått videreført i lovutkastet § 20, se punkt 9.3.4. Det hender riktignok at domstolen i sin avgjørelse kommer til at vilkårene for utlevering er oppfylt forutsatt at en eller flere betingelser stilles. Det er likevel lovens system at det er departementet som inntar betingelsene i utleveringsvedtaket. Fastsettelse av slike betingelser eller innhenting av diplomatiske garantier kan kreve utstrakt kontakt med utenlandske myndigheter. Dette er det naturlig at Justisdepartementet gjør i samarbeid med Utenriksdepartementet. Utvalget foreslår derfor at det fortsatt skal være opp til departementet å stille betingelser der det er grunn til det, se nærmere om betingelser i punkt 9.3.

For det tredje er det i dag departementet som avgjør hvilken utleveringsbegjæring som skal etterkommes, dersom to eller flere stater har begjært samme person utlevert. Dette omtales som konkurrerende utleveringsbegjæringer og er ikke regulert i dagens utleveringslov. Departementet har også avgjørelseskompetansen der det foreligger en eller flere utleveringsbegjæringer og en eller flere arrestordrer som gjelder samme person, jf. arrestordreloven § 29 annet ledd. Utvalget foreslår en ny bestemmelse om konkurrerende anmodninger i lovutkastet § 71, se punkt 12.1.4. Det er naturlig at den myndigheten som avgjør om en begjæring skal etterkommes, også tar stilling til de nevnte tilfellene av konkurrerende anmodninger. Utvalget foreslår derfor at departementet fortsatt skal avgjøre slike saker.

Endelig kan som nevnt departementet utøve skjønn ved avgjørelsen av om utlevering i det enkelte tilfellet bør skje når lovens vilkår for utlevering er oppfylt. Dette utledes i dag av formuleringen i utleveringsloven § 1 om at den ettersøkte «kan utleveres» etter bestemmelsene i loven, og foreslås videreført i den nye bestemmelsen om departementets avgjørelse. I den forbindelse bemerker utvalget at enkelte forhold som etter utleveringsloven inngår i departementets diskresjonære prøvingsrett, er foreslått lovfestet som valgfrie avslagsgrunner. Dette gjelder lovutkastet §§ 10 (strafforfølgning av samme forhold i Norge) og 11 (avgjørelse av samme forhold utenfor Norden, EU og Schengen), se punkt 8.12.4. Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett, slik at bestemmelsene inngår som ledd i departementets vurdering av om utlevering skal finne sted. Utvalget foreslår videre å oppheve det absolutte forbudet mot utlevering av norsk statsborger, se lovutkastet § 17. Gjelder utleveringsbegjæringen norsk statsborger, tilligger det departementet å vurdere om utlevering skal finne sted, se nærmere veiledning om vurderingen i punkt 8.9.2. Det kan i den forbindelse også være aktuelt for departementet å stille betingelser for utleveringen. Ved utøvelsen av departementets skjønn («kan») vil det f.eks. kunne se hen til om forholdet er begått helt eller delvis i Norge eller om det fremstår som helt urimelig å tilstå utlevering ut fra sakens konkrete omstendigheter. Helt fritt i skjønnsutøvelsen står departementet likevel ikke. Har Norge en folkerettslig forpliktelse til å utlevere til den aktuelle staten, vil denne legge rammen for departementets avgjørelse.

Ny rettslig behandling?

I noen få og spesielle tilfeller har Justisdepartementet mottatt så mange nye opplysninger i forbindelse med sin vurdering av saken at situasjonen nærmest har vært å regne som en førsteinstansbehandling. Blant annet har det dreid seg om betydelige endringer i den faktiske situasjonen hos den ettersøkte eller i den anmodende stat. Utvalget er gjort kjent med at omfanget kunne tilsi en ny rettslig behandling. Men når det foreligger en rettskraftig kjennelse om hvorvidt vilkårene for utlevering er oppfylt, er det i dag ikke adgang til en ny rettslig behandling av saken, jf. foran om HR-2016-1490-U avsnitt 15.

Utvalget har vurdert om det i slike tilfeller bør innføres mulighet for ny rettslig behandling av utleveringsbegjæringen, men vil ikke foreslå en slik endring. Det dreier seg om ytterst få saker, som vanskelig kan begrunne en ny lovhjemmel. Bestemmelsen vil i seg selv kunne virke prosessdrivende og føre til omkamp om spørsmål som er rettskraftig avgjort. I tillegg ville det bryte med straffeprosesslovens system. Kjennelser kan angripes ved anke etter reglene i kap. 26. Når ankefristen er utløpt eller anken endelig avgjort, er avgjørelsen rettskraftig. Det er gitt særregler for omgjøring av kjennelser som er prosessledende (straffeprosessloven § 52 fjerde ledd) og for gjenåpning av kjennelser som avviser saken (straffeprosessloven § 401). For øvrig kan ikke rettskraftige kjennelser endres. Straffeprosessutvalget har ikke foreslått endring av disse reglene.

Klage til Kongen?

Justisdepartementets vedtak om utlevering kan påklages til Kongen i statsråd, jf. forvaltningsloven §§ 28 flg. Av de utleveringsvedtakene departementet fattet i årene 2010 og 2015–2019 gikk som nevnt kun to vedtak ut på at utlevering ikke skulle finne sted der domstolen hadde kommet til at vilkårene for utlevering var oppfylt; i de øvrige sakene gikk vedtaket ut på at den ettersøkte skulle utleveres. Over halvpartene av alle vedtakene i perioden ble påklaget til Kongen i statsråd. Ingen av klagene ble tatt til følge. Selv om antall utleveringsbegjæringer har sunket betraktelig etter at arrestordreloven trådte i kraft, er det fortsatt en ikke ubetydelig mengde saker som behandles i statsråd.

Da forvaltningsloven innførte en generell klagerett, var man oppmerksom på ønskeligheten av å redusere arbeidsbyrden i statsråd. Ordningen med klage til Kongen over departementsvedtak ble innført, men siden dette i liten grad var belyst under høringsrunden, bemerket Justisdepartementet at man måtte ha spørsmålet om begrensning av denne klageretten til observasjon. Løsningen ble ellers å gjøre unntak fra klageretten til Kongen ved forskrifter i medhold av forvaltningsloven § 28 fjerde ledd.

Det kan fastslås at hverken forarbeidene til forvaltningsloven eller til utleveringslovene fra 1908 og 1975 inneholder noen prinsipiell drøftelse av klageretten til Kongen ved utlevering, som den gang fulgte av regjeringsinstruksen. Etter utvalgets syn er det grunn til å vurdere dette spørsmålet i lys av de særtrekk som kjennetegner behandlingen av disse sakene. Som nevnt foran behandles utleveringsssaker først grundig i rettssystemet med kontradiksjon, advokatbistand og ankemulighet. Ofte blir sakene prøvet i tre rettsinstanser. Deretter behandles saken av Justisdepartementet. Etter utvalgets forslag kan departementet i særlige tilfeller vurdere om utlevering vil være i strid med menneskerettighetene, jf. lovutkastet § 5, selv om domstolen har kommet til at bestemmelsen ikke er til hinder for utlevering. I nordisk sammenheng har vi, både etter gjeldende rett og etter utvalgets forslag, den mest omfattende saksbehandlingen med rettslig og administrativ prøving i alle saker.

Etter utvalgets syn tilsier ikke rettssikkerhetshensyn at det er behov for administrativ prøving ved Kongen i statsråd etter at saken er behandlet både av domstolene og Justisdepartementet.

Et viktig hensyn er også at dagens ordning medfører at utleveringssakene trekker ut i tid. Den alminnelige klagefristen på tre uker, jf. forvaltningsloven § 29, forsinker behandlingen og harmonerer ikke med den særlige ankefristen ved utlevering på tre dager og med at påtalemyndigheten «snarest mulig» skal sende saken til departementet når rettskraftig kjennelse foreligger, jf. utleveringsloven § 17 tredje ledd annet punktum og § 18 første ledd.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at klageadgangen over departementets vedtak i utleveringssaker fjernes. Det er ellers av interesse at lignende synspunkter lå til grunn da departementets vedtaksmyndighet etter utleveringsloven § 25 om midlertidig overføring til annen stat ble opphevet, jf. Prop. 97 LS (2011–2012) s. 29, gjengitt i punkt 10.5.2.1.

En mulig innsigelse mot utvalgets forslag er at det er klageadgang i de tre situasjonene der departementet treffer vedtak i arrestordresaker. Utvalget har tatt dette i betraktning ved utformingen av forslagene, og foreslår at klageadgangen bortfaller også i disse tilfellene, se punkt 10.5.5.

For fullstendighets skyld tilføyes at etter forvaltningsloven § 35 vil Justisdepartementet fortsatt ha mulighet til å omgjøre sitt eget vedtak til fordel for den ettersøkte. Utvalgets forslag rokker heller ikke ved den ettersøktes adgang til å anlegge sivilt søksmål med påstand om at departementets vedtak er ugyldig. Et slikt søksmål har ikke i seg selv oppsettende virkning for gjennomføring av utleveringsvedtaket, men den ettersøkte kan eventuelt begjære midlertidig forføyning etter tvisteloven kap. 34 for å få stanset gjennomføringen. Den ettersøkte kan også klage til og eventuelt begjære midlertidig forføyning for EMD, noe som vil kunne fange opp de helt spesielle tilfellene.

Oppsummering

Utleveringssaker undergis i dag en omfattende behandling. Det medfører lang saksbehandlingstid, krever betydelige ressurser og medfører langvarig varetektsfengsling av den ettersøkte.

Utvalget foreslår å videreføre dagens ordning med at domstolene avgjør om lovens vilkår for utlevering er oppfylt, og at Justisdepartementet avgjør om utleveringsbegjæringen skal etterkommes. Men departementets vurderingstemaer bør begrenses, slik at det ikke skjer en dobbeltbehandling av alle lovens vilkår. Justisdepartementet skal vurdere om de valgfrie avslagsgrunnene i lovutkastet §§ 10 og 11 skal gjøres gjeldende, og om utlevering av norsk statsborger skal finne sted (§ 17). Departementet vil fortsatt stille betingelser for utlevering (§ 20) samt vurdere utsatt og midlertidig utlevering (§ 45). Videre gis departementet en uttrykkelig hjemmel til å avgjøre konkurrerende utleveringsbegjæringer, i tillegg til tilfeller der det foreligger en eller flere utleveringsbegjæringer og en eller flere arrestordrer mot samme person (§ 71). Departementet har også en diskresjonær prøvingsrett, men Norges eventuelle folkerettslige forpliktelser til å utlevere til den anmodende stat vil legge rammene for departementets avgjørelse.

Utvalget foreslår også å oppheve adgangen til å klage over Justisdepartementets vedtak til Kongen i statsråd.

De foreslåtte endringene vil sikre en raskere og mer effektiv saksbehandling og redusere varetektstiden for den ettersøkte, samtidig som hensynene til rettssikkerhet og menneskerettighetene ivaretas.

Særregler for utleveringsbegjæringer fra Schengen-stater

Utleveringsloven § 17 a gjennomfører Schengenkonvensjonen art. 66. Det er en etablert særordning for Schengen-stater som har fungert godt. Etter ikrafttredelsen av arrestordreregelverket gjelder § 17 a bare overfor Sveits og Liechtenstein. Utvalget foreslår å videreføre denne særregelen, se lovutkastet § 43 a og punkt 10.6.1.4. Det innebærer at statsadvokaten som hovedregel fortsatt skal avgjøre utleveringsbegjæringer fra Sveits eller Liechtenstein hvis den ettersøkte samtykker til utlevering. Hvis statsadvokaten finner at begjæringen må avslås eller er i tvil om begjæringen skal etterkommes, skal imidlertid saken sendes via Riksadvokaten til departementet for avgjørelse. Det samme gjelder etter utleveringsloven § 17 a dersom det foreligger konkurrerende begjæringer om utlevering. Utvalget foreslår en ny fellesbestemmelse om konkurrerende anmodninger i lovutkastet § 71. Denne fastsetter bl.a. at departementet har avgjørelseskompetansen dersom det foreligger flere utleveringsbegjæringer mot samme person, jf. første ledd. Videre bestemmer den at dersom det foreligger en eller flere utleveringsbegjæringer og en eller flere arrestordrer som gjelder samme person, avgjør departementet hvilken som skal etterkommes, jf. annet ledd. For å skape samsvar mellom bestemmelsene foreslår utvalget at det skal fremgå av § 43 a at saken skal sendes til departementet i tilfeller der det foreligger konkurrerende anmodninger som nevnt i § 71 første eller annet ledd. Saken undergis da samme behandling som utleveringssaker utenfor Schengen-samarbeidet, dvs. rettslig prøving og etterfølgende avgjørelse av departementet i tråd med reglene i lovutkastet kap. 6.

Bestemmelsen foreslås plassert som § 43 a i lovutkastet. Bakgrunnen er at regelen vil bli opphevet ved gjennomføring av EUs utleveringskonvensjon 1995 om forenklet utleveringsprosedyre (som ennå ikke er trådt i kraft), se punkt 4.6.3.

10.5.3 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

10.5.3.1 Gjeldende rett

Innledning

I motsetning til i utleveringssaker er det i liten grad opp til myndighetenes skjønn å avgjøre om en arrestordre skal etterkommes: Overlevering skal skje med mindre det foreligger en obligatorisk avslagsgrunn eller en valgfri avslagsgrunn som myndighetene ønsker å benytte.

For nordisk-europeiske arrestordrer er arrestordrelovens system at domstolen avgjør om lovens vilkår for overlevering er oppfylt. Deretter avgjør påtalemyndigheten, i noen få tilfeller Justisdepartementet, om arrestordren skal etterkommes. Et samtykke til overlevering fra den ettersøkte påvirker ikke kompetansefordelingen mellom domstolene og påtalemyndigheten, men har betydning for hvilket nivå hos påtalemyndigheten som avgjør saken.

Nærmere om gjeldende rett

Arrestordreloven kap. 3 og 6 gir regler om behandlingen av nordisk-europeiske arrestordrer. Paragraf 14 har overskriften «Avgjerd av nordisk-europeisk arrestordre». For å få en samlet oversikt over hvilken norsk myndighet som i hvilke tilfeller avgjør om en arrestordre skal etterkommes, må § 14 suppleres med §§ 9 (norsk statsborger), 10 (politisk lovbrudd), 29 (konkurrerende anmodninger) og 31 (utsatt og midlertidig overlevering) samt arrestordreforskriften § 4.

Påtalemyndigheten skal straks etter mottak sende arrestordren til tingretten, som avgjør om «vilkåra for overlevering er oppfylte», jf. arrestordreloven § 14 første ledd. Bestemmelsen angir ikke nærmere hvilke bestemmelser tingretten skal vurdere. Om domstolens rolle og innholdet i domstolsprøvingen uttales det i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 37:

«Forslaget om at retten alltid skal prøve om vilkåra for overlevering på grunnlag av ein nordisk-europeisk arrestordre er oppfylte og om det ligg føre obligatoriske avslagsgrunnar, inneber domstolsprøving i tilfelle der prøvingskompetansen i dag er lagd til påtalemakta, jf. utleveringsloven § 17 a om utlevering innanfor Schengen. Dette kan verke noko inkonsekvent når formålet med avtalen er å forenkle og effektivisere utleveringsordninga. Fordi arrestordren inneber ei meir omfattande overleveringsplikt der blant anna prøvinga av om det ligg føre obligatoriske avslagsgrunnar oftare vil vere avgjerande for om overlevering skjer, synest det likevel fornuftig å leggje opp til ei noko meir omfattande domstolsprøving. Departementet har også sett hen til at domstolsprøving er eit sentralt element både i Finland og i Sverige.»

Domstolen skal vurdere om kravet til alvorlighet og dobbel straffbarhet er oppfylt (§§ 6 og 7), om det foreligger en obligatorisk avslagsgrunn, herunder om overlevering vil være i strid med EMK (§ 8 annet ledd), og om arrestordren gjelder et politisk lovbrudd (§ 9). I tillegg skal domstolen vurdere om arrestordren er grunnet på en fraværsdom eller et forhold som kan medføre livstidsstraff i den utstedende stat og i så fall om det foreligger tilfredsstillende garantier (§ 11). Dersom det anføres at arrestordren lider av vesentlige mangler, jf. § 5, vil domstolen i praksis også vurdere dette.

Den ettersøkte skal i rettsmøte spørres om vedkommende samtykker til overlevering, jf. § 14 annet ledd, se nærmere punkt 10.6.2.

Etter § 14 tredje ledd skal retten legge opplysningene i arrestordren til grunn for sin avgjørelse med mindre de åpenbart er uriktige. Kjennelsen kan ankes etter reglene i straffeprosessloven kap. 26. Ankefristen er imidlertid bare tre dager og anke har oppsettende virkning.

Det følger av arrestordreloven § 14 tredje ledd siste punktum at rettskraftig kjennelse skal sendes til påtalemyndigheten, som innen tre arbeidsdager «avgjer» om arrestordren skal etterkommes. Har retten kommet til at vilkårene ikke er oppfylt, må påtalemyndigheten avslå arrestordren uten nærmere vurdering. Har retten kommet til at vilkårene er oppfylt, skal påtalemyndigheten vurdere om de valgfrie avslagsgrunnene i § 12 skal benyttes, jf. rundskriv G-02/2020 s. 16. Det omfatter pågående norsk strafforfølgning mot den ettersøkte for samme forhold som arrestordren gjelder, at forholdet er rettskraftig pådømt i en stat utenfor EU eller Schengen, eller at saken gjelder overlevering til straffullbyrding av norsk statsborger eller person bosatt her og Norge forplikter seg til å fullbyrde dommen.

Begrunnelsen for at påtalemyndigheten skal gjøre denne vurderingen, er ifølge forarbeidene at den er «best eigna», jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 36. I rundskrivet s. 16 heter det at skjønnet som ligger i vurderingen, er en utpreget påtalevurdering. Avgjørelsen er derfor lagt til påtalemyndigheten, som også må vurdere om det skal oppstilles vilkår for overlevering til strafforfølgning av en norsk borger eller person bosatt i Norge (§ 15) og om det skal fattes vedtak om utsatt eller midlertidig overlevering (§ 31). Det kan også være aktuelt å vurdere om overleveringen skal utsettes fordi det foreligger tungtveiende humanitære grunner (§ 30). Påtalemyndigheten skal ikke overprøve rettens vurdering av om vilkårene for overlevering er oppfylt, jf. rundskrivet s. 16.

Påtalemyndighetens vedtak kan påklages, jf. arrestordreloven § 14 sjette ledd. Straffeprosessloven § 59 a er gitt anvendelse, men klagefristen er likevel tre dager og klage har oppsettende virkning. Klageinstans er nærmeste overordnede påtalemyndighet, som straks og så vidt mulig innen tre arbeidsdager skal treffe vedtak.

Arrestordreloven § 14 sjette ledd annet punktum fastslår at man ikke kan klage på spørsmålet om vilkårene for overlevering er oppfylt. I de spesielle motivene til § 14, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 56, uttales det:

«Påtalemakta sitt vedtak om overlevering kan klagast på, jf. sjette ledd. Dette gjeld både positive og negative vedtak og spørsmål om kva for vilkår som skal setjast. Men ein kan ikkje grunngi klagen med at vilkåra for overlevering ikkje er til stades. Spørsmålet om vilkåra for overlevering er oppfylte hører inn under domstolen.»

Hvorvidt overlevering vil være i strid med EMK, er i arrestordreloven § 8 annet ledd angitt som en obligatorisk avslagsgrunn, som det i utgangspunktet tilligger domstolen å vurdere. Arrestordreloven kan gi inntrykk av at risiko for EMK-brudd er en omstendighet som utelukkende skal vurderes av domstolene. Det følger imidlertid av menneskerettsloven og Grunnloven § 92 at påtalemyndigheten, eventuelt departementet, må vurdere anførsler om risiko for brudd på EMK.

Paragraf 14 tredje ledd siste punktum angir som nevnt at påtalemyndigheten avgjør om arrestordren skal etterkommes. Bestemmelsen må imidlertid suppleres med §§ 9, 10 og 29, som i visse situasjoner legger avgjørelsesmyndigheten til Justisdepartementet. Kommer arrestordren fra en stat som ikke overleverer ettersøkte personer til Norge for politiske lovbrudd, og domstolen har fastslått at arrestordren gjelder et politisk lovbrudd, skal departementet avgjøre om arrestordren skal etterkommes, jf. § 9 tredje ledd. Departementet har også beslutningsmyndigheten hvis arrestordren gjelder en norsk statsborger og kommer fra en stat som ikke selv overleverer egne borgere til Norge, jf. § 10 annet ledd. Endelig fastslår § 29 annet ledd at departementet avgjør om en arrestordre skal etterkommes hvis det også foreligger en utleveringsbegjæring mot samme person (konkurrerende anmodninger). I disse tre sakstypene skal påtalemyndigheten sende rettskraftig kjennelse til departementet sammen med sin vurdering av §§ 12, 15 og 31, jf. rundskriv G-02/2020 s. 17. Det er departementet som fatter vedtaket.

Om å legge avgjørelsesmyndigheten til departementet i §§ 9- og 10-tilfellene, heter det i Prop. 137 LS (2010–2011) at det ikke samsvarer helt med tanken om at sentralmyndighetene ikke lenger skal ha noen rolle i overleveringssakene. Avgjørelsens art i disse tilfellene tilsa likevel at den burde treffes av departementet, jf. s. 19, jf. s. 21.

Arrestordreloven har ikke nærmere bestemmelser om departementets avgjørelse etter §§ 9, 10 og 29. Forvaltningsloven gjelder for departementets behandling. Departementets vedtak er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Klageinstans er Kongen i statsråd og klagefristen er tre uker, jf. forvaltningsloven §§ 28 og 29.

10.5.3.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen bestemmer i art. 18 nr. 1 at avgjørelsen av om en arrestordre skal etterkommes, skal treffes av en «utførende rettsmyndighet». Artikkel 9 regulerer fastsettelse av kompetente rettsmyndigheter. Etter art. 9 nr. 2 kan statene utpeke sin justisminister som iverksettende myndighet selv om dette etter nasjonal rett ikke anses som en «rettsmyndighet». I Norge regnes domstolene og påtalemyndigheten som rettsmyndigheter. Norge har erklært at Justisdepartementet er kompetent til å avgjøre en arrestordre etter avtalens art. 6 nr. 3 (politisk lovbrudd), 7 nr. 2 (egne statsborgere) og 19 nr. 3 (konkurrerende anmodninger), jf. Norges erklæring etter art. 9 nr. 3, gjengitt i rundskriv G-02/2020 s. 172. Erklæringen kan endres, jf. parallellavtalen art. 38 nr. 2.

EUs rammebeslutning art. 6, som regulerer det samme som parallellavtalen art. 9, åpner ikke for at statene kan utpeke sin justisminister som iverksettende myndighet. EU-domstolen har i flere saker uttalt at både den utstedende og iverksettende rettsmyndighet må være uavhengig av den utøvende makt, jf. bl.a. storkammerdommen 24. november 2020 i sak C-510/19 Openbaar Ministerie avsnitt 38–56.

10.5.3.3 Nordisk rett

I Danmark avgjør domstolen om en europeisk og nordisk arrestordre skal etterkommes etter anmodning fra påtalemyndigheten, jf. utleveringsloven 2020 § 35, stk. 1. Det er også domstolen som stiller eventuelle vilkår. Politiet skal i forkant av domstolsbehandlingen gjennomføre nødvendige undersøkelser for å avklare om lovens vilkår er oppfylt. Påtalemyndigheten har ikke adgang til å avslå en arrestordre uten rettslig prøving. Dersom påtalemyndigheten på grunnlag av opplysningene i arrestordren finner at den bør avslås, kan saken bringes inn for rettslig prøving uten forutgående undersøkelser fra politiet, jf. § 32, stk. 4.

I Sverige er det domstolen, på anmodning fra påtalemyndigheten, som avgjør om en europeisk arrestordre skal fullbyrdes etter at påtalemyndigheten har utredet om vilkårene for overlevering er oppfylt, jf. loven om europeisk arrestordre 2003 5 kap. 1 § og 4 kap. 3 §. For nordiske arrestordrer gjelder tilsvarende regler med unntak av at påtalemyndigheten kan avgjøre en arrestordre uten rettslig prøving dersom den ettersøkte samtykker til overlevering, jf. loven om nordisk arrestordre 2011 4 kap. 1 §.

På Island beslutter statsadvokaten om en europeisk arrestordre skal fullbyrdes eller avslås, jf. arrestordreloven 2016 § 15. Dersom den ettersøkte ikke godkjenner statsadvokatens avgjørelse, kan vedkommende kreve domstolsavgjørelse av om vilkårene for overlevering foreligger. Tilsvarende regler gjelder for nordiske arrestordrer, jf. § 22.

I Finland avgjør Helsingfors tingsrätt alle europeiske arrestordrer etter anmodning fra påtalemyndigheten, jf. loven om europeisk arrestordre 2003 11 og 24 §§. Loven gir ikke påtalemyndigheten adgang til å avslå en arrestordre uten rettslig prøving. Politiet og påtalemyndigheten kan innhente nødvendig tilleggsinformasjon i forkant av domstolsbehandlingen, jf. 23 §, og domstolen kan også på eget initiativ innhente informasjon fra den utstedende myndigheten, jf. § 31. Tilsvarende regler gjelder for nordiske arrestordrer etter loven om nordisk arrestordre 2007.

10.5.4 Overlevering til stater i Norden

10.5.4.1 Gjeldende rett

Innledning

En hovedforskjell på saksbehandlingsreglene mellom nordiske og nordisk-europeiske arrestordrer er at en nordisk arrestordre kan avgjøres av påtalemyndigheten uten rettslig prøving dersom den ettersøkte samtykker.

Samtykker ikke den ettersøkte, er saksbehandlingen den samme som for nordisk-europeiske arrestordrer. Også her er situasjonen at domstolen avgjør om vilkårene for overlevering er oppfylt, mens påtalemyndigheten bestemmer om overlevering skal skje. I de nordiske sakene er det enda færre avslagsgrunner enn for de nordisk-europeiske.

Nærmere om gjeldende rett

Arrestordreloven § 21 regulerer hvilken myndighet som skal avgjøre om lovens vilkår for overlevering er oppfylt, hvem som skal treffe den endelige avgjørelsen av om den nordiske arrestordren skal etterkommes, og hvilke frister som gjelder.

Etter § 21 første ledd avgjør påtalemyndigheten arrestordren dersom den ettersøkte samtykker til overlevering. Det skjer da ingen domstolsprøving av arrestordren. Påtalemyndigheten vurderer om vilkårene for overlevering er oppfylt (§§ 17 og 18), om noen av de valgfrie avslagsgrunnene skal benyttes (§ 19), om det skal stilles vilkår for overlevering av norsk borger eller person bosatt i Norge (§ 22) og om det skal treffes vedtak om utsatt eller midlertidig overlevering (§ 31). Påtalemyndigheten skal treffe sin avgjørelse «straks og seinast tre arbeidsdagar» etter at samtykket er gitt, jf. § 21 første ledd første punktum. Samtykke er nærmere behandlet i punkt 10.6.3.

Arrestordreloven § 21 annet ledd regulerer situasjonen der den ettersøkte ikke samtykker til overlevering eller trekker tilbake et samtykke, og påtalemyndigheten vil etterkomme arrestordren. Arrestordren skal da forelegges tingretten som ved kjennelse avgjør om vilkårene for overlevering er oppfylt, jf. §§ 17 og 18. Dersom det anføres at arrestordren lider av vesentlige mangler, jf. § 5, vil domstolen i praksis også vurdere dette. Domstolen skal legge opplysningene i arrestordren til grunn med mindre de åpenbart er uriktige.

Rettens kjennelse kan ankes etter reglene i straffeprosessloven kap. 26, likevel slik at ankefristen er tre dager og anken har oppsettende virkning, jf. § 21 tredje ledd. Rettskraftig kjennelse skal om mulig foreligge innen tre uker etter pågripelsen.

Når rettskraftig kjennelse foreligger, sendes saken til påtalemyndigheten som innen tre arbeidsdager avgjør om arrestordren skal fullbyrdes, jf. § 21 tredje ledd siste punktum. Påtalemyndigheten vurderer §§ 19, 22 og 31. Det fremgår ikke av loven, men påtalemyndigheten må avslå arrestordren hvis retten har konkludert med at vilkårene ikke er oppfylt. Har retten kommet til at vilkårene er oppfylt, kan påtalemyndigheten bare avslå arrestordren hvis en av de valgfrie avslagsgrunnene i § 19 foreligger, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 36 samt systematikken i konvensjon om nordisk arrestordre.

I Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til lov om nordisk arrestordre (september 2006) foreslo departementet at domstolen skulle ta stilling til både om vilkårene for overlevering var oppfylt og om arrestordren skulle etterkommes. Ingen av høringsinstansene uttalte seg om dette. Departementet landet på dagens løsning (nå § 21 annet ledd, jf. tredje ledd) og uttalte i Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 22 om dette:

«Avgjørende for dette endrede standpunktet er at det skjønnet som ligger i vurderingen av om frivillige avslagsgrunner skal gjøres gjeldende, for eksempel om handlingen heller bør strafforfølges i Norge, er en utpreget påtalevurdering.»

Klagebehandlingen følger de samme reglene som for nordisk-europeiske arrestordrer, jf. § 21 femte ledd, som gir § 14 femte til åttende ledd tilsvarende anvendelse.

Arrestordreforskriften § 2 legger i utgangspunktet myndigheten til å avgjøre en nordisk arrestordre til politijurister med utvidet påtalekompetanse. Statsadvokaten treffer avgjørelsen hvis den ettersøkte er siktet i Norge for et forhold der statsadvokaten eller riksadvokaten har tiltalekompetansen, eller det foreligger to konkurrerende arrestordrer mot samme person.

Hvis det foreligger en utleveringsbegjæring og en nordisk arrestordre mot samme person, avgjør Justisdepartementet saken, jf. arrestordreloven § 29 annet ledd og forskriften § 2 tredje ledd.

10.5.4.2 Folkerettslige rammer

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 3 angir at avgjørelsen av om en arrestordre skal fullbyrdes eller ikke, skal treffes av en «judisiell myndighet», jf. art. 13 nr. 1, jf. 3 nr. 2. Det innebærer at Justisdepartementet ikke kan avgjøre en nordisk arrestordre. Unntak er gjort for en nordisk arrestordre som konkurrerer med en nordisk-europeisk arrestordre eller en utleveringsbegjæring, jf. art. 15 nr. 2. Departementet kan avgjøre disse sakene. I tillegg til den formelle begrensningen om at en arrestordre skal avgjøres av en judisiell myndighet, må statene ved valg av behandlingsmåte ta hensyn til prinsippet om gjensidig anerkjennelse og målsettingen om en rask og enkel behandling slik det fremgår av fortalen og art. 14, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 20.

10.5.4.3 Nordisk rett

De nordiske landenes regler for avgjørelse av nordiske arrestordrer er omtalt i punkt 10.5.3.3.

10.5.5 Utvalgets vurderinger for overlevering

Innledning

Dagens regler om avgjørelse av arrestordrer synes å ivareta målet i parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre om rask og effektiv saksbehandling, samtidig som hensynet til rettssikkerhet ivaretas. Det er relativt kort tid siden dagens ordning ble innført, og utvalget har inntrykk av at den fungerer tilfredsstillende. Ordningen bør etter utvalgets syn få virke noe lenger før man eventuelt gjør større innholdsmessige endringer i reglene om hvordan en arrestordre skal behandles og avgjøres. Det er naturlig å følge med på utviklingen i EU og de andre nordiske landene. Utvalget foreslår likevel en endring: I de sakene hvor departementet avgjør om en arrestordre skal iverksettes, bør den ettersøktes klageadgang til Kongen i statsråd fjernes, se nærmere nedenfor.

Som påpekt i utvalgets mandat, involveres langt flere i beslutningsprosessen i arrestordresakene enn tilfellet er med utleveringssakene. Sakene skal også behandles raskt. Det er derfor særlig viktig med et klart og oversiktlig regelverk. I arbeidet med utredningen har utvalget fått tilbakemeldinger fra rettsanvendere om at arrestordrelovens saksbehandlingsregler bør klargjøres og forenkles. Utvalget deler synspunktet og foreslår derfor endringer som har som mål å bidra til at regelverket blir enda mer oversiktlig og tilgjengelig.

Et ledd i dette er å foreslå fellesbestemmelser for saksbehandlingen av arrestordrer og nordiske arrestordrer i ett saksbehandlingskapittel. Parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre legger i liten grad føringer for hvordan arrestordren skal behandles. Arrestordreloven har tre kapitler som gjelder behandlingen av arrestordrer (kap. 3, 5 og 6). Avgjørelse av en arrestordre reguleres av arrestordreloven §§ 14 (nordisk-europeisk) og 21 (nordisk). Sistnevnte har store likhetstrekk med og gir deler av § 14 tilsvarende anvendelse. Fellesbestemmelser for den rettslige behandlingen og avgjørelsen av arrestordrer vil gjøre at man unngår gjentakelser og krysshenvisninger.

I arrestordresaker er det en ansvarsfordeling mellom domstol og avgjørende myndighet. Det skal i utgangspunktet ikke skje en dobbeltbehandling av vilkårene for overlevering. Det fremgår imidlertid ikke klart av arrestordreloven hvilke vilkår domstolen skal vurdere og hvilke vilkår påtalemyndigheten, i noen tilfeller departementet, skal vurdere. Dagens uklarhet kan i praksis medføre at den ettersøkte anfører vilkår for domstolen som påtalemyndigheten skal vurdere og omvendt. Hensynet til klarhet taler for at det innføres bestemmelser som tydeliggjør hvilken myndighet som skal vurdere de ulike vilkårene. Lovutkastet § 54 regulerer rettens behandling, § 55 påtalemyndighetens avgjørelse og § 56 departementes avgjørelse.

Dagens ansvarsfordeling foreslås videreført med én presisering. Arrestordreloven kan som nevnt gi inntrykk av at risiko for brudd på EMK ved overlevering er en omstendighet som utelukkende skal vurderes av domstolen. Det er uheldig. Utvalget foreslår derfor at det klargjøres at den myndigheten som treffer den endelige avgjørelsen av om overlevering skal skje, skal kunne vurdere om overleveringen vil være i strid med EMK eller andre menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, jf. lovutkastet § 5. I arrestordresaker er riktignok det praktiske behovet for en fornyet EMK-vurdering etter domstolsbehandlingen formentlig lite siden det går kort tid fra det foreligger rettskraftig kjennelse til påtalemyndigheten, unntaksvis departementet, skal avgjøre om arrestordren skal iverksettes. Unntaksvis kan det likevel oppstå et behov for å vurdere dette. Loven bør inneholde en sikkerhetsventil for slike unntakstilfeller. Hensynet til klarhet tilsier at det bør fremgå av lovteksten.

Rettslig behandling

Når det gjelder den rettslige behandlingen av en arrestordre, se lovutkastet § 54, foreslår utvalget mindre justeringer. For det første bør domstollovens regler om adgangen til å føre forhandlingene for lukkede dører gis tilsvarende anvendelse i arrestordresaker. I utleveringssaker følger en slik regel av utleveringsloven § 17, som utvalget går inn for å videreføre. Det antas å være samme behov for å kunne føre forhandlingene for lukkede dører i begge sakstyper.

For det annet foreslår utvalget at retten skal kunne avgjøre saken uten muntlig forhandling dersom det anses ubetenkelig. En del arrestordresaker kan avgjøres i det første fengslingsmøtet. I de tilfellene der det ikke er mulig, vil forslaget kunne effektivisere behandlingen av overleveringssaker, der hverken hensynet til sakens opplysning eller rettssikkerhet tilsier at det er behov for muntlige forhandlinger. Det kan f.eks. være situasjonen der den ettersøkte samtykker til overlevering til en stat i EU eller der påtalemyndigheten anfører at vilkårene for overlevering ikke er oppfylt. Utvalget har foreslått en tilsvarende regel i utleveringssaker.

Det følger i dag av arrestordreloven § 14 tredje ledd første punktum at retten skal legge opplysningene i arrestordren til grunn for sin avgjørelse, med mindre de åpenbart er uriktige. Utvalget foreslår å videreføre dette utgangspunktet. Videre foreslås det inntatt en lignende formulering som i utleveringsloven § 17 annet ledd tredje punktum, hvor det heter at retten kan beslutte at det skal innhentes nye bevis og utsette forhandlingen. I arrestordresaker vil det imidlertid ikke være aktuelt for retten å innhente nye bevis, idet bevisene i disse sakene ikke skal prøves av norsk domstol. Det er derfor bare aktuelt å innhente ytterligere opplysninger for å avklare om vilkårene for overlevering er oppfylt.

Justisdepartementets avgjørelse

Arrestordreloven har i § 9 tredje ledd, § 10 annet ledd og § 29 regler om når departementet skal avgjøre en arrestordre, men ikke nærmere bestemmelser om departementets saksbehandling. Hensynet til klarhet og sammenheng i regelverket taler for at det også gis regler om dette.

Utvalget foreslår en egen bestemmelse som angir i hvilke tilfeller departementet avgjør om en arrestordre skal fullbyrdes, se lovutkastet § 56: For arrestordrer fra stater i EU utenfor Norden vil det si saker der domstolen har funnet at saken gjelder et politisk lovbrudd og den utstedende stat ikke overleverer til Norge for politiske lovbrudd (§ 9 annet og tredje ledd), samt saker om norske borgere der den utstedende stat ikke overleverer egne borgere til Norge (§ 10 annet ledd). I begge tilfellene er det spørsmål om Norge skal avslå arrestordren ut fra gjensidighetsbetraktninger (resiprositet). Foreligger det en utleveringsbegjæring og en arrestordre fra en stat i EU eller Norden mot den ettersøkte, skal departementet avgjøre om arrestordren eller utleveringsbegjæringen skal etterkommes, jf. § 29 annet ledd. Departementets myndighet til å avgjøre arrestordrer i disse situasjonene er i tråd med parallellavtalen art. 9 nr. 2, jf. Norges erklæring etter art. 9 nr. 3, og konvensjon om nordisk arrestordre art. 15 nr. 2.

Det bør fremgå av den nye bestemmelsen at departementet bare fatter avgjørelse hvis det er rettskraftig avgjort at vilkårene for overlevering er oppfylt. Bestemmelsen bør for slike tilfeller angi hva departementet skal vurdere. Er det rettskraftig avgjort at vilkårene for overlevering ikke er oppfylt, foreslår utvalget at påtalemyndigheten avslår arrestordren etter lovutkastet § 55. Det er ikke nødvendig at saken i slike situasjoner oversendes departementet for avgjørelse.

Frister er særskilt behandlet i punkt 10.9. For sammenhengens skyld nevnes her at utvalget foreslår en regel om at departementet skal avgjøre saken snarest og så vidt mulig innen en uke etter at saken ble mottatt. Fristen er ikke preklusiv og begynner først å løpe når departementet har mottatt tilstrekkelige opplysninger til å fatte vedtak.

Departementets vedtak kan i dag påklages til Kongen i statsråd. Utvalget foreslår at denne klageadgangen fjernes. Klageadgangen til Kongen harmonerer mindre godt med målsettingen om at arrestordresaker skal behandles raskt. Det vises også til at utvalget har foreslått at klageadgangen over departementets vedtak i utleveringssaker fjernes. Tallmaterialet fra utleveringssaker i årene 2010 og 2015–2021 viser dessuten at klager til Kongen over vedtak om utlevering ikke har ført frem. I overleveringssakene er tallmaterialet svært begrenset, og Kongen har kun behandlet én klage. Denne førte imidlertid ikke frem. Dette illustrerer at klageadgangen har liten praktisk betydning i disse sakene.

Forslaget vil føre til en ulikhet i overleveringssakene idet den ettersøkte har klageadgang hvis saken avgjøres i påtalemyndigheten, mens noen tilsvarende mulighet ikke eksisterer dersom saken avgjøres i departementet. Utvalget mener likevel at denne forskjellen har gode grunner for seg. Klagemuligheten i påtalemyndigheten bidrar til å sikre en konsistent og helhetlig praksis. Når departementet avgjør overleveringssaker ivaretas hensynet til likebehandling, ettersom departementet utgjør én og samme avgjørelsesmyndighet.

10.6 Den ettersøktes samtykke til utlevering eller overlevering og avkall på spesialitetsprinsippet

10.6.1 Utlevering

10.6.1.1 Gjeldende rett

Innledning

Den som er begjært utlevert, kan samtykke til utlevering. Samtykke til utlevering er regulert i utleveringsloven §§ 17 og 17 a.

Dersom den ettersøkte i rettsmøte samtykker til utlevering, kan kjennelse avsies straks, jf. § 17 annet ledd. Bestemmelsen viderefører utleveringsloven 1908 § 13 annet ledd. Domstolen skal i disse tilfellene fortsatt vurdere om vilkårene for utlevering er oppfylt. Det er da forutsatt at nærmere undersøkelser fra påtalemyndigheten ikke er nødvendig, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 43. Loven oppstiller ikke formkrav til samtykket utover at det skal gis i rettsmøte, og er taus om hvorvidt et samtykke kan trekkes. Forarbeidene inneholder heller ikke uttalelser om dette.

I utleveringsloven § 17 a er det gitt særregler for utleveringsbegjæringer som kommer fra stater tilsluttet Schengen-samarbeidet, hvilket i dag vil si Sveits og Liechtenstein. Bestemmelsen gjennomfører Schengenkonvensjonen art. 66 og gir anvisning på en forenklet utleveringsprosedyre. Etter § 17 a første ledd medfører et samtykke til utlevering fra den ettersøkte at saken avgjøres av statsadvokaten uten rettslig prøving og i utgangspunktet uten at det treffes noe vedtak av departementet. Utlevering skal skje hvis vilkårene i loven er oppfylt, og det ikke foreligger forhold som tilsier at begjæringen bør avslås. Hvis statsadvokaten mener at begjæringen må avslås, er i tvil om begjæringen skal etterkommes, eller det foreligger konkurrerende begjæringer, skal saken sendes til Justisdepartementet for avgjørelse, jf. første ledd siste punktum.

Paragraf 17 a annet ledd forutsetter at den ettersøkte også kan samtykke til at den anmodende stat kan strafforfølge eller fullbyrde straff mot ham for en annen straffbar handling begått før utleveringen, enn den utleveringsbegjæringen gjelder. Dette omtales også som å gi avkall på spesialitetsprinsippet, se nærmere punkt 9.2.1. Denne muligheten gjelder ikke for utlevering til land utenfor Schengen-samarbeidet. Loven synes å forutsette at den ettersøkte ikke kan gi avkall på vernet spesialittsprinsippet gir uten også å samtykke til den forenklede utleveringsprosedyren.

Et samtykke etter § 17 a første ledd og avkall etter annet ledd skal avgis skriftlig i rettsmøte, jf. tredje ledd. Det skal i rettsmøtet orienteres om virkningen av å samtykke. Et samtykke kan trekkes tilbake frem til utlevering har skjedd, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 50. Trekkes samtykket tilbake, sendes saken til tingretten etter de vanlige reglene for behandling av utleveringssaker. Avkall på spesialitetsprinsippet «kan bare kalles tilbake hvis samtykke som nevnt i nr. 1 kalles tilbake», jf. annet ledd. Ordlyden synes å forutsette at et avkall på spesialitetsprinsippet ikke kan tilbakekalles uten at også samtykke til utlevering trekkes. Det kan stilles spørsmål ved om dette harmonerer med ordlyden i Schengenkonvensjonen art. 66 nr. 1 og 2 som, lest i sammenheng, indikerer at et samtykke til utlevering kan tilbakekalles. I proposisjonen er det på s. 50 uttalt at etter Schengenkonvensjonen art. 66 nr. 2 kan et slikt samtykke ikke tilbakekalles.

Kort om den nordiske utleveringsloven 1961

I den nordiske utleveringsloven 1961 var det i § 14 gitt regler om en forenklet utleveringsprosedyre som gjaldt når den ettersøkte samtykket til utlevering. Hvis vedkommende i rettsmøte samtykket til utlevering, og saken ikke gjaldt en politisk forbrytelse, konkurrerende utleveringsbegjæringer, eller personen var under strafforfølgning eller sonet straff i Norge, kunne påtalemyndigheten avgjøre saken uten domstolsbehandling. Forutsetningen var likevel at påtalemyndigheten fant det klart at vilkårene for utlevering var oppfylt, og at det ikke forelå noen grunn til å nekte utlevering, jf. § 14 første ledd. Ble utlevering ikke besluttet av påtalemyndigheten, skulle saken sendes til Justisdepartementet for avgjørelse, jf. annet ledd. Et samtykke hadde også betydning for kravene til innholdet i en utleveringsbegjæring, jf. § 9 tredje ledd.

10.6.1.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen har ikke særlige regler om samtykke til utlevering.

Schengenkonvensjonen art. 66 åpner for en forenklet utleveringsprosedyre der den ettersøkte samtykker til utlevering. Etter art. 66 nr. 1 skal et samtykke avgis «in a statement made before» en judisiell myndighet, etter at denne har hørt den ettersøkte og gjort vedkommende kjent med sin rett til en formell utleveringsprosedyre. Den ettersøkte kan la seg bistå av advokat. Artikkel 66 nr. 2 åpner for at den ettersøkte også kan gi avkall på spesialitetsprinsippet. Et slikt avkall kan ikke tilbakekalles, jf. nr. 2. Artikkel 66 nr. 1 og 2 lest i sammenheng synes å forutsette at et samtykke til utlevering kan trekkes.

Utleveringsavtalen med Australia angir i art. 12 nr. 3 at hvis den ettersøkte samtykker til utlevering, kan utlevering skje selv om utleveringsbegjæringen ikke oppfyller de formelle kravene til fremsendelse og innhold i nr. 1 og 2. De bilaterale avtalene med Canada og USA regulerer ikke samtykke.

Tredje tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen har regler som gir anvisning på en forenklet utleveringsprosedyre når den ettersøkte samtykker til utlevering. Norge har ikke tiltrådt protokollen.

EUs utleveringskonvensjon 1995 har regler om forenklet prosedyre der den ettersøkte samtykker til utlevering. Konvensjonen har mange likhetstrekk med tredje tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen. 1995-konvensjonen har imidlertid ikke trådt i kraft, se punkt 4.6.3.

10.6.1.3 Utenlandsk rett

I Danmark skal et samtykke til utlevering samt avkall på spesialitetsprinsippet avgis i rettsmøte, jf. utleveringsloven 2020 § 36. Retten skal informere den ettersøkte om konsekvensene av å samtykke. Ved samtykke kan retten behandle saken uten avholdelse av rettsmøte, jf. § 35, stk. 4.

I Sverige medfører et samtykke til utlevering fra den ettersøkte at regjeringen – på bakgrunn av en uttalelse fra påtalemyndigheten – avgjør om utleveringsbegjæringen skal etterkommes, uten at saken undergis rettslig prøving, jf. utleveringsloven 1957 15 og 17 §§. Loven oppstiller ikke formkrav til samtykket og regulerer ikke hvorvidt det kan trekkes tilbake.

På Island er samtykke bare regulert for utlevering til Schengen-stater, jf. utleveringsloven 1984 § 14 a. Et samtykke til utlevering og avkall på spesialitetsprinsippet må være skriftlig og kan avgis til politiet, påtalemyndigheten eller en domstol. Det kan trekkes tilbake.

I Finland er ikke samtykke til utlevering særskilt regulert i utleveringsloven 1970.

I Nederland skal et samtykke til utlevering avgis til en forhørsdommer, og det skal lages en skriftlig rapport, jf. § 41. Et samtykke medfører i utgangspunktet at påtalemyndigheten avgjør om utlevering skal skje, jf. utleveringsloven 1967 § 42, uten at saken undergis rettslig prøving, jf. § 43.

I Tyskland skal et samtykke til utlevering og avkall på spesialitetsprinsippet avgis til en dommer og nedtegnes. Samtykke og avkall kan ikke tilbakekalles, jf. loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 41.

10.6.1.4 Utvalgets vurderinger

Det er lang tradisjon i norsk rett for at en ettersøkt person kan samtykke til å bli utlevert, og for at samtykke medfører en forenklet utleveringsprosedyre. Utvalget foreslår å videreføre dette med noen ytterligere forenklinger, jf. lovutkastet § 43.

Der den ettersøkte samtykker til utlevering, er det naturlig å ta som utgangspunkt at vedkommende ønsker en raskest mulig behandling av saken. Hensynet til en rask prosess veier derfor tungt. Saksbehandlingen må likevel ivareta den ettersøktes rettssikkerhet på en betryggende måte. Utvalget foreslår derfor at samtykket skal avgis i rettsmøte med forsvarer til stede. Hvis den ettersøkte ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk, skal tolk benyttes. Er den ettersøkte under 18 år, har også vedkommendes verge partsrettigheter i saken, jf. straffeprosessloven § 83. Retten skal i rettsmøtet orientere den ettersøkte om virkningene av å samtykke, herunder om forskjellene på den forenklede og den ordinære utleveringsprosedyren og muligheten for å trekke samtykket, jf. nedenfor. Det må være notoritet rundt at ettersøkte avga samtykke med forsvarer til stede etter å ha blitt informert på et språk vedkommende forstod om konsekvensene av samtykket og muligheten for å trekke det. Hvorvidt notoriteten sikres ved protokollasjon eller ved bruk av et standardskjema eller lignende som den ettersøkte underskriver og som vedlegges rettsboken, er etter utvalgets syn ikke avgjørende.

Etter utleveringsloven § 17 medfører et samtykke til utlevering i utgangspunktet bare at tingretten kan avsi sin kjennelse straks, og uten at det gjøres nærmere undersøkelser. Etter utvalgets syn bør samtykket medføre ytterligere forenkling av saksbehandlingen.

Utvalget foreslår en generell regel om at retten skal ha anledning til å beslutte skriftlig behandling av saken dersom det anses «ubetenkelig», se nærmere lovutkastet § 42 annet ledd tredje punktum og punkt 10.5.2.4. Forslaget er ment å kunne omfatte situasjoner der en ettersøkt person har samtykket til utlevering og sakens opplysninger for øvrig ikke tilsier at det er behov for muntlige forhandlinger. Skriftlig behandling vil gjøre at sakene kan avgjøres raskere.

En mulighet til å trekke samtykket kan forlenge utleveringsprosessen. Så lenge det er snakk om et informert samtykke som gis i rettsmøte med forsvarer til stede, kan det anføres at rettssikkerhetshensyn ikke med tyngde taler for at den ettersøkte skal ha en slik mulighet. I samme retning trekker det at utvalget ikke foreslår at et samtykke skal ha betydning for om saken skal undergis rettslig behandling (i motsetning til i saker om utlevering til Schengen-statene og overlevering til stater i Norden, hvor rettslig behandling utgår). På den annen side er et samtykke en ensidig disposisjon med potensielt store konsekvenser. Det bør etter utvalgets syn derfor være mulig for den ettersøkte å trekke det.

Hensynet til effektiv gjennomføring av sakene tilsier imidlertid at det bør settes en frist for tilbakekall. Utvalget foreslår at samtykket kan trekkes frem til kjennelsen er rettskraftig. Dette tidspunktet vil gi forutberegnelighet for den ettersøkte og balanserer hensynene til effektivitet og den ettersøktes mulighet til å områ seg. Utvalget antar at den ettersøkte i en del tilfeller ønsker å få gjennomført utleveringen så fort som mulig og derfor vil vedta kjennelsen, jf. straffeprosessloven § 52 fjerde ledd, jf. § 50. Hensynet til forutberegnelighet og klarhet tilsier etter utvalgets syn at det bør fremgå direkte av loven at og innen hvilken frist et samtykke kan trekkes tilbake.

Overfor Schengen-statene Sveits og Liechtenstein kan den ettersøkte i tillegg samtykke til å bli holdt strafferettslig ansvarlig for andre straffbare forhold begått før utleveringen enn vedkommende utleveres for (avkall på spesialitetsprinsippet), jf. utleveringsloven § 17 a annet ledd.

Å åpne for at det også ved utlevering til andre stater enn Schengen-statene kan gis avkall på spesialitetsprinsippet, ville harmonisert regelsettene. Det kan videre hevdes at det er naturlig at den ettersøkte også gis mulighet til å samtykke til unntak fra spesialitetsprinsippet. Utleveringsloven § 17 a og arrestordresamarbeidet hviler imidlertid på en annen mellomstatlig tillit enn det utleveringsregelverket gjør. Det synes derfor mer betenkelig å åpne for avkall på spesialitetsprinsippet overfor andre stater. At den anmodende stat ved en slik regel blir gitt en blankofullmakt til å strafforfølge den ettersøkte for forhold som ikke er omfattet av utleveringsbegjæringen, vil til dels også svekke realiteten i den norske prøvingen av begjæringen. Norge er ikke tilsluttet tredje tilleggsprotokoll til utleveringskonvensjonen, som åpner for at den ettersøkte kan gi avkall på spesialitetsprinsippet. Utvalget foreslår etter dette å videreføre gjeldende rett, slik at den ettersøkte ikke kan gi avkall på vernet spesialitetsprinsippet gir ved utlevering til stater utenfor Schengen-samarbeidet.

Særreglene i utleveringsloven § 17 a følger av Schengenkonvensjonen art. 66 og foreslås videreført med noen justeringer, jf. lovutkastet § 43 a. Ordlyden i § 17 a annet ledd kan som nevnt gi inntrykk av at et avkall på spesialitetsprinsippet kan trekkes. Artikkel 66 nr. 2 må antagelig forstås slik at et avkall ikke kan trekkes. Utvalget foreslår at dette klargjøres i den nye bestemmelsen. Formkravene bør være de samme som ved samtykke til utlevering til andre stater, se ovenfor.

10.6.2 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

10.6.2.1 Gjeldende rett

Samtykke til overlevering til en stat i EU utenfor Norden er regulert i arrestordreloven § 13 annet ledd og § 14 annet ledd. Paragraf 14 annet ledd gjennomfører parallellavtalen art. 16.

Ved pågripelse skal den ettersøkte informeres om arrestordren og muligheten til å samtykke til overlevering, jf. § 13 annet ledd.

Etter § 14 annet ledd skal den ettersøkte i rettsmøte spørres om vedkommende samtykker til overlevering. Samtykker den ettersøkte, skal det spørres om vedkommende også samtykker til å bli holdt strafferettslig ansvarlig for andre forhold begått før overleveringen enn det vedkommende overleveres for (spesialitetsprinsippet). Samtykke til overlevering og eventuelt til unntak fra spesialitetsprinsippet skal avgis skriftlig etter at den ettersøkte er informert om hvilke «rettsfølgjer» et samtykke har. Det er utarbeidet et skjema for samtykke som kan legges frem i rettsmøtet, jf. rundskriv G-02/2020 s. 16. Et samtykke til unntak fra spesialitetsprinsippet har bl.a. som konsekvens at den utstedende stat senere kan overlevere vedkommende videre til en annen EU-stat uten å anmode Norge om samtykke, jf. parallellavtalen art. 31 nr. 2 bokstav c, som er nærmere omtalt i punkt 10.6.2.2. Denne rettsfølgen er ikke særskilt kommentert i forarbeidene og fremgår heller ikke av samtykkeskjemaet som det vises til i rundskrivet.

Det ble ikke ansett nødvendig med en adgang til å trekke et samtykke så lenge det gis til retten, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 38. Det kan ikke utledes av ordlyden i § 14 at et samtykke ikke kan trekkes tilbake.

Et samtykke har som konsekvens at tingretten skal treffe sin avgjørelse straks og senest innen en uke, jf. annet ledd siste punktum. Denne saksbehandlingsregelen er gitt for å overholde fristen i parallellavtalen art. 20 nr. 2, jf. proposisjonen s. 55. Det følger av nevnte artikkel at beslutning om å fullbyrde en arrestordre bør treffes innen ti dager etter at samtykke ble gitt. Et samtykke medfører at politiadvokat med utvidet påtalekompetanse kan avgjøre om arrestordren skal fullbyrdes, jf. arrestordreforskriften § 4 første ledd.

10.6.2.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen art. 16 regulerer den ettersøktes samtykke til overlevering og avkall på spesialitetsprinsippet. Artikkelen tilsvarer art. 13 i EUs rammebeslutning. Et samtykke og avkall skal avgis overfor den iverksettende rettsmyndighet i samsvar med denne statens nasjonale lovgivning. Artikkel 16 nr. 2 pålegger statene å sikre at et eventuelt samtykke og avkall gis frivillig og at den ettersøkte forstår konsekvensene. Den ettersøkte skal derfor ha rett til advokatbistand. Et samtykke og avkall som nevnt skal i henhold til nr. 3 nedtegnes formelt i samsvar med nasjonal lovgivning. Etter nr. 4 kan et samtykke og eventuelt avkall i utgangspunktet ikke trekkes tilbake. Statene kunne, da de ga underretning etter art. 38 nr. 1, erklære at de ønsket at et samtykke likevel skulle kunne trekkes tilbake. Norge avga ikke slik erklæring.

Det følger av art. 20 nr. 2 at iverksettende stat bør avgjøre om arrestordren skal fullbyrdes senest ti dager etter at samtykket er gitt.

Etter art. 31 nr. 2 bokstav c kan en ettersøkt som er overlevert til den utstedende stat, uten samtykke fra den iverksettende stat, overleveres til en annen stat enn den utstedende stat for en handling som ble begått før overleveringen dersom den ettersøkte ikke faller inn under spesialitetsprinsippet i henhold til art. 30 nr. 3 bokstav e. Dette gjelder bl.a. der den ettersøkte har gitt avkall på spesialitetsprinsippet i samsvar med art. 16. En annen konsekvens av ettersøktes avkall på spesialitetsprinsippet er at den utstedende stat ikke behøver å anmode den iverksettende stat om samtykke til å strafforfølge den ettersøkte for andre forhold begått før overleveringen enn det vedkommende ble overlevert for, jf. art. 30 nr. 3 bokstav e.

10.6.2.3 Utenlandsk rett

Om dansk rett se punkt 10.6.1.3. Samtykker den ettersøkte til utlevering, skal retten avsi sin avgjørelse straks og så vidt mulig innen ti dager etter at samtykket ble gitt, jf. utleveringsloven 2020 § 37, stk. 1.

I Sverige kan den ettersøkte samtykke til overlevering til en stat i EU utenfor Norden og gi avkall på spesialitetsprinsippet, jf. loven om europeisk arrestordre 2003 4 kap. 9 §. Et samtykke skal avgis til påtalemyndigheten på et særskilt skjema, jf. förordning (2003:1179) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder 10 §. Samtykket kan trekkes tilbake frem til retten har avgjort om vilkårene for overlevering er oppfylt, mens et avkall på spesialitetsprinsippet kan tilbakekalles inntil overleveringen er gjennomført. Ved samtykke kan retten behandle saken uten muntlige forhandlinger, jf. lovens 5 kap. 2 §. Retten skal innen ti dager avgjøre om overlevering skal skje, jf. 5 kap. 3 §. Har den ettersøkte samtykket til overlevering, kan beslutningen om overlevering ikke ankes, jf. 5 kap. § 9.

I Finland skal et samtykke og avkall på spesialitetsprinsippet avgis i rettsmøte og protokolleres, jf. loven om europeisk arrestordre 2003 29 §. Et samtykke kan tilbakekalles frem til overlevering er gjennomført. I så fall skal domstolen behandle saken på nytt, jf. 30 §. Ved samtykke skal tingretten innen tre dager avgjøre om overlevering skal skje, jf. 32 §.

Også på Island kan den ettersøkte samtykke til overlevering og gi avkall på vernet spesialitetsprinsippet gir, jf. arrestordreloven 2016 § 13. Samtykke og avkall på spesialitetsprinsippet protokolleres i rettsboken, jf. § 14. Samtykke medfører at statsadvokaten innen ti dager skal avgjøre om arrestordren skal etterkommes, jf. § 15. Etter endelig avgjørelse kan et samtykke til overlevering ikke trekkes tilbake, jf. § 14.

I Nederland kan et samtykke til overlevering gis til påtalemyndigheten eller en domstol, jf. arrestordreloven 2004 § 39. Samtykket kan ikke tilbakekalles. Er det avgitt samtykke, avgjør påtalemyndigheten om arrestordren skal etterkommes, jf. § 40.

10.6.2.4 Utvalgets vurderinger

Parallellavtalen art. 16 legger klare føringer for utvalgets vurderinger. Artikkelen er i dag gjennomført i arrestordreloven § 14 annet ledd. Utvalget foreslår mindre justeringer. Hensikten er dels å bringe den norske gjennomføringsregelen nærmere art. 16 og dels å harmonisere formkravene for samtykke i saker om overlevering til stater i EU utenfor Norden og utleveringssaker. Det foreslås også en redaksjonell endring ved at det gis én felles bestemmelse om samtykke i arrestordresaker, jf. lovutkastet § 53.

Regelen om at et samtykke til overlevering og eventuelt avkall på spesialitetsprinsippet skal gis i rettsmøte, er i tråd med kravet i art. 16 nr. 1 om at det skal gis til den iverksettende rettsmyndighet, og foreslås videreført. Tilsvarende er foreslått videreført for utleveringssaker, se punkt 10.6.1.4.

Etter art. 16 nr. 3 skal et samtykke og eventuelt avkall nedtegnes formelt i samsvar den prosedyre som er fastsatt i den iverksettende stats lovgivning. Av nr. 2 følger det bl.a. at statene skal iverksette nødvendige tiltak for å sørge for at de avgis på en måte som viser at den ettersøkte har handlet frivillig og vel vitende om konsekvensene.

For å oppfylle disse kravene, foreslår utvalget at et samtykke til overlevering og avkall på spesialitetsprinsippet skal nedtegnes i rettsmøte med forsvarer til stede etter at retten har informert den ettersøkte om virkningene av å avgi slikt samtykke og avkall. Det inkluderer informasjon om at et samtykke og avkall ikke kan trekkes tilbake og hvilken betydning det har for saksbehandlingen, herunder fristen for avgjørelse. Dersom den ettersøkte gir avkall på spesialitetsprinsippet, må retten også informere vedkommende om at den utstedende stat da kan overlevere ham videre til en annen EU-stat for lovbrudd begått før overleveringen, uten å be norske myndigheter om samtykke. Er den ettersøkte under 18 år, har også vedkommendes verge partsrettigheter i saken, jf. straffeprosessloven § 83.

Det må være notoritet rundt at ettersøkte avga samtykke med forsvarer til stede etter å ha blitt informert på et språk vedkommende forstod om konsekvensene av å samtykke. Hvorvidt notoriteten sikres ved protokollasjon eller ved bruk av et standardskjema eller lignende som den ettersøkte underskriver og som vedlegges rettsboken, er etter utvalgets syn ikke avgjørende, jf. lovutkastets formulering «nedtegnes». Det er ikke krav om at den ettersøkte selv undertegner. Utvalget legger til grunn at disse formkravene er forenlige med art. 16 nr. 2 og 3. Utvalget foreslår også at det fremgår klart av ordlyden at et avgitt samtykke ikke kan trekkes tilbake, jf. art. 16 nr. 4. Et samtykke til overlevering utløser en ti-dagers frist for å avgjøre arrestordren, jf. art. 20 nr. 2.

Parallellavtalen angir ikke andre konsekvenser av et samtykke enn de som er beskrevet foran. Utvalget foreslår en generell regel om at domstolen skal ha anledning til å beslutte skriftlig behandling av saken dersom det anses ubetenkelig, se lovutkastet § 54 annet ledd fjerde punktum og punkt 10.5.5.

10.6.3 Overlevering til stater i Norden

10.6.3.1 Gjeldende rett

Samtykke til overlevering til en nordisk stat er regulert i arrestordreloven § 20 annet ledd og § 21 første ledd. Paragraf 21 første ledd gjennomfører konvensjon om nordisk arrestordre art. 11.

Ved pågripelse skal den ettersøkte informeres om arrestordren, muligheten til å samtykke til overlevering og hvilke «rettsfølgjer» et samtykke har, jf. § 20 annet ledd.

Samtykker den ettersøkte, avgjør påtalemyndigheten straks og innen tre arbeidsdager om arrestordren skal fullbyrdes, jf. § 21 første ledd. Det skjer da ingen rettslig prøving av arrestordren. Et samtykke skal avgis skriftlig til påtalemyndigheten etter at den ettersøkte er orientert om virkningene av å samtykke. Det er utarbeidet et standardskjema som skal benyttes, og samtykke avgis ved å signere dette skjemaet, jf. rundskriv G-12/2012 s. 25. På dette punktet innebar arrestordreloven § 21 en endring fra den tidligere nordiske utleveringsloven 1961 § 14, som forutsatte at samtykke måtte gis i rettsmøte. Endringen ble begrunnet i konvensjonens målsetting om en rask og enkel overleveringsprosedyre basert på gjensidig anerkjennelse, og i at adgangen til å avslå en arrestordre var snevrere enn den var for utleveringsbegjæringer etter den nordiske arrestordreloven, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 21.

Den ettersøkte kan trekke samtykket formløst frem til overlevering har skjedd, jf. § 21 første ledd siste punktum sammenholdt med annet ledd første punktum. Klage over påtalemyndighetens vedtak om overlevering anses som at samtykket trekkes tilbake, jf. rundskriv G-12/2012 s. 26. Trekkes samtykket tilbake, blir saken oversendt til tingretten, som tar stilling til om vilkårene for overlevering er oppfylt, før påtalemyndigheten avgjør om arrestordren skal etterkommes, se nærmere punkt 10.5.4.1.

I motsetning til for nordisk-europeiske arrestordrer skal den ettersøkte ikke spørres om å gi avkall på spesialitetsprinsippet. Det skyldes at spesialitetsprinsippet som hovedregel ikke gjelder etter konvensjon om nordisk arrestordre. Departementet mente derfor at det var lite hensiktsmessig at den ettersøkte skulle informeres om en i realiteten teoretisk mulighet til å samtykke til strafforfølgning eller fullbyrding for andre forhold, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 37–38. I lov om nordisk arrestordre 2008 fulgte det av § 13 annet ledd at den ettersøkte skulle spørres om vedkommende ville gi avkall på spesialitetsprinsippet.

10.6.3.2 Folkerettslige rammer

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 11 fastsetter at den ettersøkte kan samtykke til overlevering og gi avkall på spesialitetsprinsippet, jf. art. 23 nr. 2 bokstav b. Et samtykke skal gis til den fullbyrdende judisielle myndighet og protokollføres i samsvar med den fullbyrdende stats nasjonale lovgivning, jf. art. 11 nr. 1 og 3. Statene skal iverksette nødvendige tiltak som viser at samtykket er gitt frivillig og med full kjennskap til følgene av dette, jf. nr. 2. For å sikre et frivillig og informert samtykke, har den ettersøkte rett til juridisk bistand. Et samtykke kan tilbakekalles i henhold til nasjonal rett i iverksettende stat, jf. nr. 4.

Det følger av art. 14 nr. 2 at iverksettende stat bør avgjøre om arrestordren skal fullbyrdes senest tre dager etter at samtykket er gitt.

10.6.3.3 Nordisk rett

I Danmark er reglene om samtykke for nordiske arrestordrer like som for europeiske arrestordrer, med unntak av at retten i nordiske saker skal avsi sin avgjørelse straks og innen tre dager, jf. utleveringsloven 2020 § 37, stk. 1.

I Sverige kan den ettersøkte samtykke til overlevering til en nordisk stat og til avkall på spesialitetsprinsippet, jf. loven om nordisk arrestordre 2011 3 kap. 5 §. Et samtykke skal avgis til påtalemyndigheten eller politiet på et særskilt skjema, jf. förordning (2012:565) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder 10 §. Et samtykke kan trekkes tilbake frem til det er avgjort om overlevering skal skje, mens et tilbakekall av et avkall på spesialitetsprinsippet kan skje frem til overlevering er gjennomført. Ved samtykke kan påtalemyndigheten, uten rettslig prøving av saken, avgjøre om overlevering skal skje, jf. 4 kap. 1 § 2 stk. Avgis samtykke først etter at påtalemyndigheten har sendt saken til rettslig prøving, kan retten behandle saken uten muntlige forhandlinger, jf. 4 kap. 2 §. Ved samtykke skal beslutning i saken meddeles innen tre dager, jf. 4 kap. 3 § 1 stk. Beslutningen kan da ikke ankes, jf. 4 kap. 9 § 1 stk.

På Island skal et samtykke og avkall på spesialitetsprinsippet protokolleres i rettsboken, jf. arrestordreloven 2016 § 21. Et samtykke medfører i de nordiske sakene at statsadvokaten innen tre dager må avgjøre om arrestordren skal etterkommes, jf. § 22. Samtykket kan trekkes tilbake, jf. § 21.

I Finland er reglene om samtykke for nordiske arrestordrer like som for europeisk arrestordrer, jf. loven om nordisk arrestordre 2007 26, 27 og 29 §§, se punkt 10.6.2.3. Den ettersøkte kan likevel ikke gi avkall på spesialitetsprinsippet.

10.6.3.4 Utvalgets vurderinger

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 11 legger føringer for utvalgets vurderinger. Artikkel 11 er i dag gjennomført i arrestordreloven § 21 første ledd. Utvalget foreslår mindre justeringer. Det foreslås en redaksjonell endring ved at det gis én felles bestemmelse om samtykke i arrestordresaker, jf. lovutkastet § 53.

Regelen i arrestordreloven § 21 første ledd om at et samtykke til overlevering skal gis til påtalemyndigheten, gjennomfører kravet i art. 11 nr. 1 om at det skal gis til den fullbyrdende judisielle myndighet, og foreslås videreført.

Når det gjelder formkravene, foreslår utvalget en mindre justering for ytterligere å styrke den ettersøktes rettssikkerhet. Paragraf 21 første ledd angir i dag at et samtykke skal avgis skriftlig etter at den ettersøkte har blitt orientert om virkningen av å samtykke. Utvalget foreslår å videreføre dette, men mener det bør fremgå av lovteksten at forsvarer skal være til stede når samtykket gis. I kravet til at samtykket må være skriftlig ligger det et krav om at den ettersøkte selv undertegner. Tilsvarende krav er ikke foreslått for utleveringssaker og saker om overlevering til stater i EU utenfor Norden, der et samtykke avgis i rettsmøte og nedtegnes. I mangel av den formelle rammen som et rettsmøte gir, synes det fornuftig å kreve at den ettersøkte avgir samtykket skriftlig. Hensikten er å sikre notoritet og ivareta den ettersøktes rettssikkerhet. Er den ettersøkte under 18 år, har også vedkommendes verge partsrettigheter i saken, jf. straffeprosessloven § 83.

Et samtykke til overlevering utløser en tredagersfrist for å avgjøre arrestordren, jf. art. 14 nr. 2. Utvalget foreslår i det vesentlige å videreføre § 21 første ledd, slik at et samtykke til overlevering medfører at påtalemyndigheten så vidt mulig innen tre arbeidsdager skal avgjøre arrestordren uten domstolsprøving, jf. lovutkastet § 51 tredje ledd og § 55 første ledd. I de nordiske sakene har dermed et samtykke størst innvirkning på saksbehandlingsreglene. Dette er i tråd med den nordiske tradisjonen på rettsområdet. Regelen ivaretar konvensjonens målsetting om en rask og enkel overleveringsprosedyre, og legger til rette for at fristene kan overholdes.

Arrestordreloven § 21 legger som nevnt ikke opp til at den ettersøkte skal spørres om vedkommende også samtykker til unntak fra spesialitetsprinsippet. Utvalget foreslår å videreføre dette og viser til begrunnelsen som ble gitt i Prop. 137 LS (2010–2011) s. 37–38.

10.7 Utsatt og midlertidig utlevering eller overlevering

10.7.1 Innledning

Når den ettersøkte soner straff eller strafforfølges i Norge for et annet forhold enn utleveringsbegjæringen eller arrestordren gjelder, kan det være aktuelt med utsatt eller midlertidig utlevering eller overlevering. Utsatt utlevering eller overlevering innebærer at iverksettingen av utleverings- eller overleveringsvedtaket blir fastsatt til et senere tidspunkt. Som alternativ til utsettelse, kan utlevering eller overlevering tidsbegrenses og gjøres betinget; midlertidig utlevering eller overlevering.

10.7.2 Utlevering

10.7.2.1 Gjeldende rett

Utsatt utlevering

Utleveringsloven § 11 første ledd gir hjemmel for å utsette iverksetting av en besluttet utlevering på grunn av en norsk dom, strafforfølgning, fengsling eller fengslingssurogat for et annet forhold enn utleveringsbegjæringen gjelder.

Bestemmelsen gir en utsettelsesgrunn, og er ikke en materiell bestemmelse, jf. Rt. 2004 s. 1470 avsnitt 9 og HR-2004-1824-U. Departementet tar stilling til om utlevering skal utsettes i forbindelse med den forvaltningsmessige behandlingen etter utleveringsloven § 18 første ledd. Ordlyden tilsier at utsettelsesgrunnen er obligatorisk, men det er stilt spørsmål ved om den bl.a. i lys av de folkerettslige forpliktelsene må tolkes som valgfri, jf. Ruud mfl. s. 61 og Grøstad s. 245.

Første ledd viderefører den nordiske utleveringsloven 1961 § 6 første ledd og utleveringsloven 1908 § 6. Etter første ledd første punktum kan en person som i Norge er dømt til frihetsstraff eller ved dom eller hjemmel i dom besluttet anbrakt i anstalt for en annen handling enn utleveringsbegjæringen gjelder, som hovedregel ikke utleveres før vedkommende er løslatt eller utskrevet fra fengselet eller anstalten. «Anstalt» vil omfatte særreaksjoner som ilegges utilregnelige, slik som overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg, jf. straffeloven § 30 bokstav c og d.

Det er tilstrekkelig at den ettersøkte er domfelt; det kreves ikke at soning er påbegynt. Dersom den ettersøkte prøveløslates, kan utlevering iverksettes. En permisjon anses imidlertid ikke som en løslatelse eller utskrivelse etter bestemmelsen.

Etter første ledd annet punktum skal utlevering som hovedregel også utsettes dersom den ettersøkte i Norge strafforfølges for en annen handling som kan medføre frihetsstraff i minst to år, eller holdes fengslet eller er underkastet tiltak som nevnt i straffeprosessloven § 188 i anledning av annen straffbar handling. I disse tilfellene kan utlevering skje først etter at strafforfølgningen er avsluttet.

Midlertidig utlevering

Utleveringsloven § 11 annet ledd fastslår at «utlevering til rettsforfølgning kan dog skje på det vilkår at den utleverte etter rettsforfølgningen sendes tilbake så snart som mulig». Med dette menes at i stedet for å utsette utleveringen etter første ledd, kan utlevering til strafforfølgning skje på betingelse av at den ettersøkte tilbakeføres fra den anmodende stat til Norge etter endt forfølgning.

Bestemmelsen i annet ledd regulerer midlertidig utlevering, også omtalt som «utlån» eller som «betinget utlevering». Den viderefører den nordiske utleveringsloven 1961 § 6 annet ledd. Utleveringsloven 1908 hadde ingen tilsvarende regel.

Departementet avgjør – i praksis i samråd med påtalemyndigheten – om midlertidig utlevering bør skje, jf. utleveringsloven § 18 annet ledd.

Reglene er begrunnet i hensynet til soning av straffedommer og strafforfølgning i Norge, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 37. I noen tilfeller vil nemlig en midlertidig utlevering ikke skade en norsk strafforfølgning eller soning, slik at utlevering kan skje.

Midlertidig utlevering kan særlig være aktuelt – og rimelig – dersom en norsk strafforfølgning tar lang tid, eller når den ettersøkte i Norge skal sone en lengre frihetsstraff eller holdes i anstalt over lengre tid, jf. Straffelovrådets innstilling 1958 s. 25.

Når den ettersøkte er under strafforfølgning i Norge, er det i rettsteorien tatt til orde for at jo lengre tid en utenlandsk strafforfølgning må forventes å vare, desto mer rimelig er det å kreve at det foreligger særlige grunner for å tillate midlertidig utlevering. Slike særlige grunner kan f.eks. være at det er bevisforspillelsesfare knyttet til vitner eller åsted, jf. Mathisen s. 353. Videre kan det være hensiktsmessig at den ettersøkte stilles for retten sammen med flere andre som er siktet i samme sak, slik Ruud mfl. påpeker på s. 63. Midlertidig utlevering kan dessuten være praktisk for å unngå at forholdet som strafforfølges i den anmodende stat, skal bli foreldet før den ettersøkte utleveres.

Dersom den ettersøkte soner straff eller er anbrakt i anstalt, følger det av utleveringsloven § 18 annet ledd at det skal innhentes en uttalelse fra kriminalomsorgen før det avgjøres om midlertidig utlevering skal skje. Hva kriminalomsorgen skal uttale seg om, lar seg ikke utlede av loven eller forarbeidene. Ut ifra sammenhengen er det imidlertid en naturlig slutning at opplysninger om forhold ved den ettersøkte, slik som helse og rehabilitering eller annet som kan ha betydning for soningsforløpet, vil kunne være av betydning. Rett instans i kriminalomsorgen er Kriminalomsorgsdirektoratet.

Forholdet til soningsoverføring

Utleveringsloven § 11 er ikke til hinder for at utlevering skjer sammen med soningsoverføring, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 37. Utleverings- og overføringssaken samordnes og behandles parallelt, men vedtak om overføring kan treffes først når utleveringsbegjæringen er endelig avgjort.

Justisdepartementet og Kriminalomsorgsdirektoratet har fastsatt felles rutiner 22. februar 2016 for saker hvor både utlevering og soningsoverføring er aktuelt. Rutinene skal legge til rette for et godt samarbeid mellom departementet og direktoratet i disse sakene.

Etter rutinene er overføring utelukket dersom det foreligger en utleveringsbegjæring som ikke er ferdigbehandlet. Norge kan være folkerettslig forpliktet til å utlevere når vilkårene for det er oppfylt. I noen tilfeller kan det dermed utgjøre et folkerettsbrudd å overføre vedkommende før begjæringen er ferdigbehandlet. Det eksisterer ikke en tilsvarende plikt til å overføre domfelte til soning i utlandet.

Dersom en utleveringsbegjæring etterkommes, følger det av rutinene at utlevering og overføring til samme stat kan kombineres. I utleveringsvedtaket blir det i slike tilfeller presisert at utlevering ikke kan effektueres før etter endt soning eller før endelig vedtak om overføring foreligger. Når det er besluttet både utlevering og overføring, blir begge vedtakene effektuert samtidig. Utlevering stenger i utgangspunktet for overføring til en annen stat enn den utlevering skjer til. Avslås utleveringsbegjæringen, er dette ikke til hinder for overføring.

Departementet kan ifølge rutinene beslutte midlertidig utlevering selv om det foreligger en overføringssak til samme stat. Utleveringsvedtaket utformes da slik at vilkåret om tilbakeføring frafalles dersom det treffes endelig vedtak om overføring for straffen som sones her. Den midlertidige utleveringen blir i disse tilfellene gjort endelig.

For en nærmere omtale av forholdet mellom utleverings- og arrestordrereglene og reglene om soningsoverføring, se punkt 12.6.

10.7.2.2 Folkerettslige rammer

Utsatt utlevering

Utleveringskonvensjonen art. 19 nr. 1 fastslår at den anmodede stat, etter å ha tatt stilling til utleveringsbegjæringen, kan utsette utleveringen for å strafforfølge den ettersøkte, eller, dersom personen er dømt, for at vedkommende skal kunne sone i denne staten for en annen forbrytelse enn begjæringen gjelder.

Utleveringsavtalen med Canada art. IV bestemmer at dersom den ettersøkte er under strafforfølgning for en annen forbrytelse i den anmodede stat, skal utlevering utsettes til saken er avsluttet og straffen i sin helhet er fullbyrdet.

Avtalen med USA art. 9 bestemmer at når en person som er begjært utlevert er under strafforfølgning eller på lovlig måte tilbakeholdt på den anmodede stats territorium for et annet lovbrudd enn det utleveringsbegjæringen gjelder, kan avgjørelsen av begjæringen utsettes inntil saksbehandlingen er avsluttet, og den straff som vedkommende er eller måtte bli idømt, i sin helhet er fullbyrdet.

Avtalen med Australia art. 16 bestemmer at den anmodede stat kan utsette utleveringen av en person for å strafforfølge vedkommende for et annet lovbrudd enn det begjæringen gjelder, eller for at personen kan sone en dom for et slikt lovbrudd, og skal underrette den anmodende stat om dette.

Midlertidig utlevering

Utleveringskonvensjonen art. 19 nr. 2 bestemmer at i stedet for å utsette utlevering etter nr. 1, kan den ettersøkte midlertidig utleveres til den anmodende stat for strafforfølgning eller straffullbyrding i samsvar med vilkår som avtales mellom statene.

Utleveringsavtalene med USA og Australia har ingen regler om midlertidig utlevering, men i og med at utsettelsesgrunnene i henholdsvis art. 9 og art. 16 er valgfrie, åpner avtalene for midlertidig utlevering, såfremt vilkårene etter loven er oppfylt. Avtalen med Canada har på sin side en obligatorisk utsettelsesgrunn og åpner ikke for midlertidig utlevering.

10.7.2.3 Utenlandsk rett

Utsatt utlevering

Den danske utleveringsloven 2020 § 39, stk. 1, som gjelder overfor stater både i og utenfor EU og Norden, gir retten adgang til unntaksvis å beslutte utsatt utlevering dersom det foreligger «tungtvejende humanitære grunde». Slike grunner kan ifølge bestemmelsen være f.eks. at det er vektige grunner til å anta at utlevering klart vil bringe den ettersøktes liv eller helbred i fare. Utlevering skal gjennomføres så snart grunnene ikke lenger foreligger. Stk. 2 gir hjemmel for å utsette utlevering på grunn av at den ettersøkte skal strafforfølges eller sone straff i Danmark.

Den svenske utleveringsloven 1957 11 § 1 stk. bestemmer at den som i Sverige er tiltalt for et annet lovbrudd som kan medføre fengsel, eller som i medhold av dom skal sone fengselsstraff eller anbringes i anstalt, ikke kan utleveres så lenge hindringen består. Det samme gjelder dersom det er iverksatt forundersøkelse for samme lovbrudd.

Den finske utleveringsloven 1970 11 § 1 mom. bestemmer at dersom den ettersøkte i Finland er tiltalt for et annet lovbrudd som kan medføre frihetsstraff, eller på grunnlag av dom skal sone en straff eller på annen måte være frihetsberøvet, kan utlevering ikke skje så lenge hindringen består.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 10 første ledd bestemmer at dersom den ettersøkte på Island er dømt til fengselsstraff, eller, i medhold av en avgjørelse er eller skal anbringes i anstalt for en annet lovbrudd enn utleveringsbegjæringen gjelder, kan utlevering ikke skje før vedkommende er løslatt eller utskrevet fra fengselet eller anstalten. Utlevering kan heller ikke skje når det pågår strafforfølgning for et annet forhold enn begjæringen gjelder, som kan medføre fengselsstraff i minst to år, eller personen er varetektsfengslet eller løslatt mot forsikringstiltak i samsvar med den islandske straffeprosessloven.

Den franske straffeprosessloven 1957 § 696-7 første ledd bestemmer at når den ettersøkte strafforfølges eller er domfelt i Frankrike, og utlevering av vedkommende er begjært for et annet forhold, kan utlevering bare skje etter at strafforfølgningen er avsluttet, og i tilfelle domfellelse, straffen fullbyrdet.

Den nederlandske utleveringsloven 1967 § 39 annet ledd bestemmer at iverksettingen av utleveringen kan utsettes dersom og så lenge en strafforfølgning pågår i Nederland, eller om en straff ilagt av en nederlandsk domstol fortsatt helt eller delvis kan fullbyrdes.

Midlertidig utlevering

Det følger av den danske utleveringsloven 2020 § 8, stk. 1, som gjelder overfor stater både i og utenfor EU og Norden, at dersom vilkårene for utlevering er oppfylt, kan en person som soner fengselsstraff i Danmark midlertidig utleveres for strafforfølgning på vilkår av tilbakeføring etter forfølgningen (nr. 1), og av at vedkommende er frihetsberøvet under utleveringen (nr. 2). Stk. 2 gir en særregel for det tilfellet at den ettersøkte er besluttet utvist og vil kunne oppfylle vilkårene for løslatelse under den midlertidige utleveringen. I slike tilfeller skal vilkåret om tilbakeføring gjøres betinget av at det ikke i Danmark er truffet beslutning om løslatelse. Videre skal det settes vilkår om at den anmodende stat om nødvendig medvirker til å forkynne et innreiseforbud for den ettersøkte. Frihetsberøvelse i den anmodende stat skal fradras i straffen den ettersøkte er idømt i Danmark, jf. stk. 3. Unntaksvis kan en person som skal strafforfølges i Danmark midlertidig utleveres for strafforfølgning dersom betingelsene for utlevering ellers er oppfylt, jf. stk. 4.

Den svenske utleveringsloven 1957 11 § 2 stk. åpner uten hensyn til 1 stk. for midlertidig utlevering til strafforfølgning, forutsatt at det stilles vilkår om at den utleverte senere tilbakeføres.

Den finske utleveringsloven 1970 11 § 2 mom. åpner uten hensyn til 1 mom. for midlertidig utlevering til strafforfølgning, dersom det foreligger særlige grunner og det stilles betingelse om at den ettersøkte tilbakeføres umiddelbart etter at strafforfølgningen er avsluttet.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 11 annet ledd bestemmer at midlertidig utlevering til strafforfølgning uten hensyn til første ledd kan skje på betingelse av at den ettersøkte blir tilbakeført så snart som mulig etter at strafforfølgningen er avsluttet.

Den franske straffeprosessloven 1957 § 696-7 annet ledd bestemmer at første ledd ikke er til hinder for at den ettersøkte midlertidig utleveres til strafforfølgning på betingelse av at personen så snart som mulig etter forfølgningen tilbakeføres.

Den nederlandske utleveringsloven 1967 § 39 tredje ledd bestemmer i stedet for å utsette utleveringen etter annet ledd, kan departementet, dersom det er grunnlag for det, bestemme at den ettersøkte av hensyn til vedkommendes sak i den anmodende stat uten opphold skal midlertidig utleveres.

Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 37 første ledd bestemmer at når utlevering er utsatt på grunn av strafforfølgning mot den ettersøkte eller straffullbyrding i Tyskland, kan den ettersøkte midlertidig utleveres dersom den anmodende stat begjærer det og garanterer at vedkommende blir tilbakeført på et bestemt tidspunkt eller etter forespørsel.

10.7.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår med enkelte endringer å videreføre utleveringsloven § 11 om utsatt iverksetting av en besluttet utlevering og om midlertidig utlevering til strafforfølgning, jf. utleveringskonvensjonen art. 19. Se lovutkastet § 45.

Dagens bestemmelse er utformet på samme måte som de materielle avslagsgrunnene. Utvalget foreslår derfor å klargjøre gjennom lovutformingen og plasseringen i loven at den nye bestemmelsen er en utsettelsesgrunn av prosessuell karakter.

Videre har utvalget merket seg at utleveringsloven tilsynelatende oppstiller en obligatorisk utsettelsesgrunn, mens utleveringskonvensjonen og de bilaterale utleveringsavtalene, unntatt avtalen med Canada, gir en valgfri utsettelsesgrunn. Utvalget er av den oppfatning at utsatt iverksetting av en utlevering reiser komplekse og prosessuelle spørsmål, som bør avgjøres etter et konkret skjønn. Derfor bør utsettelsesgrunnen være valgfri.

Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å videreføre kravet om at strafforfølgningen må gjelde en handling som kan medføre frihetsstraff i minst to år, eller at den ettersøkte holdes fengslet eller er underkastet tiltak som nevnt i straffeprosessloven § 188. Et slikt kvalifikasjonskrav er det bare Norge og Island som oppstiller i dag, og i den nye danske loven, som har en valgfri utsettelsesgrunn, er det ikke stilt noe nærmere krav. Kvalifikasjonskravet følger heller ikke av utleveringskonvensjonen. Hvorvidt utsettelse skal skje, bør bero på en konkret vurdering.

Det synes ikke å være behov for å åpne for midlertidig utlevering også til straffullbyrding. Slik midlertidig utlevering antas å være upraktisk.

For utvalgets vurderinger av om humanitære hensyn bør innføres som utsettelsesgrunn ved utlevering, se punkt 8.10.1.4.

10.7.3 Overlevering

10.7.3.1 Gjeldende rett

Innledning

Arrestordreloven § 31 gir hjemmel for å utsette iverksetting av en overlevering (første ledd), og for midlertidig overlevering på vilkår som avtales skriftlig mellom statene (annet ledd). Bestemmelsen viderefører lov om nordisk arrestordre § 16. Nært beslektet er § 40, som regulerer midlertidig overføring før vedtak om overlevering. I tillegg gir § 30 annet ledd hjemmel for utsatt overlevering når det foreligger tungtveiende humanitære grunner. Bestemmelsene gjelder både for nordisk-europeiske og nordiske arrestordrer.

Påtalemyndigheten avgjør – med mindre vedtaket må treffes av departementet etter §§ 9, 10 eller 29 – om det skal treffes vedtak om utsatt eller midlertidig overlevering etter at retten har kommet til at vilkårene for overlevering er til stede, jf. § 31. Det bør i den forbindelse utredes om det foreligger hindringer for iverksetting av en avgjørelse om overlevering, hvordan dette i så fall skal håndteres og om alternativet midlertidig overlevering bør benyttes i stedet, jf. rundskriv G-02/2020 s. 15.

Utsatt overlevering

Arrestordreloven § 31 første ledd første punktum bestemmer at påtalemyndigheten kan beslutte at en overlevering skal utsettes for å strafforfølge den ettersøkte i Norge for et annet straffbart forhold enn arrestordren omfatter.

Det samme gjelder dersom den ettersøkte skal fullbyrde en dom for et annet straffbart forhold, jf. første ledd annet punktum. I motsetning til utleveringsloven § 11 stiller ikke bestemmelsen noe nærmere krav til dommen. Det må bety at også andre reaksjoner enn de som er omfattet av nevnte § 11 f.eks. samfunnsstraff, omfattes.

Om den tidligere bestemmelsen i lov om nordisk arrestordre § 16 skriver Mathisen s. 357:

«I skjønnsutøvelsen er det viktig at påtalemyndigheten ikke bare vurderer hvor fordelaktig det vil være for norsk strafferettspleie å utsette overleveringen. Især må det også tas hensyn til behovene i den anmodende statens strafferettspleie. Dermed kan utsettelse ofte være mer nærliggende der den siktede skal overleveres til straffullbyrdelse mens han er under straffeforfølgning i Norge, enn der overleveringen gjelder straffeforfølgning mens den siktede er under straffegjennomføring i Norge. Særlig må dette gjelde hvis utsettelse av straffeforfølgningen er forbundet med fare for bevisforspillelse eller vil ramme fornærmede eller etterlatte.»

Kriminalomsorgen skal gis anledning til å uttale seg når det er spørsmål om utsatt eller midlertidig overlevering og ettersøkte er frihetsberøvet, jf. § 31 tredje ledd. I disse sakene skal Kriminalomsorgsdirektoratet uttale seg om hvorvidt det pågår en overføringssak, hvordan en utsatt eller midlertidig overlevering vil kunne påvirke den soningsløp og rehabilitering, og om det er spesielle forhold ved den ettersøkte som det må tas hensyn til, jf. Riksadvokatens rutiner RA-2021-520 (overlevering fra Norge) punkt 2.7.

Utsatt overlevering av humanitære grunner

Arrestordreloven § 30 annet ledd gir hjemmel for å utsette en besluttet overlevering dersom det foreligger tungtveiende humanitære grunner. Så snart slike grunner ikke lenger foreligger, skal påtalemyndigheten avtale et nytt tidspunkt for overleveringen med den som har utstedt arrestordren. Overlevering skal skje innen ti dager fra dette tidspunktet.

I forarbeidene er det presisert at utsettelsesgrunnen er ment som en snever unntaksregel, og at man kan tenke seg at kravet lettere er oppfylt når den ettersøkte er under 18 år, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 61–62. Bestemmelsen må tolkes i lys av parallellavtalen art. 26 nr. 4.

Midlertidig overlevering

Arrestordreloven § 31 annet ledd regulerer midlertidig overlevering. I stedet for å utsette overlevering etter første ledd, kan den ettersøkte midlertidig overleveres på vilkår som avtales skriftlig mellom påtalemyndigheten og den som har utstedt arrestordren. Bestemmelsen åpner for overlevering både til strafforfølgning og straffullbyrding.

Vurderingstemaet er utdypet i rundskriv G-02/2020 s. 20, hvor det fremgår at den utstedende stats interesse i rask overlevering, må veies mot norske myndigheters interesse i eventuelt å utsette overleveringen. Relevante momenter vil være bl.a. hvor alvorlige forhold arrestordren gjelder og hvor langt landenes prosesser har kommet. Midlertidig overlevering kan være praktisk når den ettersøkte er en av flere tiltalte i straffesaken som ligger til grunn for arrestordren. Slik overlevering bør etterkommes med mindre den ettersøkte strafforfølges i Norge for et annet forhold og overlevering vil forsinke prosessen her. Soner den ettersøkte straff i Norge, vil det normalt ikke være grunn til å unnlate midlertidig overlevering til strafforfølgning. Men dette kan stille seg annerledes f.eks. dersom den ettersøkte er et viktig vitne i en annen norsk straffesak. Av rundskrivet fremgår det også at det bør vurderes om det er hensiktsmessig å samle strafforfølgningen i ett av landene etter reglene i lov 25. mars 1977 nr. 22 om overføring av straffesaker. I slike tilfeller bør det konfereres med den utstedende myndigheten.

De nærmere vilkårene for overleveringen må avtales mellom påtalemyndigheten og den som har utstedt arrestordren. For eksempel kan det avtales vilkår om når vedkommende skal tilbakeføres til Norge, og at den ettersøkte skal være frihetsberøvet under overleveringen. Overleveringsvedtaket utformes i disse tilfellene slik at det fremgår at overlevering skjer på vilkår om at den utleverte tilbakeføres etter avsluttet strafforfølgning og eventuelt innen en frist.

Midlertidig overføring

Arrestordreloven 40 regulerer midlertidig overføring før vedtak om overlevering er truffet, og har likhetstrekk med utleveringsloven § 25, som på grunn av avgrensningen i utvalgets mandat, ikke behandles nærmere her.

Avgjørelsesmyndigheten etter arrestordreloven § 40 ligger til påtalemyndigheten; det er opp til påtalemyndighetens skjønn. Første ledd bestemmer at når det foreligger en arrestordre om overlevering til strafforfølgning og det er begjært, kan påtalemyndigheten samtykke i midlertidig overføring av den ettersøkte for avhør i den utstedende stat. Annet ledd fastslår at samtykke ikke skal gis dersom det er klart at arrestordren vil bli avslått eller dersom det blir ansett som nødvendig at den ettersøkte oppholder seg i Norge av hensyn til en straffesak eller behandlingen av arrestordren. Ved vurderingen av om samtykke skal gis, skal det tas hensyn til om overføringen vil forlenge frihetsberøvelsen av den ettersøkte. Den ettersøkte skal gis anledning til å uttale seg før avgjørelsen tas. Påtalemyndigheten fastsetter tiden for den midlertidige overføringen og stiller de vilkårene den anser som nødvendige, jf. tredje ledd.

Hvorvidt midlertidig overlevering bør skje, må vurderes opp mot alternativet, som er at avhøret foretas i Norge, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 64.

10.7.3.2 Folkerettslige rammer

Utsatt overlevering

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 20 nr. 1 og parallellavtalen art. 27 nr. 1 bestemmer at etter å ha besluttet å etterkomme en arrestordre, kan den iverksettende myndigheten utsette overleveringen av den ettersøkte for å strafforfølge vedkommende i den iverksettende stat, eller, dersom personen er dømt, for at vedkommende i denne staten kan sone straff ilagt for en annen overtredelse enn den som ligger til grunn for arrestordren. Artiklene bygger på EUs rammebeslutning art. 24 nr. 1.

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 19 nr. 5 og parallellavtalen art. 26 nr. 4 gir i tillegg en regel som åpner for at overlevering unntaksvis kan utsettes midlertidig av tungtveiende humanitære grunner, f.eks. dersom det er vektige grunner til å anta at overleveringen klart vil bringe den ettersøktes liv eller helbred i fare. Arrestordren skal iverksettes så snart disse årsakene ikke lenger er til stede. Den iverksettende stat skal straks informere utstedende rettsmyndighet og avtale ny overleveringsdato. Etter parallellavtalen skal overleveringen i slike tilfelle skje innen ti dager etter den nye datoen som blir avtalt. Artiklene bygger på EUs rammebeslutning art. 23 nr. 4.

Midlertidig overlevering

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 20 nr. 2 og parallellavtalen art. 27 nr. 2 bestemmer at i stedet for å utsette overleveringen etter artiklenes nr. 1, kan den iverksettende myndigheten midlertidig overlevere den ettersøkte til den utstedende stat på vilkår som avtales mellom statene. Avtalen skal være skriftlig, og vilkårene skal være bindende for alle myndighetene i den utstedende stat. Artiklene bygger på EUs rammebeslutning art. 24 nr. 2.

Midlertidig overføring

Parallellavtalen art. 21 nr. 1 bestemmer at når en arrestordre er utstedt for strafforfølgning, skal den iverksettende stat enten gå med på at den ettersøkte blir hørt i samsvar med art. 22, eller på midlertidig overføring av den ettersøkte. Artikkel 21 nr. 2 fastslår at vilkårene for og varigheten av overføringen fastsettes ved avtale mellom de utstedende og iverksettende myndighetene. Den ettersøkte skal ha anledning til å returnere til den iverksettende stat for å overvære rettsforhandlinger som angår vedkommende selv som ledd i overleveringsprosedyren. Artikkelen bygger på EUs rammebeslutning art. 18. Konvensjon om nordisk arrestordre har ingen tilsvarende regel.

10.7.3.3 Utenlandsk rett

Utsatt overlevering

Om dansk rett se punkt 10.7.2.3.

Det følger av den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 6 kap. 1 § 2 stk. at retten kan beslutte at overlevering skal skje på et senere tidspunkt dersom det er nødvendig for at den ettersøkte skal kunne strafforfølges i Sverige, eller sone en straff vedkommende er ilagt for et annet forhold enn beslutningen om overlevering gjelder (nr. 1), eller om det foreligger tungtveiende humanitære grunner (nr. 2). 6 kap. 2 § gir påtalemyndigheten hjemmel for å beslutte at iverksetting skal skje på et senere tidspunkt enn det som er fastsatt i 1 § dersom omstendigheter som ligger utenfor de berørte statenes kontroll er til hinder for overlevering (nr. 1), eller om det etter rettens avgjørelse om overlevering har oppstått tungtveiende humanitære grunner (nr. 2). Loven om nordisk arrestordre 2011 5 kap. 1 § 2 stk. åpner for at påtalemyndigheten kan beslutte utsatt iverksetting av overleveringen dersom det er nødvendig for å strafforfølge den ettersøkte i Sverige for et annet forhold som kan medføre fengsel i to år eller mer eller, dersom det er avsagt dom, soner frihetsstraff for en annet forhold enn beslutningen om overlevering gjelder (nr. 1). Det samme gjelder når det foreligger omstendigheter utenfor statenes kontroll som hindrer overlevering (nr. 2), og når det foreligger tungtveiende humanitære grunner (nr. 3).

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 47 § fastslår at domstolen kan utsette iverksetting av en beslutning om overlevering dersom den ville være urimelig av humanitære grunner og at overlevering da skal iverksettes så snart disse ikke lenger foreligger. Paragraf 49 1 mom. åpner for at domstolen kan beslutte at overleveringen skal utsettes for å strafforfølge den ettersøkte for et annet forhold enn arrestordren gjelder, eller for at vedkommende kan sone en straff som er ilagt. Etter at iverksettingen er besluttet utsatt avgjør påtalemyndigheten når iverksetting skal skje. Loven om nordisk arrestordre 2007 44 § om humanitære grunner som utsettelsesgrunn svarer i hovedsak til 2003-loven 47 §. 2007-loven 46 § 1 mom. svarer i det vesentlige til 2003-loven 49 § 1 mom.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 31 første ledd bestemmer at overlevering kan utsettes på grunn av islandsk strafforfølgning mot den ettersøkte for en annen straffbar handling eller fullbyrding av straff for et annet forhold enn arrestordren gjelder.

Den franske straffeprosessloven 1957 § 695-38 gir grunnlag for å utsette overlevering dersom det foreligger tungtveiende humanitære grunner, f.eks. på grunn av vedkommendes alder eller helsetilstand. Lovens § 695-39 første ledd gir hjemmel for å utsette overleveringen på grunn av strafforfølgning eller domfellelse i Frankrike for et annet forhold enn arrestordren gjelder.

Den nederlandske arrestordreloven 2004 § 36 første ledd bestemmer at overlevering kan utsettes så lenge det pågår strafforfølgning i Nederland eller nederlandske domstoler har ilagt en straff som helt eller delvis kan fullbyrdes.

Den tyske loven om internasjonalt rettslig samarbeid i straffesaker 1982 § 83 c fjerde ledd fjerde punktum bestemmer at overlevering kan utsettes på grunn av strafforfølgning eller fullbyrding av straff mot den ettersøkte, eller av tvingende humanitære grunner.

Midlertidig overlevering

Om dansk rett se punkt 10.7.2.3.

Det følger av den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 6 kap. 1 § 3 stk. at i stedet for å utsette iverksettingen av overleveringen etter 2 stk., kan retten beslutte at overleveringen skal skje på slike vilkår som blir fastsatt i samråd med den utstedende myndigheten. Loven om nordisk arrestordre 2011 5 kap. 1 § 3 stk. bestemmer at i stedet for å utsette overleveringen etter 2 stk. nr. 1, kan overlevering gjøres betinget av tilbakeføring. Betingelsen settes av påtalemyndigheten i samråd med den utstedende myndigheten.

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 49 § 2 mom. bestemmer at i stedet for å utsette overleveringen etter 1 mom., kan domstolen beslutte at den ettersøkte skal midlertidig overleveres til den utstedende stat. En person som soner fengselsstraff i Finland kan bare overleveres for strafforfølgning i den utstedende stat. Tingretten skal i sin beslutning angi når den ettersøkte skal tilbakeføres og sette øvrige betingelser for den midlertidige overleveringen. Avgjørelsen skal også angi at den utstedende stat er forpliktet til å overholde betingelsene. Beslutningen om midlertidig overlevering kan bare iverksettes når kompetent myndighet i den utstedende stat skriftlig har meddelt at den forplikter seg til å overholde betingelsene. Loven om nordisk arrestordre 2007 46 § 1 mom. svarer i det vesentlige til 2003-loven 49 § 2 mom.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 31 annet ledd bestemmer at i stedet for å utsette overleveringen etter første ledd, kan overleveringen gjøres midlertidig i samsvar med vilkår som er avtalt skriftlig mellom statsadvokaten og den som utstedte arrestordren.

Den franske straffeprosessloven 1957 § 695-39 annet ledd gir hjemmel for midlertidig overlevering, og gir anvisning om at betingelsene og fristene for en slik overlevering skal avtales med den utstedende stat.

Den nederlandske arrestordreloven 2004 § 36 annet ledd bestemmer at ministeren, etter innstilling fra påtalemyndigheten, kan beslutte at og fastsette betingelsene for at den ettersøkte kan midlertidig overleveres for strafforfølgning eller straffullbyrding. Tredje til syvende ledd gir utfyllende regler. Lovens § 54 regulerer midlertidig overføring før vedtak om overlevering er truffet.

Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 78 medfører at § 37 første ledd gjelder tilsvarende ved overlevering til stater i EU, se punkt 10.7.2.3. Paragraf 98 medfører at de samme reglene gjelder ved overlevering til Norge og Island.

10.7.3.4 Utvalgets vurderinger

Parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre legger klare føringer for reglene om utsatt og midlertidig overlevering samt midlertidig overføring. Utvalget er heller ikke kjent med at det har kommet innvendinger mot reglene, og foreslår i hovedsak å videreføre arrestordreloven § 30 annet ledd, § 31 og § 40, jf. lovutkastet § 57 fjerde ledd, § 59 og § 60. Det foreslås likevel én materiell endring: I dag skal kriminalomsorgen uttale seg både ved midlertidig overlevering og ved utsatt overlevering når den ettersøkte soner i Norge. I utleveringssaker er det bare ved midlertidig utlevering at kriminalomsorgen skal uttale seg. Utvalget mener at det bare er ved midlertidig utlevering eller overlevering at det er grunn til å involvere kriminalomsorgen. Det foreslås derfor at kriminalomsorgen bare skal uttale seg ved midlertidig utlevering eller overlevering.

10.8 Immunitet og privilegier

10.8.1 Gjeldende rett

Innledning

Dersom en utleveringsbegjæring eller arrestordre kommer i strid med bestemmelser om immunitet eller privilegier, kan den ikke etterkommes. Det sentrale i forbindelse med utlevering eller overlevering er om den ettersøkte har immunitet med hensyn til rettsforfølgning, fullbyrding og tvangsmiddelbruk.

Regler om immunitet og privilegier kan følge av nasjonal rett eller av folkeretten.

Det er et begrenset antall kategorier med personer som har immunitet etter norsk rett. Blant annet nyter kongen ansvarsfrihet etter Grunnloven § 5, prinser og prinsesser kan etter § 37 bare stilles til ansvar for kongen eller den han utpeker til dommer over dem, og stortingsrepresentanter har en begrenset beskyttelse mot arrest etter § 66. I noen stater går immunitetsreglene lengre for parlamentsmedlemmer, og kan også gjelde andre persongrupper, slik som regjeringsmedlemmer.

Folkerettslige regler om immunitet og privilegier følger av folkerettslig sedvanerett og folkerettslige avtaler. I straffeprosessuell sammenheng innebærer immunitet og privilegier et vern for visse persongrupper mot strafforfølgning og tvangsmiddelbruk fra en annen stats myndigheter. Regler om immunitet er gitt for visse persongrupper for at disse skal kunne utføre sine oppgaver uten innblanding eller press fra utenlandske myndigheter, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 39. Formålet er å bidra til å fremme internasjonale forbindelser mellom statene. Reglene har til hensikt å verne om senderstatens interesser, jf. Ruud og Ulfstein s. 182. Senderstaten kan gi avkall på sine representanters immunitet, jf. bl.a. Wien-konvensjonen av 18. april 1961 om diplomatisk samkvem art. 32 og Wien-konvensjonen av 24. april 1963 om konsulært samkvem art. 45.

Vernet som ligger i å ha immunitet og privilegier tilkommer bl.a. andre staters øverste representanter når de oppholder seg i utlandet. Diplomater og konsuler har immunitet i staten der de tjenestegjør, men ikke i andre stater, jf. de nevnte Wien-konvensjonene. Representanter for enkelte internasjonale organisasjoner, f.eks. FN-personell og militært personell, kan nyte immunitet etter folkerettslige avtaler. For NATO-styrker som omfattes av Avtale mellom partene i Traktat for det nordatlantiske område om status for deres styrker av 19. juni 1951 (NATO SOFA) gjelder særlige regler om jurisdiksjon. Se nærmere om immunitet og privilegier i Ruud mfl. s. 222–223 og Ruud og Ulfstein s. 181 flg.

Det følger av folkerettsreservasjonen i arrestordreloven § 2 at en arrestordre skal avslås dersom overlevering vil være i strid med folkerettslige forpliktelser om immunitet og privilegier. Departementet fant det av denne grunn ikke nødvendig å lovfeste dette som en obligatorisk avslagsgrunn i arrestordreloven, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 40.

Arrestordreloven har i § 27 en bestemmelse som i første rekke regulerer hva som er påtalemyndighetens oppgave i tilfeller der den ettersøkte har immunitet og privilegier med hensyn til rettsforfølgning eller fullbyrding i Norge, se nærmere om dette nedenfor.

Utleveringsloven har ikke tilsvarende bestemmelser. Men i tråd med presumsjonsprinsippet antas loven å være i overensstemmelse med folkeretten. Det må derfor tas hensyn til Norges folkerettslige forpliktelser ved behandlingen av en utleveringsbegjæring, bl.a. når departementet utøver sitt valgfrie skjønn etter utleveringsloven § 14 første ledd og § 18.

I en utleverings- eller arrestordresak kan immunitetsspørsmål oppstå i flere sammenhenger. Den ettersøkte kan ha immunitet i Norge eller i den anmodende stat.

For det første kan anmodningen gjelde en norsk statsborger som har immunitet i Norge etter norsk rett. Den ettersøkte kan ikke utleveres eller overleveres, med mindre immuniteten oppheves. Dette er en situasjon som svært sjelden vil oppstå i praksis. En utleveringsbegjæring må uansett avslås når den ettersøkte er norsk borger, jf. utleveringsloven § 2.

For det annet kan anmodningen gjelde en utenlandsk borger som oppholder seg i Norge med immunitet etter folkeretten, f.eks. en utenlandsk diplomat som tjenestegjør i Norge. Den ettersøkte vil i utgangspunktet ikke ha immunitet i staten som har utstedt arrestordren, men det kan ikke anvendes tvangsmidler mot personen i Norge for å gjennomføre en utlevering eller overlevering. Det vil være opp til den staten eller internasjonale organisasjonen som har sendt vedkommende til Norge å beslutte om immuniteten eventuelt skal oppheves.

For det tredje kan det tenkes at det utstedes en utleveringsbegjæring eller arrestordre mot en norsk utsendt person fra den staten vedkommende tjenestegjorde i da lovbruddet ble begått. Den norske utsendte kan ikke strafforfølges i gjerningslandet, med mindre norske myndigheter opphever immuniteten, jf. Ruud mfl. s. 222–223. En utleveringsbegjæring som gjelder en norsk statsborger må avslås. Spørsmål om eventuelt avkall på immunitet for norske diplomater og norsk militært personell avgjøres av henholdsvis Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Nærmere om arrestordreloven § 27

Arrestordreloven § 27 gjelder tilfeller der den ettersøkte har immunitet eller et privilegium med hensyn til rettsforfølgning eller fullbyrding i Norge. Bestemmelsen gjelder ved arrestordrer både fra stater i EU og Norden. Det bestemmelsen direkte regulerer er hva som er påtalemyndighetens oppgave i slike saker.

Bestemmelsen bygger på parallellavtalen art. 23 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 16, se nedenfor. Sistnevnte var gjennomført i lov om nordisk arrestordre § 11.

Arrestordreloven § 27 første ledd første punktum gjelder tilfeller der immuniteten eller privilegiet kan oppheves av norske myndigheter. Bestemmelsen omfatter situasjoner hvor en person har immunitet etter norsk rett, og er i praksis lite aktuell. I slike tilfeller skal påtalemyndigheten straks be rett myndighet om opphevelse.

Første ledd annet punktum regulerer tilfeller hvor det er opp til myndighetene i en annen stat eller et organ i en internasjonal organisasjon å oppheve immuniteten eller privilegiet. Bestemmelsen omfatter tilfeller hvor en person har immunitet eller et privilegium med hensyn til rettsforfølgning eller fullbyrding i Norge, typisk fordi vedkommende representerer en annen stat eller mellomstatlig organisasjon. I slike tilfeller skal påtalemyndigheten straks varsle den utstedende stat om at arrestordren ikke kan etterkommes før immuniteten eller privilegiet er opphevet. Det er myndighetene i staten som har utstedt arrestordren som avgjør om den vil ta kontakt med personens senderstat for å be om opphevelse, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 40.

Tilfeller hvor en norsk eller utenlandsk borger etter folkeretten har immunitet i den anmodende stat men ikke i Norge, faller etter ordlyden utenfor bestemmelsen.

Fristene for å treffe avgjørelse om overlevering begynner ikke å løpe før immuniteten eller privilegiet er opphevet, jf. § 14 fjerde ledd annet punktum og § 21 fjerde ledd annet punktum. Bestemmelsene bygger på parallellavtalen art. 23 nr. 1.

Annet ledd inneholder en forskriftshjemmel som gir departementet adgang til å gi nærmere bestemmelser om saksbehandlingen i tilfeller nevnt i første ledd første punktum, bl.a. om hvilken norsk myndighet som avgjør spørsmål om opphevelse. Det fremgår av Prop. 137 LS (2010–2011) s. 40 at departementet så behov for slike regler særlig i forbindelse med arrestordrer som gjelder norsk militært personell. Forskriftshjemmelen er ikke benyttet.

10.8.2 Folkerettslige rammer

Hverken utleveringskonvensjonen eller utleveringsavtalene med Australia, Canada og USA har bestemmelser om immunitet og privilegier.

Parallellavtalen art. 23 nr. 1 fastsetter at når den ettersøkte nyter privilegier eller immunitet med hensyn til jurisdiksjon eller fullbyrding i den iverksettende stat, skal tidsfristene i henhold til art. 20 ikke begynne å løpe før den dagen den iverksettende myndighet blir informert om at privilegiet eller immuniteten er opphevet. Når fullmakt til å oppheve privilegiet eller immuniteten tilligger en myndighet hos den iverksettende stat, skal den iverksettende rettsmyndighet anmode denne om å utøve slik fullmakt omgående, jf. nr. 3 første punktum. Tilligger fullmakt til å oppheve privilegiet eller immuniteten en myndighet hos en annen stat eller internasjonal organisasjon, er det opp til den utstedende rettsmyndigheten å anmode denne om å utøve slik fullmakt, jf. nr. 3 annet punktum.

Ifølge forarbeidene til arrestordreloven følger det indirekte av parallellavtalen art. 23 nr. 1 at overlevering kan nektes dersom den ettersøkte nyter godt av immunitet eller privilegier med hensyn til strafforfølgning eller straffullbyrding i staten som mottar arrestordren. Immunitet og privilegier er imidlertid ikke uttrykkelig lovfestet som avslagsgrunner, Prop. 137 LS (2010–2011) s. 39–40.

Parallellavtalen art. 23 svarer til konvensjon om nordisk arrestordre art. 16 og EUs rammebeslutning art. 20.

De praktisk viktigste reglene om immunitet og privilegier fremgår av Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem 1961, Wien-konvensjonen om konsulært samkvem 1963 og NATO SOFA-avtalen 1951, nevnt ovenfor.

10.8.3 Nordisk rett

Ingen av de nordiske statene har egne bestemmelser om immunitet og privilegier i sine utleveringslover.

Den danske utleveringsloven 2020 har ikke bestemmelser om immunitet og privilegier, men slår fast at utlevering ikke kan finne sted hvis det vil være i strid med Danmarks internasjonale forpliktelser, jf. § 6, stk. 3. Den islandske arrestordreloven 2016 § 26 synes å tilsvare den norske arrestordreloven § 27 første ledd. De finske lovene om europeisk arrestordre 2003 65 § og nordisk arrestordre 2007 62 § fastsetter at hvis den ettersøkte nyter privilegier eller immunitet med hensyn til forfølgning eller fullbyrding, løper fristene i loven fra kompetent domstol fikk kjennskap til at privilegiet eller immuniteten er opphevet. De svenske lovene om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 4 § 3 stk. og nordisk arrestordre 2011 2 kap. 4 § 2 stk. fastsetter at overlevering ikke kan skje om det skulle stride mot bestemmelser om immunitet og privilegier. De finske og svenske arrestordrelovene har derimot ingen bestemmelse tilsvarende den norske arrestordreloven § 27.

10.8.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det er grunn til å lovfeste at en utleveringsbegjæring, arrestordre eller nordisk arrestordre som vil komme i strid med bestemmelser om immunitet og privilegier skal avslås. Det følger allerede av folkerettsreservasjonen i lovutkastet § 2 at en utleveringsbegjæring, arrestordre eller nordisk arrestordre må avslås, dersom den vil komme i strid med folkerettslige forpliktelser om immunitet eller privilegier som Norge er bundet av. Med unntak av de svenske arrestordrelovene, er det ikke vanlig i nordisk utleverings- og arrestordrelovgivning å ha en egen avslagsgrunn knyttet til immunitet og privilegier. Det er heller ikke en eksplisitt avslagsgrunn i parallellavtalen. På denne bakgrunn finner utvalget ikke grunn til å anbefale å lovfeste en slik avslagsgrunn.

Utvalget går derimot inn for å videreføre bestemmelsen om immunitet og privilegier i arrestordreloven § 27 med hensyn til overlevering til stater i EU og Norden, jf. lovutkastet § 58. Bestemmelsen gjennomfører og tydeliggjør forpliktelsene etter parallellavtalen art. 23 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 16. Det foreslås videre at fristreglene som i dag fremgår av arrestordreloven § 14 fjerde ledd annet punktum og § 21 fjerde ledd annet punktum, tas inn i bestemmelsen. Det følger av disse at dersom den ettersøkte har immunitet eller et privilegium i Norge for den straffbare handlingen arrestordren gjelder, begynner ikke fristene i lovutkastet § 51 første til tredje ledd å løpe før immuniteten eller privilegiet er opphevet. Utvalget ser ikke grunn til å gjøre reglene gjeldende også ved utlevering til stater utenfor EU og Norden.

10.9 Frister for avgjørelse og gjennomføring av vedtak

10.9.1 Innledning

Utlevering omtales i punkt 10.9.2. Overlevering til stater i EU utenfor Norden omtales i punkt 10.9.3 og til stater i Norden i 10.9.4, mens utvalgets vurderinger for overlevering omtales samlet i 10.9.5.

10.9.2 Utlevering

10.9.2.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven oppstiller ingen frist for avgjørelse av en utleveringsbegjæring eller gjennomføring av vedtak om utlevering. Flere steder signaliserer loven likevel at sakene skal behandles så raskt som mulig, jf. f.eks. § 14 annet ledd om at påtalemyndigheten «uten opphold» skal gjennomføre undersøkelser, og § 17 annet og tredje ledd som angir at retten kan avsi sin kjennelse «straks» når den ettersøkte har samtykket i utlevering og at ankefristen er tre dager. Det er ingen frist for departementets vedtak etter § 18, som kan påklages til Kongen i statsråd innen tre uker, jf. forvaltningsloven § 29, jf. utleveringsloven § 18 fjerde ledd. Et endelig vedtak om utlevering skal iverksettes «så snart råd er», jf. utleveringsloven § 19 første ledd.

Utleveringsloven 1908 hadde i liten grad konkrete frister, men flere bestemmelser la opp til en rask behandling, se f.eks. §§ 13, 14 og 17.

Saksbehandlingstiden i utleveringssakene varierer. Etter det utvalget forstår er det ikke uvanlig med en saksbehandlingstid på rundt ett år der den ettersøkte ikke samtykker til utlevering.

10.9.2.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen har ikke bestemte frister for avgjørelse av en utleveringsbegjæring eller gjennomføring av vedtak om utlevering. Den oppstiller imidlertid frister for tvangsmiddelbruk i forbindelse med fremsendelse av utleveringsbegjæring, jf. art. 16, og for gjennomføring av vedtak om utlevering, jf. art. 18, se nærmere punkt 10.10.2.2.

Heller ikke noen av Norges bilaterale avtaler om utlevering har konkrete frister for avgjørelsen av en utleveringsbegjæring. Avtalen med Canada bestemmer i art. IX tredje ledd at utlevering tidligst kan skje 15 dager etter pågripelsen av den ettersøkte. Når det gjelder gjennomføring av utleveringen, har avtalene med USA og Australia bestemmelser om at den ettersøkte skal løslates dersom vedkommende ikke er utlevert innen avtalt tid/den fristen som følger av anmodede stats lov, jf. henholdsvis art. 14 nr. 3 og art. 18 nr. 2, se nærmere punkt 10.10.2.2.

10.9.2.3 Utenlandsk rett

Generelt er det få konkrete frister for saksbehandlingen i utenlandsk rett utover de som knytter seg til bruk av tvangsmidler. Nedenfor gjengis et utvalg av bestemmelser som har en konkret frist eller på annen måte signaliserer at sakene skal gis en viss prioritet.

Det følger av den danske utleveringsloven 2020 § 37 at retten skal avsi sin avgjørelse om utlevering og eventuelle betingelser «snarest muligt». Ankefristen er tre dager, jf. § 35, stk. 6. Utlevering skal i utgangspunktet gjennomføres «snarest muligt» og så vidt mulig innen 30 dager etter at endelig avgjørelse foreligger, jf. § 38, stk. 2, nr. 3.

Den finske utleveringsloven 1970 bestemmer i 15 § at politiet «skyndsamt» skal gjøre undersøkelser i saken og underrette justisdepartementet om utfallet «ofördröjligen». Det skal settes en frist for gjennomføring av en avgjørelse om utlevering. Fristen må ikke uten «synnerliga skäl» overstige én måned fra den anmodende stat ble underrettet om avgjørelsen, og må ikke i noe tilfelle overstige to måneder, jf. 21 § 2 mom.

Den islandske utleveringsloven 1984 angir i § 14 annet ledd at den som er besluttet utlevert, innen 24 timer kan sende krav til påtalemyndigheten eller departementet om rettslig kjennelse av om vilkårene for utlevering er oppfylt.

Den svenske utleveringsloven 1957 inneholder ikke regler om tidsfrister for beslutninger om utlevering. Når utlevering innvilges, er hovedregelen at den ettersøkte skal hentes innen én måned, jf. 20 § 2 stk. annet punktum.

Ifølge den nederlandske utleveringsloven 1967 § 23 skal påtalemyndigheten innen tre dager etter å ha mottatt en utleveringsbegjæring bringe denne inn for rettslig behandling. Domstolen skal umiddelbart etter å ha mottatt begjæringen beramme rettsmøte til behandling av saken, «being given priority as far as possible», jf. § 24. Domstolens avgjørelse skal avsies så snart som mulig, jf. § 28, og det skal umiddelbart sendes en kopi av denne til justisdepartementet, jf. § 30. Når rettskraftig kjennelse foreligger skal departementet «as soon as possible» avgjøre om begjæringen skal etterkommes, jf. § 33, og umiddelbart underrette påtalemyndigheten om sin avgjørelse, jf. § 36.

10.9.2.4 Utvalgets vurderinger

Det er ikke uvanlig at en utleveringssak har en saksbehandlingstid på rundt ett år. Det er uheldig for den ettersøkte som ofte sitter varetektsfengslet. I praksis kan lang saksbehandlingstid også medføre at store deler av en utenlandsk dom sones i Norge uten at det har vært meningen. Utvalget har derfor vurdert om det bør innføres konkrete frister for å påskynde saksbehandlingen, slik man har i arrestordresaker.

Det er få rettesnorer i de folkerettslige avtalene Norge er bundet av. Hverken utleveringskonvensjonen eller de bilaterale avtalene har konkrete frister for saksbehandlingen. Fristene som følger av avtalene gjelder i første rekke tvangsmiddelbruk. De andre statene som utvalget har sett hen til har i liten grad bestemte frister, men lovene benytter gjennomgående uttrykk som signaliserer at sakene skal behandles raskt.

Utleveringssakene varierer i kompleksitet. I noen saker er det f.eks. nødvendig å innhente garantier fra utenlandske myndigheter. Det gjør det utfordrende å sette frister. Utvalget har foreslått flere tiltak som er egnet til å effektivisere saksbehandlingen. Det gjelder f.eks. forslaget om at Justisdepartementet, når det avgjør om utlevering skal skje, i utgangspunktet skal kunne legge domstolens vurdering av om vilkårene for utlevering er oppfylt til grunn, og dermed foreta en mindre omfattende vurdering av saken enn i dag. Utvalget har også foreslått å fjerne den ettersøktes mulighet til å klage på departementets vedtak om utlevering. Disse tiltakene vil formentlig medføre kortere saksbehandlingstid.

Utvalget har derfor kommet til at det ikke vil foreslå konkrete frister for behandlingen av en utleveringsbegjæring. Det bør imidlertid i noe større grad enn i dagens utleveringslov tydeliggjøres at en utleveringsbegjæring skal behandles så raskt som mulig i alle ledd.

Gjennomføring av endelig vedtak om utlevering skal skje «så snart råd er», jf. utleveringsloven § 19 første ledd. De folkerettslige avtalene har ikke konkrete frister for gjennomføringen. Utvalget foreslår å videreføre dette utgangspunktet; etter lovutkastet § 46 første ledd skal utlevering iverksettes «så snart som mulig». Det foreslås imidlertid at iverksettingen skal kunne utsettes når det foreligger tungtveiende humanitære grunner, se lovutkastet § 46 annet ledd og punkt 8.10.1.4. Om tvangsmiddelbruk i forbindelse med gjennomføringen, se utvalgets forslag i punkt 10.10.2.4.

10.9.3 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

10.9.3.1 Gjeldende rett

De mest sentrale fristreglene for saksbehandlingen ved overlevering til stater i EU utenfor Norden fremgår av arrestordreloven §§ 14 og 30. Fristene er satt for å etterleve parallellavtalen art. 20 og 26, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 39.

Dersom den ettersøkte samtykker til overlevering, skal retten straks og senest innen én uke avgjøre om vilkårene for overlevering er oppfylt, jf. § 14 annet ledd. Rettens avgjørelse kan ankes etter reglene i straffeprosessloven kap. 26, men likevel slik at ankefristen er tre dager, jf. tredje ledd annet og tredje punktum.

I samtykketilfellene følger det av § 14 tredje ledd femte punktum at rettskraftig kjennelse skal foreligge senest én uke etter pågripelsen. Det synes i samtykketilfellene å være en viss disharmoni mellom fristen for å avsi kjennelse (straks og senest innen én uke, jf. annet ledd siste punktum), og fristen for rettskraftig kjennelse (innen én uke, jf. tredje ledd femte punktum).

Der den ettersøkte ikke samtykker til overlevering skal rettskraftig kjennelse om mulig foreligge senest 45 dager etter pågripelsen, jf. § 14 tredje ledd femte punktum. Rettskraftig kjennelse skal straks sendes til påtalemyndigheten, som innen tre arbeidsdager skal avgjøre om arrestordren skal etterkommes, jf. sjette punktum.

Av § 14 fjerde ledd følger det at fristene i første og tredje ledd løper fra tidspunktet påtalemyndigheten har mottatt tilstrekkelige opplysninger til å behandle saken. Der den ettersøkte har immunitet eller privilegium i Norge for den straffbare handlingen arrestordren gjelder, løper ikke fristen før immuniteten eller privilegiet er opphevet, jf. annet punktum. Dersom den ettersøkte tidligere er utlevert eller overlevert til Norge og overlevering videre krever samtykke fra staten som utleverte eller overleverte vedkommende hit, løper fristen fra samtykketidspunktet, jf. tredje punktum. Det er ikke nærmere angitt i forarbeidene hvilken frist annet og tredje punktum refererer til.

Påtalemyndigheten skal straks varsle staten som utstedte arrestordren dersom fristene ikke kan overholdes, jf. femte ledd. Fristoversittelse får ingen rettslige konsekvenser.

Den ettersøkte kan påklage påtalemyndighetens vedtak innen tre dager, jf. § 14 sjette ledd første og fjerde punktum. Klageinstansen skal avgjøre klagen straks og så vidt mulig innen tre arbeidsdager etter at den ble mottatt, jf. sjette ledd femte punktum. Når endelig avgjørelse foreligger, skal påtalemyndigheten straks varsle den utstedende stat, jf. syvende ledd.

Iverksetting av overlevering skal skje snarest mulig og senest ti dager etter den endelige avgjørelsen om overlevering, jf. arrestordreloven § 30 første ledd første punktum første alternativ. Dersom «særlege omstende» gjør det umulig å overholde fristen, skal påtalemyndigheten straks kontakte den som utstedte arrestordren, for å avtale ny frist, jf. første ledd annet punktum. Uttrykket «særlege omstende» gjenfinnes ikke i parallellavtalen art. 26, som bare viser til «omstendigheter som ingen av statene rår over».

Foreligger det tungtveiende humanitære grunner, kan overlevering utsettes, jf. annet ledd første punktum. Det er ment som en snever unntaksregel, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 61. Så snart utsettelsesgrunnene ikke foreligger lenger, skal påtalemyndigheten avtale et nytt tidspunkt for overleveringen med den som utstedte arrestordren, jf. annet ledd annet punktum. Overlevering skal i disse tilfellene skje innen ti dager regnet fra tidspunktet som ble avtalt.

Oversittes fristene i § 30 første og annet ledd, skal den ettersøkte, dersom han er fengslet, løslates, jf. tredje ledd. Om adgangen til å bruke tvangsmidler etter løslatelse på grunn av fristoversittelse vises det til punkt 10.10.3.

10.9.3.2 Folkerettslige rammer

En arrestordre skal behandles og fullbyrdes straks, jf. parallellavtalen art. 20 nr. 1. Dersom den som begjæres overlevert samtykker til overlevering, bør beslutningen om overlevering treffes innen ti dager fra samtykket gis, jf. nr. 2. Utenfor samtykketilfellene bør endelig avgjørelse fattes innen 60 dager fra pågripelsen, jf. nr. 3. Den iverksettende stat skal umiddelbart informere den utstedende stat dersom arrestordren i spesielle tilfeller ikke kan fullbyrdes innen fristene i nr. 2 eller 3, jf. nr. 4. Av nr. 4 fremgår det også at tidsfristene i slike tilfeller kan forlenges med 30 dager.

Fristene i art. 20 nr. 1 til 4 tilsvarer fristene i EUs rammebeslutning art. 17 nr. 1 til 4. EU-domstolen har fastslått at plikten til å avgjøre en arrestordre består selv om fristen i art. 17 overskrides, jf. EU-domstolens storkammerdom 16. juli 2015 i sak C-237/15 PPU Lanigan avsnitt 62. Det samme må legges til grunn for parallellavtalen, jf. dens art. 37.

Parallellavtalen art. 23 nr. 1 fastslår at når den som en arrestordre gjelder er omfattet av privilegier eller immunitet med hensyn til jurisdiksjon eller fullbyrding i den iverksettende stat, skal ikke tidsfristene i art. 20 begynne å løpe før den iverksettende myndigheten blir informert om at privilegiet eller immuniteten er opphevet. Tilsvarende gjelder der den ettersøkte er utlevert fra en tredjestat og vedkommende er beskyttet av spesialitetsprinsippet, jf. art. 24. Fristene i art. 20 begynner da ikke å løpe før spesialitetsprinsippet opphører å gjelde. Artikkel 23 og 24 tilsvarer EUs rammebeslutning art. 20 og 21.

Overlevering skal skje snarest mulig på en dato avtalt mellom statene, og senest ti dager etter endelig vedtak om overlevering, jf. art. 26 nr. 1 og 2. Dersom omstendigheter statene ikke rår over hindrer overlevering innen fristen, skal myndighetene omgående avtale en ny overleveringsdato. Overlevering skal i slike tilfeller skje innen ti dager etter den nye datoen som avtales, jf. nr. 3. Unntaksvis kan overlevering også utsettes hvis det foreligger alvorlige humanitære årsaker, jf. nr. 4. I slike tilfeller skal overlevering skje innen ti dager etter den nye datoen som avtales. Det følger av nr. 5 at oversittelse av fristene i nr. 2 til 4 skal medføre løslatelse. Artikkel 26 tilsvarer EUs rammebeslutning art. 23.

Når det gjelder innholdet i parallellavtalen art. 26 nr. 3, «omstendigheter som ingen av statene rår over», og den tilsvarende formuleringen i konvensjon om nordisk arrestordre art. 19 nr. 4 (se punkt 10.9.4.2), vil dette måtte forstås i lys av EU-domstolens avgjørelser om det parallelle vilkåret i rammebeslutningen art. 23 nr. 3. EU-domstolen har i dom 25. januar 2017 i sak C-640/15 Vilkas lagt til grunn at nr. 3 må anses som et unntak fra nr. 2 og at unntaket må tolkes strengt. Det er snakk om force majeure-tilfeller, jf. avsnitt 45–56. Hvis det ikke foreligger et force majeure-tilfelle, er statene likevel forpliktet til å avtale en ny dato for overlevering, jf. avsnitt 72. Statene er forpliktet til å løslate hvis det ikke foreligger et force majeure-tilfelle og fristene er oversittet, jf. dom 28. april 2022 i sak C-804/21 PPU C og CD avsnitt 71.

EUs rammebeslutning art. 23 og EU-domstolens praksis i tilknytning til bestemmelsen er også nærmere omtalt i punkt 10.10.3.2.

10.9.3.3 Utenlandsk rett

Det følger av den danske utleveringsloven 2020 § 37, stk. 1, at retten skal avsi sin avgjørelse av om overlevering kan skje «snarest muligt» og så vidt mulig innen ti dager etter at den ettersøkte har samtykket til overlevering til stater i EU. Utenfor samtykketilfellene skal rettens avgjørelse så vidt mulig avsies innen 60 dager etter pågripelsen, jf. stk. 2, nr. 2. Ankefristen er tre dager, jf. § 35, stk. 6. Overlevering skal i utgangspunktet gjennomføres «snarest muligt» og så vidt mulig innen ti dager etter at endelig avgjørelse foreligger, jf. § 38, stk. 2, nr. 2. I særlige tilfeller kan retten forlenge fristen, jf. § 38, stk. 3.

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 32 § angir at dersom den ettersøkte har samtykket til overlevering, skal tingretten treffe sin avgjørelse innen tre dager fra samtykket ble gitt. I andre tilfeller skal tingretten treffe sin avgjørelse innen 26 dager etter at ettersøkte ble pågrepet eller påtruffet i Finland. Kan ikke avgjørelsen avsies innen fristene, skal den treffes så snart som mulig. Ankefristen er syv dager, jf. 38 §. Overlevering skal gjennomføres så snart som mulig, og i utgangspunktet senest ti dager etter at det foreligger endelig avgjørelse om overlevering, jf. 46 §. Dersom det på grunn av et «oöverstigligt hinder» hos en av statene ikke er mulig å overholde fristen i 1 mom., skal statene bli enige om et nytt tidspunkt, og overlevering skal da skje innen ti dager fra det avtalte tidspunktet, jf. 2 mom. Etter 47 § kan retten utsette gjennomføring av overleveringen hvis den ville være urimelig av humanitære grunner. I slike tilfeller skal overlevering skje innen ti dager fra det nye tidspunktet som avtales.

Etter den islandske arrestordreloven 2016 § 15 første ledd skal statsadvokaten innen ti dager avgjøre om overlevering skal skje dersom den ettersøkte samtykker til overlevering. I andre tilfeller er fristen innen 20 dager fra pågripelsen. Vil den ettersøkte bringe statsadvokatens avgjørelse inn for rettslig prøving, har vedkommende 24 timer på å begjære dette fra vedkommende ble kjent med avgjørelsen, jf. annet ledd. Tingretten skal avsi kjennelse innen 40 dager fra pågripelsen, jf. tredje ledd. Kjennelsen kan ankes innen ett døgn, og lagmannsretten skal avsi kjennelse innen 60 dager fra pågripelsen, jf. samme sted. Overlevering skal i utgangspunktet gjennomføres så snart som mulig og senest ti døgn etter endelig avgjørelse, jf. § 30 første ledd. Når spesielle omstendigheter ikke gjør det mulig å overholde fristen, skal det avtales en ny frist. Overlevering kan utsettes hvis tungtveiende humanitære grunner tilsier det, jf. § 30 annet ledd.

Den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 4 kap. 3 § 3 stk. angir at påtalemyndighetens undersøkelser skal skje raskt, og at det skal tas hensyn til tidsfristen som gjelder for tingretten etter 5 kap. 3 §. Etter 5 kap. 3 § 1 stk. skal tingretten avgjøre om vilkårene for overlevering er oppfylt senest 30 dager etter at den ettersøkte ble pågrepet, eller, når det ikke har skjedd en pågripelse, innen 30 dager etter at den ettersøkte ble underrettet om innholdet i arrestordren. Samtykker den ettersøkte til overlevering skal rettens beslutning meddeles senest ti dager etter at samtykke ble gitt, jf. 2 stk. Dersom det foreligger særlige grunner, kan tingretten avsi sin avgjørelse senere, jf. 3 stk. En beslutning om overlevering skal i utgangspunktet iverksettes innen ti dager fra den var endelig, jf. 6 kap. 1 § 1 stk. Retten kan beslutte at iverksettingen skal skje senere bl.a. dersom det foreligger sterke humanitære grunner, jf. 2 stk. nr. 2. Videre kan påtalemyndigheten beslutte at gjennomføringen skal skje senere både i slike tilfeller og dersom det foreligger omstendigheter utenfor statenes kontroll som hindrer overlevering, jf. 6 kap. 2 §.

Den nederlandske arrestordreloven 2004 fastslår i § 23 annet ledd at påtalemyndigheten innen tre dager etter mottak av arrestordren skal fremsende denne til rettslig prøving. Domstolen skal umiddelbart fastsette tid for rettsmøte, jf. § 24 første ledd, og skal innen syv dager etter rettsmøtet avsi avgjørelse av om overlevering kan skje, jf. § 28 annet ledd. Det kan bare ankes over lovanvendelsen, jf. § 29 annet ledd. Det følger av § 22 første ledd at domstolen som hovedregel innen 60 dager etter pågripelsen skal ha avsagt kjennelse om hvorvidt vilkårene for overlevering er oppfylt. Fristen på 60 dager kan i visse tilfeller forlenges, jf. § 22 tredje til sjette ledd. Overlevering skal i utgangspunktet finne sted så snart som mulig og senest ti dager etter at overleveringsspørsmålet er avgjort, jf. § 35. Dersom det foreligger «særlige grunner» som innebærer at overlevering ikke kan skje innen fristen, eller «alvorlige humanitære grunner», kan det avtales en ny dato, og overlevering skal da skje innen ti dager fra denne datoen, jf. annet og tredje ledd.

Den tyske loven om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 bestemmer i § 83 c første ledd at overleveringssaker i alminnelighet skal avgjøres innen 60 dager etter at den ettersøkte er pågrepet. Ved samtykke til overlevering skal avgjørelsen normalt foreligge innen ti dager etter at samtykket gis, jf. tredje ledd. En beslutning om overlevering skal i utgangspunktet iverksettes innen ti dager fra den var endelig, jf. fjerde ledd.

10.9.4 Overlevering til stater i Norden

10.9.4.1 Gjeldende rett

De mest sentrale fristreglene for saksbehandlingen ved overlevering til stater i Norden fremgår av arrestordreloven §§ 21 og 30. Bestemmelsene gjennomfører konvensjon om nordisk arrestordre art. 14 og 19.

Arrestordreloven § 21 første ledd første punktum bestemmer at når den ettersøkte har samtykket til overlevering, skal påtalemyndigheten straks og senest tre arbeidsdager etter at samtykket er gitt avgjøre om arrestordren skal etterkommes. Dersom påtalemyndigheten vil etterkomme arrestordren, og den ettersøkte ikke har samtykket til overlevering eller har trukket tilbake samtykket før overleveringen er gjennomført, skal saken straks sendes til tingretten, jf. annet ledd første punktum.

Tingretten avgjør ved kjennelse om vilkårene for overlevering er oppfylt, jf. § 21 annet ledd annet punktum. Kjennelsen kan ankes etter reglene i straffeprosessloven kap. 26, men likevel slik at ankefristen er tre dager, jf. tredje ledd første og annet punktum. Rettskraftig kjennelse skal om mulig foreligge senest tre uker etter pågripelsen av den ettersøkte, jf. tredje ledd fjerde punktum.

Den rettskraftige kjennelsen skal straks sendes til påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten skal innen tre arbeidsdager avgjøre om arrestordren skal etterkommes, jf. tredje ledd.

Etter fjerde ledd løper fristene i annet og fjerde ledd ikke før påtalemyndigheten har mottatt tilstrekkelige opplysninger til å treffe vedtak, jf. fjerde ledd første punktum. Dersom den ettersøkte har immunitet eller privilegium i Norge for den straffbare handlingen arrestordren gjelder, løper ikke fristen før immuniteten eller privilegiet er opphevet, jf. fjerde ledd annet punktum. Er den ettersøkte tidligere utlevert eller overlevert til Norge, og overlevering videre krever samtykke fra staten som utleverte eller overleverte vedkommende, løper ikke fristen før denne staten har gitt sitt samtykke.

Paragraf 21 femte ledd fastslår at § 14 femte til åttende ledd gjelder tilsvarende, se omtale av § 14 i punkt 10.9.3.1.

Iverksetting av overlevering skal skje snarest mulig og senest fem dager etter den endelige avgjørelsen om overlevering, jf. arrestordreloven § 30 første ledd første punktum annet alternativ. Paragraf 30 gjelder for øvrig tilsvarende ved overlevering på grunnlag av en nordisk arrestordre som ved overlevering på grunnlag av en nordisk-europeisk arrestordre, se punkt 10.9.3.1.

10.9.4.2 Folkerettslige rammer

En nordisk arrestordre skal behandles og fullbyrdes som en hastesak, jf. konvensjon om nordisk arrestordre art. 14 nr. 1. Der den ettersøkte samtykker til overlevering bør det treffes endelig avgjørelse om fullbyrding senest tre dager etter at samtykke er gitt, jf. nr. 2. I andre tilfeller bør det treffes en endelig avgjørelse senest 30 dager etter pågripelsen, jf. nr. 3. Dersom fristene i nr. 1 og 2 ikke kan overholdes (les: nr. 2 og 3), skal iverksettende myndighet straks underrette den utstedende myndighet og i så fall treffe avgjørelse i saken snarest mulig, jf. nr. 4.

Av art. 16 nr. 1 følger det at dersom den ettersøkte personen har privilegium eller immunitet med hensyn til fullbyrding eller rettsforfølgning i den iverksettende stat, løper fristene i art. 14 først fra tidspunktet privilegiet eller immuniteten er opphevet og den judisielle myndigheten i den iverksettende stat er underrettet om dette. Ved konkurrerende internasjonale forpliktelser løper fristene i art. 14 først fra datoen spesialreglene i art. 17 bortfaller, jf. art. 17 siste punktum.

Den ettersøkte skal overleveres snarest mulig og senest fem dager etter at det er avsagt endelig avgjørelse om overlevering, jf. art. 19 nr. 1 og 2. Hvis det på grunn av særlige omstendigheter viser seg umulig å gjennomføre overlevering innen femdagersfristen i nr. 2, skal myndighetene straks avtale en ny dato, jf. nr. 3. Den forklarende rapporten til konvensjon om nordisk arrestordre benytter uttrykket «helt særlige omstendigheter» (s. 27). Overlevering skal i så fall finne sted innen fem dager etter utløpet av femdagersfristen i nr. 2, jf. nr. 3. Det følger videre av nr. 4 at hvis det på grunn av omstendigheter som ikke kan tilskrives noen av statene viser seg å være umulig å gjennomføre overleveringen innen fristen som er fastsatt i nr. 3 (dvs. fem dager etter utløpet av femdagersfristen i nr. 2), skal statene straks avtale ny dato for overlevering. Ifølge den forklarende rapporten (s. 27) skal en overlevering i disse tilfellene skje hurtigst mulig.

Etter nr. 5 kan overlevering unntaksvis utsettes midlertidig av hensyn til tungtveiende humanitære grunner. Arrestordren skal i disse tilfellene fullbyrdes så snart grunnene ikke lenger foreligger. Den iverksettende stat skal straks underrette den utstedende myndigheten, slik at det kan avtales en ny dato for overleveringen.

10.9.4.3 Utenlandsk rett

Etter den danske utleveringsloven 2020 § 37, stk. 1, skal retten i de nordiske sakene avsi sin avgjørelse av om overlevering kan skje «snarest muligt» og så vidt mulig innen tre dager etter at den ettersøkte har samtykket til overlevering. Utenfor samtykketilfellene er fristen for rettens avgjørelse så vidt mulig innen 30 dager etter pågripelsen, jf. stk. 2, nr. 1. Se for øvrig punkt 10.9.3.3 om §§ 35, 38 og 39.

Den finske loven om nordisk arrestordre 2007 29 § fastslår at tingretten i samtykketilfellene skal avgjøre saken innen tre dager fra samtykket ble gitt, og i alle tilfeller innen 14 dager fra den ettersøkte ble pågrepet eller påtruffet. Kan ikke fristene holdes, skal avgjørelsen treffes så snart som mulig. Ankefristen er syv dager, jf. 35 §. Overlevering skal skje så snart som mulig, og senest fem dager etter endelig avgjørelse, jf. 43 § 1 mom. Dersom det på grunn av særlige omstendigheter ikke er mulig å overholde fristen, skal statene bli enige om et nytt tidspunkt, og overlevering skal da skje innen fem dager fra tidspunktet som avtales. Dersom det på grunn av omstendigheter som ikke beror på noen av statene ikke er mulig å overholde den nye fristen, skal overlevering skje så snart som mulig og senest innen ti dager fra det nye tidspunktet som avtales, jf. 3 mom. Paragraf 44 regulerer utsatt overlevering ved humanitære grunner. I slike tilfeller skal overlevering skje innen ti dager fra det nye tidspunktet som avtales.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 22 første ledd bestemmer at der den ettersøkte samtykker til overlevering, skal statsadvokaten innen tre virkedager avgjøre om vilkårene for overlevering er oppfylt. I andre tilfeller er fristen innen ti dager etter pågripelsen. Vil den ettersøkte bringe statsadvokatens avgjørelse inn for rettslig prøving, har vedkommende 24 timer på å begjære dette fra han ble kjent med avgjørelsen, jf. annet ledd. Retten skal innen 20 dager fra pågripelsen avgjøre om vilkårene for overlevering er oppfylt, jf. tredje ledd. Kjennelsen kan ankes innen ett døgn, og ankeinstansen skal avsi sin avgjørelse innen 30 dager fra pågripelsen, se samme bestemmelse. Overlevering skal i utgangspunktet gjennomføres så snart som mulig og senest fem døgn etter endelig avgjørelse, jf. § 30 første ledd. Om § 30 annet ledd vises det til punkt 10.9.3.3.

Etter den svenske loven om nordisk arrestordre 2011 4 kap. 3 § skal tingretten i samtykketilfellene avgjøre saken senest tre dager etter at samtykket er gitt. I andre tilfeller er fristen senest 14 dager etter pågripelsen eller, når vedkommende ikke er pågrepet, senest 14 dager etter at vedkommende ble underrettet om innholdet i arrestordren. Ankefristen er én uke, jf. 4 kap. 9 § 3 og 4 stk. Endelig avgjørelse om overlevering skal gjennomføres innen fem dager, jf. 5 kap. 1 §. Dersom det ikke er mulig å overlevere innen fristen, kan påtalemyndigheten beslutte at overleveringen skal skje innen ytterligere fem dager, jf. 1 stk. Påtalemyndigheten kan beslutte at iverksettingen skal skje senere bl.a. dersom det foreligger omstendigheter utenfor statenes kontroll eller sterke humanitære grunner, jf. 5 kap. 1 § 2 stk. nr. 2 og 3.

10.9.5 Utvalgets vurderinger for overlevering

Innledning

Et hovedformål med arrestordreregelverket er å sørge for at overlevering av lovbrytere kan skje raskt. Fristene i parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre for å avgjøre og iverksette en arrestordre er virkemidler for å oppnå dette, jf. parallellavtalen art. 20 og 26 samt konvensjon om nordisk arrestordre art. 14 og 19.

Utvalget foreslår felles saksbehandlingsregler for arrestordrer fra EU-stater og fra de nordiske statene.

Avgjørelse av en arrestordre

Arrestordreloven §§ 14 og 21 gjennomfører rammeverkenes frister for avgjørelse av en arrestordre, mens § 30 gjennomfører fristene for iverksetting av overleveringen.

Utvalget foreslår mindre justeringer i §§ 14 og 21 for å oppnå høyere grad av samsvar med parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre. Det foreslås også å forene §§ 14 og 21 til felles saksbehandlingsregler, jf. lovutkastet §§ 51 og 54 til 57, samt se nærmere punkt 10.5.5.

Hovedregelen er at en arrestordre fra en stat i EU avgjøres straks og innen 60 dager etter at den ettersøkte ble pågrepet, likevel innen ti dager hvis den ettersøkte har samtykket til overlevering, jf. art. 20 nr. 1, 2 og 3. For nordiske arrestordrer er de tilsvarende fristene henholdsvis 30 og tre dager, jf. konvensjonen art. 14 nr. 2 og 3.

Disse fristene er ikke direkte gjenfinnbare i arrestordreloven §§ 14 eller 21, med unntak av tredagersfristen for samtykketilfellene i de nordiske sakene. Det skyldes vår ordning med rettslig prøving etterfulgt av endelig avgjørelse fra påtalemyndigheten, og i noen tilfeller Justisdepartementet. De norske fristreglene for saksavgjørelsen må ta høyde for en toleddet behandling med anke- og klagemuligheter. Derfor oppstiller § 14 bl.a. en frist på 45 dager for rettskraftig kjennelse utenfor samtykketilfellene og tre arbeidsdager for påtalemyndighetens avgjørelse. Utvalget er ikke kjent med innvendinger mot dagens fristregler, utover at det kan være vanskelig å se koblingen mot parallellavtalen art. 20 og konvensjonen art. 14. Utvalget foreslår derfor i utgangspunktet å videreføre dagens frister, men vil synliggjøre rammeverkenes frister i loven i en egen bestemmelse. Det er disse fristene som i utgangspunktet gjelder for norske myndigheters avgjørelse og som alle involverte aktører skal ta høyde for i sin saksbehandling. Det får ingen rettslig konsekvens om fristene for å treffe en avgjørelse oversittes, jf. nedenfor, men for å oppnå formålet med arrestordresamarbeidet bør man tilstrebe etterlevelse av fristene.

Det synes å være behov for en justering når det gjelder domstolens frister for å avsi kjennelse i samtykketilfellene (arrestordreloven § 14). Mens § 14 annet ledd bestemmer at retten kan avsi kjennelse straks og senest innen en uke, angir tredje ledd at rettskraftig kjennelse om mulig skal foreligge innen en uke. Utvalget foreslår at den nye bestemmelsen i § 54 fjerde ledd bare skal angi én frist for tingrettens avgjørelse, og at dagens frist om straks og senest innen en uke videreføres. Det gir påtalemyndigheten tre arbeidsdager til å avgjøre arrestordren etter lovutkastet § 55 og dermed mulighet til å oppfylle fristen i parallellavtalen art. 20 nr. 2, jf. lovutkastet § 51.

Oversittelse av fristene i parallellavtalen art. 20 nr. 2 og 3 og konvensjonen art. 14 nr. 2 og 3 får ingen rettsvirkning, men utløser en informasjonsplikt for norske myndigheter, jf. nr. 4 i begge artikler. Utvalget foreslår å klargjøre at denne informasjonsplikten knytter seg til den endelige avgjørelsen av om overlevering kan skje og ikke til de internrettslige fristene. Dette kan gjøres ved å innta regelen om informasjonsplikt i den generelle fristbestemmelsen, jf. lovutkastet § 51 annet til fjerde ledd.

Fristberegningsregelen for påtalemyndighetens avgjørelse i arrestordreloven § 14 fjerde ledd første punktum og § 21 fjerde ledd første punktum har ingen parallell i de internasjonale avtalene. Utvalget foreslår likevel å videreføre regelen idet den er med på å sikre forsvarlig saksbehandling, jf. lovutkastet § 55.

De to øvrige fristberegningsreglene i §§ 14 og 21 gjennomfører parallellavtalen art. 23 nr. 1 og 24 og lignende regler i konvensjon om nordisk arrestordre art. 16 nr. 1 og 17. Reglene gjelder i korthet to situasjoner; der den ettersøkte har immunitet eller privilegier eller der vedkommende er utlevert eller overlevert til iverksettende stat og er beskyttet av spesialitetsprinsippet. I disse tilfellene begynner ikke fristene i henholdsvis art. 20 og 14 å løpe før iverksettende stats myndighet får beskjed om at immuniteten eller privilegiet er opphevet, eller når beskyttelsen etter spesialitetsprinsippet opphører å gjelde. Særregelen der en person er utlevert eller overlevert til Norge kan ha en viss praktisk betydning og foreslås derfor inntatt i den generelle bestemmelsen om frister for avgjørelse av en arrestordre, jf. lovutkastet § 51 femte ledd. Immunitet og privilegier er av mindre praktisk betydning. Fristberegningsregelen for disse tilfellene foreslås inntatt i bestemmelsen om immunitet og privilegier, jf. lovutkastet § 58 første ledd.

Frister for Justisdepartementets avgjørelse

Utvalget foreslår å videreføre Justisdepartementets avgjørelsesmyndighet der arrestordren gjelder en norsk borger og utstedende EU-stat ikke selv overleverer egne borgere til Norge, der det foreligger konkurrerende utleveringsbegjæringer eller en eller flere arrestordrer og en eller flere utleveringsbegjæringer mot samme person, eller der domstolen har fastslått at arrestordren gjelder et politisk lovbrudd og utstedende EU-stat ikke overleverer ettersøkte for slike lovbrudd til Norge, se punkt 10.5.5. Det er i dag ingen frister i arrestordreloven for departementets avgjørelse. Forvaltningslovens alminnelige regler gjelder.

Behovet for effektiv saksavvikling i arrestordresaker gjør det ønskelig å fastsette en konkret frist for departementets avgjørelse. Parallellavtalen forutsetter i utgangspunktet at arrestordrer skal behandles og iverksettes straks og innen 60 dager, jf. art. 20 nr. 1 og 3. Sett hen til fristen for rettskraftig avgjørelse i lovutkastet § 54, at saken skal sendes til departementet via riksadvokaten og departementets saksbehandlingsrutiner, foreslår utvalget at departementets avgjørelse skal fattes snarest og så vidt mulig innen én uke etter at saken ble mottatt, jf. lovutkastet § 56 fjerde ledd. Utvalget foreslår å fjerne adgangen til å klage på departementets avgjørelse, jf. punkt 10.5.5, noe som vil medføre en raskere saksbehandling.

Gjennomføring av vedtak om overlevering

Overlevering skal skje snarest mulig og senest ti dager etter at endelig avgjørelse foreligger, likevel innen fem dager hvis saken gjelder en nordisk arrestordre, jf. arrestordreloven § 30 første ledd første punktum, som gjennomfører parallellavtalen art. 26 nr. 1 og 2 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 19 nr. 1 og 2. Denne delen av § 30 foreslås videreført uten endringer, se lovutkastet § 57 første ledd.

Paragraf 30 første ledd annet punktum om adgangen til å avtale ny frist for overlevering bygger på parallellavtalen art. 26 nr. 3 og konvensjonen art. 19 nr. 3 og 4. Det er imidlertid forskjeller mellom ordlyden i § 30 og rammeverkene.

Konvensjonen art. 19 nr. 3 om «særlige omstendigheter» som gjør det umulig å gjennomføre overleveringen, gjenfinnes ikke i parallellavtalen art. 26 eller EUs rammebeslutning art. 17. Konvensjonen art. 19 nr. 4 om umuliggjort overlevering som følge av «omstendigheter som ikke kan tilskrives noen av landene» kan sees i nesten likelydende form i parallellavtalen art. 26 nr. 3 og rammebeslutningen art. 23 nr. 3. Konvensjonen synes imidlertid å legge til grunn at det i nr. 4-tilfellene først har vært avtalt en ny frist i medhold av nr. 3, altså at det først forelå særlig omstendigheter som gjorde overlevering innen fem dager umulig slik at det ble avtalt en ny femdagersfrist. Deretter viser det seg at det på grunn av omstendigheter som ingen av statene rår over, fortsatt er umulig å gjennomføre overleveringen innen den nye femdagersfristen.

En annen forskjell er at mens konvensjonen i nr. 4-tilfellene ikke har krav om et nytt bestemt tidspunkt for overleveringen, bestemmer parallellavtalen art. 26 nr. 3 og rammebeslutningen art. 23 nr. 3 at overlevering skal skje innen ti dager etter den nye fristen som blir avtalt. Denne fristen er ikke gjenspeilet i arrestordreloven § 30. Utvalget foreslår at denne tidagersfristen inntas i den nye bestemmelsen, jf. lovutkastet § 57 tredje ledd. Konsekvensen av å oversitte fristen er at den ettersøkte skal løslates, se nærmere om betydningen av dette i punkt 10.10.5.

Utvalget foreslår også å bringe den norske bestemmelsen om adgangen til å avtale ny frist for gjennomføring av et vedtak om overlevering i samsvar med parallellavtalen og konvensjonen, jf. lovutkastet § 57 annet og tredje ledd. Det innebærer at det for nordiske arrestordrer vil være to grunnlag – med nær innbyrdes sammenheng – for å utsette gjennomføringen og avtale ny frist (konvensjonen art. 19 nr. 3 og 4), mens det for arrestordrer for øvrig vil være ett grunnlag (parallellavtalen art. 26 nr. 3). Det vil dermed for de nordiske sakene i noe større grad være rom for å avtale en ny frist. Den praktiske betydningen antas likevel å være begrenset. Så vel ordlyden i konvensjonen art. 19 nr. 3, «særlige omstendigheter», som omtalen i den forklarende rapporten, jf. «helt særlige omstendigheter», indikerer at det må foreligge kvalifiserende omstendigheter som umuliggjør gjennomføringen.

Når det gjelder parallellavtalen art. 26 nr. 3 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 19 nr. 4 («omstendigheter som ingen av statene rår over»), vises det til punkt 10.9.3.2 med videre henvisninger.

Arrestordreloven § 30 annet ledd om utsettelse av overleveringen som følge av tungtveiende humanitære grunner foreslås videreført, jf. lovutkastet § 57 fjerde ledd og punkt 8.10, hvor det foreslås en lignende utsettelsesgrunn ved utlevering.

10.10 Tvangsmidler

10.10.1 Innledning

I utleverings- og arrestordresaker kan det være behov for å bruke tvangsmidler for å klarlegge om utlevering eller overlevering kan skje, eller for å sikre iverksetting av vedtak. Mest praktisk er pågripelse, fengsling og beslag.

Hva som er et «tvangsmiddel», er ikke klart definert. Tvangsmidlene er hovedsakelig regulert i straffeprosesslovens fjerde del, men det har ikke vært vanlig å reservere begrepet bare for tiltakene nevnt der. Også tiltak som f.eks. kroppslig undersøkelse (§ 157) og innhenting av biologisk materiale (§ 158) er ansett som tvangsmidler.

Straffeprosesslovens regler kommer til anvendelse i utleverings- og arrestordresaker når ikke annet er bestemt, jf. utleveringsloven § 14 tredje ledd og arrestordreloven § 3, se punkt 12.8.1. Utgangspunktet er dermed at straffeprosesslovens regler om tvangsmidler gjelder i disse sakene.

Reglene om beslag og overgivelse av ting er nærmere behandlet i punkt 10.11. Tvangsmiddelbruk i forbindelse med transitt er behandlet i punkt 12.2.

10.10.2 Utlevering

10.10.2.1 Gjeldende rett

Innledning

Straffeprosesslovens regler om bruk av tvangsmidler kommer som nevnt til anvendelse i utleveringssaker når ikke annet er bestemt i utleveringsloven, jf. utleveringsloven § 14 tredje ledd.

Utleveringsloven har regler om bruk av tvangsmidler til fremme av påtalemyndighetens undersøkelse og for å sikre utlevering (§ 15, jf. § 19 annet ledd), og for å sikre iverksetting av vedtak om utlevering (§ 19 annet ledd). Det er også gitt særlige regler om tvangsmiddelbruk før utleveringsbegjæring er mottatt (§ 20).

Tvangsmiddelbruk «til fremme av undersøkelsen og for å sikre utlevering»

Bruk av tvangsmidler etter at utleveringsbegjæring er mottatt, er regulert i utleveringsloven § 15, jf. § 19 annet ledd.

«Til fremme av undersøkelsen og for å sikre utlevering» kan tvangsmidlene i straffeprosessloven kap. 14 om pågripelse og fengsling, 15 om ransaking, 15 a om skjult kameraovervåking og teknisk sporing, 16 om beslag og utleveringspålegg, 16 a om kommunikasjonskontroll, 16 b om annen avlytting av samtaler ved tekniske midler, 16 d om dataavlesing samt båndlegging etter politiloven § 17 g brukes i samme utstrekning som i saker om lovbrudd av tilsvarende art som forfølges i Norge, jf. § 15 første ledd første punktum.

Hvorvidt tvangsmidler kan brukes, beror på norske regler. I forarbeidene er det som begrunnelse for dette bemerket at det ikke ville være rimelig å åpne for bruk av tvangsmidler i Norge i større grad enn om forholdet hadde vært begått her, jf. Straffelovrådets innstilling 1958 s. 29.

Når påtalemyndigheten iverksetter undersøkelser etter utleveringsloven § 14 annet ledd, skal det oppnevnes offentlig forsvarer for den ettersøkte, med mindre vedkommende selv velger forsvarer, jf. § 16 første ledd første punktum. For øvrig gjelder straffeprosessloven § 100 første ledd om oppnevning av offentlig forsvarer og § 186 om ukontrollert samkvem med offentlig forsvarer tilsvarende, jf. utleveringsloven § 16 første ledd annet punktum.

Gjennom henvisningene i § 15 er et stort antall straffeprosessuelle tvangsmidler samt båndlegging stilt til rådighet for påtalemyndighetens undersøkelser etter § 14, for å sikre utlevering etter § 15, jf. § 19 annet ledd, og for å sikre iverksetting av utlevering etter § 19.

Ved vurderingen av om vilkårene for å bruke tvangsmidler er oppfylt, kan den utenlandske rettsavgjørelsen som følger med utleveringsbegjæringen, legges til grunn uten ytterligere prøving av bevisene for den ettersøktes skyld, jf. § 15 første ledd annet punktum, jf. § 13. Bakgrunnen er at den anmodende stats domstoler som oftest har et bedre grunnlag for bevisbedømmelse enn de norske domstolene, jf. Straffelovrådets innstilling 1958 s. 29. I utleveringslovens forarbeider, Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 42, er det med henvisning til Straffelovrådets innstilling understreket at bestemmelsen ikke avskjærer en norsk domstol fra å foreta en selvstendig bevisvurdering. Og hvis den utenlandske rettsavgjørelsen legger til grunn et lavere beviskrav enn «skjellig grunn til mistanke», jf. straffeprosessloven § 171, følger det dessuten av rettspraksis at den norske domstolen selv må vurdere om vilkåret er oppfylt, jf. Rt. 2015 s. 42 avsnitt 18.

Når retten ikke bestemmer annet, gjelder en beslutning om å bruke tvangsmidler inntil utleveringsbegjæringen er avgjort, og utlevering i tilfelle iverksatt, jf. § 15 annet ledd første punktum. Paragraf 19 annet ledd fastsetter imidlertid at en beslutning ikke kan gjelde lengre enn «4 uker fra endelig vedtak om utlevering er truffet». Før begjæringen er endelig avgjort, er det ikke et krav etter utleveringsloven at det er fastsatt en lengstefrist, jf. også Rt. 2013 s. 335 avsnitt 11. Ordlyden setter ingen ytre tidsfrist, slik at beslutningen i utgangspunktet kan gjelde frem til utleveringsbegjæringen er avgjort, jf. HR-2017-47-U avsnitt 12. Det følger derimot av § 15 annet ledd annet punktum at den ettersøkte har rett til ny prøving av fengslingen når det har gått mer enn tre uker siden beslutningen ble truffet eller sist prøvet.

Paragraf 19 annet ledd supplerer § 15 med regler om bruk av tvangsmidler for å sikre utlevering. I medhold av annet ledd første punktum kan den ettersøkte, når utlevering er endelig vedtatt og vedkommende ikke på forhånd er fengslet, pågripes og varetektsfengsles etter reglene i straffeprosessloven §§ 175 flg. eller underkastes forholdsregler som nevnt i § 188, inntil utlevering kan settes i verk. Men en beslutning om bruk av tvangsmidler kan som nevnt ikke gjelde for lengre tid enn «4 uker fra endelig vedtak om utlevering er truffet», jf. utleveringsloven § 19 annet ledd annet punktum. Ifølge Innst. O. nr. 61 (1974–75) s. 4 gjelder fristen på fire uker også når varetektsfengsling blir besluttet før vedtaket om utlevering ble truffet.

Fristen på fire uker er satt bl.a. med hensyn til utleveringskonvensjonen art. 18 nr. 4, som bestemmer at hvis den ettersøkte ikke er overtatt av den anmodende stat innen 30 dager etter datoen som ble avtalt for utleveringen, skal personen løslates, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 43–44.

Etter begjæring fra departementet kan retten beslutte at fristen skal forlenges, slik at tvangsmidler kan brukes en bestemt tid utover fire uker fra endelig vedtak om utlevering foreligger. Påtalemyndigheten fremmer departementets begjæring for retten. Vilkåret for forlengelse er at det foreligger «særlige grunner», jf. § 19 annet ledd tredje punktum. Domstolene har ifølge Ruud mfl. s. 94 ikke praktisert dette vilkåret veldig strengt.

Rettens kjennelse om bruk av tvangsmidler kan ankes etter reglene i straffeprosessloven kap. 26, jf. utleveringsloven § 19 annet ledd fjerde punktum.

Tvangsmiddelbruk før mottak av utleveringsbegjæring

Bruk av tvangsmidler før utleveringsbegjæring er mottatt er regulert i utleveringsloven § 20, jf. utleveringskonvensjonen art. 16.

Det følger av bestemmelsen at den som i en fremmed stat er siktet, tiltalt eller domfelt for en straffbar handling som kan begrunne utlevering etter utleveringsloven, kan underkastes tvangsmidler etter straffeprosessloven kap. 14, 15, 15 a, 16, 16 a, 16 b og 16 d samt båndlegging etter politiloven § 17 g i samme utstrekning som i saker om lovbrudd av tilsvarende art som forfølges i Norge. Oppregningen er den samme som i utleveringsloven § 15, se foran.

Før en utleveringsbegjæring er mottatt, kan tvangsmidler bare brukes når det er begjært av den fremmede staten, jf. § 20 første ledd første punktum, eller når den fremmede staten har etterlyst personen for lovbruddet, jf. annet punktum.

Det er ikke stilt krav til begjæringen eller måten den fremsettes på, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 44. Ei heller gjelder det noe krav om at det følger en utenlandsk rettsavgjørelse med begjæringen, jf. Rt. 2004 s. 1826 avsnitt 15. I proposisjonen er det imidlertid forutsatt at staten som begjærer bruk av tvangsmidler, fremlegger bevis for skyldspørsmålet, og det er presisert at norske myndigheter ikke har noen selvstendig undersøkelsesplikt overfor den fremmede staten (s. 44). Høyesteretts ankeutvalg har lagt til grunn at det skal foretas en selvstendig prøving av om kravet til «skjellig grunn til mistanke» er oppfylt, og at det «må foreligge noe mer enn en opplysning om at utenlandske myndigheter eller en utenlandsk domstol mener det er mistankegrunnlag», jf. HR-2022-212-U, jf. Eidsivating lagmannsretts fengslingskjennelse 5. januar 2022 s. 4, HR-2019-120-U avsnitt 18 og HR-2018-1941-U.

Straffeprosessloven §§ 96 flg. om oppnevning av forsvarer gjelder tilsvarende, jf. utleveringsloven § 20 første ledd tredje punktum. Ved pågripelse og varetektsfengsling skal den pågrepne «så vidt mulig» ha forsvarer, jf. straffeprosessloven § 98. Når pågripelse skjer på grunnlag av internasjonal etterlysning, må det legges til grunn at det alltid skal oppnevnes forsvarer. Den pågrepne har imidlertid rett til å la seg bistå av en forsvarer etter eget valg på ethvert trinn av saken, jf. § 94. Straffeprosessloven §§ 96 flg. gir i utgangspunktet ikke krav på oppnevning av forsvarer annet enn ved pågripelse og varetektsfengsling, men det kan være aktuelt å anvende utleveringsloven § 16 analogisk dersom det utføres ransaking mv. før utleveringsbegjæring mottas, jf. Ruud mfl. s. 99.

Rettens kjennelse om bruk av tvangsmidler kan ankes etter reglene i straffeprosessloven kap. 26, jf. utleveringsloven § 20 første ledd fjerde punktum.

Straffeprosessloven § 186 første ledd, som gir den pågrepne rett til ukontrollert samkvem med sin offentlige forsvarer, gjelder tilsvarende, jf. § 20 første ledd femte punktum.

Når det brukes tvangsmidler etter § 20, skal påtalemyndigheten uten opphold underrette departementet, som kan beslutte at tvangsmiddelbruken skal opphøre om «det antar at det ikke er grunn til utlevering», jf. annet ledd første og annet punktum. Dersom departementet ikke uten opphold beslutter at tvangsmiddelbruken skal opphøre, skal det straks sørge for at den fremmede staten blir underrettet om beslutningen og om at den vil bli opphevd hvis utleveringsbegjæring ikke mottas så snart som mulig, jf. tredje punktum. Normalt underrettes utenlandske myndigheter gjennom Interpol. Mottas ikke utleveringsbegjæring innen fire uker etter at underretningen ble sendt, kan ikke lenger tvangsmidler brukes, jf. fjerde punktum. Fristen på fire uker har sammenheng med utleveringskonvensjonen art. 16 nr. 4, som fastslår at den ettersøkte kan løslates hvis utleveringsbegjæring ikke er mottatt innen 18 dager etter fengslingen, og at den midlertidige forvaringen ikke under noen omstendighet kan overstige 40 dager, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 44. I «særlige tilfelle» kan retten forlenge fristen, jf. femte punktum.

Ved beslutning om bruk av tvangsmidler kan retten sette en frist, og når retten beslutter fengsling, skal det fastsettes en bestemt tidsfrist for fengslingen etter straffeprosessloven § 185. Overfor stater som er tilsluttet utleveringskonvensjonen, må fristen være minst 18 dager, jf. art. 16 nr. 4. For å være i samsvar med fristen for å fremme formell utleveringsbegjæring, bør fristen som et utgangspunkt settes til fire uker.

10.10.2.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Grunnloven

Grunnloven § 94 uttrykker kravet om lovhjemmel, nødvendighet og forholdsmessighet ved fengsling og annen frihetsberøvelse, § 96 annet ledd lovfester uskyldspresumsjonen og § 113 stadfester kravet om lovhjemmel for myndighetenes inngrep overfor den enkelte. Anvendelse av tvangsmidler må dessuten være i overensstemmelse med de for Norge bindende traktater om menneskerettigheter, jf. § 92. Grunnlovens bestemmelser er relevante både ved utlevering og overlevering.

EMK

EMK art. 5 nr. 1 bokstav f tillater lovlig pågripelse eller frihetsberøvelse av personer som det treffes tiltak mot med sikte på utlevering.

Pågripelse og fengsling etter mottak av utleveringsbegjæring

Utleveringsavtalen med Canada art. IX fastslår at når utleveringsbegjæring er fremmet, skal den anmodede stat pågripe den ettersøkte, som deretter fremstilles for fengsling på samme måte som om pågripelsen hadde skjedd for et lovbrudd i denne staten.

Pågripelse og fengsling før mottak av utleveringsbegjæring

Utleveringskonvensjonen art. 16 regulerer bruk av midlertidig fengslig forvaring (varetektsfengsling) før utleveringsbegjæring og dokumentene nevnt i art. 12 er mottatt. Artikkelen angir i hvilke tilfeller varetektsfengsling kan begjæres, stiller krav til begjæringen, fremsendelsesformen og underrettelser, oppstiller frister for løslatelse, og stadfester at løslatelse kan skje til enhver tid, så lenge det treffes slike tiltak som er nødvendige for å hindre at den ettersøkte unnviker. Løslatelse kan skje dersom utleveringsbegjæring ikke mottas innen 18 dager, og fengslingstiden skal ikke under noen omstendighet overstige 40 dager.

Når konvensjonen ikke bestemmer annet, reguleres fremgangsmåten med hensyn til utlevering og midlertidig fengsling forvaring utelukkende av den anmodede stats lov, jf. art. 22. Utleveringsavtalen med Australia art. 23 gir uttrykk for det samme.

Avtalen med USA art. 12 fastslår at dersom det haster, kan det anmodes om pågripelse og midlertidig fengsling. Artikkelen stiller krav til oversendelsen og innholdet i anmodningen. Etterkommes anmodningen, skal utleveringsbegjæring fremmes innen fire uker. Den anmodende stat kan anmode om forlengelse av fenglingstiden med inntil 30 dager. Lignende regler finnes i avtalen med Australia art. 15. Den anmodende stat skal fremme utleveringsbegjæring «så snart som mulig», men den ettersøkte kan når som helst løslates eller fritas fra andre tvangsmidler i samsvar med den anmodede stats lov.

Fengsling etter vedtak om utlevering

Utleveringskonvensjonen art. 18 nr. 4 begrenser adgangen til å holde den ettersøkte varetektsfengslet etter at endelig vedtak om utlevering foreligger. Dersom den ettersøkte ikke overtas innen avtalt tid for utlevering, kan personen løslates når det har gått mer enn 15 dager fra dette tidspunktet. I alle fall skal den ettersøkte løslates etter 30 dager fra det avtalte tidspunktet. Unntak gjelder når det foreligger omstendigheter som ligger utenfor statenes kontroll, jf. nr. 5.

Etter utleveringsavtalen med USA art. 14 nr. 3 skal den ettersøkte løslates dersom utlevering ikke skjer innen avtalt tid. Avtalen med Australia art. 18 nr. 2 fastslår at vedkommende kan løslates dersom avhenting ikke skjer innen den fastsatte fristen.

10.10.2.3 Nordisk rett

Forholdet til straffeprosessloven

Den svenske utleveringsloven 1957 16 §, den finske 1970 15 § og den islandske 1984 § 13 fastslår at reglene om etterforskning og tvangsmidler i straffesaker, supplerer loven så langt de passer.

Tvangsmiddelbruk etter mottak av utleveringsbegjæring

Den danske utleveringsloven 2020 § 32, stk. 2, fastslår at tvangsmidlene i «retsplejelovens kapitel 69 om anholdelse, kapitel 70 om varetægtsfengsling, kapitel 72 om legemsindgrep, kapitel 73 om ransagning, kapitel 74 om beslaglæggelse og edition samt kapitel 75 a om andre efterforskningsskridt» gjelder i samme omfang som i saker om forhold av tilsvarende art som forfølges i Danmark, jf. likevel § 33. Paragraf 33 gir politiet hjemmel til å fotografere og foreta fingeravtrykk med henblikk på senere identifikasjon, uten at mistanke- og strafferammekravene i retsplejeloven er oppfylt, jf. Lovforslag nr. L 78 (2019–20) s. 126.

Den svenske utleveringsloven 1957 16 § gir anvisning på at de alminnelige reglene om bruk av tvangsmidler i straffesaker, gjelder også i utleveringssaker. Rettens beslutning om å bruke tvangsmidler gjelder inntil saken er avgjort eller, når utleveringsbegjæringen etterkommes, til utlevering skjer. Bruk av tvangsmidler kan besluttes også etter at utlevering er innvilget. Rettens beslutninger kan ankes til Högsta domstolen uten hensyn til frister. Den som er fengslet, kan begjære at ny prøving av fengslingsspørsmålet skal finne sted innen tre uker etter at avgjørelsen ble truffet.

Den finske utleveringsloven 1970 19 § gir hjemmel for politi med myndighet til pågripelse til å fengsle den ettersøkte, for å fremme undersøkelsen eller sikre utlevering. Avgjørelsen skal uten opphold meddeles retten på stedet personen fengsles, kompetent påtalemyndighet og justisdepartementet. De alminnelige reglene om fengsling skal anvendes så langt de passer. Lovens 20 § bestemmer at retten snarest skal vurdere om varetektsfengslingen skal opprettholdes. Retten skal straks underrette departementet om avgjørelsen. På begjæring har den ettersøkte rett til innen to uker fra begjæringstidspunktet å få prøvd fengslingen på nytt for domstolene. Dersom departementet avslår utleveringsbegjæringen eller høyesterett kommer til at det foreligger hindringer mot utlevering, skal de beordre at den pågrepne umiddelbart løslates, jf. 21 §. Lovens 22 § gir særlige regler om klage til høyesterett over utsettelser av saken og avgjørelser om varetekt. Lovens 23 § 1 mom. bestemmer at politiet kan foreta beslag og utføre ransaking selv om et forhold av den art som er omfattet av utleveringsbegjæringen, ikke er straffbart etter finsk lov, men ville vært ansett som et lovbrudd om det hadde vært begått i Finland. Lovens 24 § gir detaljerte regler om rett til forsvarer. Lovens 31 a § bestemmer at når noen fengsles etter loven, kan vedkommende i stedet ilegges reiseforbud. I så fall gjelder reglene i tvångsmedelslagen om reseförbud og fengsling tilsvarende så langt de passer.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 15 bestemmer at ved undersøkelse på grunnlag av en utleveringsbegjæring, kan tvangsmidlene i straffeprosessloven anvendes på samme måte som ved etterforskning av tilsvarende straffesaker på Island. Ved avgjørelsen av om vilkårene for å bruke tvangsmidler er oppfylt, kan rettsavgjørelser som følger med utleveringsbegjæringen legges til grunn uten nærmere prøving av bevisene for den ettersøktes skyld. Tvangsmidlene kan brukes inntil det er bestemt at utlevering skal skje, og deretter inntil utlevering skjer. Dersom det er nødvendig å forlenge varetektstiden, skal dette skje ved kjennelse avsagt i et rettsmøte hvor den ettersøkte er til stede.

Pågripelse og fengsling før mottak av utleveringsbegjæring

Den danske utleveringsloven 2020 § 53 fastslår at § 32, stk. 2, og § 33, gjelder tilsvarende når en person utenfor EU og Norden er siktet, tiltalt eller domfelt for en straffbar handling som kan begrunne utlevering etter loven. Tvangsmiddelbruken skal opphøre dersom utleveringsbegjæring ikke mottas innen 30 dager fra pågripelsen. I «særlige tilfælde» kan retten forlenge fristen.

Den svenske utleveringsloven 1957 23 § fastslår at den som i en fremmed stat er mistenkt, tiltalt eller dømt for et lovbrudd som kan medføre utlevering, på begjæring eller etterlysning fra den fremmede staten, kan pågripes eller ilegges reiseforbud eller meldeplikt på samme vilkår som i svenske straffesaker. På samme vilkår kan det også foretas beslag. En beslutning som nevnt skal uten opphold bringes inn for retten for prøving. Dersom retten kommer til at tvangsmiddelbruken kan fortsette, skal departementet underrettes. Avgjørelsen skal oppheves av departementet hvis det finner at det er hindringer mot utlevering, eller at det ikke er grunn til utlevering. Opprettholdes tvangsmiddelbruken, skal departementet varsle anmodende stat og sette en frist for å fremsette utleveringsbegjæring. Fristen kan ikke overstige 40 dager fra bruken av tvangsmiddelet ble besluttet. Når utleveringsbegjæring mottas, også hvor dette skjer etter fristen, skal departementet umiddelbart underrette den som først besluttet å bruke tvangsmidler. Rettens avgjørelse kan ikke ankes, men den ettersøkte kan begjære ny prøving av avgjørelsen innen tre uker fra tidspunktet den sist ble truffet. Innkommer ikke utleveringsbegjæring innen fristen, skal tvangsmiddelbruken opphøre. Det samme gjelder når begjæringen avslås etter 15 §. Dersom den pågrepne ikke løslates, skal begjæring om varetektsfengsling settes frem for retten senest den åttende dagen etter at riksadvokaten mottok begjæringen. Overholdes ikke fristen, skal den pågrepne umiddelbart løslates.

Den finske utleveringsloven 1970 31 § fastslår at på begjæring eller på grunnlag av etterlysning i en fremmed stat, kan en ettersøkt person pågripes og varetektsfengsles for forhold som kan begrunne utlevering etter loven. Reglene i 19 til 22 §§ gjelder tilsvarende. Begjæringen om pågripelse og fengsling skal være basert på en pågripelsesbeslutning eller dom som kan fullbyrdes, og kan fremmes direkte fra kompetent myndighet i den fremmede staten til en person med pågripelseskompetanse i Finland. Beslag, «husrannsakan», kroppsvisitasjon og «kroppsbesiktning» kan også foretas. Justisdepartementet skal uten opphold varsles om bruken av tvangsmidler. Dersom departementet finner at det foreligger hindringer mot utlevering, skal det umiddelbart beslutte at den pågrepne skal løslates. Foreligger det derimot ingen hindringer og tingretten ikke har bestemt at personen skal løslates, skal den fremmede staten underrettes uten opphold. Bruken av tvangsmidler kan ikke vare i mer enn 30 dager eller ved særlige omstendigheter 45 dager fra underrettelsestidspunktet, uten at utleveringsbegjæring fremmes. Fremsendes ikke begjæringen innen fristene, skal den pågrepne løslates.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 19 gir hjemmel for å bruke tvangsmidler overfor personer som er ettersøkt som mistenkt, tiltalt eller domfelt for et straffbart forhold som kan begrunne utlevering etter loven. Tvangsmidler kan brukes på samme måte som om den ettersøkte hadde vært tiltalt for et tilsvarende forhold på Island. Dette gjelder tilsvarende når den anmodende stat varsler at den kommer til å begjære utlevering for forholdet.

Fengsling etter vedtak om utlevering

Den danske utleveringsloven 2020 § 38, stk. 3, bestemmer at for å sikre iverksetting av en utlevering, kan tvangsmidlene i retsplejeloven kap. 69 og 70 brukes. Fengslingen skal oppheves dersom utlevering ikke har funnet sted innen fristene i stk. 2 (se foran), men retten kan i særlige tilfeller forlenge fristen.

Den svenske utleveringsloven 1957 20 § fastslår at når den som er besluttet utlevert er på frifot, kan vedkommende pågripes og holdes fengslet om det er nødvendig for å gjennomføre utleveringen. Anholdelsen foretas av Polismyndigheten og kan ikke overstige 48 timer.

Den finske utleveringsloven 1970 synes ikke å inneholde særlige regler om varetektsfengsling etter endelig vedtak om utlevering.

Den islandske utleveringsloven 1984 § 18 gir anvisning på at når departementet har besluttet å etterkomme utleveringsbegjæringen, kan den ettersøkte pågripes dersom han ikke allerede er varetektsfengslet. Den ettersøkte kan holdes fengslet eller underkastes andre frihetsbegrensende tiltak til utlevering skjer. Tvangsmidler kan likevel som utgangspunkt ikke benyttes ut over 30 dager fra utleveringsvedtaket ble endelig.

10.10.2.4 Utvalgets vurderinger

Innledning

Utvalget foreslår å videreføre den generelle henvisningen til straffeprosesslovens regler (utleveringsloven § 14 tredje ledd), se lovutkastet § 3. Straffeprosesslovens regler om tvangsmidler skal dermed fortsatt gjelde så langt de passer og så lenge ikke annet er bestemt i loven.

Tvangsmidler kan bare brukes når det vil være forenlig med straffeprosessloven § 170 a om forholdsmessighet, og fengsling av personer under 18 år kan ikke skje med mindre det er «tvingende nødvendig», jf. § 184 annet ledd. Frihetsberøvelse skal begrenses så langt som mulig, og oversoning unngås. Samtidig må tvangsmidler kunne anvendes i den utstrekning det er forenlig med våre folkerettslige forpliktelser og er nødvendig for å sikre effektivt internasjonalt strafferettssamarbeid og håndheving av utleveringsreglene. Utvalget foreslår enkelte endringer i vilkårene for bruk av tvangsmidler både før og etter at formell utleveringsbegjæring er mottatt, jf. utleveringsloven §§ 15 og 20. Om rett til forsvarerbistand i utleveringssaker vises det til punkt 10.4.1 og 10.4.4 samt lovutkastet § 40.

Hvilke tvangsmidler bør kunne brukes?

Utleveringsloven henviser til enkeltkapitler i straffeprosessloven som regulerer ulike tvangsmidler. Hvorvidt tvangsmidler det ikke er uttrykkelig henvist til kan brukes, beror på en tolkning av utleveringsloven § 14 tredje ledd. Arrestordreloven har på sin side særlige regler om pågripelse og fengsling, og inneholder i tillegg en generell henvisning til «andre straffeprosessuelle tvangsmiddel». Realitetsforskjellene er antagelig begrensede, siden tvangsmidlene som ikke er uttrykkelig nevnt i utleveringsloven, neppe er særlig relevante i noen av sakstypene.

Utvalget foreslår at tvangsmidlene som kan brukes i utleveringssaker angis på samme måte som det er gjort i arrestordreloven. Det foreslås derfor å fastslå generelt at det kan brukes «straffeprosessuelle tvangsmidler» i samme utstrekning som i saker om forhold av tilsvarende art som strafforfølges i Norge, jf. lovutkastet § 37 første ledd og § 41 første ledd. Det vil omfatte bl.a. de tvangsmidlene som er nevnt ved henvisninger i dagens utleveringslov §§ 15 og 20 samt straffeprosessloven §§ 157 og 158. Båndlegging etter politiloven § 17 g er derimot ikke et straffeprosessuelt tvangsmiddel. Utvalget foreslår derfor å nevne båndlegging særskilt i lovteksten. Av hensyn til sammenhengen i lovgivningen foreslås det samme presisert i den tilsvarende paragrafen i arrestordresaker.

Tvangsmiddelbruk før mottak av utleveringsbegjæring

Før utleveringsbegjæringen er mottatt, skal det i dag (etter utleveringsloven § 20) foretas en selvstendig prøving av om det foreligger «skjellig grunn til mistanke», se ovenfor. Utvalget finner grunn til å bemerke at det på dette tidspunktet normalt ikke vil foreligge noe mer enn bare en opplysning om at utenlandske myndigheter mener det er mistankegrunnlag. Høyesterett har som nevnt ansett dette som utilstrekkelig, og lagt til grunn at norske domstoler skal foreta en selvstendig prøving av vilkåret om «skjellig grunn til mistanke» jf. bl.a. HR-2022-212-U. Som påpekt av Ruud mfl., vil en slik praksis medføre at norske myndigheter har begrensede muligheter til å følge opp utenlandske etterlysninger, med de uheldige konsekvenser det kan få for internasjonalt strafferettssamarbeid. På denne bakgrunn stiller forfatterne spørsmål ved om loven bør endres på dette punktet (s. 98).

Det kan være utfordrende for norske domstoler å vurdere om vilkåret om «skjellig grunn til mistanke» er oppfylt før en utleveringsbegjæring er mottatt (utleveringsloven § 20-tilfellene). Beviskravet kan være formulert forskjellig i utenlandsk rett og i norsk rett, og det kan være uklart om kravet en annen stat har oppstilt, tilsvarer beviskravet i Norge. Når en utenlandsk domstol har vurdert mistankegrunnlaget, vil den, som Straffelovrådet fremhevet i sin innstilling fra 1958 s. 29, som oftest ha et bedre avgjørelsesgrunnlag enn norske domstoler. Derfor er utvalget av den oppfatning at bruk av tvangsmidler i slike tilfeller bør kunne besluttes uten en nærmere prøving av bevisene for den ettersøktes skyld, forutsatt at det er anmodet om det eller vedkommende er etterlyst, og det ellers fremstår som «ubetenkelig». Hensynet til et effektivt internasjonalt strafferettssamarbeid taler for å praktisere et slikt beviskrav. Etter utvalgets syn bør norske domstoler kunne legge til grunn opplysningene i etterlysningen om en utenlandsk avgjørelse om tvangsmidler, selv om avgjørelsen baserer seg på et beviskrav som ikke nødvendigvis tilsvarer det norske kravet om «skjellig grunn til mistanke». Se nærmere om dette i punkt 8.4. Opplysningene i anmodningen om bruk av tvangsmidler eller i etterlysningen, bør altså kunne legges til grunn uten en nærmere prøving av bevisene for at den ettersøkte har begått forholdet når det fremstår som «ubetenkelig», se lovutkastet § 37 første ledd og § 41 første ledd. Det skal ikke gjelde noe krav om at det må foreligge en avgjørelse fra en domstol, men er beslutningen truffet av en annen instans, vil dette inngå i rettens vurdering av om det er ubetenkelig å legge avgjørelsen til grunn.

Det understrekes at det i tilfellene som omfattes av bestemmelsen vil være snakk om å bruke tvangsmidler i en begrenset periode. Dette fordi loven gir anvisning på at formell utleveringsbegjæring skal oversendes så snart som mulig og innen en fastsatt frist. Tvangsmidler kan som hovedregel bare anvendes i inntil fire uker etter pågripelsen, jf. lovutkastet § 37 tredje ledd tredje punktum.

I dag skal departementet underrettes hvis det blir besluttet å bruke tvangsmidler før den formelle utleveringsbegjæringen er mottatt, og departementet kan beslutte at tvangsmiddelbruken skal opphøre dersom det antar at det ikke er grunn til utlevering (utleveringsloven § 20 annet ledd). Utvalget foreslår å videreføre at departementet skal underrettes om pågripelser som skjer på dette stadiet av en utleveringssak, men ikke å videreføre departementets adgang til å beslutte at tvangsmiddelbruken skal opphøre. Adgangen er så vidt utvalget er kjent med ikke benyttet i praksis.

Hvem som bør underrette utenlandske myndigheter om pågripelsen, finner ikke utvalget grunn til å regulere ved lov.

Tvangsmiddelbruk etter mottak av utleveringsbegjæring

Reglene om tvangsmiddelbruk etter mottak av utleveringsbegjæring (utleveringsloven § 15) foreslås videreført i lovutkastet § 41, med bl.a. de endringer knyttet til angivelsen av tvangsmidlene som er beskrevet foran. Videre er det foreslått endringer når det gjelder prøvingen av mistankegrunnlaget: Etter at en utleveringsbegjæring er mottatt, kan den utenlandske rettsavgjørelsen som følger begjæringen som hovedregel legges til grunn uten nærmere prøving av om den ettersøkte har begått forholdet, jf. utleveringsloven § 15 og lovutkastet § 41 første ledd. Ved avgjørelsen av om vilkårene for å bruke tvangsmidler er oppfylt, bør etter utvalgets syn den rettsavgjørelsen som vedlegges utleveringsbegjæringen, fortsatt kunne legges til grunn uten nærmere prøving av bevisene. Dette bør gjelde selv om mistankegrunnlaget i den anmodende stat ikke nødvendigvis tilsvarer det norske kravet om «skjellig grunn til mistanke», se nærmere punkt 8.4 for utvalgets overordnede syn på dette spørsmålet.

Tvangsmiddelbruk etter vedtak om utlevering

Dersom en person som er besluttet utlevert, ikke er fengslet, kan det oppstå unndragelsesfare. Utleveringsloven legger i utgangspunktet opp til at den ettersøkte skal være fengslet. Paragraf 19 annet ledd gir hjemmel for pågripelse og fengsling av den som er besluttet utlevert, når vedkommende «ikke på forhånd [er] fengslet». Hvis den ettersøkte ikke har vært fengslet under saken, synes ikke bestemmelsen å gi en klar hjemmel for fengsling når det har gått mer enn fire uker fra vedtaket ble endelig. Det kan tenkes at straffeprosesslovens alminnelige regler kan gi hjemmel for nødvendige tvangsmidler, men utvalget ser det slik at det likevel er ønskelig med en klarere hjemmel for fengsling i disse tilfellene. For eksempel kan det oppstå situasjoner hvor den som skal utleveres er ilagt meldeplikt og overholder denne, men unndrar seg utlevering idet vedtaket blir endelig, for deretter å bli etterlyst og påtruffet først etter at det har gått fire uker. Utvalget går derfor inn for å innføre en bestemmelse hvoretter fengsling også kan besluttes etter at det har gått mer enn fire uker fra vedtaket ble endelig. Den nye bestemmelsen i lovutkastet § 46 tredje ledd er ment å tette det hullet som kan oppstå når den ettersøkte først påtreffes etter mer enn fire uker.

I dag kan en beslutning om bruk av tvangsmidler ikke gjelde for lengre tid enn «4 uker fra endelig vedtak om utlevering er truffet», men retten kan forlenge fristen når «særlige grunner» foreligger (utleveringsloven § 19 annet ledd). Dette foreslås videreført, men slik at fristen først skal løpe fra den som skal utleveres påtreffes dersom vedkommende unndrar seg eller hindrer utlevering. Kompetansen til å begjære forlengelse av fristen ligger etter gjeldende lov til departementet. Spørsmålet om det er behov for å nytte tvangsmidler utover fire uker, beror til dels på en påtalevurdering. Dette, sammenholdt med at det er påtalemyndigheten som faktisk fremmer departementets begjæring om forlengelse for retten også i dag, taler for at kompetansen legges til påtalemyndigheten. Det samme gjør hensynet til påtalemyndighetens uavhengighet. Utvalget foreslår derfor å overføre kompetansen til påtalemyndigheten. I lovutkastet kommer dette til uttrykk ved at formuleringen om at forlengelse kan skje etter begjæring fra departementet, ikke videreføres.

Ved utlevering til stater som er tilsluttet utleveringskonvensjonen innebærer konvensjonen art. 18 antagelig at den ettersøkte må løslates når det har gått 30 dager fra avtalt utleveringstidspunkt, jf. Rt. 2006 s. 379 avsnitt 13.

10.10.3 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

10.10.3.1 Gjeldende rett

Innledning

Straffeprosesslovens regler om bruk av tvangsmidler kommer til anvendelse i arrestordresaker når ikke annet er bestemt i arrestordreloven, jf. arrestordreloven § 3.

Arrestordreloven har særlige regler om pågripelse (§ 13 første og annet ledd), fengsling (§ 13 tredje og fjerde ledd, jf. første ledd) og annen bruk av tvangsmidler (§ 13 femte ledd). Loven bestemmer også at oversittelse av fristen for overlevering som utgangspunkt skal medføre løslatelse av den ettersøkte (§ 30).

Pågripelse og fengsling

Arrestordreloven § 13 gir særlige regler om pågripelse og fengsling, som er et utslag av forpliktelsene etter parallellavtalen til å pågripe ettersøkte personer, og til å behandle og fullbyrde en arrestordre straks, jf. art. 14, 15 og 20 nr. 1. Pågripelsesplikten er understreket i arrestordreloven § 1.

Arrestordren anses i seg selv som tilstrekkelig grunnlag for pågripelse, og det er ikke nødvendig å vedlegge underliggende dokumenter som f.eks. pågripelsesbeslutning eller dom. Dersom påtalemyndigheten vil holde den pågrepne i varetekt, må saken bringes inn for tingretten etter straffeprosesslovens regler.

I påvente av en fullstendig arrestordre skal en etterlysning som gjelder overlevering etter arrestordreloven og som er registrert i Schengen informasjonssystem (SIS) eller annet system for etterlysning av personer, likestilles med en arrestordre, selv om den ikke inneholder alle opplysningene nevnt i arrestordreloven § 5, jf. § 25 tredje ledd. Slike etterlysninger utløser dermed i utgangspunktet en plikt til pågripelse i påvente av fullstendig arrestordre. Loven gir ingen frist for å fremsette arrestordre, men i rundskriv G-02/2020 s. 9 og 18 uttales det at en fullstendig og oversatt arrestordre bør foreligge innen syv dager etter at den ble etterspurt.

I saker etter arrestordreloven gjelder det en «presumsjon for fengsling», jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 35. Pågripelse og fengsling skal finne sted såfremt det ikke er åpenbart at arrestordren skal avslås eller vil bli avslått eller dersom det ikke er grunn til å frykte at den pågripne vil unndra seg eller vanskeliggjøre overleveringen, jf. § 13 tredje ledd (s. 34–35). Straffeprosessens alminnelige vilkår for fengsling kommer ikke til anvendelse. Retten skal ikke prøve om det er «skjellig grunn til mistanke», jf. straffeprosessloven § 171.

Etter arrestordreloven § 13 første ledd første punktum skal den ettersøkte pågripes så snart som mulig når det ikke er klart at overlevering må nektes. I dette ligger det at pågripelse ikke skal skje dersom det er klart at det foreligger en obligatorisk avslagsgrunn etter §§ 6 til 8, eller det er klart at påtalemyndigheten ikke ønsker å etterkomme arrestordren fordi den vil benytte en valgfri avslagsgrunn etter § 12. Det samme gjelder når overlevering ikke er aktuelt på grunn av den ettersøktes immunitet, og hvor overlevering vil være i strid med menneskerettighetene, jf. proposisjonen s. 54.

Fenglingspresumsjonen gjelder likevel ikke når den ettersøkte er under 18 år; da bestemmer § 13 første ledd annet punktum at pågripelse bare kan skje når det er «særleg påkravd». Vilkåret er hentet fra straffeprosessloven § 174 om pågripelse, som § 184 om fengsling av personer under 18 år henviste til tidligere. Samme dag som arrestordreloven ble vedtatt, ble henvisningen erstattet med en selvstendig og strengere norm: «tvingende nødvendig». Proposisjonen etterlater et inntrykk av at departementet mente at vilkåret skulle anvendes på samme måte i arrestordresakene som ellers (s. 35). Dette er også lagt til grunn i rundskriv G-02/2020 s. 13. Det må altså være den strengere normen «tvingende nødvendig» som skal anvendes etter § 13.

Paragraf 13 første ledd tredje punktum fastslår uttrykkelig at straffeprosessloven § 170 a om forholdsmessighet gjelder tilsvarende. Den ettersøktes personlige forhold kan f.eks. tilsi at pågripelse blir et for inngripende tiltak, jf. proposisjonen s. 54.

Ved pågripelsen skal den ettersøkte umiddelbart informeres om arrestordren, jf. § 13 annet ledd første punktum, jf. også straffeprosessloven § 177, og det skal oppnevnes forsvarer, jf. tredje punktum.

Den ettersøkte skal også informeres om adgangen til å samtykke til overlevering, jf. arrestordreloven § 13 annet ledd annet punktum. Et eventuelt samtykke må imidlertid gis i rettsmøte, jf. § 14 annet ledd.

Fristen for å fremstille den pågrepne for fengsling er 48 timer, jf. arrestordreloven § 13 tredje ledd annet punktum, som viser til straffeprosessloven § 183.

Dersom vilkårene for pågripelse er oppfylt, skal retten fengsle den ettersøkte «med mindre det ikkje er grunn til å frykte for at den pågripne vil unndra seg eller hindre overlevering, eller formålet med fengsling kan oppnåast ved tiltak etter straffeprosessloven § 188», jf. § 13 tredje ledd tredje punktum. Aktuelle tiltak (fengslingssurogater) etter straffeprosessloven § 188 er meldeplikt og innlevering av pass og eventuelt annen relevant reisedokumentasjon, jf. § 181, jf. LA-2021-12930. Retten skal legge opplysningene i arrestordren til grunn for vurderingen, «om dei ikkje openbert er urette», jf. tredje ledd fjerde punktum.

For en eventuell fengsling skal det settes en tidsfrist på inntil fire uker, jf. § 13 fjerde ledd første punktum. Fristen kan forlenges med inntil fire uker om gangen, jf. annet punktum. Når den som besluttes fengslet er under 18 år, kan fengslingen likevel ikke forlenges med mer enn to uker om gangen, jf. tredje punktum. Den samlede fengslingstiden kan ikke overstige tolv uker, med mindre det foreligger «særlige grunner», jf. fjerde punktum. Fristen på tolv uker gjelder likevel ikke hvis det foreligger en konkurrerende anmodning om utlevering etter § 29 annet ledd, eller den ettersøkte tidligere er overlevert eller utlevert, jf. femte punktum. Bakgrunnen er at det da ikke vil være mulig å avgjøre om arrestordren skal etterkommes innen fristene. I slike situasjoner gjelder fristene i straffeprosessloven § 185 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 33.

Andre tvangsmidler enn pågripelse og fengsling

Arrestordreloven § 13 femte ledd første punktum fastslår at «[a]ndre straffeprosessuelle tvangsmiddel» enn pågripelse og fengsling, kan benyttes i samme utstrekning som i saker om tilsvarende lovbrudd i Norge. For tvangsmiddelbruken gjelder reglene i straffeprosessloven, jf. arrestordreloven § 3. Det er ikke et krav at bruk av tvangsmidler er begjært av den utstedende stat.

Femte ledd åpner for å bruke tvangsmidlene i straffeprosesslovens fjerde del og andre straffeprosessuelle tvangsmidler. I motsetning til opplistingen i utleveringsloven §§ 15 og 20 omfatter arrestordrelovens formuleringer dermed også tvangsmidlene i straffeprosessloven kap. 16 c om sletting av opplysninger registrert i forbindelse med elektronisk kontroll, 17 om heftelse, 17 a om besøksforbud, oppholdsforbud mv., 17 c om tvangsmidler for å avverge alvorlig kriminalitet og 17 c om forbud mot kriminelle sammenslutninger. Disse tvangsmidlene fremstår imidlertid ikke som særlig relevante i utleverings- og arrestordresaker, slik at forskjellen mellom lovene neppe har noen nevneverdig praktisk betydning.

Ransaking og beslag synes å være mest praktisk, men det kan også være aktuelt f.eks. med brev- og besøksforbud, jf. RG 2013 s. 431.

Henvisningen i § 13 femte ledd annet punktum til tredje ledd fjerde punktum innebærer at retten skal legge opplysningene i arrestordren til grunn, «om dei ikkje openbert er urette».

10.10.3.2 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Om Grunnloven og EMK se punkt 10.10.2.2.

Parallellavtalen art. 14 fastslår at når den ettersøkte pågripes, skal vedkommende informeres om arrestordren og dens innhold samt om adgangen til å samtykke til overlevering. Den pågrepne skal ha rett til rettslig bistand og tolk i samsvar med den iverksettende stats lov. De samme rettighetene er nedfelt i EUs rammebeslutning art. 11.

Artikkel 15 forplikter den iverksettende stat til å vurdere varetektsfengsling av den pågrepne i samsvar med egen lovgivning. Den iverksettende stat kan når som helst løslate den ettersøkte midlertidig, så lenge den treffer de tiltak som er nødvendige for å hindre at personen unndrar seg rettsforfølgning. EUs rammebeslutning art. 12 gir tilsvarende regler.

Artikkel 20 angir frister for å avgjøre om en arrestordre skal etterkommes, og speiler EUs rammebeslutning art. 17. EU-domstolen har fastslått at en oversittelse av fristen for å avgjøre arrestordren etter art. 17 ikke fritar fra plikten til å avgjøre arrestordren, og ikke er til hinder for fortsatt varetektsfengsling, jf. EU-domstolens storkammerdom 16. juli 2015 i sak C-237/15 PPU Lanigan avsnitt 62 og 63. Dersom varetektsfengslingen blir uforholdsmessig og den ettersøkte må løslates, skal den iverksettende stat treffe de tiltak som er nødvendige for å hindre at personen flykter (avsnitt 63). Artikkel 26 oppstiller frister for overleveringen, og bestemmer at når de er utløpt, skal den ettersøkte løslates. EU-domstolen har tolket den tilsvarende bestemmelsen i EUs rammebeslutning art. 23 etter sin ordlyd, slik at statene er forpliktet til å løslate når fristen er oversittet, jf. dom 28. april 2022 i sak C-804/21 PPU C og CD. I tilknytning til art. 23 har EU-domstolen fastslått at en løslatelse på grunn av overskridelse av fristen for overlevering, heller ikke fritar fra forpliktelsen til å gjennomføre og avtale en ny frist for overleveringen, jf. dom 25. januar 2017 i sak C-640/15 Vilkas avsnitt 72. Fristen kan utsettes på nytt hvis det oppstår en force majeure-situasjon (avsnitt 64).

Videre har domstolen lagt til grunn at den iverksettende stat i tilfelle løslatelse av den ettersøkte som følge av oversittelse av fristen for overlevering, er forpliktet til å treffe enhver foranstaltning den anser nødvendig for å unngå at vedkommende unnviker, «med undtagelse af frihedsberøvende foranstaltninger», jf. C og CD-dommen avsnitt 75. Om «frihetsberøvende foranstaltning» («deprivation of liberty») som en motsetning til «frihedsbegrænsende foranstaltninger» («restriction of liberty») vises det til EU-domstolens dom 28. juli 2016 i sak C-294/16 PPU JZ avsnitt 47 flg. I avsnitt 47 uttalte EU-domstolen:

«Henset til ovenstående betragtninger, og navnlig til den sondring, der skal foretages mellem på den ene side frihedsbegrænsende foranstaltninger og på den anden side frihedsberøvende foranstaltninger, skal begrebet ‘varetægtsfængsl[ing]’ som omhandlet i artikel 26, stk. 1, [om varetektsfradrag] i rammeafgørelse 2002/584 fortolkes således, at det foruden fængsling omfatter enhver foranstaltning eller række foranstaltninger, der iværksættes over for den pågældende person, og som på grund af deres art, varighed, virkninger og gennemførelse berøver den pågældende person dennes frihed på en måde, der kan sammenlignes med en fængsling.»

For øvrig har EU-domstolen i storkammerdommen 5. april 2016 i de forente sakene C-404/15 og C-659/15 PPU Aranyosi og Căldăraru avsnitt 100 uttalt at det ved vurderingen av om varetektsfengsling er forholdsmessig i saker om overlevering til strafforfølgning, skal tas «behørig hensyn» til uskyldspresumsjonen.

10.10.3.3 Nordisk rett

Om den danske utleveringsloven 2020 § 32, stk. 2, og § 33, som gjelder både ved utlevering og overlevering, se punkt 10.10.2.3. Paragraf 32, stk. 3, fastslår at tvangsmidlene i retsplejelovens kap. 69 og 70 kan brukes i den utstrekning arrestordren er utstedt for et lovbrudd som kan medføre utlevering etter utleveringslovens kap. 3 om overlevering til Norden eller kap. 4 om overlevering til EU.

Den svenske arrestordreloven 2003 4 kap. 5 § oppstiller en fengslingspresumsjon hvoretter påtalemyndigheten skal pågripe den ettersøkte «om det inte saknas risk för att denne avviker eller på annat sätt undandrar sig ett överlämnande». Pågripelse kan likevel ikke skje når det antas ikke å være grunnlag for overlevering. Ettersøkte som er under 18 år, kan dessuten bare pågripes når det foreligger «synnerliga skäl» (særlige grunner). Dersom det vil være tilstrekkelig å beslutte «reseförbud» eller «anmälningsskyldighet» (meldeplikt), skal disse tiltakene tre i stedet for pågripelse. Er det grunnlag for pågripelse og det haster, kan polititjenestemenn eller tjenestemenn ved Tullverket eller Kustbevakningen pågripe uten pågripelsesbeslutning. Retten prøver bruken av tvangsmidler etter 6 §, jf. 5 §. Er ikke frihetsberøvelsen forholdsmessig «med hänsyn till den tid [den] har pågått och den påföljd som har utdömts eller som kan komma att utdömas om den eftersökte döms för gärningen», skal den oppheves. Når den som er besluttet overlevert er underlagt tvangsmidler, kan vedkommende begjære at ny prøving av tvangsmiddelet skjer i tingretten innen tre uker fra den sist ble besluttet, jf. 6 kap. 3 §. Dersom vedkommende er på frifot og det anses nødvendig for å gjennomføre overleveringen, kan personen frihetsberøves i inntil 48 timer, jf. 6 kap. 5 §. Lovens 6 kap. 6 § bestemmer at når den som skal overleveres er frihetsberøvet og overlevering ikke finner sted innen fristene i 6 kap. 1 eller 2 §§, eller når en arrestordre trekkes tilbake, skal vedkommende løslates.

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 16 til 19 §§ regulerer pågripelse og fengsling. En polititjenestemann kan pågripe en ettersøkt person når det er besluttet at vedkommende skal varetektsfengsles (16 §). Uten slik beslutning kan en polititjenestemann dessuten pågripe den ettersøkte dersom iverksettingen av arrestordren ellers kan settes i fare. Retten skal beslutte varetektsfengsling når det er grunn til å frykte at iverksettingen av arrestordren ellers kan stå i fare (18 §).

Den islandske arrestordreloven 2016 § 13 gir regler om pågripelsen, og § 14 om varetekt og bruk av andre tvangsmidler. Når det foreligger en arrestordre i samsvar med § 6, skal statsadvokaten så snart som mulig beslutte pågripelse av den ettersøkte (§ 13). Ved pågripelsen skal vedkommende informeres om arrestordren. Samtidig skal det gis informasjon om adgangen til å samtykke til overlevering, og om rettsfølgene av et samtykke. Det skal oppnevnes forsvarer. Dersom den pågrepne samtykker til overlevering og det er relevant, skal vedkommende også forespørres om samtykke til avkall på spesialitetsprinsippet. Etter § 14 skal statsadvokaten begjære den pågrepne varetektsfengslet dersom det er nødvendig av hensyn til saken. Retten skal legge informasjonen i arrestordren til grunn ved avgjørelsen av fengslingsspørsmålet, med mindre den åpenbart er uriktig. Varetekt skal ikke besluttes for mer enn fire uker, men det er adgang til forlengelse for samme periode. Når det er ansett tilstrekkelig for å unngå at den ettersøkte unndrar seg rettsforfølgning, kan vedkommende underkastes andre og mildere tvangsmidler. Tingretten avgjør om den ettersøktes eventuelle samtykke til overlevering eller avkall på spesialitetsprinsippet kan legges til grunn. Etter at det er avsagt kjennelse om dette, kan samtykke til overlevering ikke tilbakekalles. Fristen for å anke en kjennelse om varetekt eller bruk av andre tvangsmidler er én dag, og høyesterett er ankeinstans.

10.10.4 Overlevering til stater i Norden

10.10.4.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 20 første til femte ledd gir regler om pågripelse og fengsling som er særegne for nordisk arrestordre. Disse er utslag av forpliktelsene etter konvensjon om nordisk arrestordre art. 9, 10 og 14 nr. 1, jf. også arrestordreloven § 1, som understreker pågripelsesplikten.

Reglene om annen bruk av tvangsmidler (§ 20 sjette ledd) og om betydningen av oversittelse av fristen for overlevering (§ 30), er like for nordisk og nordisk-europeisk arrestordre, se derfor punkt 10.10.3.

Bestemmelsene om pågripelse og fengsling ved nordisk-europeisk og nordisk arrestordre svarer langt på vei til hverandre. Hele § 13, med unntak av fjerde ledd om frister, gjenfinnes i § 20. Når det gjelder § 20 første ledd første, tredje og fjerde punktum, annet ledd første og tredje punktum og tredje ledd vises det til punkt 10.10.3.1 om § 13 første, annet og tredje ledd. Men det er også enkelte forskjeller, som kommer til uttrykk i § 20 første ledd annet punktum, annet ledd annet punktum, fjerde og femte ledd. I det følgende fremheves forskjellene.

Når politi eller påtalemyndighet i et annet nordisk land ber om det, før en person er etterlyst i forbindelse med en nordisk arrestordre, kan pågripelse skje etter reglene i straffeprosessloven kap. 14, i samme utstrekning som i saker om tilsvarende lovbrudd i Norge, jf. første ledd annet punktum.

I annet ledd annet punktum, som understreker at den ettersøkte skal informeres om retten til å samtykke til overlevering, er det også bestemt at det i saker om overlevering til stater i Norden skal informeres om hvilke rettsfølger samtykke har.

Fjerde ledd fastsetter at fremstilling for tingretten med krav om fengsling kan unnlates når den ettersøkte er over 18 år og samtykker til overlevering. Dette gjelder likevel ikke dersom den ettersøkte krever rettens prøving av om vilkårene for fengsling er til stede, eller det er forventet at overlevering ikke kan skje innen 1 uke fra pågripelsen.

Etter § 21 første ledd siste punktum kan et samtykke til overlevering trekkes tilbake inntil overlevering er gjennomført. Dersom påtalemyndigheten vil etterkomme arrestordren og den pågrepne trekker samtykket, skal vedkommende fremstilles for retten, jf. § 21 annet ledd første punktum. I slike tilfeller følger det av § 20 fjerde ledd annet punktum at fristen for å fremstille den pågrepne for retten etter tredje ledd, skal regnes fra tidspunktet kravet om domstolsprøving blir fremsatt eller samtykket til overlevering blir trukket tilbake. I dette ligger det også at den pågrepne når som helst før overlevering gjennomføres, kan kreve rettens behandling av fengslingsspørsmålet. Blir det klart at overlevering ikke kan skje innen fristen på én uke, følger det av bestemmelsen at fristen for fremstilling skal beregnes fra tidspunktet det blir klart at fristen vil bli oversittet.

For øvrig er tidsfristene for fengsling kortere etter § 20 femte ledd enn etter § 13. Ved fengsling skal det settes en tidsfrist, som ikke må overstige fire uker. Er den pågrepne under 18 år, kan fristen ikke overstige to uker. Fristene kan i begge tilfeller forlenges med inntil to uker om gangen. Den samlede fengslingstiden kan ikke overstige seks uker, med mindre det foreligger «særlege grunnar». Fristene i femte ledd gjelder likevel ikke når det foreligger en konkurrerende begjæring om utlevering etter § 29 annet ledd, eller dersom den ettersøkte tidligere er overlevert fra et land utenfor Norden eller utlevert. Unntaket om at det ved konkurrerende begjæringer og videre utlevering eller overlevering skal sees bort fra fristene, knytter seg til samtlige frister, og ikke bare til den samlede fengslingstiden, slik det gjør ved nordisk-europeisk arrestordre.

10.10.4.2 Folkerettslige rammer

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 9 om informasjon som skal gis til den ettersøkte ved pågripelsen, og om rett til rettslig bistand og tolk, svarer til parallellavtalen art. 14. Artikkel 10 nr. 1 om varetektsfengsling tilsvarer parallellavtalen art. 15. Artikkel 10 nr. 2, som fastslår at til fremme av undersøkelsen og for å sikre overlevering kommer tvangsmidlene i de enkelte lands lovgivning til anvendelse, gjenfinnes ikke i parallellavtalen. Artikkel 19 angir fristene for å gjennomføre overlevering av den ettersøkte, og fastslår at vedkommende skal løslates ved uhjemlet oversittelse av disse. Om de tilsvarende artiklene i parallellavtalen se punkt 10.10.3.2.

10.10.4.3 Nordisk rett

Om dansk rett se punkt 10.10.2.3 og 10.10.3.3.

Den svenske loven om nordisk arrestordre 2011 3 kap. 6 § tilsvarer 2003-loven 4 kap. 5 §. 3 kap. 7 § 1 stk. svarer til 4 kap. 6 § 1 stk. Paragrafens 2 stk. gir derimot en særregel for nordisk arrestordre: Ved samtykke til overlevering skal den ettersøkte bare fremstilles for tingretten med krav om fengsling dersom vedkommende begjærer rettens prøving av fengslingen. Lovens 3 kap. 7 § 4 stk. svarer til 4 kap. 6 § 2 stk. Lovens 5 kap. 2 § svarer til 6 kap. 3 §, og 5 kap. 4 § svarer til 6 kap. 5 §. Lovens 5 kap. 5 § bestemmer at dersom den som skal overleveres er frihetsberøvet, og overleveringen ikke skjer innen fristen i 1 § 1 stk. eller innen fem dager fra tidspunktet fastsatt etter 1 § 2 stk., skal den ettersøkte løslates.

Den finske loven om nordisk arrestordre 2007 13 § regulerer «gripande», 14 § «tagande i förvar», 15 § «fortsatt förvar» og 16 § «klagomål över fortsatt förvar».

Den islandske arrestordreloven 2016 § 20 gir regler om pågripelsen, og § 21 om varetekt og bruk av andre tvangsmidler. Paragraf 20 er tilnærmet likelydende som § 13. Paragraf 21 svarer langt på vei til § 14, men med enkelte forskjeller: Varetekt skal ikke besluttes for mer enn to uker, men det er adgang til forlengelse for samme periode. Fristen gjelder likevel ikke når det foreligger konkurrerende anmodninger, eller når den ettersøkte har blitt utlevert til Island fra en stat utenfor EU og Norden. Ved nordisk arrestordre kan dessuten et samtykke til overlevering eller avkall på spesialitetsprinsippet tilbakekalles, men avkallet kan bare tilbakekalles dersom også samtykket til overlevering tilbakekalles.

10.10.5 Utvalgets vurderinger for overlevering

Innledning

Utvalget foreslår mindre justeringer i reglene om bruk av tvangsmidler i saker om overlevering. Det foreslås at de to paragrafene om tvangsmidler i saker om overlevering til stater i EU og Norden (arrestordreloven §§ 13 og 20), slås sammen til én bestemmelse. Den nye paragrafen – lovutkastet § 52 – skal gjelde ved overlevering til stater i både EU og Norden. Disse endringene er rent redaksjonelle og fordrer ingen nærmere forklaringer. Det er i hovedsak tatt sikte på å videreføre rettstilstanden, se nærmere om denne ovenfor samt i rundskriv G-02/2020 s. 10–14 og G-12/2012 s. 21–24. Når det gjelder reglene som er særegne for bruk av tvangsmidler i saker om nordisk arrestordre, foreslår utvalget å videreføre gjeldende rett. For øvrig er det tatt sikte på enkelte klargjøringer, som kommenteres i det følgende.

Av hensyn til sammenhengen i lovgivningen foreslås det at båndlegging etter politiloven § 17 g, som ikke er et straffeprosessuelt tvangsmiddel, men som kan besluttes i utleveringssaker, også skal kunne brukes i arrestordresaker.

Tvangsmiddelbruk ved løslatelse på grunn av oversittelse av fristen for overlevering

Utvalget har fått innspill fra Kripos om at arrestordreloven ikke gir hjemmel for å bruke tvangsmidler når den ettersøkte løslates på grunn av oversittelse av fristen for overlevering, jf. arrestordreloven § 30 tredje ledd. Overleveringsplikten består som nevnt selv om fristen for overlevering er oversittet. Ved løslatelse på grunn av fristoversittelse har påtalemyndigheten i dag ikke de nødvendige virkemidler for å gjennomføre overleveringen. Overlevering kan vanskeliggjøres dersom den ettersøkte ikke samtykker og nekter å samarbeide om gjennomføringen. Dette er det etter utvalgets syn grunn til å avhjelpe gjennom en klar hjemmel for tvangsmiddelbruk, som riktignok må brukes med varsomhet for ikke å komme i konflikt med de folkerettslige forpliktelsene til løslatelse fra varetektsfengsling, jf. også EU-domstolens dom 28. april 2022 i sak C-804/21 PPU C og CD avsnitt 75, omtalt foran.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å klargjøre i den nye bestemmelsen om frister for overlevering at løslatelse som følge av fristoversittelse, ikke er til hinder for bruk av de tvangsmidler som anses nødvendige for å gjennomføre overleveringen. Dette kommer til uttrykk i lovutkastet § 57 sjette ledd. I lys av EU-domstolens praksis foreslås det presisert i lovteksten at det likevel ikke kan benyttes varetektsfengsling.

«Varetektsfengsling» må forstås i lys av EU-domstolens praksis om «frihetsberøvende foranstaltninger», som en motsetning til «frihetsbegrensende foranstaltninger», jf. JZ-avgjørelsen (2016) avsnitt 47 flg. Regelen om at den ettersøkte skal løslates fra varetektsfengsel ved oversittelse av fristene for overlevering, og EU-domstolens praksis om «frihetsberøvende foranstaltninger», må etter utvalgets vurdering bety at den ettersøkte ikke kan holdes varetektsfengslet eller underkastes tilsvarende foranstaltninger. Derimot må det være adgang til å bruke andre tvangsmidler som hindrer den ettersøkte fra å unndra seg gjennomføring av vedtaket. Etter utvalgets syn bør det derfor kunne besluttes f.eks. innlevering av pass eller meldeplikt. Dessuten må det kunne brukes tvang for å gjennomføre overleveringen, selv om tvangen kan innebære en pågripelse etter norske regler og kortvarig frihetsberøvelse. Det foreslås derfor presisert at selve overleveringen kan gjennomføres med tvang, og at den ettersøkte kan pågripes for uttransportering. Reglene i lovutkastet § 52 om pågripelse, fengsling og annen bruk av tvangsmidler bør gjelde tilsvarende så langt de passer, med de begrensninger som følger av at den ettersøkte ikke kan varetektsfengsles. Tvangsmidlene må brukes innenfor rammene av straffeprosessloven § 170 a.

Pågripelse og fengsling av personer under 18 år

Utvalget foreslår at vilkåret for å fengsle personer under 18 år, «særleg påkravd», erstattes med «tvingende nødvendig», jf. straffeprosessloven § 184. Samme vilkår bør gjelde for fengsling. Om bakgrunnen for dette se punkt 10.10.3.1 og lovutkastet § 52 første ledd (pågripelse) og fjerde ledd (fengsling).

10.11 Nærmere om beslag og overgivelse av ting

10.11.1 Innledning

Utlevering omtales i punkt 10.11.2 og overlevering i 10.11.3, mens utvalgets vurderinger fremgår av 10.11.4.

10.11.2 Utlevering

10.11.2.1 Gjeldende rett

Det kan være aktuelt å foreta beslag av gjenstander («ting») i utleveringssaker, jf. utleveringsloven §§ 15 og 20, jf. straffeprosessloven kap. 16.

Justisdepartementet kan beslutte at ting som er beslaglagt under utleveringssaken, skal overgis til myndigheten som har begjært utlevering i forbindelse med utleveringen. Ved overgivelsen skal det tas slike forbehold som det finnes grunn til å stille for å beskytte tredjemanns rett, jf. utleveringsloven § 18 tredje ledd.

Reglene om overgivelse av ting suppleres av utleveringsloven § 24, som omhandler bruk av tvangsmidler ved behandling av en anmodning fra en annen stat om bistand i en straffesak (rettsanmodning).

10.11.2.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 20 fastslår at på anmodning fra den anmodende stat, og i den utstrekning den anmodede stats lov åpner for det, skal ting som kan tjene som bevis eller er ervervet som resultat av forbrytelsen, beslaglegges og overgis. Dette gjelder også hvor en besluttet utlevering ikke kan skje på grunn av at den ettersøkte er død eller har unnveket. Ting som kan beslaglegges eller inndras i den anmodede stat, kan midlertidig holdes tilbake i forbindelse med en pågående straffesak, eller overgis på betingelse av tilbakelevering.

Utleveringsavtalen med Canada art. XII fastslår at alle ting den ettersøktes besitter ved pågripelsen og som beslaglegges, skal overgis i forbindelse med utleveringen. Dette omfatter både utbytte av lovbruddet og bevis. Avtalen med USA art. 17 bestemmer at «alt løsøre og alle hjelpemidler, verdigjenstander og dokumenter som har sammenheng med lovbruddet», uavhengig av om de er brukt ved lovbruddet eller kan tjene som bevis, skal overgis når utleveringen gjennomføres. Overgivelsesplikten gjelder bare så langt det er forenlig med anmodede stats lov og utenforstående personers rettigheter i tingene. Den består selv om utlevering ikke kan iverksettes fordi den ettersøkte er død, forsvunnet eller unnveket. Avtalen med Australia art. 19 etablerer en plikt til i forbindelse med utleveringen å overgi ting som kan ha betydning som bevis eller som er ervervet ved lovbruddet utleveringsbegjæringen gjelder, i den utstrekning det er forenlig med den anmodede stats lov og på den anmodende stats anmodning. Dersom staten som overgir ting ber om det, skal tingene vederlagsfritt returneres etter at rettergangen i den anmodende stat er avsluttet. Overgivelse skal ikke skade noens rettigheter i tingene.

10.11.2.3 Nordisk rett

Den danske utleveringsloven 2020 § 40 fastslår at retten skal beslutte at ting som er beslaglagt under saken, med forbehold om tredjepersoners eventuelle rettigheter, skal overgis til den andre staten dersom den har bedt om det, og tingen kan tjene som bevis eller stammer fra lovovertredelsen. Den svenske utleveringsloven 1957 21 §, den finske 1970 23 § 2 mom. og den islandske 1984 § 18 tredje ledd fastslår videre at justisdepartementet i forbindelse med utlevering kan bestemme at ting som er beslaglagt, skal overgis til den anmodende stat. Det kan settes slike vilkår som er nødvendige for å sikre tredjepersoners rettigheter i tingene.

10.11.3 Overlevering

10.11.3.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 39 bestemmer at det i bestemte tilfeller skal foretas beslag i arrestordresaker. Beslaget foretas etter reglene i straffeprosessloven kap. 16, som gjelder så langt de passer, jf. arrestordreloven § 3. Bestemmelsen kommer bare til anvendelse når det tas beslag i forbindelse med en arrestordre som kan etterkommes, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 37. Arrestordreloven suppleres av utleveringsloven § 24.

Påtalemyndigheten skal beslaglegge og overgi ting som antas å ha betydning som bevis i saken arrestordren gjelder, eller som er utbytte av det straffbare forholdet, jf. § 39 første ledd første punktum. Det samme gjelder andre ting og utbytte som kan inndras etter straffeloven §§ 67 til 73, forutsatt at den utstedende stat anmoder om det og det ville vært adgang til inndragning etter den utstedende stats lov, jf. arrestordreloven § 39 første ledd annet punktum. Om bakgrunnen for annet punktum vises det til proposisjonen s. 24.

Inndragning kan foretas enten etter anmodning fra den utstedende stat eller på eget initiativ. Plikten til å inndra av eget initiativ gjelder bare for ting påtalemyndigheten blir kjent med under etterforskningen. Påtalemyndigheten har ingen aktivitets- eller undersøkelsesplikt, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 64, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 37.

Plikten til beslag og overgivelse av ting gjelder selv om den ettersøkte er død eller forsvunnet, jf. § 39 annet ledd. Når en ting antas å ha betydning som bevis i en pågående straffesak i Norge, kan påtalemyndigheten holde tingen tilbake eller overgi den midlertidig, jf. tredje ledd. Fjerde ledd fastslår at overgivelse av ting ikke har betydning for eksisterende rettigheter i tingen, og at det kan stilles vilkår for overgivelsen når det er nødvendig for å verne om slike rettigheter.

10.11.3.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen art. 32 fastsetter at ting som kan være nødvendige som bevis eller som den ettersøkte har tilegnet seg som følge av den straffbare handlingen, etter anmodning fra den utstedende rettsmyndighet eller på eget initiativ skal beslaglegges og overgis. Plikten til overgivelse gjelder selv om arrestordren ikke kan fullbyrdes på grunn av at den ettersøkte er død eller har flyktet. Dersom ting som det foreligger overgivelsesplikt for er beslaglagt eller inndratt, og trengs i forbindelse med en verserende straffesak, kan den iverksettende stat holde dem tilbake midlertidig eller overgi dem mot at de leveres tilbake. Eventuelle rettigheter som den iverksettende stat eller tredjeparter har i tingene, berøres ikke av en overgivelse. Når slike rettigheter foreligger, skal tingene uten omkostninger returneres så snart straffesaken er avsluttet. En tilsvarende bestemmelse finnes i konvensjon om nordisk arrestordre art. 25 og EUs rammebeslutning art. 29.

10.11.3.3 Nordisk rett

Om den danske utleveringsloven 2020 § 40, som også gjelder ved overlevering, se punkt 10.11.2.3. Den islandske arrestordreloven 2016 § 39 samsvarer i det vesentlige med den norske arrestordreloven § 39, og gjelder ved overlevering til stater i både EU og Norden. De svenske lovene om europeisk arrestordre 2003 4 kap. 7 § og nordisk arrestordre 2011 3 kap. 8 § gir anvisning på at lov (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottsmål gjelder for beslag. 2003-loven 5 kap. 6 § og 2011-loven 4 kap. 5 § fastslår at en beslutning om overgivelse av ting som er beslaglagt etter henholdsvis 4 kap. 7 § og 3 kap. 8 § 1 stk., så vidt mulig skal treffes sammen med avgjørelsen om overlevering. En beslutning etter 2011-loven 3 kap. 8 § 2 stk. skal alltid tas sammen med beslutningen om overlevering.

De finske lovene om europeisk arrestordre 2003 66 § og nordisk arrestordre 2007 63 § angir at lov om internationell rättshjälp i straffrättsliga ärenden 1994 gjelder for beslag. Videre følger det av bestemmelsene at retten ved avgjørelsen av om overlevering kan skje, kan beslutte at ting som er beslaglagt, skal overgis i samsvar med reglene i nevnte lov.

10.11.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at utleveringsloven § 18 tredje ledd viderefører den nordiske utleveringsloven 1961 § 14 fjerde ledd. Etter gjeldende rett er spørsmålet om overgivelse undergitt en fri prøving; det er ikke obligatorisk å overgi ting som er beslaglagt under saken, jf. Straffelovrådets innstilling 1958 s. 30. Men konvensjoner og bilaterale avtaler som etablerer en plikt til overgivelse av ting, kan snu dette utgangspunktet, jf. foran.

Det foreslås på denne bakgrunn en ny bestemmelse, som tar høyde for folkerettslige forpliktelser til overgivelse av ting, særlig utleveringskonvensjonen art. 20. Det anses ikke betenkelig å la overgivelsesplikten etter bestemmelsen gjelde overfor alle stater, siden den bare vil gjelde hvor det tas beslag i forbindelse med en utleveringsbegjæring som kan etterkommes.

Utvalget har vurdert om utleveringsloven § 18 tredje ledd bør videreføres slik den lyder, eller om det bør utformes en bestemmelse som ligner på arrestordreloven § 39. I den forbindelse har utvalget merket seg at utleveringskonvensjonen art. 20, parallellavtalen art. 32 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 25 har en rekke likhetstrekk: Artiklene forplikter til overgivelse av bevis og utbytte, presiserer at plikten gjelder selv om den ettersøkte er død eller forsvunnet og åpner for å holde tilbake eller midlertidig overgi ting av hensyn til egen strafforfølgning. Videre fastslår de at overgivelse ikke har betydning for eksisterende rettigheter i tingene og at når det foreligger slike rettigheter, skal tingene leveres tilbake uten omkostninger. Det synes derfor hensiktsmessig at reglene gis samme oppbygging og, så langt det er mulig, innhold. Utvalget foreslår på denne bakgrunn en fellesbestemmelse for utlevering og overlevering etter mønster av arrestordreloven § 39, se lovutkastet § 70.