13 Pålegg og tvangsmulkt

13.1 AKSJELOVUTVALGETS FORSLAG

Aksjelovutvalget tar utgangspunkt i at de sentrale reaksjonsbestemmelsene innenfor aksjeloven er ugyldighet og erstatning. Etter utvalgets syn hefter det svakheter ved begge disse reaksjonsmåtene (utredningen side 91):

«Begge disse reaksjonsmåtene forutsetter imidlertid at det er private parter som reiser sak og domstolsprosessen kan være langvarig og kostbar. I forretningsmessige forhold vil partene bare sjelden se seg tjent med å gjennomføre et langvarig ugyldighets- eller erstatningssøksmål. Når det gjelder erstatning, er det dessuten et vilkår at noen har lidt økonomisk tap. Ugyldighetsinnsigelsen vil dessuten i stor utstrekning være avskåret fordi tredjemann er i aktsom god tro eller fristen for å reise ugyldighetssøksmål er utløpt.»

Utvalget peker deretter på at Foretaksregisteret foretar en viss kontroll i forbindelse med registreringen, men at denne kontrollen ikke innebærer noen inngående lovlighetskontroll, og at den også bare gjelder de deler av regelverket som har særlig betydning for registreringen. Utvalget uttaler deretter (utredningen side 91-92):

«Straffebestemmelsene i aksjeloven har til nå hatt liten selvstendig betydning, og blir bare sjelden anvendt i praksis bortsett fra når det kommer til anvendelse sammen med overtredelse av andre og mer alvorlige straffebestemmelser. Oslo Børs og Kredittilsynet har innenfor sine myndighetsområder en viss myndighet til å reagere også overfor overtredelse av aksjelovgivningen. Disse institusjonene er imidlertid rettet mot finansinstitusjoner og aksjemarkedet og har derfor hatt liten betydning for håndhevelse av aksjerettslige regler utover dette.

Utvalget reiser på denne bakgrunn spørsmål ved om ikke det i aksjelovgivningen bør gis en alminnelig hjemmel til å gi aksjeselskaper pålegg om å rette forhold som er i strid med aksjerettslige regler. Nærmere bestemmelser om dette er derfor foreslått i utkastene § 16-15. Forslaget innebærer at et slikt pålegg bør kunne sanksjoneres med tvangsmulkt. Hovedsynspunktet er at deler av aksjelovgivningen også skal ivareta allmenne hensyn, og at det derfor er viktig i tilfelle av lovovertredelse at det offentlige kan gripe inn for å sørge for at aksjelovgivningens regler blir etterlevd i fremtiden. Reaksjon overfor selve lovovertredelsene i form av straffeansvar, vil som til nå høre inn under påtalemyndigheten. Pålegg og tvangsmulkt vil imidlertid ikke være adekvat reaksjon i tilfeller hvor tilsidesettelsen av lovgivningens regler gjelder regler som først og fremst regulerer forholdet mellom partene i selskapsforholdet. Et generelt vilkår vil være at det dreier seg om tilsidesettelse av regler som skal ivareta allmenne hensyn. Den vurdering som her skal foretas vil det i første rekke være opp til vedkommende forvaltningsmyndighet å foreta, dvs departementet eller den myndighet som dette måtte ha delegert sin kompetanse til.

I lovutkastene er myndigheten lagt til departementet. Det hører derfor under departementet å fastlegge hvordan myndigheten skal organiseres og utøves i praksis. Etter vanlig delegasjonsregler kan departementets myndighet delegeres. Utvalget forutsetter at delegasjonsadgangen vil kunne bli benyttet ved at myndigheten enten legges til et allerede eksisterende organ, f eks Brønnøysundregistrene, som i tilfelle må få et utvidet virkeområde, eller at det opprettes et nytt organ som eventuelt også kan tillegges andre oppgaver på dette eller beslektede områder. Det sentrale må være at det organ som skal utøve påleggsmyndigheten har eller blir tilført ressurser som setter det i stand til å utføre oppgaven på en meningsfull måte.

Hvis påleggsmyndigheten skal få noen betydning i praksis, antar utvalget det må etableres egnede samarbeidsrutiner med andre offentlige organer som kommer i kontakt med aksjeselskaper, så som Foretaksregisteret, skifteretten og skattemyndighetene som vil kunne gi påleggsmyndigheten opplysning om brudd på aksjerettslige regler som bør vurderes nærmere med sikte på eventuell tvangsmulkt.

Utvalget har vurdert om påleggsmyndighetens kompetanse i loven bør begrenses til brudd på regler som ivaretar mer allmenne hensyn. De fleste reglene i aksjelovgivningen regulerer selskapets interne forhold som det i alminnelighet har liten offentlig interesse å håndheve. Slike brudd bør det fortsatt være opp til de private interesser som er krenket å reagere mot. Det er imidlertid neppe mulig å trekke noe skarpt skille mellom aksjerettslige regler som utelukkende ivaretar private interesser i snever forstand og regler hvor også mer allmenne hensyn kan gjøre seg gjeldende. Utvalget har derfor blitt stående ved at organets kompetanse etter loven bør omfatte aksjelovgivningen i sin alminnelighet, men at det bør være opp til påleggsmyndigheten i det enkelte tilfelle å vurdere om allmenne hensyn tilsier at det offentlige bør ta opp saken og eventuelt ilegge tvangsmulkt. Utvalget har likevel foreslått at Kongen gis myndighet til å foreta en nærmere avgrensning av påleggsmyndigheten. I slik forskrift kan det f eks foretas en nærmere avgrensning av påleggsmyndigheten til enkelte av aksjelovens bestemmelser som det er av særlig allmenn interesse å håndheve.

Utvalget har vurdert om det er betenkeligheter knyttet til at tvangsmulkten ilegges administrativt, jf prinsippet i Grunnloven § 96. Tvangsmulkten det her er snakk om retter seg imidlertid mot fremtidige forhold, og den det gjelder kan selv avverge tvangsmulkten ved å bringe det lovstridige forholdet til opphør. Utvalget har derfor lagt til grunn at den ordningen med tvangsmulkt som foreslås vil kunne ilegges administrativt uten hinder av Grunnloven § 96.»

Et mindretall i utvalget går ikke inn for å gi departementet myndighet til å gi pålegg og eventuelt tvangsmulkt. Mindretallet peker blant annet på at det er rettssikkerhetsmessige betenkeligheter knyttet til forslaget, at departementet kan risikere å bli involvert i tvister mellom privatpersoner, og at håndhevingen like gjerne kan skje ved at politi- og påtalemyndigheten blir tilført økte ressurser.

13.2 HØRINGSINSTANSENES SYN

Bare et fåtall av høringsinstansene uttaler seg om forslaget. Landsorganisasjonen i Norge og Næringslivets Hovedorganisasjon støtter forslaget. Også Nærings- og energidepartementet støtter i prinsippet at det innføres en slik ordning.

NHO påpeker at sanksjonsformen

«synes mer dekkende for de «mildere» tilsidesettelser eller overtredelser av aksjelovens bestemmelser og vil ofte være et bedre redskap for å få bragt et forhold i orden enn gjennom en straffesak.»

På den annen side gir Den Norske Bankforening uttrykk for en viss skepsis:

«Lovutvalget foreslår i asl. og asal. § 16-15 at departementet gis en alminnelig hjemmel til å gi ASA og AS pålegg om å rette forhold som er i strid med aksjerettslige regler og til å sanksjonere påleggene med tvangsmulkt. Dette innebærer en nyhet. Bankforeningen etterlyser en nærmere begrunnelse for behovet for en slik regel. Vi er redd departementet vil kunne bli en «høringsinstans» for selskapsrettslige tvister, i det begrensningen «allmenne hensyn» ikke gir noen klar avgrensning med hensyn til hvilke saker som faller inn under regelen. Bankforeningen slutter seg til mindretallets syn som er inntatt på s. 92, om blant annet de rettssikkerhetsmessige betenkeligheter som forslaget reiser.»

Regjeringsadvokaten påpeker at ordningen

«vil kunne medføre ugyldighetssøksmål. Etter bestemmelsens rekkevidde vil disse kunne være knyttet til relativt kompliserte interne selskapsforhold, og kan i så fall komme til å medføre en prosessbelastning for staten.»

Uavhengig av om det innføres en ordning med pålegg og tvangsmulkt mener noen at det bør opprettes et «aksjetilsyn» eller liknende, som blant annet skal håndheve at aksjelovens bestemmelser blir etterlevd i praksis. Dette gjelder Norske Sivilingeniørers Forening og Landsorganisasjonen i Norge. I høringsuttalelsen fra Norske Sivilingeniørers Forening heter det:

«Videre er det viktig at det blir opprettet et aksjetilsyn som kan føre kontroll med at det gis rett informasjon i private aksjeselskaper, og at omsetning av aksjer fungerer etter de reglene som foreligger. Nøyaktig hvordan et aksjetilsyn skal fungere og hvilke forhold de skal føre kontroll med bør være gjenstand for en egen utredning. En av de oppgavene som kan tillegges et aksjetilsyn er overgangen fra AS til ASA. Videre bør det vurderes nærmere om allmenne aksjeselskaper bør kunne stiftes direkte. I forhold til den informasjon som er praktisk mulig å gi i et årsregnskap, kan man tenke seg at allmenne selskaper kun kan komme til ved å omdanne et modent AS etter en nærmere vurdering og godkjennelse av et aksjetilsyn. Dette er imidlertid forhold som bør utredes ytterligere.»

13.3 DEPARTEMENTETS VURDERING

Departementet er enig med utvalget i at det kan reises spørsmål om sanksjonssystemet etter aksjeloven virker tilstrekkelig effektivt i praksis. Etterlevelse av aksjelovgivningens regler har i et videre perspektiv betydning for tilliten til aksjeselskaper. For private parter vil saksanlegg ved domstolene ofte fremstå som så tidkrevende og dyrt at denne muligheten ikke benyttes. I prinsippet kan det derfor være ønskelig med mulighet for en raskere og mer effektiv gjennomføring av lovens regler.

Aksjelovutvalgets forslag reiser imidlertid flere spørsmål som trenger nærmere vurdering. Det gjelder for det første spørsmålet om hvilket offentlig organ som eventuelt skal ha en slik kompetanse som utvalget foreslår. Etter Justisdepartementets syn virker det lite naturlig å legge kompetansen til et departement. Det synes tvilsomt om det er hensiktsmessig å opprette et nytt forvaltningsorgan for formålet. Hvis kompetansen skal legges til et eksisterende forvaltningsorgan, kan flere muligheter tenkes. Det vil i alle tilfelle være tale om en prinsipielt ny arbeidsoppgave for organet, og det er derfor behov for nøyere overveielser av hvor myndigheten bør legges.

Videre er det et spørsmål om ordningens eventuelle omfang. Det virker ikke naturlig at et offentlig organ skal involveres i enhver type overtredelse av eller tvist om reglene i aksjelovgivningen. Aksjelovutvalget mener at ordningen bør være begrenset til saker som gjelder tilsidesettelse av regler som skal ivareta allmenne hensyn, og fremholder at «pålegg og tvangsmulkt ... ikke [vil] være adekvat reaksjon i tilfeller hvor tilsidesettelsen av lovgivningens regler gjelder regler som først og fremst regulerer forholdet mellom partene i selskapsforholdet». Departementet er enig i dette. Som det ble påpekt under høringen, er det likevel behov for en nærmere avgrensing av hvilke type saker ordningen skal omfatte. Det kan også være spørsmål om ikke det bør konkretiseres hvilke regler som skal kunne gjennomføres med tvangsmulkt, noe Aksjelovutvalget har villet åpne for med en forskriftshjemmel. For eksempel er det mye som taler for at en minoritetseier som er uenig i en generalforsamlingsbeslutning, er henvist til å reise anfektelsessøksmål for de alminnelige domstoler.

Endelig er det behov for å vurdere nærmere enkelte saksbehandlingsspørsmål som kan ventes å bli aktuelle. Man må regne med at spørsmålet om å gi pålegg eller fastsette tvangsmulkt i stor grad vil bli tatt opp av private interessenter. Aksjelovutvalget har foreslått at en slik henvendelse kan avvises uten realitetsbehandling når allmenne hensyn ikke tilsier at den følges opp, og at en slik avvisning ikke skal kunne påklages. Disse spørsmålene bør overveies videre, også i lys av at et pålegg eller vedtak om tvangsmulkt vil kunne påklages med den begrunnelse at det ikke er vidtrekkende nok.

Departementet er på denne bakgrunn innstilt på å overveie Aksjelovutvalgets forslag nærmere med sikte på senere oppfølging.