24 Orientering om arbeidet med evaluering av aksjegevinstbeskatningen

24.1 Innledning

24.1.1 Bakgrunn for saken

RISK-metoden (Regulering av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital) ble vedtatt ved skattereformen i 1992 samtidig med at det blant annet ble innført alminnelig skatteplikt for aksjegevinster og alminnelig fradragsrett for aksjetap. RISK-metoden ble innført for å avverge økonomisk dobbeltbeskatning av selskapet og aksjonæren ved at den del av overskuddet som er blitt beskattet i selskapet og som blir beholdt i selskapet, ikke også skal inngå i aksjonærens skattepliktige aksjegevinst. I årene etter 1992 er det vedtatt flere endringer av RISK-reglene, hovedsakelig i den hensikt å forbedre metodens treffsikkerhet i forhold til formålet om å unngå dobbeltbeskatning. Reglene er derved gradvis også blitt mer komplekse. Det er stadig en ulempe ved metoden at forvaltningen er svært ressurskrevende for ligningsmyndighetene og at den er komplisert å anvende for skattyterne, spesielt for de mindre aksjonærer.

Dette var bakgrunnen for at departementet i brev av 11. desember 1993 underrettet finanskomiteen om at det ville bli foretatt en bred gjennomgang av RISK-systemet. I oppfølgingen av dette foretok Skattedirektoratet først en omfattende gjennomgang av RISK-systemet som avdekket en rekke svakheter og problemer ved systemet, både av materiell og ligningsteknisk art. Finansdepartementets evalueringsarbeid ledet deretter til at et høringsnotat om aksjegevinstbeskatningen ble sendt på høring den 19.september 1996. Høringsfristen var 19. desember 1996. Det er kommet inn 36 høringsuttalelser.

24.1.2 Sammendrag

Finansdepartementet har funnet det hensiktmessig å gi en relativt bred orientering om høringsuttalelsene. Nedenfor er derfor inntatt en gjennomgang om de 36 høringsinstansenes synspunkter på hovedpunktene i høringsnotatet. Hovedpunktene er:

• spørsmålet om valg av metode for aksjegevinstbeskatningen - videreføring av RISK-reglene eller innføring av alternativ beskatningsmetode,

• spørsmål om endring av RISK-reglene med sikte på forenkling av disse og de praktiske forutsetninger for anvendelse av RISK-metoden,

• spørsmål om endring av RISK-reglene med sikte på å bedre RISK-metodens treffsikkerhet,

• generelle spørsmål om innføring av tapsbegrensningsregler, fastsettelse av inngangsverdi når denne ikke dokumenteres, samt evaluering av FIFU-prinsippet.

Gjennomgangen av høringsuttalelsene viser at et flertall av de instanser som tar standpunkt, går inn for videreføring av RISK-metoden. Både høringsinstanser som primært mener at RISK-metoden bør videreføres og høringsinstanser som primært går inn for alternative metoder, har vist til og lagt vekt på de forenklingsgevinster som ligger/bør ligge i etablering av et sentralt aksjeeierregister over RISK-verdier mv.

I oppfølgingen av høringsrunden har Finansdepartementet lagt til grunn at en ikke bør ta stilling til om RISK-metoden skal foreslås endret eller opphevet, før mulighetene for etablering av et sentralt aksjonærregister for registrering av kostpris og RISK-beløp på aksjonærnivå er nærmere utredet. Departementet har derfor nedsatt en intern arbeidsgruppe som skal utrede disse spørsmål. Gruppens rapport skal danne grunnlag for den endelige vurdering av hvilken beskatningsmetode vi bør ha. En tar i utgangspunktet sikte på å vurdere dette i løpet av 1998. Mens arbeidet pågår, videreføres RISK-metoden.

24.2 Departementets høringsnotat og høringsinstansenes merknader

24.2.1 Innledning

I høringsnotatet foretok departementet en gjennomgang og evaluering av RISK-metoden, samt en vurdering av forbedringsmulighetene. I notatet ble videre skissert mulige alternative metoder for beskatning av aksjegevinster. Departementet tok ikke stilling til om RISK-metoden burde videreføres, hvilke endringer som eventuelt burde gjøres i denne eller om RISK-metoden burde erstattes av en annen beskatningsmetode. Det ble angitt hvilke forutsetninger som burde legges til grunn for valg av metode samt hvilke avveininger av hensyn man står overfor. En ba om høringsinstansenes syn på dette.

Finansdepartementet har mottatt høringsuttalelser fra følgende 36 instanser:

• Norges Bank

• Finansieringsselskapenes Forening

• Sparebankforeningen

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Utenriksdepartementet

• Fylkesskattesjefenes Forening

• Norske Siviløkonomers Forening

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Statsautoriserte Revisorers Forening

• Landslaget for Regnskapskonsulenter

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Norsk Investorforum

• Den Norske Bankforening

• Ligningsutvalget

• Oslo Børs

• Oljeskattekontoret

• Verdipapirsentralen

• Skatterevisorenes Forening

• Kommunal-og arbeidsdepartementet

• Ligningsetatens Landsforening

• Norges Juristforbund v/ Skattevesenets Juristforening

• Justis- og politidepartementet

• Verdipapirfondenes Forening

• Norsk Bedriftsforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Aksjesparerforeningen i Norge

• Den Norske Advokatforening

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Norges Registrerte Revisorers Forening

• Fellesuttalelse fra Aker, Dyno, Elkem, Kværner, Norsk Hydro, Norske Skog, Nycomed og Saga (Aker m fl)

• ØKOKRIM.

Nedenfor er inntatt en gjennomgang av høringsuttalelsene knyttet opp til hovedpunktene i høringsnotatet. Disse hovedpunktene er:

• Valg av metode for beskatning av aksjegevinster - spørsmål om videreføring av RISK-metoden

• Mulighetene for å forenkle RISK-reglene og de praktiske forutsetninger for anvendelsen av RISK-metoden

• Mulighetene for å bedre treffsikkerheten til RISK-metoden

• Alternative metoder for aksjegevinstbeskatningen

• Behov for tapsbegrensningsregler

• Andre generelle spørsmål vedrørende aksjegevinstbeskatningen.

24.2.2 Valg av metode for beskatning av aksjegevinster - spørsmål om videreføring av RISK-metoden

24.2.2.1 Kort om departementets forutsetninger og vurderinger i høringsnotatet

I høringsnotatet har departementet forutsatt at aksjegevinster fortsatt skal beskattes som alminnelig inntekt. Videre forutsettes det at godtgjørelsesmetoden ved beskatning av utbytte skal videreføres.

Som hensyn ved utformingen av reglene om aksjegevinstbeskatning har departementet blant annet angitt at et system for beskatning av aksjegevinster ideelt sett bør utformes slik at det sikrer nøytralitet med annen kapitalbeskatning, symmetri i den skattemessige behandling av gevinst og tap på aksjer, og robusthet mot uønsket tilpasning og illojal omgåelse. Reglene bør være praktikable og enkle å forholde seg til både for skattyterne og ligningsmyndighetene. Disse målsettingene kan til dels være i strid med hverandre, og det vil derfor være behov for å foreta avveininger mellom de ulike behov.

I høringsnotatet har departementet vurdert både den gjeldende RISK-metoden og tre alternative metoder for beskatning av aksjegevinster. De alternative metodene er:

• Regulering av inngangsverdien med tilbakeholdt beskattet utbytte (RITU-metode).

• Skattefrihet for aksjegevinst realisert etter en viss eiertid.

• Skattefrihet for en sjablonmessig fastsatt andel av aksjegevinst.

Departementet har ikke trukket noen konklusjon med hensyn til om RISK-metoden bør videreføres eller erstattes med en alternativ metode. Departementet har imidlertid lagt til grunn at dersom RISK-metoden skal videreføres, må det foretas et valg der det enten legges større vekt på treffsikkerhet eller større vekt på forenkling. Videre har departementet uttalt at dersom en skal gå bort fra RISK-metoden, er det er mye som taler for å foretrekke en sjanblonmetode der skattyter ved realisasjon beskattes for en andel av gevinsten, avtrappet over tid. Departementet har vurdert RITU-metoden som et dårlig alternativ til RISK-metoden. Om de alternative metodene vises til kapittel 24.2.5 nedenfor.

24.2.2.2 Høringsinstansenes merknader

Norske Siviløkonomers Forening og Oslo Børs er prinsipielt uenig i at aksjegevinster skal beskattes. De øvrige høringsinstansene har ikke merknader til dette. Bortsett fra Landslaget for Regnskapskonsulenter, har ingen av høringsinstansene innvendinger mot forutsetningen om videreføring av godtgjørelsesmetoden ved beskatning av utbytte.

Seksten av høringsinstansene er klare i sin anbefaling av at RISK-metoden bør videreføres. NHO, Norske Siviløkonomers Forening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norsk Investorforum, Den Norske Bankforening, Oslo Børs, Aker m fl, Verdipapirfondenes Forening, Norsk Bedriftsforbund, Norges Rederiforbund, Norges Fondsmeglerforbund, Aksjesparerforeningen i Norge, Den Norske Advokatforening, Skattebetalerforeningen, Landslaget for Regnskapskonsulenterog Norges Autoriserte Regnskapsføreres Foreninger av den oppfatning at RISK-metoden bør videreføres som prinsipiell metode for aksjegevinstbeskatning fremfor de øvrige beskatningsmetoder som er drøftet i høringsnotatet.

To instanser, Sparebankforeningen og Norges Statsautoriserte Revisorers Forening fraråder at RISK-metoden avvikles før det er foretatt en utredning av spørsmålet om det kan opprettes et sentralt register på aksjonærnivå eller foretas andre forenklingstiltak. Skatterevisorenes Foreninguttaler at en modifisert RISK-metode er å foretrekke dersom en velger å prioritere et treffsikkert system, og angir at de praktiske problemer blant annet med justeringstilfeller og tidspress, kan motvirkes ved sentral registrering av aksjers inngangsverdi.

Hovedbegrunnelsen for ovennevnte instansers standpunkt er gjennomgående at RISK-metoden fremstår som den mest treffsikre metoden for skattlegging av aksjegevinster, både med hensyn til å avverge dobbeltbeskatning mellom selskap og aksjonær og med hensyn til å avverge illojale tilpasninger til skattereglene. Flere fremhever at en videreføring av RISK-metoden fremstår som en garanti mot fremtidige innstramninger i utbyttebeskatningen. Betydningen av stabile og forutberegnelige regler er også nevnt av flere instanser. Videre uttaler flere at de praktiske problemer RISK-metoden har skapt, kan synes å ha avtatt etterhvert som regelverket har kommet på plass og systemet har vært praktisert over tid.

Samtlige høringsinstanser som går inn for å videreføre RISK-metoden forutsetter at det gjøres større eller mindre endringer i dagens regelverk. Det er likevel bare et fåtall av høringsinstansene som eksplisitt har uttalt seg om endringene av RISK-metoden bør gå i retning av forenkling av metoden eller i retning av forbedring av metodens treffsikkerhet. Finansieringsselskapenes Forening, Aksjesparerforeningen i Norge, Sparebankforeningen, Kredittilsynet, Norske Siviløkonomers Forening, Norsk Investorforum, Skattebetalerforeningen og Norges Statsautoriserte Revisorers Foreningsynes å gi uttrykk for at «veivalget» her bør gå i retning av å foreta materielle forenklinger i regelverket. På den annen side synes NHO, Oslo Børs, Norges Rederiforbund og Norges Fondsmeglerforbund å legge størst vekt på at RISK-metodens treffsikkerhet opprettholdes/forbedres. Om de konkrete utslag av disse vurderinger vises til kapittel 24.2.3 og 24.2.4 nedenfor.

Ni høringsinstanser fraråder en videreføring av dagens RISK-metode og anbefaler istedet innført en alternativ gevinstbeskatningsmetode. Dette gjelder: LO, Ligningsutvalget, Ligningsetatens Landsforening, Skatteetatens Juristforening, Skattedirektoratet og Norges Registrerte Revisorers Forening som prinsipielt går inn for metoden med skattefrihet for en sjablonmessig fastsatt andel av aksjegevinst. ØKOKRIM og Oljeskattekontoret synes i sine høringsuttalelser å være av samme oppfatning. Det vises herunder til gjennomgangen i kapittel 24.2.5 nedenfor.

Den gjennomgående begrunnelse for å fraråde videreføring er at RISK-systemet innebærer meget kompliserte gevinst- og tapsberegningsregler som medfører store problemer for både aksjonærene, selskapene og ligningsmyndighetene. Skattedirektoratet angir i oppsummeringen av sin omfattende uttalelse, blant annet følgende:

«Direktoratets gjennomgang viser at RISK-metoden er administrativt krevende å praktisere. Metoden bygger på et ufullstendig og komplisert regelverk og særlig er reglene mangelfulle når det gjelder omfordeling av inngangsverdier og RISK-beløp. Metoden fremstår også som vanskelig tilgjengelig for aksjonærer og for en del selskaper...

Direktoratet er av den oppfatning at det ikke vil være administrativt forsvarlig å videreføre dagens RISK-metode.»

Et flertall av disse høringsinstanser angir at de i høringsnotatet fremsatte forslag til forenkling av metoden bare i begrenset utstrekning kan avhjelpe disse problemer, og at endringene dessuten vil svekke reglenes treffsikkerhet. Flere av disse instansene - herunder særlig Skattedirektoratet, tar som forbehold at dersom RISK-metoden skal videreføres må det bygge på nærmere angitte systemtekniske forutsetninger som for eksempel et maskinelt aksjonærregister, jf kapittel 24.2.3.7 nedenfor.

Fylkesskattesjefenes Forening anbefaler ingen av de gevinstbeskatningsmetodene som er vurdert i høringsnotatet, men anmoder isteden om at det utredes en beskatningsmetode basert på den metode som benyttes for deltakerlignede selskaper, det vil si basert på endringer i selskapets skattemessige balanse.

De øvrige åtte høringsinstanser synes ikke å ta prinsipiell stilling til hvilken metode de vil anbefale for aksjegevinstbeskatningen.

Ingen av høringsinstansene anbefaler metoden med regulering av inngangsverdi med tilbakeholdt beskattet utbytte (RITU-metoden) verken som prinsipal eller subsidiær løsning. Ingen av høringsinstansene går prinsipalt inn for metoden med skattefrihet for aksjegevinst realisert etter en viss eiertid.

24.2.3 Mulighetene for å forenkle RISK-reglene og de praktiske forutsetninger for anvendelsen av RISK-metoden

24.2.3.1 Innledning

På bakgrunn av at dagens RISK-metode må anses kompleks i forhold til såvel skatteetaten som selskapene og aksjonærene, har departementet i høringsnotatet vurdert mulighetene for materielle forenklinger av RISK-reglene. Videre er det vurdert mulige tiltak for å forenkle forutsetningene for praktisering av metoden.

Nedenfor redegjøres nærmere for de forenklingstiltak som er vurdert i høringsnotatet og høringsinstansenes merknader til disse. Både høringsinstanser som prinsipalt går inn for videreføring av RISK-metoden og de som prinsipalt går inn for alternative metoder, har uttalt seg om disse spørsmål.

24.2.3.2 Opphevelse av reglene om gjennomgående RISK i konsern og aksjefond

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Ved vedtakelsen av RISK-reglene med virkning for inntektsåret 1992, var det ikke adgang til gjennomgående RISK-regulering i konsern og aksjefond. Regler om gjennomgående RISK i konsern og aksjefond ble innført ved forskrift av 4. januar 1994, gitt i medhold av selskapsskatteloven § 5-5 nr 5, og med virkning fra 1. januar 1994.

Reglene om gjennomgående RISK i konsern er valgfrie i den forstand at morselskapet må fremsette krav om behandling som RISK-konsern. Reglene består i at RISK-beløpene i datterselskap løpende kan tilordnes RISK-beløpet i morselskapet. Anvendelsesområdet for gjennomgående RISK i konsern er begrenset til morselskap som eier minst 90 pst av aksjene i direkte eid norsk datterselskap. Gjennomgående RISK-regulering kan finne sted fra tre selskapsledd under morselskapet såfremt det er minst 90 pst eierandel mellom det enkelte ledd. Gjennomgående RISK tilordnes kun aksjene i konsernets morselskap, og ikke aksjer i de mellomliggende selskaper.

Reglene om gjennomgående RISK for aksjefond består i at RISK-beløp i aksjer som norsk aksjefond eier, løpende tilordnes aksjefondet og fordeles på andelene i fondet.

I høringsnotatet ble det vist til den betydning reglene om gjennomgående RISK har for å likestille aksjonærer som er indirekte aksjonærer i et selskap (datter) via et annet selskap (mor) i forhold til personlige aksjonærer, og det materielle behov for regler om gjennomgående RISK. På den annen side ble vist til at reglene har medført en betydelig komplisering av den praktiske gjennomføringen av RISK-metoden.

Bestemmelsene om gjennomgående RISK for aksjefond antas å være særlig kompliserende fordi RISK-fastsettelse for aksjefondsandeler i hovedsak bygger på gjennomgående RISK-fastsettelse for de aksjer som er eid av fondet. Også meldings- og rettingsrutiner m v kompliseres i forhold til RISK-fastsettelsen for aksjefondsandeler.

På denne bakgrunn kom departementet i høringsnotatet til at opphevelse av reglene om gjennomgående RISK kan være et aktuelt tiltak for å forenkle RISK-reglene.

Høringsinstansenes merknader

Tolv av de i alt femten høringsinstanser som har uttalt seg om muligheten for opphevelse av reglene om gjennomgående RISK i konsernforhold og for aksjefond, går imot slik opphevelse. Tre instanser anbefaler opphevelse, mens en uttalelse støtter opphevelse kun av reglene om gjennomgående RISK for aksjefond.

Følgende høringsinstanser fraråder at reglene om gjennomgående RISK i konsernforhold oppheves: NHO, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Oslo Børs, Aker m fl, Norges Rederiforbund, Norges Fondsmeglerforbund, Aksjesparerforeningen i Norge, Den Norske Advokatforening, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet, Skatterevisorenes Foreningog Norges Autoriserte Revisorers Forening. Norsk Investorforumgår også inn for videreføring av reglene forutsatt at det etableres et sentralt aksjeregister for slike RISK-verdier. NHO uttaler for eksempel:

«NHO vil på det sterkeste fraråde at reglene om gjennomgående RISK oppheves. Som departementet selv konkluderer med, er det et stort materielt behov for regler om gjennomgående RISK.»

Om de praktiske vanskeligheter som reglene medfører, uttaler NHO at tilbakemeldinger fra deres medlemsbedrifter tyder på at feilene ved fastsettelsen av gjennomgående RISK, og antallet klagesaker, har blitt færre etter hvert som systemet er blitt mer kjent og innarbeidet. NHO påpeker at de praktiske problemene antas å gjelde et begrenset antall tilfeller.

Skattedirektoratet uttaler at den tekniske gjennomføringen i seg selv ikke lenger er noe avgjørende moment mot dette regelsettet. Videre er Skattedirektoratet av den oppfatning at de maskinelle problemer som foreligger på dette punkt ikke er større enn at de kan løses.

Sparebankforeningen uttaler at hovedproblemet med reglene om gjennomgående RISK i konsernforhold og aksjefond er det tidspress som morselskap i konsern og aksjefond har med å få fastsatt sin egen «aggregerte» RISK. Sparebankforeningen anbefaler at en på denne bakgrunn overveier å forlenge selvangivelsesfristen for aksjonærer og andelshavere til for eksempel 1. april.

Aksjesparerforeningen i Norgeuttaler:

«Foreningen mener forenklinger må være mulig på dette området for å redusere tidspresset på selskapene, aksjefond og ligningsmyndigheter. Vi anmoder departementet om å vurdere hvorvidt mindre endringer i oppgitte RISK-beløp, for eksempel +/- 5% av beløpet, enten bør tilordnes eieren av aksjen i det år endringen skjer eller at det ikke foretas endringer av slike RISK-beløp i det hele tatt.»

Norske Siviløkonomers Forening, Landslaget for Regnskapskonsulenter og Ligningsutvalget anbefaler at reglene om gjennomgående RISK i konsernforhold og aksjefond oppheves. Begrunnelsen er vesentlig den komplekse administrasjon av reglene. Norske Siviløkonomers Forening gir imidlertid uttrykk for at en vesentlig forutsetning for opphevelse av gjennomgående RISK må være at det innenfor et RISK- og skattekonsern, lovfestes adgang til å inntektsføre utbytte i morselskapet i samme år som utbytte avsettes i datterselskapet. Uten en slik adgang vil mange konsern oppleve negative RISK-beløp i morselskapet.

Den Norske Advokatforening anbefaler at reglene om gjennomgående RISK for aksjefond oppheves.

24.2.3.3 Opphevelse av reglene om realisasjons-RISK

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Bestemmelsene om realisasjons-RISK er inntatt i selskapsskatteloven § 5-5 nr 2 fjerde og femte punktum og ble vedtatt ved lovendring av 20. desember 1993.

På samme måte som reglene om gjennomgående RISK-regulering innebærer reglene om realisasjons-RISK at RISK-beløp fra datterselskap blir tilordnet morselskap. Selskap som har realisert aksjer i løpet av inntektsåret skal inkludere RISK-beløpene for de realiserte aksjene i RISK-beregningen. Positive RISK-beløp tilknyttet solgte aksjer skal legges til det selgende selskaps RISK-beregningsgrunnlag pr 1. januar i året etter realisasjonsåret. Negative RISK-beløp tilknyttet solgte aksjer skal trekkes fra det selgende selskaps RISK-beregningsgrunnlag.

I motsetning til den ordinære gjennomgående RISK-regulering er reglene om realisasjons-RISK obligatoriske.

I høringsnotatet har departementet uttalt at reglene om realisasjons-RISK kompliserer RISK-metoden betydelig. Departementet har antatt at opphevelse av reglene om realisasjons-RISK kan være et aktuelt tiltak for å forenkle RISK-reglene.

Høringsinstansenes merknader

Av de tolv høringsinstanser som har uttalt seg om mulig opphevelse av reglene om realisasjons-RISK, går følgende ti høringsinstanser inn for å beholde reglene: NHO, Norske Siviløkonomers Forening, Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Oslo Børs, Norges Rederiforbund, Norges Fondsmeglerforbund, Den Norske Advokatforening, Skattedirektoratet, Ligningsutvalgetog Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening.

NHO uttaler at tilbakemeldinger fra medlemsbedriftene tyder på at komplikasjonene med reglene om realisasjons-RISK og de feil som gjøres, har avtatt etter at systemet er blitt kjent og innarbeidet hos selskapene. Skattedirektoratet uttaler at reglene om realisasjons-RISK kompliserer regelverket, men ikke i en slik utstrekning at det representerer noe hovedproblem.

Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon påpeker i sin høringsuttalelse at fjerning av reglene om realisasjons-RISK vil kunne oppmuntre til tapping av selskaper via utbytte før videresalg, noe som igjen kan føre til press mot godtgjørelsesmetoden.

Landslaget for Regnskapskonsulenter går inn for å oppheve reglene om realisasjons-RISK. Det gjør også Skatterevisorenes Forening, dersom det ikke opprettes et sentralt aksjonærregister.

24.2.3.4 Opphevelse av reglene i selskapsskatteloven § 5-3 nr 4 og 5

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Ved den ordinære RISK-beregningen skal det gjøres fradrag for avsatt utbytte, mens eventuell differanse mellom avsatt utbytte ved foregående årsoppgjør og besluttet utdelt utbytte i inntektsåret skal legges til.

Når aksjer skifter eier kan utbytte som har tilfalt en skattyter bli belastet en annen skattyter ved den ordinære RISK-reguleringen. Årsaken til dette er at det tilordnes RISK-beløp til aksjene bare en gang i året. I de opprinnelige vedtatte RISK-regler var det ingen regler som korrigerte for disse skjevheter. Dette ble endret ved vedtakelse av reglene i selskapsskatteloven § 5-3 nr 4 og 5, som dels ble vedtatt i 1993 og dels i 1996. Det følger av nr 4 at når skattyter har mottatt utbytte som ikke har kommet til fradrag ved den ordinære RISK-reguleringen på hans hånd, skal dette utbyttet redusere inngangsverdien hans. Motsatt kan skattyter kreve tillegg i inngangsverdien for utbytte som er utdelt til en annen og som er kommet til fradrag ved den ordinære RISK-beregningen på skattyters hånd, jf nr 5.

I høringsnotatet har departementet vist til at selv om selskapsskatteloven § 5-3 nr 4 og 5 avverger urimelige konsekvenser ved den ordinære RISK-regulering når aksjer overdras, stiller disse reglene store krav både til ligningsmyndighetene og til skattyter for at de skal kunne gjennomføres i tråd med forutsetningene. Departementet konkluderer ikke, men uttaler at opphevelse av selskapsskatteloven § 5-3 nr 4 og 5 kan være aktuelt for å oppnå en forenkling av RISK-systemet.

Høringsinstansenes merknader

Av de elleve høringsinstanser som har uttalt seg om muligheten for opphevelse av reglene i selskapsskatteloven § 5-3 nr 4 og 5, går seks inn for at reglene oppheves i sin helhet slik at rettstilstanden på dette punkt blir som i 1992.

Norske Siviløkonomers Forening, Aksjesparerforeningen i Norge, Den Norske Advokatforening, Skattebetalerforeningen, Landslaget for Regnskapskonsulenter, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Skatterevisorenes Foreninganbefaler opphevelse. Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon uttaler at selskapsskatteloven § 5-3 nr 5 kan oppheves.

Skattebetalerforeningen anfører at det særlig er disse reglene som gjør dagens RISK-system så komplisert og at det ville innebære en meget vesentlig forenkling av reglene dersom man gjeninnførte reglene som ble vedtatt for 1992. Aksjesparerforeningen i Norge uttaler:

«Reglene er meget kompliserte og vanskelig tilgjengelige for den alminnelige aksjesparer. Det er derfor grunn til å tro at reglene ikke praktiseres i tråd med forutsetningene....... Etter aksjespareforeningens vurdering er derfor farene ved en illojal tilpasning til systemet forholdsvis små. Reglene bør derfor oppheves.»

Skatterevisorenes Foreninguttaler at reglene i selskapsskatteloven kan oppheves på grunn av at ekstra utdelt utbytte vil gjenspeiles i prisingen av aksjene ved salg. Den Norske Advokatforening antar en opphevelse ikke vil ha særlig betydning for RISK-metodens treffsikkerhet.

NHO, Oslo Børs, Skattedirektoratet og Ligningsutvalget går inn for videreføring av dagens regler i selskapsskatteloven § 5-3 nr 4 og 5. Oslo Børs bemerker at disse reglene har bedret treffsikkerheten i forholdet mellom aksjonærene betydelig. NHO anfører at en vanskelig kan se at det oppnås noen merkbar forenklingseffekt ved å gjeninnføre reglene som ble vedtatt i 1993.

24.2.3.5 Omfordeling av RISK-beløp

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Når forholdet mellom den enkelte aksje og selskapets aksjekapital endrer seg som følge av fondsemisjon, fisjon, fusjon, splitt eller spleis av selskapets aksjer, skal det foretas en omfordeling av aksjenes historiske kostpris og av tidligere tilordnet RISK-beløp. Reglene om omfordeling av RISK-beløp er inntatt i selskapsskatteloven § 5-5 nr 3, jf forskrift av 9. mars 1994. Omfordelingen sikrer at akkumulert RISK-beløp for den enkelte aksje står i et riktig forhold til den eierandel som aksjen representerer i selskapet.

Omfordeling av tidligere fastsatte RISK-beløp (og historisk kostpris) skal skje i henhold til FIFU-prinsippet, jf selskapsskatteloven § 5-7.

I høringsnotatet har departementet antatt at det i mange tilfeller vil være krevende for en vanlig investor å omfordele tidligere fastsatte RISK-beløp på grunnlag av en eller flere justeringsfaktorer. Videre er det vist til at et mangelfullt system for omfordeling av RISK-beløp vil medføre at formålet med RISK-metoden - å unngå dobbeltbeskatning på en treffsikker måte, kan slå feil.

FIFU-prinsippet forutsetter at skattyter holder rede på anskaffelsestidspunktet og anskaffelsesverdier for den enkelte aksje innenfor samme aksjeklasse. I høringsutkastet er det påpekt at dette er et meget kompliserende element i forbindelse med omfordeling av historisk kostpris og tidligere fastsatte RISK-beløp. Omfordelingen kan trolig forenkles noe hvis den kunne skje i henhold til et gjennomsnittsprinsipp. Anskaffelsverdien for den enkelte aksje settes i så fall lik gjennomsnittlig anskaffelsesverdi for samtlige aksjer innen samme aksjeklasse uavhengig av om de er anskaffet til forskjellig tidspunkt. Omfordelt inngangsverdi kan derfor fastsettes under ett for samtlige aksjer i samme aksjeklasse.

Selv om problemene i forbindelse med omfordeling av tidligere registrerte RISK-beløp angis som et av de største og mest alvorlige ved RISK-metoden, har departementet konkludert med at reglene om omfordeling av RISK-beløp ikke bør oppheves. Departementet har imidlertid foreslått å erstatte FIFU-prinsippet med gjennomsnittsprinsippet i omfordelingstilfeller.

Høringsinstansenes merknader

Alle de høringsinstanser som har uttalt seg om dette spørsmål, går inn for å beholde reglene om omfordeling av RISK-beløp. Samtlige påpeker at omfordelingstilfellene er et svært kompliserende element i RISK-metoden, men antar gjennomgående at det er et materielt behov for regler om omfordeling av RISK-beløp. Oslo Børspåpeker at blant annet reglene om omfordeling av RISK-beløp, er helt avgjørende for at RISK-metoden skal nå sitt formål.

Skattedirektoratet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det er justeringstilfellene som skaper de største problemene i forhold til dagens RISK-metode. Skattedirektoratet påpeker blant annet at lovverket er mangelfullt når det gjelder fastsettelsen av justeringsfaktorer og at mange selskaper i omfordelingstilfellene har problemer med å foreta korrekt beregning av justeringsfaktor.

Skattebetalerforeningen uttaler:

«Oppgaven med omfordeling og melding til aksjonærer er i henhold til selskapsskatteloven § 5-5 nr 4 tillagt selskapet og VPS, avhengig av hvem som sender ut slike meldinger. Ut fra vår erfaring sendes ikke slike meldinger ut i dag, verken fra VPS eller selskapene. VPS har i dag et system som håndterer splitt og spleis o.l. Dette bør kunne innarbeides i et RISK-register hos VPS.»

Ligningsutvalget bemerker at det er uheldig at aksjonærene selv skal stå for omfordelingen av RISK-beløp. Det vises også til at ligningsmyndighetene i en del tilfeller har problemer med å foreta en korrekt omfordeling.

Enkelte av høringsinstansene fremsetter forslag til forbedringer på dette punkt. Aksjesparerforeningen i Norge uttaler i forbindelse med sin omtale av omfordelingstilfellene, at selskapene bør pålegges å sammenfatte sin informasjon om RISK-beløp med korrigeringer, justeringsfaktorer og årlige utbytter i sine rapporter til aksjonærene. Aksjesparerforeningeni Norge viser til at den i mars 1996 anmodet Oslo Børs om å anbefale de børsnoterte selskaper å innta slike fullstendige oversikter i sine års-og delårsrapporter, noe Børsen tok til følge.

Skatterevisorenes Forening uttaler at justeringstilfellene i mange tilfeller er problematiske, men at dette kan løses ved opprettelse av et sentralt aksjonærregister. I denne forbindelse foreslår foreningen at kravene til aksjonærbok i aksjelovgivningen endres, og at denne innrapporteres til et sentralt register.

Bare tre av høringsinstansene har uttalt seg spesielt om departementets forslag om at omfordeling av RISK-beløp bør skje etter gjennomsnittsmetoden, samtidig som FIFU-prinsippet beholdes som prinsipal metode. Det gjelder Sparebankforeningen, Aksjesparerforeningen i Norge og Den Norske Advokatforening, som alle slutter seg til departemenets forslag. Det vises for øvrig til kapittel 24.2.7.2 nedenfor.

24.2.3.6 Opphevelse av regelen om at inntektsføring av negativ saldo og betinget avsatt gevinst fra før 1992 ikke skal medregnes ved RISK-reguleringen

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Det følger av selskapsskatteloven § 10-2 nr 6 (tidligere § 9-2 nr 6) at inntektsføring av negativ saldo og betinget avsatt gevinst fra før 1992, og skatt av slik inntektsføring, skal holdes utenfor RISK-beregningen. Bestemmelsen skal forhindre at negative saldi og betinget avsatte gevinster fra før 1992 blir inkludert både i aksjens oppregulerte inngangsverdi i henhold til selskapsskatteloven § 10-2 nr 1 og i RISK-reguleringen i det år skatteposisjonen oppløses.

I høringsnotatet har departementet vist til at selskapsskatteloven § 10-2 nr 6 bidrar til å sikre samsvar mellom aksjenes skattemessige inngangsverdi og markedsverdien, og at provenymessige hensyn taler for å opprettholde bestemmelsen. Regelen innebærer imidlertid et kompliserende element ved RISK-metoden. Departementet har derfor antatt at det kan være aktuelt å oppheve bestemmelsen som et ledd i en forenkling av RISK-metoden.

Høringsinstansenes merknader

Av de ni høringsinstanser som har uttalt seg om dette spørsmål, går syv inn for at reglene bør oppheves. Dette gjelder NHO, Norske Siviløkonomers Forening, Landslaget for Regnskapskonsulenter, Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Ligningsutvalget, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Foreningog Skattebetalerforeningen.Representativ for disse høringsinstansenesvurderinger, er merknadene fra Norske Siviløkonomers Forening, som uttaler:

«NSF er av den oppfatning at korreksjon av RISK-beløpet med negativ saldo og betinget avsatt gevinst fra før 1992 er komplisert. Det er vanskelig å holde rede på hvor stor del av gevinst-og tapskonto som består av slike negative saldoer/betinget avsatte gevinster. Særlig kan problemer oppstå dersom gevinst-og tapskonto blir 0 som følge av tap. Dette kan medføre at gjenstående negativ saldo fra før 1992 blir oversett ved beregningen av RISK- reguleringen. NSF mener det er forsvarlig å oppheve reglene...»

Skatterevisorenes Forening og Skattedirektoratetgår i sine høringsuttalelser mot at selskapsskatteloven § 10-2 nr 6 oppheves. Skatterevisorenes Forening uttaler at opphevelse av selskapsskatteloven § 10-2 nr 6 ikke vil innebære noen særlig forenkling for virksomhetene, da de som berøres av regelen om negative saldi m v, allerede har opprettet RISK-korreksjonskonto. I følge Skattedirektoratetinnebærer disse regler ikke lenger særlige aministrative problemer.

24.2.3.7 Sentral registrering av aksjers skattemessige inngangsverdi

Kort om gjeldende regler og departementets vurderinger i høringsnotatet

Det foreligger i dag et sentralt RISK-register på selskapsnivå. Registeret inneholder opplysninger om oppregulerte inngangsverdier pr 1. januar 1992, årlig RISK-beløp pr aksje i det enkelte selskap og justeringsfaktorer i de tilfeller det har skjedd en endring i forholdet mellom den enkelte aksje og selskapets aksjekapital. Det fremgår imidlertid ikke av RISK-registeret hvem som er eier av den enkelte aksje, på hvilke tidspunkt aksjen realiseres, og derved heller ikke hvilken historisk kostpris og akkumulert RISK-beløp som skal legges til grunn ved gevinst- eller tapsoppgjøret ved realisasjonen.

I høringsutkastet har departementet ikke tatt stilling til hvorvidt det vil være praktisk mulig å opprette et sentralt aksjonærregister. Departementet la til grunn at etablering og drift av et slik register ville medføre betydelige problemer og at en ikke kunne forvente at det ville foreligge et slikt register i overskuelig framtid.

Høringsinstansenes merknader

En rekke høringsinstanser har vist til de fordeler som ligger/bør ligge i etablering av et sentralt aksjonærregister som kan gi grunnlag for maskinell aksjegevinstberegning. Minst tolv høringsuttalelser kan tolkes slik at man ønsker en utredning av muligheten for et aksjonærregister med registerering av kostpris og RISK-beløp. Dette standpunkt er angitt dels fra instanser som primært mener at RISK-metoden bør videreføres, og dels fra instanser som primært går inn for alternative metoder. Sparebankforeningen, NHO, Aksjesparerforeningen i Norge, Aker m fl, Skatterevisorenes Forening, Norges Statsautoriserte Revisorers Forening, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet, Den Norske Bankforening, Norsk Investorforumog Norges Fondsmeglerforbundber om eller forutsetter at en utreder mulighetene for å etablere et sentralt register på aksjonærnivå. Flere høringsinstanser uttaler at det kan være naturlig å knytte et slikt aksjonærregister til det eksisterende VPS-systemet.

Skattedirektoratet uttaler:

«Dersom RISK-metoden skal videreføres, må den baseres på nærmere angitte systemtekniske forutsetninger. Et maskinelt aksjonærregister med nærmere angitte egenskaper vil kunne være en slik forutsetning. Skattedirektoratet er av den oppfatning at de muligheter et slikt register kan gi, holdt opp mot kostnadene ved å opprette og forvalte et slikt register, eventuelt bør utredes nærmere.»

Skattedirektoratethar avgitt uttalelse om hvilke krav som bør stilles til et slikt register og hvilke behov det må tilfredsstille. Det antas at etablering og drift av et slikt register vil være en ressurskrevende oppgave.

Aksjesparerforeningen i Norge og Norsk Investorforum argumenterer for at det på sikt bør kunne etableres et system for maskinell beregning av gevinster og tap for skattyter. Det vises til at Verdipapirsentralen i dag håndterer realisasjonsberegningene for en rekke aksjefond og for skattytere med AMS-investeringer i enkeltaksjer. Det antas at Verdipapirsentralen under visse forutsetninger vil/bør kunne foreta realisasjonsberegningene også for alle andre aksjonærer i VPS registrerte selskaper.

Norsk Investorforum hevder at i et eventuelt utvidet register over inngangsverdier bør aksjonærene - og ikke selskapene, ta ansvaret for å oppdatere sine inngangsverdier, for eksempel i forbindelse med levering av selvangivelse.

Aksjesparerforeningen i Norge fremhever at et system med maskinell beregning av gevinster og tap, vil løse de praktiske problemene med RISK både for aksjonærer, selskaper og ligningsmyndigheter. Et slikt register vil også gjøre det mulig for aksjonærer med enkeltaksjer å kreve forenklet selvangivelse. Skattebetalerforeningen uttaler at et maskinelt system/register som kan håndtere omfordelingstilfellene, differanse-RISK og/eller utbytte, vil fjerne deres vesentligste innvendinger mot RISK-metoden.

Verdipapirsentralen uttaler at det teknisk sett ikke er noe i veien for å utvide dagens ordning med rapportering av realisasjon av andeler i fond og AMS-aksjer til også å gjelde realisasjon av aksjer generelt. Dette forutsetter blant annet at registreringsforskriften av 22. mai 1986 endres, slik at handelsbeløp (kjøps-og salgskurser) kan registreres.

24.2.3.8 Tidspress for ligningsmyndighetene, aksjeselskapene, aksjefondenes forvaltningsselskaper og aksjonærene

Kort om departementets vurderinger i høringsnotatet

Departementet har i høringsnotatet pekt på at RISK-metoden medfører et sterkt tidspress for skatteetaten. Spesielt gjelder det for fastsettelsen av gjennomgående RISK og differanse-RISK. Tidspresset forsterker faren for feilberegninger, feilregistreringer og forsinkelser. Det antas likevel vanskelig å redusere tidspresset som følger av RISK-metoden.

I høringsnotatet har departementet vurdert om oppretting av tidligere fastsatte RISK-beløp først burde få virkning for RISK-beløpet i det år feilen rettes. En slik endring er likevel ikke anbefalt.

Høringsinstansenes merknader

Skattedirektoratet har gitt omfattende merknader til ulike sider ved RISK-metoden som forårsaker det store tidspress i forvaltningen av metoden og de problemer dette medfører. Det omtales herunder hvilke tiltak direktoratet har satt i verk for å avhjelpe problemene. Skattedirektoratet fremsetter ikke konkrete endringsforslag, men påpeker visse fordeler etablering av et sentralt aksjonærregister vil kunne gi.

24.2.3.9 Aksjonærenes informasjonsbehov, dokumentasjonsplikt og faktiske kontrollmulighet

Kort om gjeldende regler og departementets vurderinger i høringsnotatet

Aksjeselskapet, eller Verdipapirsentralen dersom selskapet er registrert der, skal hvert år sende melding om RISK-beløp til aksjonærene, jf selskapsskatteloven § 5-5 nr 4 og forskrift av 22. november 1993. Fristen for slik melding er 20. februar i aksjonærens ligningsår.

Aksjonæren skal opplyse om akkumulert RISK-beløp i løpet av hele eiertiden når aksjene realiseres.

I høringsnotatet har departementet vist til at det forekommer at aksjeselskap ikke oppfyller plikten til å sende melding om RISK-beløp. Videre kan det ofte være vanskelig for den vanlige investor å kontrollere om de RISK-beløp som er tilordnet aksjene er i overensstemmelse med de underliggende forhold.

Departementet har konkludert med at det er vanskelig å redusere kravet til selskapenes opplysningsplikt og aksjonærenes dokumentasjonsplikt. Det har ikke vært mulig å utarbeide rutiner som gjør det mulig for aksjonærene å motta melding om akkumulert RISK-beløp for samlet eiertid i det enkelte selskap. Det er ikke foreslått konkrete endringstiltak.

Høringsinstansenes merknader

Et stort flertall av høringsinstansene har kommentert ulike sider av de forhold som er omtalt i høringsnotatet under dette punkt. Høringsinstansene gir inntrykk av at aksjonærenes praktiske vanskeligheter med å kontrollere og dokumentere RISK-beløp, samt å beregne gevinst og tap ved realisasjon, fremstår som en alvorlig svakhet ved dagens RISK-metode.

Oslo Børs, Norsk Investorforum og ØKOKRIM antar at aksjonærenes problemer med å oppfylle dokumentasjonsplikten ved realisasjon av aksjer, langt på vei kan elimineres ved at aksjonærene pålegges en utvidet opplysningsplikt om endringer i deres aksjeportefølje med anskaffelsestidspunkt, kostpris og akkumulerte RISK-verdier. Opplysningene kan hensiktsmessig gis i selvangivelsen for det enkelte år.

Aksjesparerforeningen i Norge, Justis-og politidepartementet og Skattebetalerforeningen foreslår at selskapenes opplysningsplikt overfor aksjonærene utvides til å gjelde rapportering av akkumulerte RISK-beløp. Det fremheves som særlig viktig at de kompliserte omfordelingstilfellene fanges opp av en slik ordning. Flere høringsinstanser påpeker nødvendigheten av at aksjonærene på en enklere måte enn i dag, kan få tilgang til akkumulerte RISK-beløp i eierperioden. Flere bemerker at et sentralt aksjonærregister, i regi av Verdipapirsentralen og/eller Skattedirektoratet, vil være egnet til å oppfylle dette formål.

Fra flere hold er det gitt uttrykk for at enkelte selskaper ikke oppfyller sin opplysningsplikt overfor aksjonærene på en tilfredsstillende måte. Aker m fl og Aksjesparerforeningen i Norge uttaler at selskapene bør kunne bidra til å øke aksjonærenes kunnskap om den årlige RISK-reguleringen ved å gi mer fyllestgjørende informasjon i selskapenes årsrapport om hvordan årlige RISK-beløp fremkommer m v.

24.2.4 Mulighetene for å bedre treffsikkerheten til RISK-metoden

24.2.4.1 Innledning

Formålet med RISK-metoden er først og fremst å forhindre økonomisk dobbeltbeskatning mellom selskap og aksjonær. I høringsnotatet har departementet vist til at selv om det er gjennomført flere justeringer i RISK-metoden etter at den ble innført, er det fortsatt svakheter med hensyn til metodens treffsikkerhet i forhold til formålet. Særlig gjelder dette i forhold til aksjer som omsettes relativt ofte. I høringsnotatet har departementet derfor drøftet flere mulige tiltak for å bedre reglenes treffsikkerhet.

Både høringsinstanser som prinsipalt ønsker videreføring av RISK-metoden og de som anbefaler alternative metoder, har uttalt seg om disse spørsmål.

24.2.4.2 Skattepliktig inntekt som utgangspunkt for beregning av selskapets tilbakeholdte skattlagte kapital

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Fastsettelsen av det årlige RISK-beløp tar utgangspunkt i årets skattepliktige inntekt slik denne fremkommer ved ligningen av selskapet. Fra dette beløpet trekkes blant annet utlignet skatt på alminnelig inntekt og utlignet skatt etter petroleumsskatteloven uavhengig av om skatten blir betalt eller ikke.

Departementet har pekt på at dersom selskapet ikke betaler den skatt som har blitt utlignet, kan de gjeldende RISK-reglene føre til at aksjonærene får tilordnet høyere RISK-beløp enn formålet bak reglene tilsier. Departementet har imidlertid antatt at det ikke er mulig å foreta regelendringer for å avhjelpe dette, uten at ligningsmyndighetene samtidig påføres uforholdsmessig store kostnader.

Høringsinstansenes merknader

Samtlige fem høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet, går imot en mulig endring av reglene om RISK-beregning slik at det gis fradrag for faktisk betalt skatt, og ikke for utlignet skatt som i dag. Dette gjelder NHO, Oslo Børs, Norges Fondsmeglerforbund, Den Norske Advokatforening og Skattedirektoratet.

24.2.4.3 RISK-regulering og forholdet til skattemessig underskudd

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

I år med skattemessig underskudd settes selskapets skattepliktige inntekt lik null. Det skattemessige underskudd kommer derfor ikke til fradrag ved RISK-beregningen i det år det oppstår eller påløper. Det skattemessige underskuddet vil påvirke RISK-beløpet i senere år hvis det fremføres mot senere års skattemessige overskudd etter skatteloven § 53 første ledd. Underskudd i selskapets opphørsår kan tilbakeføres mot overskudd i de to foregående år.

I høringsnotatet angir departementet at RISK-metodens manglende evne til å ta hensyn til skattemessig underskudd når det oppstår, er den største svakheten ved beregningsgrunnlaget for RISK-metoden. Departementet har i høringsnotatet likevel kommet til at det ikke er mulig å løse de problemer dette innebærer for RISK-metoden på en ligningsteknisk forsvarlig måte.

Høringsinstansenes merknader

Syv av åtte instanser som har uttalt seg, avviser muligheten for at skattemessig underskudd skal komme til fradrag i RISK-beregningen i det år underskuddet oppstår. Dette gjelder NHO, Norske Siviløkonomers Forening, Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Oslo Børs, Norges Fondsmeglerforbund, Skattebetalerforeningen og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening.

NHO og Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon anfører at prinsipielle hensyn, i tillegg til de praktiske problemer, taler mot de mulige endringer som departementet drøfter. Disse høringsinstansene bemerker at RISK-metoden er ment å skulle korrigere inngangsverdien på aksjene i selskapet i takt med skattlegging av selskapets inntekter, og at et skattemessig underskudd ikke reduserer den skattlagte kapitalen. Videre anføres at en uheldig konsekvens av slike endringer kan være at de vil stimulere til å ta ut utbytte fra selskapene.

24.2.4.4 RISK-beregning og selskapets ikke-fradragsberettigete utgifter

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Etter gjeldende rett danner selskapets skattepliktige inntekt utgangspunktet for beregning av selskapets tilbakeholdte skattlagte kapital. Såvel ikke-skattepliktige inntekter som ikke-fradragsberettigete utgifter holdes utenfor beregningsgrunnlaget. Utgifter som ikke er fradragsberettiget ved beregning av skattepliktig inntekt, kommer heller ikke til fradrag i beregningsgrunnlaget for de årlige RISK-beløp.

I høringsnotatet har departementet vist til at formålet med RISK-metoden tilsier at alle utgifter i selskapet bør komme til fradrag i beregningsgrunnlaget, uavhengig av om de er fradragsberettiget ved beregningen av selskapets skattepliktige overskudd eller ikke. Det angis at det ikke bør by på uforholdsmessig store ligningstekniske problemer å endre beregningsgrunnlaget for RISK-reguleringen på dette punkt.

Høringsinstansenes merknader

Seks av åtte høringsinstanser som har uttalt seg om selskapets ikke-fradragsberettigede utgifter skal gå til fradrag ved RISK-beregningen, går i mot en slik endring. Dette gjelder NHO, Norske Siviløkonomers Forening, Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Oslo Børs, Norges Fondsmeglerforbund og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening.

NHO og Oslo Børs er prinsipielt enig i at også ikke-fradragsberettigede utgifter selskapet har hatt i løpet av inntektsåret, bør gå til fradrag i grunnlaget for RISK-beregningen . Disse høringsinstansene stiller imidlertid spørsmålstegn ved begrunnelsen for å holde skattefrie inntekter utenfor beregningsgrunnlaget. Disse høringsinstansene antar at det ikke kan være tilstrekkelig behov for en endring slik at både skattefrie inntekter og ikke-fradragsberettigede utgifter blir hensyntatt, ettersom det antas at dette vil skape praktiske problemer, og at det normalt vil dreie seg om mindre korreksjoner i RISK-beløpet.

Den Norske Advokatforening og Skattebetalerforeningen går inn for at ikke-fradragsberettigete utgifter medtas i beregningsgrunnlaget for RISK-reguleringen.

24.2.4.5 RISK-beregning og konsernbidragsreglene

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Etter selskapsskatteloven § 1-3 nr 1 kan aksjeselskap på visse vilkår kreve fradrag for ytet konsernbidrag. Etter selskapsskatteloven § 1-4 regnes konsernbidrag i utgangspunktet som skattepliktig inntekt for mottakeren i samme inntektsår som det er fradragsberettiget for giveren.

I høringsnotatet har departementet angitt at konsernbidrag bør inngå i beregningsgrunnlaget for RISK-reguleringen både hos det givende og mottakende selskap uavhengig av om bidraget er fradragsberettiget/skattepliktig i det enkelte tilfelle. Det er antatt at en slik endring i beregningsgrunnlaget for RISK-reguleringen ikke vil by på uforholdsmessig store ligningstekniske problemer.

Høringsinstansenes merknader

Samtlige syv høringsinstanser som har merknader til dette punkt, går inn for regelendring slik at konsernbidrag inngår i beregningsgrunnlaget for RISK-regulering både hos det ytende og det mottakende selskap, uavhengig av om bidraget er fradragsberettiget/skattepliktig i det enkelte tilfelle. Dette gjelder NHO, Norske Siviløkonomers Forening, Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Oslo Børs, Norges Fondsmeglerforbund, Skattebetalerforeningen og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening.

Norske Siviløkonomers Forening bemerker at gjeldende regler åpner for at RISK-reguleringen bevisst kan styres til det konsernselskap en ønsker.

24.2.4.6 Forholdet mellom RISK-beregning og utenlandsinntekt

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

I mange skatteavtaler Norge har inngått, er internasjonal dobbeltbeskatning forebygget ved den såkalte fordelingsmetoden. Metoden innebærer at èn inntektspost kun beskattes i en av avtalestatene. Inntekt som er skattepliktig til Norge etter norsk intern rett, men som ikke skattlegges her etter skatteavtale, faller utenfor begrepet «skattepliktig inntekt» i selskapsskatteloven § 5-5 nr 2 annet punktum. Inntekten skal da ikke medtas ved RISK-beregningen. Skatt til utlandet på slik inntekt trekkes ikke fra ved RISK-beregningen, da slik skatt ikke anses utlignet på selskapets alminnelige inntekt.

I nyere skatteavtaler er internasjonal dobbeltbeskatning ofte forebygget ved den såkalte kreditmetoden. Skattyteren innrømmes da fradrag i norsk skatt for skatt betalt til utlandet på inntekt som også er skattepliktig til Norge. I mangel av skatteavtale, kan kreditfradrag følge av skatteloven § 22 A. Kreditmetoden innebærer at selskapets netto utenlandsinntekter inngår i selskapets alminnelige inntekt, og dermed i grunnlaget for RISK-beregningen. Skatt til Norge på utenlandsinntekten kommer til fradrag ved RISK-beregningen på vanlig måte, og før eventuell kredit for skatt til utlandet trekkes fra.

I høringsnotatet har departementet uttalt at inntekt som er innvunnet i utlandet, men som er unntatt fra norsk beskatning, bør inngå i RISK-beregningsgrunnlaget uavhengig av om dobbeltbeskatning er forebygget gjennom kredit- eller fordelingsmetoden. Tilsvarende bør skatt betalt i utlandet komme til fradrag ved fastsettelsen av årlig RISK-beløp.

Høringsinstansenes merknader

Ni av ti høringsinstanser gir tilslutning til departementets forslag på dette punkt. Med unntak av Skatterevisorenes Forening, slutter samtlige høringsinstanser seg til at utenlandsinntekter og skatt betalt i utlandet bør inngå i grunnlaget for RISK-beregning uavhengig av om dobbeltbeskatning er forebygget etter kredit- eller fordelingsmetoden. Dette gjelder NHO, Norske Siviløkonomers Forening, Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Oslo Børs, Aker m fl, Norges Fondsmeglerforbund, Den Norske Advokatforening, Skattebetalerforeningenog Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening.

For sitt standpunkt legger Skatterevisorenes Foreningvekt på at endringsforslaget vil medføre betydelig merarbeid og kontrollproblemer for ligningsmyndighetene.

24.2.4.7 Forholdet mellom gjennomgående RISK og realisasjons-RISK

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

For at aksjer i morselskap i RISK-konsern ikke skal bli godskrevet både gjennomgående RISK og realisasjons-RISK fra datterselskap når datterselskapsaksjene realiseres, skal gjennomgående RISK-beløp i realisasjonsåret korrigeres med reguleringsbeløp som knytter seg til de realiserte datterselskapsaksjene jf § 3-2 i forskrift om gjennomgående RISK. Det er et vilkår for slik korrigering at mor- og datterselskapet inngikk i samme RISK-konsern pr 1. januar i realisasjonsåret.

I høringsnotatet har departementet påpekt at hvis morselskapet realiserer så mange aksjer at datterselskapet ikke lenger inngår i RISK-konsern med morselskapet, eller hvis morselskapet ikke lenger oppfyller kravene til morselskap i RISK-konsern, kan aksjene i morselskapet bli tilordnet helt eller delvis dobbelt RISK-beløp fra de resterende datterselskapsaksjene når disse realiseres. Departementet har angitt at disse utilsiktede konsekvenser kan forebygges ved generelt å unnta fra realisasjons-RISK, beløp som det er tatt hensyn til ved gjennomgående RISK-regulering.

Høringsinstansenes merknader

NHO og Oslo Børs antar at de tilfeller der reglene åpner for at det kan bli gitt dobbelt RISK-justering utgjør et mindre antall tilfeller pr år. Dette bør ikke være avgjørende for om reglene om gjennomgående RISK i konsernforhold og realisasjons-RISK skal videreføres . Oslo Børsantar i utgangspunktet at det bør være relativt enkelt å innarbeide en prosedyre som identifiserer tidligere konsernhistorie, og synes på den bakgrunn å gå inn for en regelendring på dette punkt.

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening uttaler at reglene om samordning av gjennomgående RISK og realisasjons-RISK bør endres. Foreningen anfører at reglene medfører dobbeltfradrag, eventuelt dobbeltbeskatning, dersom erverver avhender aksjene i selskapet, og selskapet har realisert aksjer i selskap som 1. januar i året forut inngikk som datterselskap i RISK- konsernet.

24.2.4.8 Treffsikkerhet i forhold til enkeltaksjonær

Departementets vurderinger i høringsnotatet

I høringsnotatet har departementet pekt på at RISK-metoden av ulike årsaker kan ha manglende treffsikkerhet i forhold til enkeltaksjonærer, selv om det er samsvar mellom beregnet og faktisk tilbakeholdt kapital i selskapet. Etter å ha vurdert flere mulige tiltak for å fjerne eller modifisere disse årsaker, fant departementet ikke grunn til å tilrå konkrete endringstiltak.

Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene har i liten grad merknader til høringsnotatets vurderinger på dette punkt. Norges Registrerte Revisorers Forening bemerker at uansett hvor detaljert RISK-metoden utformes, vil en aldri kunne få regler som sikrer at skattlagt kapital blir henført til rett aksjonær når aksjer omsettes i løpet av inntektsåret. Den Norske Advokatforening legger imidlertid til grunn at effekten av RISK-reguleringen vil reflekteres i prisingen av aksjene når disse omsettes i løpet av inntektsåret. Handels-og Sevicenæringens Hovedorganisasjon uttaler:

«At RISK-metoden medfører visse problemer i forhold til personer som kjøper og selger aksjer hyppig, bør ikke lede til hardere beskatning av næringsvirksomhet i aksjeselskaps form. Vi mener at hensynet til næringsdrivende eiere bør komme først, mens hensynet til personer som hyppig omsetter aksjer bør komme deretter.»

24.2.4.9 Differanse-RISK

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsutkastet

Når selskapets ligning endres skal det fastsettes et differanse-RISK-beløp tilsvarende forskjellen mellom det beløp som er fastsatt ved den opprinnelige ligning, og korrekt RISK-beløp i forhold til selskapets endrede ligning, jf selskapsskatteloven § 5-5 nr 5 første punktum. Differanse-RISK fastsettes med virkning fra og med 1. januar i det år vedtak om endring av selskapets ligning treffes.

Departementet har i høringsnotatet vist til at reglene om differanse-RISK bidrar til å komplisere RISK-metoden, men at det er et klart behov for slike regler for å ivareta formålet med RISK-metoden. Departementet har tatt opp spørsmålet om endring av differanse-RISK-reglenes anvendelsesområde slik at reglene bare skal gjelde aksjer som ikke har vært omsatt i perioden 1. januar i året etter det inntektsår endringen knytter seg til og 1. januar i året differanse-RISK-reguleringen gis virkning.

Høringsinstansenes merknader

Samtlige syv høringsinstanser som har kommentert reglene om differanse-RISK, uttaler at reglene utgjør et svært kompliserende element i RISK-metoden. Skattedirektoratet uttaler at differanse-RISK-reglene bidrar til å komplisere RISK-fastsettelsen i betydelig grad, og peker i sin høringsuttalelse på enkelte ligningstekniske komplikasjoner som reglene medfører.

Ingen av høringsinstansene foreslår imidlertid å oppheve reglene. Landslaget for Regnskapskonsulenter, Skatterevisorenes Forening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Den Norske Advokatforening, Skattebetalerforeningen og Skattedirektoratet går inn for å opprettholde gjeldende regler om differanse-RISK.

Det er bare Norske Siviløkonomers Forening som går inn for den av departementet angitte mulige endring av differanse-RISK reglenes anvendelsesområde . Skattebetalerforeningen uttaler imidlertid at det bør vurderes å åpne for at aksjonærer som har solgt sine aksjer i tiden mellom vedkommende inntektsår og endringsåret, kan få korrigert sine gevinster og tap ved å hensynta senere endring av RISK-beløpet.

24.2.5 Alternative metoder for aksjegevinstbeskatningen

24.2.5.1 Innledning

Som det fremgår av kapittel 24.2.2.1 foran ble det i høringsnotatet redegjort for tre alternative metoder for beskatning av aksjegevinster. En av de angitte metoder var Regulering av inngangsverdi med tilbakeholdt beskattet utbytte (RITU-metoden). Ingen av høringsinstansene har anbefalt denne metoden. Den gjennomgås derfor ikke i det følgende.

Hovedpunktene i de øvrige alternative metoder som er angitt i høringsnotatet og høringsinstansenes syn på disse, gjennomgås i det følgende.

I høringsnotatet er videre tatt opp spørsmål om innføring av et system med enklere gevinstbeskatning av «små investorer». Også denne mulige løsning og høringsinstansenes kommentarer, gjennomgås nedenfor.

24.2.5.2 Skattefrihet for aksjegevinst realisert etter en viss eiertid

Kort om departementets vurderinger i høringsnotatet

Departementet har i høringsnotatet beskrevet en mulig alternativ beskatningsmetode som innebærer at aksjegevinster blir beskattet fullt ut som alminnelig inntekt hvis aksjen realiseres innenfor en viss eiertid, mens gevinster er skattefri hvis aksjen realiseres etter at eiertidskravet er oppfylt. Tap realisert i den skattepliktige perioden skal gi fradragsrett, mens tap realisert i den skattefrie perioden ikke skal kunne føres til fradrag. Aksjegevinstskatteloven av 1971 bygget på en slik eiertidskravmetode.

I høringsnotatet er det ikke fremmet noe forslag til lengde på den skattepliktige eiertiden, men det er antatt at ligningstekniske og praktiske hensyn må tillegges stor vekt når denne skal fastsettes. Departementet har også vurdert muligheten for en gradvis nedtrapping over tid av den skattepliktige andel av aksjegevinsten. Ligningstekniske og praktiske hensyn tilsier at det ikke bør være for mange trinn i en eventuell nedtrapping.

Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene anbefaler at denne metoden innføres som generell metode for beskatning av aksjegevinster. Høringsinstansene konstaterer at metoden nok vil innebære en forenkling for skattyterne, og i noen utstrekning også for ligningsmyndighetene. I det alt vesentlige har høringsinstansene i sine merknader likevel fokusert på de svake sidene ved metoden.

I høringsinstansenes merknader fremheves at metoden innebærer et markant brudd med nøytralitetsprinsippet, ved at den leder til dobbeltbeskatning mellom selskap og aksjonær når aksjen realiseres i den perioden gevinsten kommer til beskatning. Videre påpekes at metoden fører til at det ikke vil være full nøytralitet mellom gevinstbeskatningsreglene og reglene for utbyttebeskatning, slik at metoden vil kunne gi incentiv til økt utbytteutdeling. Aker m fl uttaler at dette vil være uheldig ut fra hensynet til oppbyggelse og ivaretakelse av en tilfredsstillende egenkapital i norske selskaper. De fleste høringsinstansene fremhever at metoden i betydelig utstrekning åpner for skattemotiverte tilpasninger og omgåelser, og at dette kan lede til merarbeid for ligningsmyndighetene. Skattedirektoratet anfører blant annet:

«Skattedirektoratet viser til at det er en vesentlig innvending mot metoden at den inviterer til tilpasninger. Særlig aktuelt er tapping av et selskap ved skattefri utbytteutdeling før realisasjon av aksjer med full gevinstbeskatning. En aksjonær med kontroll over selskapet vil ved en slik metode kunne innrette seg slik at det aldri oppstår skattepliktig gevinst. Innføring av metoden vil høyst sannsynlig måtte sammenkobles med gjeninnføring av reglene om betydelig aksjesalg og aksjer i næring for å unngå de store tilpasningsmulighetene som ellers vil oppstå. Erfaringen med disse reglene var at de var prosesskapende. Dette kan videre lede til et større press mot metoden, med stadige endringer og justeringer som følge. Dette vil kunne ha som konsekvens at en del av forenklingseffekten med metoden svekkes.»

Kommunal-og arbeidsdepartementet anbefaler at metoden innføres for små investorer. Justis-og politidepartementet synes i sin høringsuttalelse å være av samme oppfatning. Kommunal-og arbeidsdepartementet legger vekt på at metoden med skattefrihet etter en viss eiertid er egnet til å stimulere til langsiktig aksjebesittelse. Det anføres at metoden må begrenses til å gjelde for små investorer (som ikke har dominerende innflytelse i selskapet) og aksjer i aksjeselskaper (i motsetning allmenne aksjeselskaper). Det foreslås videre at skattefriheten først inntrer etter en relativt lang eierperiode, for eksempel 10 år.

Den Norske Advokatforening anfører at metoden med skattefrihet etter en viss eiertid, med gradvis nedtrapping av den skattepliktige del av gevinsten, fremstår som det mest realistiske alternativet dersom RISK-metoden avvikles.

24.2.5.3 Skattefrihet for en sjablonmessig fastsatt andel av aksjegevinst

Kort om departementets vurderinger i høringsnotatet

I høringsnotatet er det redegjort for en mulig alternativ beskatningsmetode som innebærer at en sjablonmessig fastsatt andel av aksjegevinst skal anses å reflektere endring i tilbakeholdt skattlagt kapital i selskapet, og derfor skal unntas fra beskatning for å forhindre økonomisk dobbeltbeskatning av selskap og aksjonær. Den øvrige del av gevinsten beskattes fullt ut. Det forutsettes at det bare gis fradragsrett for tap på aksjer i samme utstrekning som aksjegevinster beskattes.

Departementet har i høringsnotatet antatt at dersom det innføres en sjablonmetode, bør skatteplikten begrenses til en andel av gevinsten framfor å beskatte gevinsten med en lavere sats enn den ordinære skattesats. Departementet anbefaler at størrelsen på sjablonsatsen for den skattepliktige andel av aksjegevinst ikke settes lavere enn 50 pst. Videre har departementet antatt at den skattepliktige del av aksjegevinster bør trappes ned gradvis over tid, og har angitt en mulig nedtrappingsprofil.

Departementet angir at dersom RISK-metoden ikke skal videreføres, er det er mye som taler for en sjablonmetode.

Høringsinstansenes merknader

Åtte av høringsinstansene som fraråder videreføring av RISK-metoden, anbefaler at denne metoden innføres. Dette gjelder LO, Ligningsutvalget, Ligningsetatens Landsforening, Skattevesenets Juristforening, Skattedirektoratet og Norges Registrerte Revisorers Forening. ØKOKRIM og Oljeskattekontoret synes å være av samme oppfatning.

Disse høringsinstansene legger avgjørende vekt på at systemet for beskatning av aksjegevinster skal være enkelt å praktisere for såvel skattyter som ligningsmyndigheter. Et regelverk med skattefrihet for en sjablonmessig fastsatt andel av gevinsten vil etter disse høringsinstansenes syn, være egnet til å oppnå dette. Disse høringsinstansene legger mindre vekt på at denne metoden i det enkelte tilfelle ikke vil være like treffsikker som RISK-metoden med hensyn til å avverge økonomisk dobbeltbeskatning mellom selskap og aksjonær. Disse høringsinstansene antar at denne metoden i mindre utstrekning åpner for tilpasnings- og omgåelsesmuligheter, enn en metode med full skattefrihet etter en viss eiertid.

Disse høringsinstansene er enige i at aksjegevinster bør beskattes fullt ut i de første eierårene og at den skattepliktige del av gevinsten bør «trappes ned» med økende eiertid. Flere av disse høringsinstansene uttaler at nedtrappingsskalaen ikke bør ha for mange trinn. Skattedirektoratet uttaler blant annet:

«Etter direktoratets oppfatning kan det legges til grunn at problemet med økonomisk dobbeltbeskatning mellom selskap og aksjonær i forbindelse med salg av aksjer, ordinært først vil inntre når aksjonæren har eid aksjene en stund. Dette tilsier at aksjegevinstene bør kunne beskattes fullt ut de første eierårene. En slik ordning vil også ivareta behovet for skattlegging av ulike diposisjoner av mer spekulativ art. Avtrappingen bør ha færrest mulig trinn, og den effektive skattesatsen bør tilpasses de hensyn som knytter seg til betydelige aksjesalg og næringsrelaterte salg, slik at det ikke blir nødvendig å innføre særregler for slike typer aksjesalg.»

Flere av de høringsinstanser som anbefaler videreføring av RISK-metoden, angir særskilt at de går i mot at denne metoden innføres som alternativ beskatningsmetode. Disse instanser legger gjennomgående stor vekt på at metoden gir begrenset treffsikkerhet med hensyn til å avverge dobbeltbeskatning mellom selskap og aksjonær. Dessuten uttaler et stort antall høringsinstanser at de sjablonsatser departementets har foreslått, vil føre til en betydelig skatteskjerpelse for den samlede aksjonærmasse under ett.

I merknadene fra NHO og Oslo Børs anføres blant annet at departementets forslag vil kunne medføre en kraftig økning i skattetrykket for norske aksjonærer. Videre anføres at i forhold til dagens ordning vil en overgang til en sjablonmetode, med så høye satser som skissert i forslaget, slå forskjellig og tilfeldig ut på enkeltselskaper. Oslo Børs uttaler at kombinasjonen med full dobbeltbeskatning for aksjeeie under 5 år og dagens godtgjørelsesmetode, vil bryte med nøytralitetsprinsippet, og at dette kan føre til press mot gjeldende regler for utbyttebeskatning. Aksjesparerforeningen i Norge og Skattebetalerforeningen uttaler at sjablonmetoden vil kunne være komplisert for skattyter, når aksjer i samme selskap erverves til ulike tidspunkter og det skjer endringer i forholdet mellom den enkelte aksje og aksjekapitalen i selskapet i løpet av eiertiden.

24.2.5.4 Enklere gevinstbeskatning av«små investorer»

Departementets vurdering i høringsnotatet

I høringsnotatet har departementet antatt at det først og fremst er små investorer som kan ha vanskeligheter med å forholde seg til et komplisert regelverk. Det er derfor tatt opp spørsmål om mulig innføring av særlige og enklere regler for små investorer. Slike særregler vil kreve at det gis en nærmere definisjon av denne aksjonærgruppen. Departementet har antatt at verdien av skattyters totale portefølje pr 1. januar i realisasjonsåret kan være et egnet avgrensningskriterium. En aksjonær bør imidlertid uansett betraktes som stor hvis han har reell innflytelse på selskapets disposisjoner, og kun personlige skattytere skal kunne anses som små aksjonærer.

Departementet har i høringsnotatet vist til at et system med særskilte beskatningsregler for små aksjonærer er beheftet med flere ulemper både av prinsipiell og praktisk art. Etter departementets vurdering i høringsnotatet bør de samme regler gjelde for alle grupper aksjonærer.

Høringsintansenes merknader

Ti av de sytten høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet om det bør innføres særlige aksjegevinstbeskatningsregler for små investorer, går imot innføring av et slikt todelt regelverk. Dette gjelder: Sparebankforeningen, NHO, Oslo Børs, Ligningsutvalget, Ligningsetatens Landsforening, ØKOKRIM, Verdipapirfondenes Forening, Norges Autoriserte Revisorers Forening, Den Norske Advokatforening og Skattedirektoratet.

Høringsinstansene er gjennomgående enig i at et komplisert regelverk for beskatning av aksjegevinster, i første rekke er et problem for små investorer. Disse høringsinstansene mener likevel at særlige aksjegevinstbeskatningsregler for en gruppe «mindre» aksjonærer vanskelig kan gjennomføres etter klare og entydige kriterier. Slike regler vil også være vanskelig å praktisere for ligningsmyndighetene og åpne for illojale tilpasninger og omgåelser av skattereglene. ØKOKRIM uttaler:

«Generelt har Økokrim betenkeligheter med innføring av et delt system, hvor ett type regelsett skal gjelde for små investorer og et annet type regelsett for de øvrige. Vi har i andre tilfeller, hvor ulike regelsett eksisterer, registrert at dette er en type situasjon som søkes utnyttet av visse grupper skattytere, til dels også ved illojale disposisjoner.»

Syv instanser åpner for at det bør innføres slike særregler. Disse instansene har dels anbefalt alternative beskatningsmetoder for denne gruppe, jf foran. Videre lanseres forslag om at det innføres regler om «frivillig» RISK-regulering for denne gruppen, alternativt at det innføres et bunnfradrag for skattepliktige aksjegevinster, eventuelt at det innføres aksjonærregister med maskinell gevinstberegning bare for små investorer. NHO, Oslo Børs, Skattedirektoratet og Norges Fondsmeglerforbund anbefaler at det innføres et generelt bunnfradrag for aksjegevinster for å ivareta hensynet til mindre investorer. Det uttales at dette vil kunne bidra til å stimulere private husholdninger til å investere i aksjemarkedet, samtidig som det innebærer administrative forenklinger for ligningsmyndighetene. For øvrig vises til at en rekke europeiske land unntar mindre aksjegevinster fra beskatning. Skattedirektoratet uttaler:

«Etter direktoratets mening vil de hensyn som er spesielle for denne gruppen, kunne imøtekommes ved at det innføres et generelt bunnfradrag for aksjegevinster. Tap på aksjesalg samme år må i så fall regnes mot gevinstene slik at bunnfradraget vil gjelde «nettogevinst» i året. En slik løsning vil være enkel ut fra administrative hensyn. Den krever ingen særskilt vurdering av skattyters aksjeportefølje, og den vil kunne fange opp til beskatning mer aktive innslag av spekulasjon selv om porteføljen er lav på et eventuelt vurderingstidspunkt.»

Aksjesparerforeningen i Norge, Norges Fondsmeglerforbund, NHO, Den Norske Bankforening og Skattebetalerforeningenforeslår at det innføres regler om «frivillig RISK» for aksjonærer som har liten omsetning av aksjer. Aksjesparerforeningenanfører rettssikkerhetshensyn som den viktigste begrunnelse for å innføre særlige regler om «frivillig RISK» for små investorer. Foreningen foreslår at beløpsgrensen for særreglene settes til kroner +/-50 000 og anfører at forslaget om «frivillig RISK» ventelig vil gi uendret skatteproveny over tid, eventuelt en meget svak skatteøkning.

Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon går inn for at det innføres en sjablonregel for små investorer.

24.2.6 Behov for tapsbegrensningsregler

24.2.6.1 Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Etter gjeldende rett kan tap ved realisasjon av aksje føres til fradrag i skattyters alminnelige inntekt, jf selskapsskatteloven § 5-2. Skattepliktig gevinst og fradragsberettiget tap beregnes etter de samme prinsipper og er betinget av de samme vilkår. I høringsnotatet gir departementet uttrykk for at dette symmetriprinsipp fortsatt bør være utgangspunktet for den skattemessige behandling av tap ved realisasjon av aksjer.

Departementet har likevel antatt at dersom man går bort fra RISK-metoden og i stedet innfører en eiertidskravmetode eller en sjablonmetode, tilsier faren for skattemotiverte utbytteutdelinger før aksjerealisasjon at det bør innføres en tapsbegrensningsregel. Aksjetap bør da kunne fradras i realiserte aksjegevinster i tapsåret og et visst antall år fremover.

I høringsnotatet tar departementet videre opp spørsmål om det ikke under enhver omstendighet -også ved eventuell videreføring av RISK-metoden, bør (gjen)innføres regler som avskjærer fradrag for tap ved overdragelse til nærstående, jf de prinsipper som gjaldt etter aksjegevinstskatteloven av 1971 § 7.

24.2.6.2 Høringsinstansenes merknader

Av de femten høringsinstanser som har uttalt seg om man ved innføring av andre metoder enn RISK-metoden bør innføre tapsbegrensningsregler, slik at aksjetap bare kan fradras i realiserte aksjegevinster og i et visst antall år fremover, går åtte instanser inn for en slik endring. Følgende instanser går inn for en endring som angitt: Skattedirektoratet, Norges Registrerte Revisorers Forening, ØKOKRIM, Ligningsutvalget, Skatterevisorenes Forening, Kommunal-og arbeidsdepartementet, Ligningsetatens Landsforeningog Oljeskattekontoret.

Skattedirektoratet slutter seg til at de alternative metodenes manglende nøytralitet mellom gevinst- og utbyttebeskatningen, kan tale for at det innføres en generell begrensning i adgangen til tapsfradrag. En tapsbegrensningsregel som angitt i høringsnotatet, vil etter Skattedirektoratets oppfatning i en viss utstrekning kunne forhindre uønskede tilpasninger mellom utbytte- og gevinstreglene. På den annen side vil slike regler medføre administrative komplikasjoner. Norges Registrerte Revisorers Forening, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Ligningsetatens Landsforening stiller seg også positiv til forslaget om at tap ved salg av aksjer bare skal kunne fradras i aksjegevinster i tapsåret og et visst antall år fremover.

Syv høringsinstanser går imot innføring av tapsbegrensningsregler dersom RISK-metoden erstattes av en av de alternative aksjegevinstbeskatningsmetoder. Dette gjelder Norske Siviløkonomers Forening, Norges Rederiforbund, Aksjesparerforeningen i Norge, Den Norske Advokatforening, Skattebetalerforeningen, Landslaget for Regnskapskonsulenter og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening.Flere av disse høringsinstansene tillegger symmetrihensynet betydelig vekt. Utover dette er påpekt at slike regler kan gi uønskede effekter for små investorer som ikke har mulighet til å påvirke utbytteutdelingene i selskapet.

Ligningsutvalget stiller seg prinsipielt skeptisk til å innføre tapsbegrensningsregler som angitt. Ligningsutvalget antar at slike regler vil tilgodese profesjonelle investorer fremfor små investorer. Videre bemerkes at tapsbegrensningsregler av denne karakter kan medføre administrativt merarbeid for ligningsmyndighetene.

Av de tretten høringsinstanser som har uttalt seg om det ikke under enhver omstendighet - også ved eventuell videreføring av RISK-metoden, bør (gjen)innføres regler som avskjærer fradrag for aksjetap ved overdragelse til nærstående, er syv instanser for (gjen)innføring av slike regler. Fylkesskattesjefenes Forening, Ligningsutvalget, Skatterevisorenes Forening, Kommunal-og arbeidsdepartementet, Ligningsetatens Landsforening, Skattevesenets Juristforening og ØKOKRIMmener det er et stort behov for regler om avskjæring av fradrag ved realisasjon av aksjer til nærstående personer og selskaper.

Skatterevisorenes Foreningbegrunner sitt syn med at nærstående ikke i alle tilfeller klarer å gjennomføre transaksjoner til omsetningsverdier eller foretar disposisjoner som ligger i grenseland mellom illojale disposisjoner og utnyttelse av regelverket. Foreningen viser til at det etter dagens regler ofte vil være en ressurskrevende og vanskelig prosess for ligningsmyndighetene å bruke en ulovfestet gjennomskjæringsregel i slike tilfeller.

Skattedirektoratet antar at det kan være behov for tapsbegrensningsregler også dersom RISK-metoden opprettholdes, forutsatt at utbyttebeskatningen fortsatt skal bygge på godtgjørelsesmetoden. Skattedirektoratet fremhever særlig at ved skattefri fusjon og skattefri fisjon åpner RISK-metoden for manipulering mht å skape tapsfradrag.

Følgende seks instanser fraråder at det (gjen)innføres tapsbegrensningsregler ved realisasjon av aksjer til nærstående: Norske Siviløkonomers Forening, Norges Rederiforbund, Aksjesparerforeningen i Norge, Den Norske Advokatforening, Skattebetalerforeningen, Landslaget for Regnskapskonsulenter og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening. Aksjesparerforeningenuttaler:

«Aksjesparerforeningen vil fraråde at det gjeninnføres en slik regel. Det er ingen grunn til at tapsfradrag skal nektes ved reelle overdragelser mellom nærstående. Dersom transaksjonen ikke er reell, har ligningsmyndighetene adgang til å foreta gjennomskjæring. Det forhold at gjennomskjæring er en ressurskrevende og vanskelig prosess for ligningsmyndighetene, legitimerer ikke en ordning hvor samtlige reelle overdragelser nektes fradrag.»

24.2.7 Andre generelle spørsmål vedrørende aksjegevinstbeskatningen

24.2.7.1 Fastsettelse av inngangsverdien når denne ikke dokumenteres

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Departementet har pekt på at alle gevinstbeskatningsmetodene omhandlet i høringsnotatet forutsetter at skattyter dokumenterer inngangsverdien (eventuelt eiertiden) ved realisasjon av aksjer. Etter gjeldende rett skal aksjenes inngangsverdi fastsettes ved skjønn dersom den ikke dokumenteres av skattyter, jf ligningsloven § 8-1 nr 1.

I høringsnotatet har departementet generelt antatt at uavhengig av om RISK-metoden videreføres eller ikke, bør det innføres en særskilt regel for fastsettelse av inngangsverdien når denne ikke dokumenteres. Departementet anbefaler en regel om at subsidiær inngangsverdi bør kunne settes til 25 pst av realisasjonsvederlaget uavhengig av eiertid. Inngangsverdien bør kunne fastsettes lavere ved skjønn dersom man har klare holdepunkter for at dette samsvarer bedre med realiteten.

I høringsnotatet er det også foreslått en utvidelse av aksjonærenes årlige oppgaveplikt vedrørende formue. Oppgaveplikten bør også omfatte aksjenes anskaffelsesverdi.

Høringsinstansenes merknader

Av de syv høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget til regler om fastsettelse av subsidiær inngangsverdi, er tre klare i sin anbefaling av departementets forslag på dette punkt. Dette gjelder Ligningsutvalget, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Oljeskattekontoret. Ligningsutvalget uttaler at dette vil være en rimelig regel, som vil være enkel å praktisere både for skattyter og ligningsmyndighetene, og som sikrer skattyter god forutberegnelighet. Det presiseres imidlertid at det fortsatt bør være adgang til skjønnsmessig fastsettelse av inngangsverdien, når verdien antas å ligge betydelig under 25 pst av realisasjonsvederlaget.

Verdipapirsentralen uttaler at regler om subsidiær inngangsverdi bør være enkelt å tilpasse til et system for maskinell gevinstberegning.

Tre høringsinstanser , Den Norske Advokatforening, Skattebetalerforeningen og Aksjesparerforeningen i Norge, går mot at inngangsverdien fastsettes til en bestemt andel av realisasjonsvederlaget, når inngangsverdien ikke kan dokumenteres. Den Norske Advokatforening anfører at en slik regel vil kunne føre til helt tilfeldige resultater, og at en her som i andre tilfeller bør utøve skjønn for å oppnå en tilnærmet korrekt ligning. Aksjesparerforeningen i Norge uttaler at et minstevilkår for en slik regel må være at ligningsmyndighetene også gis adgang til å fastsette en høyere anskaffelsesverdi dersom det foreligger holdepunkter for dette.

Av de fem høringsinstaser som har uttalt seg om mulig utvidelse av aksjonærenes årlige oppgaveplikt, støtter fire departementets forslag, mens én er skeptisk. Oslo Børs, Norsk Investorforum, Ligningsutvalget og ØKOKRIM går inn for utvidet årlig oppgaveplikt for aksjonærene. Ligningsutvalget uttaler at det er svært viktig å legge forholdene til rette både for at aksjonærene og ligningsmyndighetene skal kunne holde oversikt over aksjenes faktiske kostpris og anskaffelsestidspunkt. Videre uttales at en slik utvidet opplysningsplikt vil kunne være til stor hjelp dersom aksjonærene pålegges å fordele kostpris på aksjene det år for eksempel fondsemisjon skjer. Ligningsutvalget anbefaler at opplysningsplikten også omfatter en eventuell justeringsfaktor, slik at man får omfordelt tidligere fastsatte RISK-beløp umiddelbart.

Aksjesparerforeningen i Norge anmoder om at en vurderer skattefrihet på aksjer etter en nærmere definert «betydelig eiertid». Foreningen viser til at regnskapspliktige kun oppbevarer regnskapsbilag i 10 år og at ligningsmyndighetene kasserer selvangivelsen etter 10 år, slik at dokumentasjon og kontroll fra henholdsvis selskaper og ligningsmyndigheter er begrenset utover en 10 års periode.

24.2.7.2 Evaluering av FIFU-prinsippet

Kort om gjeldende rett og departementets vurderinger i høringsnotatet

Etter gjeldende rett, jf selskapsskatteloven § 5-7 nr 1, skal den av flere likeartede aksjer som er ervervet først, også anses realisert først. Dette prinsippet benevnes FIFU-prinsippet (først inn, først ut). FIFU-prinsippet kommer tilsvarende til anvendelse ved omfordelinger av kostpris og RISK-verdier ved fusjon, fisjon, splitt og spleis av aksjer.

I høringsnotatet har departementet vurdert spørsmålet om videreføring av FIFU-prinsippet og anbefalt at FIFU-prinsippet videreføres som hovedregel. Departementet foreslo likevel innføring av et gjennomsnittsprinsipp i omfordelingstilfeller (det vil si ved fondsemisjon, fusjon, fisjon, splitt og spleis av aksjer), jf kapittel 24.2.3.5 foran. Etter gjennomsnittsprinsippet beregnes en gjennomsnittlig inngangsverdi for alle aksjene i den aksjeklasse de solgte aksjene tilhører. Gevinsten utgjør salgssummen for de solgte aksjene, fratrukket gjennomsnittlig anskaffelsesverdi multiplisert med antall solgte aksjer. Inngangsverdien for de gjenværende aksjene av samme type reduseres med det beløp som er kommet til fradrag.

Høringsinstansenes merknader

Av de tolv høringsuttalelser som tar for seg disse spørsmål, går tre inn for departementets forslag. Fire instanser ønsker å videreføre et rent FIFU-prinsipp. Tre høringsinstanser går inn for et gjennomsnittsprinsipp som hovedregel, mens to instanser synes å forbeholde et gjennomsnittsprinsipp for tilfeller hvor investor foretar mange kjøp/salg i løpet av året.

Sparebankforeningen, Aksjesparerforeningen i Norge og Den Norske Advokatforening slutter seg til departementets forslag om en blandet løsning mellom FIFU-prinsippet og gjennomsnittsprinsippet.

Norges Statsautoriserte Revisorers Forening, Norsk Investorforum og Den Norske Bankforening anbefaler generelt at FIFU-prinsippet erstattes med gjennomsnittsprinsippet. Det anføres at dette prinsippet vil være mer velegnet ved et maskinelt system for beregning av aksjegevinster- og tap. Den Norske Bankforening uttaler at bruk av gjennomsnittskurser vil være sammenfallende med de prinsipper som finansregnskapet bygger på, og at det ikke vil innebære noe brudd med RISK-metoden.

Verdipapirsentralen og Norges Fondsmeglerforbund uttaler at for de tilfelle investor foretar mange kjøp/salg i løpet av året, vil gjennomsnittsprinsippet kunne forenkle Verdipapirsentralens eventuelle håndtering av en maskinell gevinst- og tapsberegning.

Ligningsutvalget, Norges Autoriserte Revisorers Forening, Skattebetalerforeningen og Skattedirektoratet går inn for videreføring av et generelt FIFU-prinsipp. Skattedirektoratet påpeker imidlertid at den mest hensiktsmessige løsning i praksis, vil være avhengig av hvilke teknologiske forutsetninger prinsippene skal baseres på. Skattedirektoratet uttaler at gjennomsnittsmetoden med dagens teknologi vil medføre betydelig merbelastning for ligningsetaten og neppe være praktisk gjennomførbar. Skattedirektoratet legger til grunn at gjennomsnittsprinsippet ikke er gjennomførbart med mindre det innføres et maskinelt aksjonærregister.

Verdipapirsentralen uttaler at dersom sentralen eventuelt skal kunne gjennomføre en tilfredsstillende investorbasert rapportering av gevinst/tap ved realisasjon basert på FIFU- prinsippet, må Verdipapirsentralens registreringssystem endres fra å være kontobasert til å bli investorbasert. En slik omlegging antas å innebære en betydelig innsats både ressurs- og kostnadsmessig.

24.3 Departementets foreløpige vurdering av høringsuttalelsene og tiltak for oppfølging av høringen

Det fremgår av gjennomgangen foran at et flertall av de høringsinstanser som har tatt standpunkt, går imot at RISK-metoden avvikles. Av de instanser som fraråder videreføring av RISK-metoden har et flertall tilknytning til ligningsetaten. Både høringsinstanser som primært mener at RISK-metoden bør videreføres og instanser som primært går inn for alternative metoder, har vist til og lagt vekt på de forenklingsgevinster som ligger/bør ligge i utvikling av et sentralt register for kostpris og RISK-beløp på aksjonærnivå, eventuelt med mulighet for maskinell aksjegevinstberegning.

Blant annet på bakgrunn av høringsuttalelsene har Finansdepartementet lagt til grunn at en ikke bør ta stilling til om RISK-metoden skal foreslås endret eller opphevet, før mulighetene for å etablere et register med kostpris og RISK-beløp på aksjonærnivå, og mulig maskinell gevinstberegning, er nærmere utredet. En har herunder også tatt i betraktning at dersom det fortsatt skal gjelde regler om aksjegevinstbeskatning, vil det være behov for et aksjonærregister - også for det tilfelle at en skulle gå bort fra RISK-metoden. Et aksjeeierregister med tilgang til dagens kostpris vil fortsatt være av betydning ut fra skattemessige behov, men vil også ha bredere samfunnspolitisk interesse. Et aksjonærregister vil således kunne tenkes benyttet til andre formål enn skattlegging av aksjer.

Departementet har derfor opprettet en intern arbeidsgruppe som skal vurdere mulighetene for å etablere et aksjonærregister og fordelene ved et slikt register sett i forhold til de ressurser det vil kreve. Arbeidsgruppen er sammensatt av representanter fra Skattedirektoratet, Verdipapirsentralen og Finansdepartementet. Sammensetningen er holdt åpen for revurdering, eventuelt slik at det engasjeres eksterne konsulenter.

Det er fastsatt følgende mandat for arbeidsgruppens arbeid:

«Arbeidsgruppen skal utarbeide forslag til en kravspesifikasjon for innholdet i et aksjonærregister for bruk ved mulig videreføring av RISK-systemet. Det skal utarbeides en løsningsbeskrivelse for etablering av et aksjonærregister og løpende oppdatering av dette, samt en systembeskrivelse som angir hvilke rapporterings- og oppslagsmuligheter registeret må kunne gi. Krav til sikkerhet og kontroll av opplysningene i registeret samt tekniske krav, angis særskilt. Det skal legges vekt på sikker registrering av eieridentitet og adresse (nasjonalitet), ervervstidspunkt, historisk kostpris, tidligere RISK-reguleringer, virkninger av fusjoner, fisjoner og aksjekapitalendringer, aksjeoverdragelser mv. Det må avklares hvem/hvilket organ som bør sette igang og drive aksjonærregisteret.

Arbeidsgruppen skal utarbeide forslag til nødvendige regelendringer for å etablere og videreføre et aksjonærregister. Det skal særlig redegjøres for antatt ressursbruk ved igangsetting og fremtidig drift, og av administrative konsekvenser. Gruppen skal også vurdere hvilke registrerte data som bør være tilgjengelig for alle (offentlig del av registeret).»

Arbeidsgruppens rapport skal danne grunnlag for en vurdering av mulighetene for etablering av et aksjonærregister sett i forhold til kostnadene og nytten av dette, hvilket igjen skal danne grunnlag for den endelige vurdering av om - og eventuelt i hvilken form, RISK-reglene skal foreslås videreført. Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at det er usikkerhet knyttet til omfanget av arbeidet og at de angitte tidsfrister kan bli forskjøvet. En tar sikte på at disse beslutninger bør kunne treffes i løpet av 1998 med mulig ikrafttredelse fra og med 1. januar 1999. Tidsfrist for avgivelse av gruppens rapport er på denne bakgrunn fastsatt til 1. mai 1998.

En legger til grunn at vurderingene i høringsnotatet og høringsuttalelsenes synspunkter vil være av betydning for vurdering av hvilke krav et sentralt aksjonærregister bør kunne tilfredsstille. Likeledes vil høringsuttalelsene være av betydning for vurdering av hvilke endringer i RISK-reglene som kan være aktuelle for nødvendig tilpasning til et maskinelt register.

På det nåværende tidspunkt finner Finansdepartementet det ikke riktig å foreta noen endelig vurdering av de enkelte punkt som er tatt opp i høringsnotatet eller av høringsinstansene. En finner heller ikke grunn til nå å fremme forslag om mindre endringer i RISK-reglene eller i de øvrige regler om aksjegevinstbeskatningen.