3 Lovhistorikk og utvikling

3.1 Oversikt over lovhistorien

3.1.1 Norsk utleveringsrett før 1908

Før Norge fikk sin første utleveringslov i 1908 besto utleveringsinstituttet av spredte lovbestemmelser. For øvrig bygget utleveringspraksis på bilaterale avtaler og regler som var utviklet i administrativ praksis, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 6, hvor det også er gitt en nærmere omtale av tidlig norsk utleveringsrett.

Før utleveringsloven 1908 var det Justisdepartementet som behandlet og avgjorde utleveringsbegjæringer, uten domstolsprøving. I tillegg eksisterte det en uregulert praksis mellom politimyndighetene i Kristiania og København om uformell pågripelse og utlevering av ettersøkte personer, jf. Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 4.

3.1.2 Utleveringsloven 1908

Lov 13. juni 1908 om utlevering af forbrydere (utleveringsloven 1908) var den første helhetlige reguleringen av utleveringsinstituttet i Norge. Lovarbeidet ble igangsatt etter oppfordring fra Straffelovkommissionen, jf. Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 6.

Loven ga regler om vilkår for og fremgangsmåten ved utlevering fra Norge til fremmed stat. En omtale av hovedinnholdet i loven fremgår av Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 7–8:

Vilkårene for utlevering var minstevilkår. Selv om vilkårene var oppfylt, kunne norske myndigheter fritt prøve om utlevering skulle skje. Men dersom det forelå en utleveringstraktat med den aktuelle staten, var det i prinsippet plikt til utlevering på vilkårene fastsatt i traktaten. Loven bygde på prinsippet om dobbel straffbarhet og stilte nærmere krav til forholdets straffbarhet etter norsk lov (strafferamme) (§§ 1 og 2).

Loven fastsatte at utlevering i en rekke tilfeller ikke kunne skje. Blant annet kunne norsk statsborger ikke utleveres (§ 1) og utlevering kunne som hovedregel ikke skje for politiske lovbrudd (§ 3).

Videre etablerte loven enhetlige saksbehandlingsregler for utleveringssakene (§§ 9 flg.). Begjæringen skulle prøves både av domstolene og forvaltningen (Justisdepartementet). Saksbehandlingsreglene er i hovedsak videreført i dagens utleveringslov.

3.1.3 Den nordiske utleveringsloven 1961

Utlevering mellom de nordiske statene var over en lengre periode regulert i ensartet nordisk lovgivning, i Norge ved lov 3. mars 1961 nr. 1 om utlevering av lovbrytere til Danmark, Finnland, Island og Sverige (den nordiske utleveringsloven 1961). Utleveringskonvensjonen art. 28 nr. 3 åpnet for denne nordiske ordningen. Både når det gjaldt vilkår og fremgangsmåte var reglene i den nordiske utleveringsloven adskillig myket opp i forhold til reglene i den alminnelige utleveringsloven, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 8. En omtale av hovedinnholdet i loven fremgår av proposisjonen s. 8–9:

Vilkårene for utlevering var også etter den nordiske utleveringsloven minstevilkår, slik at utlevering kunne nektes selv om lovens vilkår var oppfylt.

I utgangspunktet var det ikke krav om dobbel straffbarhet; det var tilstrekkelig at handlingen var straffbar i den anmodende nordiske stat (§§ 1 og 3). Det var også lavere krav til strafferamme enn etter 1908-loven.

Loven ga en begrenset adgang til å utlevere norske statsborgere (§ 2), og utlevering kunne skje for politisk lovbrudd dersom handlingen var straffbar etter norsk lov (§ 4).

Den nordiske loven innebar en forenkling av saksbehandlingsreglene. Fagmyndighetene kunne ta direkte kontakt med hverandre i stedet for å måtte fremsette utleveringsbegjæring på diplomatisk vei. Begjæringen skulle fremsettes av politi- eller påtalemyndighet i den staten som ønsket utlevering. I Norge skulle den som hovedregel sendes til riksadvokaten, men i enkelte tilfeller til statsadvokaten eller politimesteren (§ 9). Rettslig prøving skulle bare finne sted når den som var begjært utlevert, krevde det (§ 11). Saken var ikke avgjort selv om retten kom til at vilkårene for utlevering var oppfylt. Dersom vedkommende i rettsmøte samtykket til utlevering, skulle begjæringen som hovedregel avgjøres av påtalemyndigheten. I andre tilfeller skulle saken sendes via riksadvokaten til Justisdepartementet for avgjørelse (§ 14).

3.1.4 Utleveringsloven 1975

Lov 13. juni 1975 nr. 39 om utlevering av lovbrytere m.v. (utleveringsloven 1975) avløste utleveringsloven 1908. Mens den nordiske utleveringsloven 1961 fortsatt gjaldt i relasjon til de nordiske statene, skulle den alminnelige utleveringsloven regulere utlevering til og fra stater utenfor Norden.

Loven bygger på utleveringskonvensjonen, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 7, og i stor utstrekning på 1908-loven, både med hensyn til materielle vilkår og saksbehandling, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 5.

Samtidig innebar loven noen endringer, bl.a. for å oppnå en mer effektiv strafforfølgning av den internasjonale kriminaliteten. Regelen fra 1908-loven om at utlevering ikke kunne skje for lovbrudd begått på norsk område ble opphevet. Det ble også lovfestet nye rettssikkerhetsgarantier i samsvar med utleveringskonvensjonen (s. 5).

Hovedprinsippet i saksbehandlingen ble videreført; domstolen vurderer om det er rettslig adgang til utlevering, mens det skjer en administrativ prøving i departementet. Departementet kan utøve skjønn og avslå begjæringen selv om vilkårene for utlevering er til stede (s. 5).

3.1.5 Lov om nordisk arrestordre 2008

Lov 19. september 2008 nr. 77 om pågripelse og overlevering mellom de nordiske stater på grunn av straffbare forhold (lov om nordisk arrestordre 2008) ble vedtatt i 2008, men trådte aldri i kraft. Loven skulle avløse den nordiske utleveringsloven 1961 og gjennomføre konvensjon om nordisk arrestordre 2005. Konvensjonen bygger på EUs rammebeslutning 2002. Loven var ment å innføre et nytt og mer effektivt system for utlevering (overlevering) av lovbrytere til strafforfølgning og straffullbyrding. Den nye overleveringsordningen skilte seg fra gjeldende utleveringsordning på flere sentrale punkter, som er oppsummert i lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 5–6.

3.1.6 Arrestordreloven 2012

Lov 20. januar 2012 nr. 2 om pågriping og overlevering til og frå Noreg for straffbare forhold på grunnlag av ein arrestordre (arrestordreloven 2012) regulerer overlevering av personer mellom Norge og medlemsstater i EU (nordisk-europeisk arrestordre), og mellom Norge og andre nordiske stater (nordisk arrestordre), for straffbare forhold på grunnlag av en arrestordre.

Loven gjennomfører konvensjon om nordisk arrestordre 2005 og parallellavtalen 2006. Den tar opp i seg lov om nordisk arrestordre 2008 og erstatter utleveringsloven 1975 kap. I til IV når det gjelder utlevering mellom Norge og medlemsstatene i EU, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 6.

Konvensjon om nordisk arrestordre trådte i kraft 16. oktober 2012, og arrestordreloven trådte i kraft for nordiske arrestordrer fra samme dato. Parallellavtalen trådte i kraft 1. november 2019, og den delen av arrestordreloven som gjelder nordisk-europeiske arrestordrer trådte også i kraft fra dette tidspunktet. Fra samme dato trådte forskrift 18. oktober 2019 nr. 1388 til arrestordreloven (arrestordreforskriften) i kraft.

Parallellavtalen er basert på EUs rammebeslutning 2002, og er på de fleste punkter tilnærmet likelydende med denne. Men det er også noen prinsipielt viktige forskjeller mellom disse, jf. proposisjonen s. 6 og utredningen her punkt 4.7.4.

Som begrunnelse for det nye systemet viste departementet (s. 7) til at gjeldende regler gjorde utlevering til en omstendelig og tidkrevende prosess. Arrestordren innebar vesentlige forenklinger. Det ble vist til at behovet for den nye ordningen bl.a. kommer av at kriminaliteten i økende grad er grenseoverskridende og organisert. En effektiv kamp mot grenseoverskridende kriminalitet i et område der man kan reise fritt, slik som i Schengen-området, betinger at etterforskning og strafforfølgning kan skje på tvers av landegrensene uten at reglene i enkelte av statene hindrer dette.

Med arrestordreloven ble utlevering til stater i EU og Norden erstattet med overlevering. Begrepet «utlevering» ble byttet ut med «overlevering» for å markere systemskiftet. Overlevering er et tilsvarende, men forenklet institutt sammenlignet med utlevering (s. 6). Reglene om overlevering til henholdsvis stater i EU og stater i Norden er i stor grad sammenfallende, men det er visse viktige forskjeller, som også gjenspeiles i arrestordreloven.

Arrestordresystemet innebærer vesentlige forenklinger både med hensyn til vilkår og saksbehandlingsregler. Overlevering bygger på prinsippet om gjensidig anerkjennelse, noe som innebærer at en rettslig avgjørelse fra den utstedende stat skal legges til grunn i den iverksettende stat uten nærmere prøving av avgjørelsen som er truffet. Parallellavtalen gir en uttømmende angivelse av når en arrestordre skal (obligatoriske avslagsgrunner) eller kan (fakultative avslagsgrunner) avslås. En arrestordre fra en stat i EU eller Norden må derfor etterkommes med mindre det foreligger en avslagsgrunn som er hjemlet i loven. Loven innebærer også noen andre prinsipielt viktige endringer sammenlignet med utleveringsloven. Blant annet er kravet til dobbel straffbarhet avskaffet for bestemte sakstyper. Arrestordreloven oppstiller heller ikke et forbud mot å overlevere norske borgere eller personer ettersøkt for politiske lovbrudd. Også saksbehandlingsreglene er vesentlig forenklet, og det er innført korte frister for å avgjøre arrestordren og gjennomføre overlevering.

Lov om nordisk arrestordre hadde enkelte særregler knyttet til Island: § 12 annet ledd om videre overlevering av en person som var overlevert fra Island og som enten var islandsk statsborger eller krevd overlevert for et politisk lovbrudd, og § 19 om spesialitetsprinsippet og politisk lovbrudd. Disse ble ikke videreført i arrestordreloven, siden Island ikke har benyttet seg av adgangen til å gjøre gjeldende særreglene i konvensjon om nordisk arrestordre kap. 4 (art. 26 om egne statsborgere og art. 27 om politiske lovbrudd), jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 59–60 og 63.

3.2 Utviklingen

Antall utleverings- og arrestordresaker

Ifølge utvalgets mandat har det «i de senere år vært behandlet 100–120 saker om utlevering til og fra Norge hvert år». Omfanget av antall saker om overlevering mellom Norge og de nordiske stater er ikke kjent, og er derfor ikke med i denne statistikken.

Det føres ingen offisiell statistikk over antallet utleverings- og arrestordresaker. Det er likevel gitt enkelte anslag i forarbeidene og rettsteorien:

I utleveringslovens forarbeider, Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 19, er det opplyst at Norge i perioden 1969–74 mottok ti utleveringsbegjæringer fra andre land enn de nordiske. Norge utstedte i samme periode seks utleveringsbegjæringer til stater utenfor Norden. Departementet mottok i samme periode fem utleveringsbegjæringer fra andre nordiske land. I tillegg kom de begjæringene som etter den nordiske utleveringsloven 1961 avgjøres av påtalemyndigheten.

Også forarbeidene til lov om Schengen informasjonssystem, Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 48, oppgir noen tallestimater. Antall utleveringsbegjæringer til Norge skal på denne tiden ha vært færre enn ti per år.

Fra rettsteorien nevnes det at Johs. Andenæs, Alminnelig strafferett, 6. utgave ved Georg Fredrik Rieber-Mohn og Knut Erik Sæther, 2016 s. 604, viser til at Justisdepartementet på forespørsel hadde opplyst at Norge i 2010, 2011 og 2012 hadde mottatt henholdsvis 83, 80 og 68 utleveringsbegjæringer fra land utenfor Norden, og fremsatt henholdsvis 50, 29 og 47 begjæringer.

Utvalget har, på bakgrunn av den begrensede informasjonen om antall utleverings- og arrestordresaker, anmodet Justisdepartementet, Politidirektoratet og Kripos om tallmateriale. Etter det utvalget forstår, er det i liten grad mulig å utlede nøyaktige saksantall fra de nevnte myndighetenes saksbehandlingssystemer. Tallmaterialet utvalget har mottatt er derfor i stor grad basert på manuell opptelling, og informasjonen må anvendes med forsiktighet. Utvalget antar like fullt at informasjonen kan gi en indikasjon på den utviklingen som har funnet sted.

Justisdepartementet har på utvalgets forespørsel opplyst at det årlig mottok mellom 53 og 85 utleveringsbegjæringer i 2010 og 2015–2019. I 2020 og 2021 mottok departementet henholdsvis to og 12 utleveringsbegjæringer. Saker som ble behandlet etter den nordiske utleveringsloven 1961 er ikke medregnet i tallmaterialet. Den store nedgangen fra 2015–2019 til 2020–2021 skyldes at reglene om overlevering på grunnlag av arrestordre trådte i kraft 1. november 2019, slik at saker med statene i EU ikke lenger regnes som utleveringsbegjæringer, men arrestordrer etter arrestordreloven. Det kan heller ikke utelukkes at noe av nedgangen skyldes stengte grenser under covid-19-pandemien.

Andre utviklingstrekk

Ifølge utvalgets mandat kan det forventes at antall utleverings- og arrestordresaker vil øke som følge av omfattende grenseoverskridende kriminalitet og større effektivitet ved arrestordrene.

Det har vært en betydelig utvikling i grenseoverskridende kriminalitet de siste 10–15 årene, som en følge av globalisering og digitalisering. Som en konsekvens blir langt flere utlendinger etterforsket for kriminalitet i Norge, og flere nordmenn etterforskes for kriminalitet i utlandet. I tillegg befinner en større andel av bevisene i norske straffesaker seg i utlandet. Parallelt med denne utviklingen blir kriminalitetsbildet stadig mer sammensatt, bl.a. med økt bruk av internasjonale krypterte kommunikasjonsplattformer. Cyberkriminalitet er utbredt og upåvirket av geografiske grenser. Eksempelvis har det de siste årene vært flere saker i Norge hvor virus krypterer sensitiv informasjon til private eller offentlige foretak, som av gjerningspersonene tilbys frigitt mot løsepenger. Digitale bedragerier mot privatpersoner er økende og kan bidra til svekket tillit til både myndigheter og digitale funksjoner. Profesjonalisert import av ulovlig arbeidskraft preger stedvis arbeidslivet. For politiet og påtalemyndigheten betinger dette et tett samarbeid med andre land, for å avdekke, etterforske og eventuelt iretteføre disse sakene. Det er en økt profesjonalisering knyttet til tilretteleggere for organisert kriminalitet, slik som tilbydere av logistikk, cybertjenester og valutaoverføringer («Crime as a service»). Samtidig er de organiserte kriminelle gruppene stadig mer mulitikriminelle. Denne utviklingen aktualiserer et økt behov for utlevering og overlevering av ettersøkte personer til og fra Norge.

Tall fra straffesaksregisteret (STRASAK) hentet ut ved Kripos viser at antall anmeldte personer (status mistenkt/siktet) med utenlandsk statsborgerskap i perioden 2001–2006 var 189 773, mens det i perioden 2016–2020 var 331 019, dvs. en økning på 74 prosent. Antall anmeldte saker med gjerningsadresse i utlandet var 24 084 i perioden 2001–2006, mens det i perioden 2016–2020 var 49 469, dvs. en økning på 105 prosent.