17 Forslag til endringer i nemndsstrukturen i ligningsforvaltningen
17.1 Innledning
Finansdepartementet legger her frem forslag om endringer i ligningsloven slik at nemndsstrukturen i ligningsforvaltningen tilpasses organiseringen av ligningskontorene. Departementet foreslår at antallet nemnder reduseres slik at det blir en ligningsnemnd og en overligningsnemnd for hvert ligningskontor (99 mot hittil 435). Etter forslaget skal fylkestinget tillegges kompetansen til å oppnevne medlemmer til de lokale nemnder, men slik at tinget må velge blant de kandidater som foreslås av de berørte kommunestyrer. Der nemndene kun omfatter en kommune, forslår departementet at kompetansen tillegges vedkommende kommunestyre.
Departementet foreslår også å avvikle ordningen med takstutvalg, både takstutvalg i kommunen og takstutvalg i fylket, da disse benyttes svært sjelden.
17.2 Historikk og gjeldende rett
Ordningen med ligningsnemnder har lang tradisjon i Norge. Etter de kommunale skattelover for landet og for byene av 15. april 1882 skulle den del av de kommunale utgifter som ikke ble dekket ved eiendomsskatt, fordeles på de skattepliktige som kommuneskatt på formue og inntekt av en valgt ligningskommisjon. Den enkelte skattyter kunne klage til ligningskommisjonen over at han eller noen annen var satt for høyt eller for lavt i formue, inntekt eller skatteklasse. De klager som ikke ble imøtekommet, ble sendt overligningskommisjonen til endelig avgjørelse. Ordningen var historisk og demokratisk forankret i den tanke at det ikke var Kongen, men folket selv, som skulle ilegge skatten.
En rekke reformer opp gjennom årene har lagt grunnlaget for dagens ligningsforvaltning. Ved ligningsloven av 13. juni 1980 ble nemndenes vedtakskompetanse i større grad begrenset til enkeltsaker, mens vedtak av mer generell art ble lagt til fagadministrasjonen. Bakgrunnen var blant annet å sikre større grad av likebehandling av skattyterne uavhengig av hvilken kommune de var skattepliktige til.
Inntil 2001 var ligningsnemnda, etter ligningsloven, både førsteinstans og første klageinstans mens overligningsnemnda var annen klageinstans. En slik ordning var imidlertid vanskelig å opprettholde rent praktisk, og i medhold av en delegasjonsbestemmelse i loven fattet ligningskontorene i praksis nesten alle vedtak under ordinær ligningsbehandling. For at lovverket skulle bli i overensstemmelse med den reelle rollefordeling ble ligningsnemndene, ved lovendring av 15. desember 2000, omgjort til rene klage- og overprøvingsorganer. Behovet for nemndsbehandling er bare til stede når det er uenighet mellom ligningskontoret og skattyteren, slik at klage eller overprøving er aktuelt.
Departementet foreslo i St.prp. nr. 1 (2000-2001), jf. Ot.prp. nr. 1 (2000-2001), at ligningsforvaltningen skulle omorganiseres etter den såkalte distriktsmodellen, og ligningsloven ble endret i tråd med forslaget ved lov 15. desember 2000 nr. 92. Etter endringen er antallet ligningskontorer redusert fra 435 til 99, og de fleste ligningskontorene ligner derfor skattyterne i flere kommuner. Omorganiseringen berørte ikke de folkevalgte nemndene, og det er fortsatt en ligningsnemnd og en overligningsnemnd i hver kommune. Det betyr at de fleste ligningskontorene må betjene og forholde seg til flere sett med ligningsnemnd/overligningsnemnd. Noen kontorer har opptil åtte slike sett med nemnder.
De lokale ligningsmyndigheter består, i tillegg til ligningskontor, ligningsnemnd og overligningsnemnd, også av takstutvalg, jf. ligningsloven § 2-1 nr. 1. Etter § 2-1 nr. 5 skal takstutvalget bestå av en leder og to andre medlemmer som alle velges av kommunestyret. Kommunestyret kan velge flere medlemmer ved behov. I tillegg til et takstutvalg i hver kommune, er det også et takstutvalg i hvert fylke, jf. ligningsloven § 2-2 nr. 1. Takstutvalget i fylket skal bestå av en leder og ett medlem som begge velges av fylkestinget og lederen i takstutvalget i hver enkelt kommune hvor utvalget arbeider, jf. § 2-2 nr. 3.
17.3 Høringen
Skattedirektoratet har på oppdrag fra Finansdepartementet, vurdert nemndsstrukturen i ligningsforvaltningen og utarbeidet et forslag til ny struktur for ligningsnemndene og overligningsnemndene. Direktoratet foreslår at antallet ligningsnemnder og overligningsnemnder reduseres slik at det blir en ligningsnemnd og en overligningsnemnd per ligningskontor. En slik reduksjon i antall nemnder vil etter direktoratets oppfatning medføre hyppigere nemndsmøter og flere saker per møte, bedre opplæring og oppfølging av nemndsmedlemmene og en mer ensartet ligningspraksis. Direktoratet foreslår at medlemmer til nemndene oppnevnes av fylkestinget, som må velge mellom de kandidater som foreslås av de berørte kommunestyrer. Der nemndene kun omfatter en kommune, anbefaler direktoratet at nemndsmedlemmene oppnevnes av kommunestyret.
Opplysninger som Skattedirektoratet har innhentet viser at de lokale takstutvalgene for ligningsverdsettelser benyttes svært sjelden. På denne bakgrunn foreslår direktoratet at ordningen med lokale takstutvalg avvikles.
Skattedirektoratets rapport «En gjennomgang av regelverket som gjelder for nemndsstrukturen - del 1» ble sendt på høring ved departementets brev av 29. april 2003. Som vedlegg til rapporten fulgte departementets mandat til Skattedirektoratet av 27. januar 2003.
Høringen omfattet 38 instanser, med høringsfrist 1. august 2003. Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Arbeidsgiverforeningen NAVO, Datatilsynet, Den norske Revisorforening, Domstoladministrasjonen, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kommunenes Sentralforbund og Statistisk sentralbyrå har ikke hatt merknader til høringen. Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring, Kredittilsynet og Landsorganisasjonen i Norge har uttalt at de ikke ønsker å avgi uttalelse.
Følgende instanser har uttalt seg om forslaget:
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Konkurransetilsynet
Landslaget for Regnskapskonsulenter
Ligningsutvalget
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Næringslivets hovedorganisasjon
NTL-Skatt
Norsk Øko-Forum
Skattebetalerforeningen
Skattedirektoratet
Skattefogdenes Landsforening
Alle høringsinstansene som har avgitt uttalelse, med unntak av Ligningsutvalget, er positive til forslaget om reduksjon i antallet nemnder. Høringsinstansene støtter også, med enkelte unntak, forslaget om at nemnder som omfatter flere kommuner, skal velges av fylkestinget. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til forslaget om å avvikle ordningen med lokale takstutvalg.
Nedenfor i punkt 17.4 er høringsinstansenes generelle merknader til forslaget om reduksjon av antallet lignings- og overligningsnemnder gjengitt. Merknader og innsigelser til forslagene om valg av nemndsmedlemmer og avvikling av takstutvalgene, er gjengitt i punkt 17.5, departementets vurderinger og forslag.
17.4 Høringsinstansenes merknader til forslaget om å redusere antallet lignings- og overligningsnemnder
Konkurransetilsynet antar at reduksjonen i antall nemnder vil medføre større saksfrekvens per nemnd, noe som vil gi bedre muligheter for mer hensiktsmessig organisering av møtene og dermed en mer kostnadseffektiv oppfyllelse av skatteetatens serviceerklæring. Tilsynet konkluderer med at
«Forslagene synes å medføre en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser, i tråd med konkurranselovens formål.»
Landslaget for Regnskapskonsulenter støtter Skattedirektoratets forslag til omorganisering av nemndene, og mener at hensynet til likebehandling av skattyterne fullt ut vil bli ivaretatt med de foreslåtte endringene.
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening uttaler blant annet:
«Begrunnelsen for vår støtte er primært at færre nemnder sikrer større grad av likebehandling. Dersom Skattedirektoratets forslag blir fulgt vil både lignings- og overligningsnemndene bli klageinstans for et større geografisk område med skattytere. Dette vil etter vår vurdering medføre en større grad av likebehandling av skattyterne, fordi den samme nemnden må fatte et større antall vedtak som berører de samme skatterettslige problemstillinger.
Kompetanseoppbygging i form av kurs og veiledning vil også være enklere med den nye nemndsstrukturen. Omleggingen vil trolig føre til at nemndene, i takt med at de faglig sett vil bli sterkere, i større grad vil vurdere sakene med «egne øyne». Dette vil fortrinnsvis føre til at nemndene i mindre grad enn tidligere gir etter for ligningskontorenes faglige vurderinger i innstillingen til vedtak.
Etter NARFs vurdering er Skattedirektoratets forslag til ny nemndsstruktur et forslag som i tråd med ovennevnte også vil øke skattyternes rettssikkerhet. Dette må etter vår vurdering være et vektig argument for gjennomføringen av ordningen.»
NTL-Skatt støtter forslaget om en ligningsnemnd per ligningskontor. Når det gjelder organiseringen av overligningsnemndene mener foreningen det bør vurderes om flere ligningskontorer kan ha en felles overligningsnemnd:
«Når man skal sammenkalle en nemnd for å behandle saker er det ønskelig å ha en tilpasset saksmengde til hvert møte. Samtidig er det slik at en nemnd bør behandle en viss mengde saker i året for å opparbeide den nødvendige forståelse for nemndenes rolle og oppgave, samt kunnskap innen skatte- og ligningsforvaltningsmessige spørsmål. Som det fremgår av statistikk i notatet er gjennomsnittlig antall saker behandlet i overligningsnemnd i tidsrommet 01.03.02 - 31.12.02 i kommuner med inntil 40.000 innbyggere under 20. NTL-Skatt har grunn til å anta at saksmengden til overligningsnemnd ved noen likningskontor (distriktskontor) vil bli så liten at man bør vurdere å oppnevne en felles overligningsnemnd for flere kontorer.»
Norsk Øko-Forumuttaler at foreningen «ser de betydelige administrative forenklinger forslaget vil innebære, og støtter derfor forslaget.»
Også Skattebetalerforeningen «er positiv til at det nå foreslås endringer i nemndssystemet, og kan i det alt vesentlige slutte seg til de forslagene utvalget kommer med.»
Skattedirektoratethar innhentet merknader til høringsbrevet og arbeidsgruppens rapport fra alle fylkesskattekontorene, som igjen er bedt om å forelegge rapporten for de ligningskontorene de finner nødvendig. Skattedirektoratet uttaler i sin høringsuttalelse blant annet:
«Alle fylkesskattekontorene slutter seg til vurderingene i rapporten og forslaget til ny nemndsstruktur. Skatteetaten ser et klart behov for endring i forhold til dagens ordning med en ligningsnemnd og en overligningsnemnd for hver kommune.
Skattedirektoratet viser til anbefalingene som fremgår i rapporten. Direktoratet finner likevel grunn til å på nytt fremheve de fordelene som kan oppnås ved gjennomgang av de foreslåtte endringene. Færre nemnder med større saksmengde og hyppigere møter, vil kunne gi nemndsmedlemmene større erfaringsgrunnlag og derigjennom økt faglig kompetanse. Økt møtehyppighet vil samtidig medføre raskere nemndsbehandling av klagesaker. Dette anses blant annet som en viktig forutsetning i forhold til skatteetatens serviceerklæring der det fremgår at behandlingstiden for klagesaker er tre måneder. Færre nemndsmedlemmer gjør det også mulig med mer målrettet opplæring. Forslaget vil gi effektiviseringsgevinster ved de likningskontorene som får færre nemnder å forholde seg til.»
Skattefogdenes Landsforeningstøtter anbefalingene i Skattedirektoratets rapport og peker på at også hensynet til en effektiv innfordring av skattekrav bør tillegges vekt ved vurderingen av nemndsstrukturen. Foreningen uttaler blant annet:
«I tilfeller der den skattepliktige har en anstrengt økonomisk situasjon eller mangler tilstrekkelig vilje til å oppfylle sine forpliktelser, svekkes skattemyndighetenes muligheter for å ivareta sine kreditorinteresser dersom det går for lang tid fra et skattekrav avdekkes/fastsettes til effektiv tvangsinnfordring kan iverksettes.
Ved vurderinger av endringer i nemndsstrukturen er det etter vårt syn således viktig at hensynet til innkrevingsarbeidet ivaretas i den forstand at man søker å finne fram til en nemndsstruktur som i størst mulig grad legger til rette for rask saksbehandling i endrings- og klagesaker.»
Ligningsutvalget,som representerer både ligningssjefer og ligningsnemndene, er delt i synet på forslaget til endringer i nemndsstrukturen. Ligningssjefene i utvalget støtter i utgangspunktet forslaget. De viser blant annet til at det betyr mye ekstraarbeid for ligningskontoret å måtte betjene flere ligningsnemnder i stedet for en. Dessuten vil færre ligningsnemnder medføre en mer ensartet ligningspraksis. Videre uttales blant annet:
«Ligningssjefene synes også det er viktig at forslaget gjør at ligningsnemndene vil få større saksmengde og flere møter enn de enkelte kommunale nemndene tidligere hadde. Spesielt for småkommunene vil det bety at man får mye bredere innsikt og erfaringsgrunnlag å bygge på enn det begrensede antall saker de hittil har hatt.»
Ligningsnemndsiden i Ligningsutvalget har et annet syn enn ligningssjefene, og støtter ikke forslaget til endringer. Innvendingene knytter seg først og fremst til fraværet av folkevalgt representasjon i enkelte kommuner, og utvalget uttaler blant annet følgende om hovedhensynene bak dagens system med kommunale nemnder:
«Når ligningsnemndene velges av kommunestyret får de en direkte valgmessig forankring i det området (kommunen) som de skal representere. De velges nedenfra og oppfattes på den måten som en folkevalgt representasjon. Man blir sett på som representanter for lokalbefolkningen i vedkommende kommune.»
«Men det vesentlige er imidlertid at denne valgmåten sikrer at et bredt spektrum av holdninger og meninger i lokalbefolkningen er representert. I formen gjelder det politiske oppfatninger men i praksis betyr det også synspunkter på en rekke andre livsområder. Det er til en viss grad også slik at de ulike partiene har sine tyngdepunkter i ulike befolkningsgrupper - som dermed kan bli indirekte representert. Ligningsnemnda representerer på den måten hele kommunens befolkning og ikke bare et enkelt parti eller et flertall av partier. Disse forholdene er vesentlige for den legitimiteten ligningsnemndene har i dag.
Et annet moment er at jo flere medlemmer nemnda har, desto sterkere blir innslaget av lokalkunnskap samt at normalt vil flere yrkesgrupper bli representert.»
Ligningsutvalget har, til tross for de ulike oppfatninger i utvalget, fremmet et felles forslag til endringer for så vidt gjelder ligningsnemndene. Forslaget innebærer blant annet inntil to ligningsnemnder i hvert distrikt og felles leder for ligningsnemndene i distrikter med to nemnder, minst tre medlemmer i nemnda for kommuner med over 40 000 innbyggere og at alle kommuner i distriktet er representert i nemnda. I tillegg foreslås det at leder av ligningsnemnda skal ha relevant erfaring fra lignings- og skattespørsmål eller lang erfaring fra nemndsarbeid, samt at nemndsmedlemmene skal velges slik at deres valgperioder overlapper hverandre.
17.5 Departementets vurderinger og forslag
17.5.1 Innledning
Omorganiseringen av ligningsforvaltningen etter den såkalte distriktsmodellen har ført til behov for å gjennomgå nemndsstrukturen på nytt. Både hensynet til en ensartet behandling av de skattytere som sogner til et ligningskontor, og hensynet til en effektiv utnyttelse av skatteetatens ressurser tilsier en slik gjennomgang. Finansdepartementet fremmer derfor forslag til endringer i ligningsloven med sikte på å tilpasse organiseringen av de lokale nemndene - ligningsnemnd og overligningsnemnd - til organiseringen av ligningskontorene.
Etter departementets syn er det i tillegg til forslaget her, behov for en mer omfattende vurdering av ligningsnemndenes rolle og organisering. Ligningsloven har i dag et system med klagenemnder på fire nivåer; ligningsnemnd, overligningsnemnd, fylkesskattenemnd og Riksskattenemnd. I tillegg kommer de særskilte lignings- og overligningsnemnder for hvert sentralskattekontor. Etter departementets oppfatning bør det som en oppfølging vurderes om en slik omfattende vertikal struktur fremdeles er hensiktsmessig. Skattedirektoratet er på denne bakgrunn bedt om å prioritere arbeidet med en slik bredere gjennomgang av nemndsstrukturen. Departementet vil senere komme tilbake til Stortinget med en slik bredere gjennomgang. Dette gir imidlertid ikke grunn til å utsette de forslagene som fremmes i denne proposisjonen.
17.5.2 Nemndsstrukturen
Etter omorganisering av ligningsforvaltningen er antallet ligningskontorer og - distrikter redusert fra 435 til 99. Ni av disse ligningsdistriktene dekker kun en kommune, mens de øvrige dekker fra to til åtte kommuner. De fleste ligningskontorene vil derfor ligne skattytere i flere kommuner. Det er fremdeles en ligningsnemnd og en overligningsnemnd i hver kommune, og dette innebærer at de fleste ligningskontorene har flere sett med ligningsnemnder og overligningsnemnder å forholde seg til, i noen tilfeller opptil åtte sett, altså opptil 16 nemnder for det enkelte ligningskontor.
Etter omorganiseringen av ligningsforvaltningen medfører dagens nemndsstruktur store administrative utfordringer for ligningskontorene. De fleste ligningsdistriktene omfatter flere kommuner og det enkelte ligningskontor må derfor planlegge og avvikle nemndsmøter for flere nemnder enn tidligere. Dette innebærer økt tidsforbruk i forbindelse med beramming av møter, innkalling av nødvendige varamenn, fordeling og utsending av saker til medlemmene i de respektive nemnder og administrering av møte- og reisegodtgjørelser. I tillegg medgår mye tid til reise og deltakelse i nemndsmøtene.
En annen konsekvens av dagens nemndsstruktur er at mange nemnder har et fåtall saker til behandling og dermed sjelden nemndsmøter. Dette forholdet skyldes ikke omorganiseringen av ligningskontorene, men det forhold at mange kommuner har et lavt innbyggertall og få ligningsklager. Basert på erfaringer og tallmateriale innhentet fra et representativt utvalg ligningskontorer, har Skattedirektoratet i sin rapport konkludert med at det er et markert skille med hensyn til antall nemndsmøter og antall saker for nemndene i kommuner med henholdsvis flere eller færre enn 10 000 innbyggere. Direktoratet viser også til at det tar lengre tid å få behandlet en klage i en liten kommune enn i en stor kommune. Direktoratet påpeker dessuten at det kan være vanskelig for nemndsmedlemmer i små kommuner å opparbeide den nødvendige kunnskap og erfaring, og at det er store ulikheter i nemndenes behandling av likeartede saker.
For å avhjelpe de uheldige konsekvenser av dagens nemndsstruktur har Skattedirektoratet foreslått å redusere antallet nemnder slik at det blir en ligningsnemnd og en overligningsnemnd i hvert distrikt. Direktoratet peker på at en slik endring vil innebære at ligningskontorene vil bruke mindre tid og ressurser til å administrere nemndene, og at de fleste nemnder vil få et større antall saker til behandling. Som påpekt foran i punkt 17.3 er de fleste høringsinstansene positive til direktoratets endringsforslag.
Departementet ser det som viktig at ligningsnemndene organiseres slik at hensynet til korrekte ligningsavgjørelser og ensartet ligningspraksis ivaretas. Departementet mener derfor at Skattedirektoratets forslag til endringer i nemndsstrukturen har gode grunner for seg. Ved å få flere saker til behandling, vil nemndsmedlemmene få et bredere erfaringsgrunnlag og dermed økt kompetanse. Kombinert med muligheten for et bedre og mer målrettet opplæringstilbud til nemndsmedlemmene vil dette sikre god kvalitet på nemndenes arbeid. Færre nemnder vil dessuten bedre ivareta hensynet til en ensartet behandling av skattytere som sogner til samme ligningskontor.
En endring i nemndsstrukturen i tråd med direktoratets forslag vil også ivareta hensynet til en god utnyttelse av ligningsforvaltningens ressurser. Ligningskontorene vil få langt færre nemnder å administrere, og planlegging og gjennomføring av nemndsmøter vil derfor kreve mindre ressurser. Med flere saker per nemnd vil nemndene kunne sammenkalles oftere, og det vil bli enklere å oppfylle kravene til saksbehandlingstid i Skatteetatens Serviceerklæring. Departementet har ikke funnet det hensiktsmessig å gå videre med Ligningsutvalgets forslag til endringer i organiseringen av ligningsnemndene.
En reduksjon i antall ligningsnemnder vil innebære en betydelig større saksmengde for enkelte nemnder. Nemndene skal i utgangspunktet treffe avgjørelser i møte hvor minst halvparten av medlemmene er til stede, men da nemndene i store kommuner vanskelig kan overkomme å behandle alle saker i samlet nemnd, åpner loven for at lignings- og overligningsnemnda, med fylkesmannens godkjenning, kan dele seg i avdelinger ved behandling av enkeltsaker, jf. ligningsloven § 3-10 nr. 2 og 3. Departementet antar at behovet for avdelingsvis behandling vil øke dersom nemndene skal behandle saker for et større distrikt, og foreslår derfor at denne muligheten videreføres.
Departementet fremmer forslag til endring i ligningsloven § 2-1 nr. 1 slik at det fremgår at det skal være en ligningsnemnd og overligningsnemnd for hvert ligningskontor.
17.5.3 Valg av nemndsmedlemmer
Etter ligningsloven § 2-1 nr. 2 skal ligningsnemnda bestå av en leder og fire andre medlemmer som alle velges av kommunestyret. Også overligningsnemndas fire medlemmer velges av kommunestyret, mens overligningsnemndas leder velges av fylkestinget, jf. § 2-1 nr. 3.
Skattedirektoratet har i sin rapport skissert tre mulige modeller for oppnevning av medlemmer til lignings- og overligningsnemnder som dekker flere kommuner. En mulig modell er at fylkestinget oppnevner medlemmene blant de kandidater som foreslås av de aktuelle kommunestyrer. En slik løsning er valgt for oppnevning av skjønnsmenn, jf. lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosessloven) § 14 første ledd. En annen mulighet er at kommunene i ligningsdistriktet i fellesskap blir enige om hvem som skal oppnevnes. En tredje mulighet er at oppnevning av nemndsmedlemmene legges til et forvaltningsorgan som departementet eller fylkesmannen, slik som ved oppnevning av fylkesnemnda for sosiale saker, jf. lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester § 9-2.
Skattedirektoratet anbefaler at medlemmer til lokale nemnder som omfatter flere enn en kommune, velges av fylkestinget, men slik at tinget må velge blant de kandidater som foreslås av de berørte kommunestyrer. Nemnder som omfatter kun en kommune foreslås oppnevnt av kommunestyret. I sin vurdering har Skattedirektoratet blant annet lagt vekt på at valg av de lokale nemndene bør gjennomføres på en effektiv måte, etter klare retningslinjer og som et ledd i de folkevalgte organers myndighetsutøvelse.
Enkelte av høringsinstansene påpeker at arbeidet i nemndene ikke er politisk, og tar til orde for at nemndsmedlemmene bør oppnevnes etter rent faglige kvalifikasjoner. NTL-Skatt peker på at nemndenes oppgave er å føre kontroll med at de gjeldende saksbehandlingsregler er fulgt, og å fatte vedtak i klage- eller endringssaker etter gjeldende rettsregler. Foreningen uttaler videre:
«Det er ikke politiske beslutninger som foretas av nemndene. NTL-Skatt ser derfor ikke nødvendigheten av å videreføre ordningen med at folkevalgte organer skal oppnevne nemndene. Kompetanse til å oppnevne leder og medlemmer til ligningsnemnder og overligningsnemnder bør etter vår mening legges til fylkesmannen i fylket hvor likningskontoret (distriktskontoret) er plassert. Fylkesmannen bør stå fritt i sin oppnevning av nemndsmedlemmer til både ligningsnemnd og overligningsnemnd. Det må imidlertid være et krav at nemndene sammensettes slik at kravene til kjønnsfordeling, fagkunnskap og lokalkunnskap som nevnt i rapportens punkt 5.2.1.3, 5.2.2.2 og 5.2.2.3 oppfylles.»
Skattebetalerforeningen uttaler i denne sammenheng:
«Skattebetalerforeningen er enig at nemndene bør oppnevnes av fylkestinget, med unntak av nemnder som dekker kun en kommune. Skattebetalerforeningen hadde imidlertid gjerne sett at oppnevning av nemndsmedlemmer skjedde ut fra en faglig vurdering og ikke på grunnlag av en politisk tilhørighet. Dette kan etter vår oppfatning best løses ved at nemndene opprettes uten noen politisk binding. Det er klart at en slik oppnevning vil bryte med prinsippet om en direkte folkevalgt kontroll. Hensynet til en reell prøving av innstillingen til vedtak, noe som forutsetter faglige kvalifikasjoner hos nemndsmedlemmene, er etter vår oppfatning viktigere enn hensynet til folkevalgt kontroll.»
Som det fremgår i punkt 17.5.1 er departementet av den oppfatning at nemndenes rolle og organisering, herunder hensiktsmessigheten ved dagens system med klagenemnder på fire nivåer, bør undergis en omfattende vurdering. Etter departementets syn er det naturligst å vurdere innslaget av folkevalgt representasjon i nemndene som ledd i denne mer omfattende gjennomgang. Departementet vil derfor ikke vurdere spørsmålet om nemndsmedlemmenes politiske tilknytning nå, men legger til grunn at medlemmer til ligningsnemndene fremdeles skal oppnevnes av folkevalgte organer. Disse organene har allerede i dag adgang til å legge vekt på faglige kvalifikasjoner ved valg av nemndsmedlemmer.
Etter departementets forslag til endringer i nemndsstrukturen vil de fleste ligningsnemnder og overligningsnemnder behandle klager og endringssaker vedrørende skattytere i flere kommuner. Det vil da ikke være naturlig at nemndsmedlemmene velges av kommunestyrene. Departementet støtter direktoratets forslag, og foreslår at kompetansen til å velge medlemmer til ligningsnemndene og overligningsnemndene for ligningsdistriktene i fylket tillegges fylkestinget. Der ligningsdistriktet kun omfatter en kommune, finner departementet det hensiktsmessig at nemndsmedlemmene velges av kommunestyret, slik som etter gjeldende rett.
Departementet deler Skattedirektoratets syn om at fylkestinget ikke bør stå fritt ved valg av nemndsmedlemmer, men må velge mellom kandidater foreslått av kommunestyrene i det enkelte ligningsdistrikt. Kommunestyret antas å ha bedre forutsetninger enn fylkestinget til å plukke ut kvalifiserte personer, og kommunene vil på den måten få en viss innflytelse med hensyn til nemndenes sammensetning. Av hensyn til kravet om representasjon av begge kjønn i offentlige utvalg mv. foreslår departementet at hvert kommunestyre skal foreslå minst to medlemmer til hver nemnd, ett av hvert kjønn. Der ligningsdistriktene kun omfatter to kommuner, må hvert kommunestyre foreslå minst tre medlemmer slik at det totale antall på fem medlemmer i hver nemnd kan oppnås. Departementet viser til forslag til lovtekst i § 2-1 nr. 2 og nr. 3.
Bortsett fra bestemmelsene i ligningsloven § 2-5 om utelukkingsgrunner og § 2-6 om tjenesteplikt og fritaksgrunner, oppstiller loven ingen formelle kvalifikasjonskrav til medlemmer i ligningsnemnder og overligningsnemnder. Det følger imidlertid av forarbeidene til loven at nemndene bør settes sammen av kvalifiserte personer med innsikt i de fremtredende næringer i kommunen.
Flere av høringsinstanser viser til det kompliserte regelverket på skatteområdet og påpeker viktigheten av at nemndsmedlemmene besitter tilstrekkelig juridisk og økonomisk kompetanse. Både Skattedirektoratet og Norsk Øko-Forum mener at medlemmene bør velges utelukkende ut fra faglige kriterier, og sistnevnte forening uttaler i denne sammenheng:
«Det blir i rapporten pkt 5.2.2 påpekt at det vil styrke en nemnd at den besitter en viss juridisk og økonomisk kompetanse. De skatte-, selskaps- og regnskapsrettslige problemstillinger er de senere årene blitt mer omfattende og komplekse. NØF støtter derfor synet om juridisk og økonomisk kompetanse, men vil foreslå at medlemmer til nemndene oppnevnes etter faglige kvalifikasjoner, slik som for eksempel Riksskattenemnda, nemndene ved sentralskattekontorene og Klagenemnda for merverdiavgift. Dette vil både gi bedre rettssikkerhet for skattyterne og samtidig bedre kvaliteten på ligningen. Erfaringene fra disse nemndene med faglig oppnevnte medlemmer er svært gode.»
Etter departementets mening er det viktig at nemndsstrukturen sikrer tilfredsstillende rettssikkerhet for skattyterne, og at den gir et best mulig grunnlag for ensartede og riktige ligningsavgjørelser. Regelverket på skatteområdet er til dels svært komplisert, og departementet ser det derfor som viktig at noen av medlemmene i hver nemnd innehar juridisk og økonomisk kompetanse. Faglige kvalifikasjoner kombinert med et større antall saker til behandling vil gi nemndene et bedre grunnlag for å vurdere ligningskontorenes innstillinger til vedtak og ta selvstendig stilling til sakene. Etter departementets syn vil dette i seg selv medføre at den folkevalgte kontroll med forvaltningen blir mer reell.
I tillegg til juridisk og økonomisk kompetanse er det etter departementets syn også behov for nemndsmedlemmer med lokalkunnskap. Med lokalkunnskap menes først og fremst generell innsikt og kunnskap om arbeids- og næringsliv, befolkning og boligmasse, geografi og kommunikasjonsnett i distriktet. Lokalkunnskap i form av detaljkunnskap om enkeltskattytere vil kunne føre til forskjellsbehandling og vil derfor ha mindre betydning.
Departementet finner ikke grunn til å stille formelle krav til nemndsmedlemmenes kvalifikasjoner, men peker på viktigheten av at fylkestinget sørger for en balansert representasjon i nemndene slik at hensynene til faglige kvalifikasjoner og lokalkunnskap ivaretas, og kravene til kjønnsfordeling oppfylles.
Opplysninger fra Skattedirektoratet viser at 31 av totalt 99 ligningsdistrikter omfatter flere enn fem kommuner. Etter gjeldende rett består både ligningsnemnda og overligningsnemnda av fem medlemmer, hvorav en leder. Ved en reduksjon i antallet nemnder slik at hver nemnd omfatter et ligningsdistrikt, vil det, der ligningsdistriktet dekker flere kommuner enn fem, ikke være mulig at alle kommunene er representert i nemnda. Etter departementets syn er det ikke nødvendig at antall nemndsmedlemmer er like stort som antallet kommuner som nemnda skal betjene. Departementet antar at fem medlemmer i hver nemnd normalt vil sikre den nødvendige kunnskap og kompetanse i nemndene. Dessuten vil departementet peke på at ligningsloven § 2-1 nr. 4 åpner for at kommunestyret, med fylkesmannens godkjenning, kan bestemme at ligningsnemnda skal ha et annet ulike antall medlemmer, og at overligningsnemnda skal ha et annet like antall medlemmer enn etter hovedregelen. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er at et høyere antall nemndsmedlemmer vil kunne være nødvendig for å gjennomføre avdelingsvis behandling i de største kommunene, jf. § 3-10 nr. 2 og 3. Departementet foreslår at bestemmelsen endres slik at fylkestinget, etter fylkesmannens godkjenning, kan bestemme at enkelte nemnder skal ha et annet ulike antall nemndsmedlemmer enn fem dersom særlige behov gjør det nødvendig. I tillegg foreslås at § 2-1 nr. 4 første punktum oppheves da ingen av de nye ligningsdistriktene, bortsett fra Svalbard, vil ha færre enn tre tusen innbyggere.
Etter ligningsloven § 2-1 nr. 3 kan lederen for overligningsnemnda samtidig være medlem av et ligningsorgan i en annen kommune. Bestemmelsen åpner for felles leder i flere overligningsnemnder, og begrunnelsen er at man da kan få en erfaren og kyndig nemndsleder også i små kommuner med et lite antall saker til behandling. Etter forslaget til ny nemndsstruktur vil de fleste overligningsnemnder få et større antall saker til behandling, og de fleste lederne vil oppnå den nødvendige erfaring og kompetanse. Behovet for felles leder i flere overligningsnemnder synes derfor å bli mindre. Departementet foreslår likevel å videreføre bestemmelsen slik at det kan velges felles leder dersom dette anses mest hensiktsmessig.
17.5.4 Takstutvalgene
Det er i dag et takstutvalg i hver kommune. Hvert takstutvalg består av en leder og to medlemmer som alle velges av kommunestyret. Takstutvalgets oppgave er å gi forslag om verdsetting etter anmodning fra ligningskontoret, ligningsnemnda eller overligningsnemnda, jf. ligningsloven § 7-3. Det er i forarbeidene forutsatt at anmodningene først og fremst vil gjelde fast eiendom, men departementet åpner også for at ligningsmyndighetene kan be takstutvalget verdsette andre betydelige formuesobjekter som ikke er fast eiendom, for eksempel varebeholdninger og større lystbåtfartøyer, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-79) side 96.
Opplysninger som Skattedirektoratet har innhentet, viser at de lokale takstutvalgene benyttes svært sjelden. Direktoratet antar at behovet for bistand i verdsettelsesspørsmål avhjelpes på andre måter, for eksempel ved engasjement av ekstern sakkyndig bistand, eller ved at nemndene avgjør verdsettelsesspørsmål på egen hånd. Dette fører til at utvalgene får et lite erfaringsgrunnlag, og direktoratet viser til at det dermed vil være tryggere og mer rettferdig overfor skattyter å engasjere eksterne sakkyndige i kompliserte saker. På denne bakgrunn foreslår Skattedirektoratet at ordningen med lokale takstutvalg avvikles.
Ingen av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, har hatt innvendinger til at ordningen med takstutvalg i kommunen avvikles.
Departementet er enig i Skattedirektoratets vurderinger og støtter forslaget om å avvikle takstutvalgene i hver kommune. Etter departementets syn er det lite hensiktsmessig å belaste kommunestyrene med å velge medlemmer til et utvalg som ikke er i bruk. Departementet vil dessuten peke på at ligningsmyndighetene kan engasjere sakkyndig bistand til saksforberedelsen på alle trinn, jf. ligningsloven § 2-9 nr. 2. Det antas derfor at hensynet til korrekt verdsetting ivaretas på en tilfredsstillende måte.
I tillegg til et takstutvalg i hver kommune, er det også et takstutvalg i hvert fylke, jf. ligningsloven § 2-2 nr. 1. Formålet med fylkestakstutvalgene er å samordne takstprinsipper og takstnivå for hele fylket. Fylkestakstutvalgets takster skal derfor være veiledende for takstutvalgene i kommunen, ligningsnemndene og fylkesskattekontoret. Utvalgene skal gi forslag til verdsetting etter anmodning fra fylkesskattekontoret eller fylkesskattenemnda, jf. § 7-4. Det antas i forarbeidene til bestemmelsen at slike takstanmodninger som regel vil være et resultat av og et ledd i fylkesskattekontorets alminnelige tilsyns- og veiledningsvirksomhet, eventuelt i forbindelse med en foreliggende endringssak for fylkesskattenemnda, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-79) side 97.
Spørsmålet om å avvikle ordningen med takstutvalg i fylkene ble ikke vurdert av Skattedirektoratet og derfor ikke omtalt verken i departementets høringsbrev eller i direktoratets rapport. I sin høringsuttalelse foreslår imidlertid Skattedirektoratet at også denne ordningen avvikles, da slike takstutvalg, ifølge opplysninger fra fylkesskattekontorene, har vært brukt svært sjelden de siste 15 årene.
Ettersom ordningen ifølge det opplyste ikke har vært i bruk på lang tid, har departementet ikke funnet det nødvendig å sende dette spørsmålet på en egen høring. Departementet støtter direktoratets vurderinger og foreslår ordningen med fylkestakstutvalg avviklet.
Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag om endringer i ligningsloven § 2-1 nr. 1, § 2-2 nr. 1, § 2-6 nr. 1 og § 2-9 nr. 2 slik at henvisningene til takstutvalg tas ut av disse bestemmelsene. Videre foreslås at § 2-1 nr. 5 og § 2-2 nr. 3 og nr. 4 om oppnevning av takstutvalgene i henholdsvis kommunen og fylket oppheves. I tillegg foreslås §§ 7-3 og 7-4 om takstutvalgenes oppgaver opphevet. Gjeldende § 7-5 blir dermed ny § 7-3.
17.5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementets forslag til endringer i nemndsstrukturen innebærer at antallet nemnder reduseres slik at hvert ligningskontor får en ligningsnemnd og en overligningsnemnd å forholde seg til. For de ligningskontorene som i dag har flere nemnder å administrere, vil forslaget medføre besparelser i forbindelse med planlegging og avvikling av nemndsmøter. I tillegg vil forslaget føre til reduksjon i kostnadene til utsending av dokumenter og til utbetaling av møtegodtgjørelser, dekning av tapt arbeidsfortjeneste og reise- og diettgodtgjørelser. Departementet ser behov for at innsparinger som følge av forslaget kan bli brukt til å bedre opplæringstilbudet og oppfølgingen av medlemmene.