7 Konsekvensene av lovforslaget

7.1 Problemstilling

Ut fra det foregående synes det klart at ordningen med Norsk Pasientskadeerstatning har gjort det lettere for pasienter å få erstatning. For dem det angår, er dette et ubetinget gode. Men utgiftene er ikke ubetydelige, og synes stadig økende. En kan derfor reise spørsmålet om denne ressursbruken alt i alt er den som tjener samfunnet som helhet og helsevesenet best. I NOU 1992: 6 drøftes disse spørsmålene særlig på s 59 flg.

7.2 Høringsinstansenes generelle syn på utvalgets forslag

De fleste av høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget i NOU 1992: 6. Finansdepartementetskriver imidlertid:

«Et hovedinntrykk er at utvalget ikke har maktet å løse det grunnleggende problem om i hvilken grad og på hvilken måte erstatningsretten bør tas i bruk for å løse de viktige helse- og trygdepolitiske formål som bl. a. en pasientskadeerstatningsordning skal ivareta. Finansdepartementet ser ikke at utvalgsutredningen i dette henseende representerer avgjørende fremskritt i forhold til dagens ordning.»

Finansdepartementet understreker at lovarbeidet må skje i nært samarbeid mellom faginstanser og budsjetteringskyndige, fordi en ny ordning for pasientskadeerstatning griper inn i, og for lang tid fremover vil kunne legge føringer på, viktige prinsipper i sosialpolitikken.

Andre høringsinstanser understreker behovet for å vurdere eventuell lovgivning om pasientskadeerstatning i forhold til de erfaringene som er gjort. Både Den Norske Advokatforening, Helsedirektoratet og Forbrukerrådetmener således at utvalget i større grad burde ha tatt hensyn til kunnskap om hvordan den midlertidige ordningen har virket. I Advokatforeningens høringsuttalelse heter det:

«Dengang det ble bestemt at det skulle nedsettes et utvalg som skulle utrede spørsmålet om en permanent pasienterstatningsordning, ble det samtidig besluttet at det så snart som mulig skulle etableres en midlertidig erstatningsordning. En viktig årsak til dette var at man ønsket å innhente erfaringer som lovutvalget kunne bygge sitt arbeid på. Det fremgår av utredningens side 12 at utvalget fant det naturlig å tilpasse sitt arbeid til de erfaringer som ble høstet ved den midlertidige ordningen.

Det redegjøres imidlertid ikke nærmere i utredningen for hvordan dette er gjort annet enn at lederen for Norsk Pasientskadeerstatning har deltatt i en rekke av Utvalgets møter.

Norsk Pasientskadeerstatning har etter drøyt 4 år mottatt ca 4.000 saker. Det kan ikke være tvil [om] at det gjennom disse sakene må være grunnlag for å innhente betydelig kunnskap om hvordan ordningen har fungert i forhold til de skadelidte. Advokatforeningen kan ikke se at det er gjort nærmere undersøkelser blant de skadelidte som har fått sine saker behandlet i den midlertidige ordningen om hvordan den har fungert i forhold til dem.

Advokatforeningen vil innledningsvis påpeke at man ser det som en vesentlig svakhet ved utredningen at det ikke er foretatt en systematisk etterprøving av den midlertidige erstatningsordningen med særlig vekt på de skadelidtes erfaringer.»

Også Evalueringsutvalgetmener Lødruputvalget i for liten grad har dratt nytte av erfaringene med den midlertidige pasientskadeerstatningsordningen. Det heter i rapporten s 44:

«Evalueringsutvalget vil peke på at man burde ha tatt utgangspunkt i de midlertidige reglene, slik at man kunne ha høstet erfaringer med praksis som har utviklet seg i henhold til disse. Man kunne ha kartlagt praksis og bestemt seg for hva man ville beholde og hva man ville endre.»

7.3 Departementets syn

Departementet er enig med høringsinstansene i at en ved utformingen av en pasientskadelov må dra nytte av erfaringene med den midlertidige ordningen. I avsnittet her vil slike erfaringer inngå i en vurdering av om de samlede konsekvensene av en ordning som den midlertidige kan forsvare at ordningen gjøres permanent. I andre sammenhenger er erfaringene fra den midlertidige ordningen trukket inn når utformingen av lovutkastet drøftes i detalj.

I likhet med Finansdepartementet finner Justisdepartementet det ikke opplagt at samfunnet er bedre tjent med å bruke ressurser til et bedret erstatningsrettslig vern for pasienter enn for eksempel til forbedret forebygging eller behandling eller til en generell styrking av folketrygden. Justisdepartementet har likevel kommet til at den midlertidige ordningen bør lovfestes, med visse justeringer. Nedenfor redegjøres det for de viktigste momentene som har ligget til grunn for denne avveiningen.

I det følgende er det lagt til grunn at det vesentlige poenget i lovforslaget for konsekvensutredningens del er det objektiviserte ansvaret. Noen bemerkninger knyttes likevel også til betydningen av prosessordningen.

7.3.1 Fordelingsvirkninger

Når store summer blir utbetalt i pasientskadeerstatning, skal dette dekke tap pasienter har lidt. En kan slik sett ikke redusere samfunnets tap ved å redusere utbetalingene i pasientskadeerstatning. Spørsmålet om pasientskadeansvaret skal objektiviseres er bare et spørsmål om de tap som er lidt, skal dekkes av skadevolderen eller av den tapet rammer.

Ser en bare på forholdet mellom skadevolderen og pasienten, vil oftest de beste grunner tale for at skadevolderen skal dekke tapet. Men om en skifter synsvinkel, kan dette bli mindre opplagt. En kan spørre hvorfor de som har lidt tap ved behandling i helsevesenet skal komme bedre ut enn de som blir syke eller skadet uten noen påviselig skadevolder. Er det virkelig slik at midlene blir rettferdigst fordelt ved at de som er skadet under behandling får erstatning, mens de andre ikke får?

En kan sette dette på spissen ved et eksempel. Sett at to kvinner begge får fjernet et bryst på grunnlag av en forsvarlig, men usikker kreftdiagnose. I ettertid viser det seg at den ene kvinnen ikke hadde kreft, og altså var feilbehandlet, mens den andre kvinnen hadde kreft, og altså ikke var feilbehandlet. Er det virkelig en rettferdig fordeling av ressursene at den kvinnen som ikke har kreft skal få erstatning, mens den som har kreft, ikke skal få? Dette vil være konsekvensen dersom en forsvarlig feildiagnose skulle være erstatningsgrunnlag på mer eller mindre objektivt grunnlag.

Dersom en har ressurser til å gi erstatning til begge kvinnene i eksempelet (og alle andre som er syke), har en ikke et fordelingsproblem. Men denne forutsetningen er urealistisk. Om en hadde slike ressurser, ville det for øvrig være mer rasjonelt å fordele dem gjennom folketrygdens system enn via erstatningsreglene.

Oppsummeringsvis kan en si at fordelingshensyn taler mot en utvidelse av ordningen med pasientskadeerstatning, med mindre utvidelsen blir så stor at den dekker alle syke (på samme måte som folketrygden). Det vil imidlertid fremgå nedenfor at andre hensyn trekker i motsatt retning.

7.3.2 Ulykkesforebygging og helseprioriteringer

Et viktig poeng med erstatningsregler er at de skal virke ulykkesforebyggende. Dels er dette et spørsmål om i hvilken retning beslutningstakere i helsevesenet påvirkes, og dels hvor stor påvirkningen kan tenkes å være.

I hvilken retning påvirker erstatningsreglene?

Når en sier at erstatningsreglene virker ulykkesforebyggende eller «preventivt,» tenker en seg gjerne at en sykehusledelse som stadig møter erstatningskrav, vil se på mulighetene for å redusere disse utgiftene. Som regel vil den da komme til at det er billigere å forebygge skadene enn å erstatte dem. Som eksempel kan en bruke den rutinen at en teller tamponger før og etter en operasjon for å unngå at noen blir gjenglemt inne i pasienten. Tiltaket koster lite eller ingen ting, men fører til store besparelser for sykehuset på erstatningssiden (og ved at en unngår forlenget liggetid mv). Trusselen om erstatningskrav kan tenkes å være det som får sykehuset til å sørge for gode rutiner på dette punktet.

På samme måte som at et erstatningsansvar kan bidra til ulykkesforebyggende arbeid, kan det også påvirke andre prioriteringer. Blir et sykehus erstatningsansvarlig for aktsomme, men uriktige kreftdiagnoser, vil en naturlig nok prioritere innkjøp av nytt avansert diagnoseutstyr. Dette kan gå ut over investeringer til fordel for andre pasientgrupper. Selv om folkehelsen totalt sett kanskje ville vært bedre tjent med at man brukte ledige investeringsmidler til å øke kapasiteten på visse typer operasjoner, vil det være billigere for sykehuset å prioritere diagnoseutstyr, slik at det unngår erstatningsansvar.

Selv om erstatningsreglene nok påvirker beslutninger i helsesektoren, er det altså ikke sikkert at de påvirker dem i riktig retning. Problemet er at det bare er en liten del av det store regnestykket som trekkes inn i vurderingene via erstatningsreglene. Det som kan utløse erstatningsplikt, kan da få uforholdsmessig stor vekt når beslutninger skal tas.

En kan særlig peke på to forhold som gjør at erstatningsreglene påvirker beslutningstakerne på en skjev måte:

• Erstatningsreglenes formål er stort sett å redusere antall feil, mens helsevesenets formål er god helse. Pasientene blir ikke friske bare ved at feil unngås.

• Erstatning gis etter gjeldende norsk rett nesten utelukkende for økonomisk tap, og reglene påvirker da beslutningstakerne til å prioritere forebygging av slikt tap. For helsevesenet er det imidlertid like viktig å forebygge lidelser som gir liten eller ingen uttelling erstatningsmessig, slik som for eksempel smerter under sykdom.

Legger en vekt på riktige prioriteringer i helsevesenet, synes det etter dette som om erstatning enten ikke bør ytes i det hele tatt eller bør ytes i alle de tilfellene der helsevesenets mål ikke er oppnådd. Mellomløsninger er uheldige i denne sammenhengen.

Selv med dette utgangspunktet kan det tenkes at erstatningsregler kan være egnede virkemidler i kampanjer for å få helsevesenet til å rette oppmerksomheten mot særlige forhold. I perioder kan det således være på sin plass å legge ekstra vekt på for eksempel reduksjon i antallet feilbehandlinger. I en slik sammenheng vil erstatningsreglene i sin nåværende form kunne være et velegnet virkemiddel.

Hvor mye påvirker erstatningsreglene?

Forskjellig fra spørsmålet om i hvilken retning erstatningsreglene påvirker beslutningstakerne, er spørsmålet om i hvor stor grad de påvirker dem. Dette kan avhenge av flere forhold.

Beslutningstakerne kan trolig påvirkes mindre enn ellers av erstatningsreglene dersom en har en forsikringsordning eller en pool (som den nåværende ordningen med Norsk Pasientskadeerstatning). Dels slipper en da problemet med at budsjettene sprenges dersom det kommer et uventet erstatningskrav. Dels blir det mindre å spare for den enkelte som forbedrer rutinene, for man må jo fortsatt være med på å betale for de andres dårlige rutiner.

I noen grad kan erstatningsreglenes påvirkningskraft beholdes under en forsikringsordning ved at premien avhenger av skadestatistikken. Uten en slik premiedifferensiering vil imidlertid erstatningsregler i kombinasjon med en forsikringsordning påvirke den enkelte beslutningstaker - på godt og ondt - i ganske liten grad. De momentene som er nevnt ovenfor vil dermed få tilsvarende liten vekt.

Tradisjonelt har det vært hevdet at påvirkningskraften til erstatningsreglene er forskjellig ettersom det dreier seg om uaktsomhetsansvar eller objektivt ansvar (ansvar uten hensyn til om noen har vært uaktsomme). Ansvar basert på uaktsomhet har da gjerne vært oppfattet som en moralsk bebreidelse som den potensielle skadevolder vil være særlig interessert i å unngå. Men hvis først en domstol eller Pasientskadenemnda påpeker konkrete feil som er begått ved et sykehus, kan sykehuset økonomisk sett ha all mulig foranledning til å sikre seg mot at lignende feil skjer igjen. Dette gjelder uten hensyn til om erstatning blir tilkjent på grunnlag av uaktsomhet eller en objektiv ansvarsregel.

7.3.3 Prosessøkonomiske hensyn

Med prosessøkonomiske hensyn siktes det til at partene - helst uten domstolenes hjelp - raskt skal få avklart om et erstatningskrav er berettiget når kravet først er reist. Dette er viktig fordi en sak sliter på alle involverte parter, fordi den koster penger, og fordi en skadelidt som har krav på erstatning gjerne trenger pengene raskt.

Hvor raskt et erstatningskrav kan avklares, avhenger av flere forhold. I sammenhengen her er det betydningen av prosessøkonomiske hensyn i samband med spørsmålet om retten til erstatning skal utvides, som har betydning. Det vises ellers til punkt 7.3.6 nedenfor.

Prosessøkonomiske hensyn taler klart i retning av en utvidet rett til erstatning. Det er særlig to forhold som gjør seg gjeldende.

For det første unngår en mange av de vanskelige grensedragningene som uaktsomhetsregelen forutsetter, ved å lage en mer objektiv regel. Dersom man lar et sykehus være objektivt ansvarlig for smitte pasienten har fått på sykehuset, unngår man både å diskutere hvilke rutiner sykehuset burde ha fulgt, om rutinene var brutt, og om pasienten ville unngått smitte om disse rutinene var blitt fulgt. Det er nok å konstatere at pasienten har blitt smittet på sykehuset.

For det andre er det viktig at jo mindre erstatningsreglene knytter seg til en uaktsomhetsvurdering, jo mindre vil det involverte helsepersonellet komme i en forsvarsposisjon. Dette kan gjøre det lettere for pasienten å bringe de faktiske forholdene på det rene, men har likevel begrenset vekt. Dels har erfaringene med den midlertidige ordningen vist at kommunikasjonsproblemene vanligvis er små når kontakten med helsevesenet går via Norsk Pasientskadeerstatning. Dels vil helsepersonell ofte føle behov for å beskytte seg mot pasienter som klager uansett erstatningsgrunnlag, blant annet fordi de ønsker å konsentrere seg om behandlerrollen.

Prosessøkonomiske hensyn taler imidlertid alt i alt for et utvidet erstatningsansvar. De besparelsene en gjør i prosessen, kan imidlertid føre til at de feil som kan være begått, ikke blir avdekket. Dette kan redusere erstatningsreglenes ulykkesforebyggende virkning.

7.3.4 Tilbøyelighet til å fremme krav

Det er antatt at mange som kunne ha krevd erstatning fra helsevesenet etter dagens regler, ikke gjør det. Dette er ingen ønskelig situasjon, både fordi pasientene ikke får det de har krav på, og fordi helsevesenet ikke får tilbakemelding om mulige feil som er begått. Spørsmålet blir da om en utvidelse av retten til erstatning vil påvirke tilbøyeligheten til å fremme krav.

Etter at Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) kom i virksomhet, har antallet krav på erstatning økt sterkt (se ovenfor i punkt 6.1). Dette skyldes nok for en stor del den publisiteten ordningen har fått, og at det er enklere å fremsette krav overfor NPE enn å reise sak for domstolene (se om dette nedenfor i punkt 7.3.6). Noe av økningen kan også skyldes at ansvaret er objektivisert på enkelte områder. Spesielt gjelder nok dette infeksjoner pasienter har fått på sykehus, der det tidligere var så usikkert om krav ville føre frem at de fleste nok lot det være. Til en viss grad kan en derfor si at en utvidelse av retten til erstatning øker tilbøyeligheten til å fremsette krav. Hvor stor denne økingen blir, er imidlertid vanskelig å tallfeste.

7.3.5 Helsevesenets budsjetter

7.3.5.1 Problemstilling

Fra den enkelte pasients synspunkt vil utvilsomt et sterkere erstatningsrettslig vern være et gode. Men skal mange pasienter få et bedre erstatningsrettslig vern, stiger de samlede utgiftene. I den midlertidige ordningen synes således utgiftene bare å fortsette å stige (se ovenfor i punkt 6.1). Dette gjør at en må reise spørsmålet om en pasientskadelov kan utløse en uønsket utgiftsvekst.

Det er ikke gitt at enhver vekst i utgiftene til pasientskadeerstatninger er uønsket, selv om den er meget stor. Dersom en pasientskade allerede har skjedd, vil reglene om pasientskadeerstatning for virkelige tap ikke berøre hvilket tap samfunnet som helhet lider, men bare avgjøre om pasienten skal dekke tapene selv eller om de skal deles av fellesskapet. Sett i dette perspektivet kan det være at det ikke er spesielt ønskelig å holde utgiftene til pasientskadeerstatning nede, for eksempel i de offentlige budsjettene.

Det fordelingssynspunktet som det er vist til rett ovenfor, er omtalt ovenfor i punkt 7.3.1. Avsnittet her diskuterer utgiftsveksten i helsevesenets budsjetter under forutsetning av at det er et mål i seg selv å holde denne nede.

7.3.5.2 Forhold som ikke påvirkes av en pasientskadelov

Det er utvilsomt at en kan forvente utgiftsvekst i helsevesenets budsjetter i årene framover, og det er sannsynlig at en del av denne veksten vil skyldes utgifter til pasientskadeerstatning. Etter departementets syn er det imidlertid bare en forholdsvis liten del av økningen i utgifter til pasientskadeerstatning som har sammenheng med hvilke løsninger som velges i pasientskadeloven, og som derfor er relevant for utformingen av denne.

Generelt kan det sies at erstatningsretten er bygd opp slik at de samlede utbetalingene avhenger av om krav fremmes, hvordan det fremmes og hvilket skjønn som utøves når kravet skal avgjøres. Dette er forhold som påvirkes av lovgivningen, men ikke bare av den. Det er således sannsynlig at norske dommeres vurderinger i pasientskadesaker har dreid i en mer pasientvennlig retning de senere årene, i tråd med dreiningen i opinionen, selv om ikke lovgiveren har gitt signaler om dette. Poenget illustrerer også at lovgivningens styringsmuligheter på dette området er begrenset, også overfor rettsvesenet.

Av mer spesielle forhold utenom en eventuell lov om pasientskadeerstatning som er avgjørende for utgiftene på helsebudsjettet, kan først og fremst nevnes reglene om erstatningsutmåling. Etter de midlertidige reglene følger Norsk Pasientskadeerstatning de samme utmålingsreglene som domstolene. I korthet går disse ut på at det bare gis erstatning for pasientens økonomiske tap med fradrag av det trygden yter, samt en viss kompensasjon for varig men. Trolig har både domstolene og Norsk Pasientskadeerstatning praktisert disse reglene mer liberalt i den senere tid enn tidligere, og dette forklarer en del av utgiftsveksten når det gjelder pasientskadeerstatninger. Departementet har utviklingen til vurdering, blant annet på bakgrunn av NOU 1994: 20 Personskadeerstatning, men legger vekt på at det i denne henseende ikke bør være noen positiv eller negativ særbehandling av dem som får pasientskadeerstatning i forhold til andre som får erstatning. Hvilke regler som gis og praktiseres om erstatningsutmåling og fradrag for trygdeytelser - og i tilfelle hvilke trygdeytelser som gis - vil uansett ha avgjørende betydning for utbetalingene til pasientskadeerstatninger, uten at de valg man står overfor i det foreliggende lovforslaget påvirker dette i vesentlig grad.

Andre viktige forhold som påvirker utbetalingene til pasientskadeerstatninger, men som ikke godt kan reguleres i en lov om pasientskadeerstatning, er antall behandlede pasienter i helsevesenet og kvaliteten på behandlingen de får. Øker feilprosenten, er det naturlig å tro at også utbetalingene til pasientskadeerstatning vil øke. Og selv om feilprosenten holdes konstant, vil trolig utbetalingene øke dersom flere pasienter behandles. Ikke i noen av disse tilfellene vil lovgivningen ha betydning for utgiftsveksten.

Endelig nevnes det at offentlig debatt og annen oppmerksomhet omkring pasientskader trolig bidrar sterkt til at folk blir kjent med at de kan ha et krav på erstatning, og hvordan de kan fremme det. Diskusjonen om lovforslaget kan derfor i seg selv bidra til en økning i erstatningsutbetalingene, helt uavhengig av hva gjeldende rett er eller blir.

7.3.5.3 Fremskriving av erfaringstall

Tilgjengelig statistikk viser at utbetalingene til pasientskadeerstatninger stadig vokser (se punkt 6.1). En kunne tenke seg at det var mulig å forutsi et nivå utgiftene ville stabilisere seg på. I tilfelle ville en ha en god indikasjon på de samlede virkningene av en ordning som dagens pasientskadeordning og slike forhold som er nevnt i forrige avsnitt (forhold som påvirker utgiftene uten å påvirkes av pasientskadelovgivningen).

Slik fremskriving av erfaringstall er imidlertid problematisk. I noen grad kan en riktignok forklare den økningen i utgiftene en hittil har sett. Ordningen blir bedre kjent, slik at stadig flere fremmer krav. Dessuten kommer stadig nye skadeårganger til, mens erstatningsoppgjørene for de eldste årgangene i den foreløpige ordningen ennå ikke er avviklet. Imidlertid er det ikke grunnlag i statistikken for å antyde et nivå utbetalingene vil stabilisere seg på. Konsekvensene av en pasientskadelov må en da finne fram til på annen måte.

7.3.5.4 Maksimalanslag

Siden det ikke (med rette) kan kreves erstatning for flere skadetilfeller enn de som faktisk har oppstått, vil det maksimale antall krav etter en lov om pasientskadeerstatning være gitt av det totale antall feil som begås av norsk helsepersonell. Skadestatistikken ville i så fall gi en ramme for de totale pasientskadeerstatninger som en ny lov og andre faktorer kunne medføre. Tallene måtte i tilfelle justeres fordi ikke alle som har vært utsatt for feilbehandling kan eller vil søke erstatning. De erstatningsrettslige konsekvensene av feilene måtte også vurderes nærmere, fordi ikke alle feil leder til de samme utbetalingene etter de utmålingsreglene som gjelder. Tall fra Rikshospitalet tyder således på at bare 15% av skademeldingene overhodet kommer til behandling i Norsk Pasientskadeerstatning.

Justisdepartementet har, i nært samarbeid med Sosial- og helsedepartementet, Finansdepartementet, Kommunaldepartementet og Norsk Pasientskadeerstatning, forsøkt å beregne maksimalanslag for pasientskadeutgifter med slike metoder. Det viste seg imidlertid at det grunnlagsmaterialet som forelå, ikke er godt nok til å trekke så sikre konklusjoner at detaljerte drøftelser vil ha særlig verdi. Den mest nærliggende konklusjon av materialet er at lovforslaget samlet sett ikke vil kunne koste offentlig sektor mer enn omtrent 10 millioner kroner mer enn det den midlertidige ordningen koster. Det svarer til omtrent 8 prosent av dagens løpende utbetalinger fra Norsk Pasientskadeerstatning.

7.3.5.5 Vurdering av aktuelle forslag

Den beste metoden til å vurdere virkningen av en ny pasientskadelov, er å sammenlikne forslagene med gjeldende rett og de midlertidige reglene.

Når det gjelder ansvarsgrunnlaget, har domstolene (uten særskilt lovregulering) lagt til grunn at det kreves uaktsomhet før det gis erstatning, mens hovedregelen etter de midlertidige reglene kan sies å være hvorvidt behandlingen har vært adekvat. Lovforslaget legger seg på en tilsvarende formulering. I alle tilfeller omfatter ansvaret også svikt i systemene som ikke kan klandres en enkelt person (anonyme og kumulative feil).

De viktigste alternativene en står ovenfor, er om ansvar skal utløses når behandlingen er «uaktsom» eller allerede når den «ikke er adekvat». Det er vanskelig å anslå konkret hva denne forskjellen innebærer, ikke minst fordi det er grunn til å tro at domstolene etter hvert vil skjerpe aktsomhetskravet på dette området uavhengig av lovgivning. Viktigere er det imidlertid at lovforslaget gir klare begrensende føringer på rettsutviklingen. Det slås klart fast at behandlingen skal vurderes ut fra standarden til en vanlig god lege og den ressurssituasjonen som foreligger, og ikke ut fra standarden til en spesialist på vedkommende område med alle tenkelige ressurser tilgjengelig. Videre presiseres det at etterfølgende omstendigheter, såsom det en i etterhånd har fått vite om pasientens helsetilstand, ikke skal ha betydning ved erstatningsvurderingen. Alt dette er i samsvar med praksis i domstolene og antakelig også i Pasientskadenemnda. Ved disse føringene hindrer lovforslaget en utvikling som kunne ha medført store utgifter.

I proposisjonen foreslås dessuten at skade voldt av smitte under behandlingen skal erstattes uavhengig av skyld. Dette er en utvidelse i forhold til det som i dag gjelder ved domstolene. Nettovirkningen av dette er imidlertid ikke lett å fastslå, fordi en må regne med at mange smittetilfeller også ville gitt rett til erstatning etter hovedregelen. Ved beregning av nettovirkningene må det for øvrig også tas hensyn til at det spares prosesskostnader fordi regelen gjør at en unngår en del vanskelige grensedragningsspørsmål.

Endelig gis det etter lovforslaget mulighet for å gi erstatning til pasienter som kommer særlig uheldig ut, selv om behandlingen i og for seg er adekvat. Dette er i samsvar med Pasientskadenemndas praksis (og i noen grad Billighetserstatningsutvalgets), men går videre enn domstolsskapt rett i dag. Siden det markeres meget sterkt at regelen er en unntaksregel, vil det at den er tatt med i lovforslaget trolig ikke ha særlig stor virkning på utbetalingene totalt sett. Gjennomsnittsutbetalingene etter denne bestemmelsen kan imidlertid bli forholdsvis store, fordi en ikke lett vil komme til at en pasient som bare har lidt et lite tap er kommet særlig uheldig ut.

Oppsummeringsvis antar departementet at lovforslaget ikke vil medføre markerte utgiftsøkninger på de områdene som i dag dekkes av de midlertidige reglene. For krav som i dag ikke kan fremmes etter de midlertidige reglene, men som kan fremmes for Pasientskadenemnda etter lovforslaget, kan imidlertid konsekvensene bli større. I hovedsak foreslås det utvidelser på følgende områder:

• Sjokkskader og andre skader der pasienten ikke er fysisk skadet

• Skade på andre enn pasienten og pasientens etterlatte som skyldes pasientskade, for eksempel når pasienten smitter sine nærmeste etter selv å ha blitt smittet på ansvarsbetingende måte

• Pasientskader voldt av leger i den private delen av primærhelsetjenesten

• Pasientskader voldt av helsepersonell som ikke er leger

• Pasientskader voldt på de institusjoner i kommunehelsetjenesten som reguleres av lov 19 november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene

• Pasientskader i psykiatrisk helsetjeneste utenom sykehus og poliklinikker

Disse kravene har stort sett karakter av å være presiseringer i randsonene til de midlertidige reglene, og vil trolig ikke medføre store utgiftsøkninger. I noen grad kan erfaringstall underbygge dette. En vet for eksempel at utbetalingene i de vanlige forsikringsordningene i den private delen av primærhelsetjenesten er svært små, og at søksmål for sjokkskader sjelden fører fram. Generelt kan en si at det er få eksempler i rapportert rettspraksis på erstatningskrav som faller inn under noen av punktene ovenfor.

Synspunktet om at virkningene av utvidelsen av ordningen er marginale, kan også underbygges ved en nærmere vurdering av de aktivitetene det er tale om. Således har feilene begått i primærhelsetjenesten stort sett mindre erstatningsmessige konsekvenser enn feil i sekundærhelsetjenesten, fordi aktivitetene er mindre risikofylte. Den erstatningsmessig sett mest risikofylte aktiviteten, kirurgi, utføres således stort sett på sykehus (jfr ovenfor i punkt 6.2). Når det gjelder ansvar for institusjoner i primærhelsetjenesten, som sykehjem, er det på tilsvarende måte sannsynlig at eventuelle utbetalinger vil bli små. Pasienter som bor fast på institusjon får gjerne lite økonomisk tap av en skade i tillegg til det institusjonen uansett dekker.

Når det spesielt gjelder leger i primærhelsetjenesten, må disse i dag i noen tilfeller tegne ansvarsforsikring etter legeloven som gjelder også når virksomheten helt eller delvis er dekket av Norsk Pasientskadeerstatning. Utgiftene belastes i noen grad offentlige budsjetter. Lovreformen vil føre til at kostnadene ved slik dobbeltforsikring reduseres.

7.3.5.6 Oppsummering

En kan utvilsomt vente at utgiftene til pasientskadeerstatninger vil øke. Det er vanskelig å tallfeste hvor stor økningen vil bli. Bare en mindre del av økningene kan imidlertid sies å være en konsekvens av det foreliggende lovforslaget. Tvert imot vil lovforslaget på noen felter begrense utgiftsveksten.

7.3.6 Særlig om prosessordningen

Ved siden av objektiviseringen av ansvarsgrunnlaget kan den foreslåtte prosessordningen ha så stor betydning at konsekvensene bør vurderes nærmere.

Forslaget til saksbehandling for Pasientskadenemnda svarer i hovedsak til gjeldende regler. Merutgifter vil imidlertid oppstå fordi flere typer krav kan fremmes for Pasientskadenemnda. Den enkelte skadelidte som gjør det, vil - sammenlignet med domstolsbehandling i dag - slippe arbeidet og risikoen med å utrede saken selv. Det er grunn til å tro at slik konfliktløsning utenom domstolene vil føre til økte pasientskadeutbetalinger, fordi gruppen av dem som har krav på erstatning uten å gjøre den gjeldende, blir mindre. Dette forsterkes av at også det foreslåtte ansvarsgrunnlaget nok vil medføre flere krav, se om dette ovenfor i punkt 7.3.4. Tallfesting av disse virkningene er imidlertid neppe mulig.

Selv om den foreslåtte prosessordningen skulle medføre at antall krav øker, fører den på den annen side til besparelser på offentlige budsjetter. Saksbehandlingen i Pasientskadenemnda er billigere enn ved domstolene. En sak etter den midlertidige ordningen koster omkring 11.000 kroner medregnet eventuelle advokat- og sakkyndighonorarer (se ovenfor i punkt 6.2). Dessuten krever nemndbehandling mindre tid fra de involverte partene på grunn av den skriftlige behandlingen. Disse kostnadene dekkes imidlertid ikke over offentlige budsjetter, med unntak av fri rettshjelp til advokat- og sakkyndighonorarer ved domstolsbehandling. De besparelsene som er nevnt her, må ses i sammenheng med de besparelsene det objektiviserte ansvarsgrunnlaget i seg selv medfører, se ovenfor i punkt 7.3.3.

7.3.7 Oppsummering

En ny lov om pasientskader vil ha både ønskede og uønskede konsekvenser. Etter departementets syn har det imidlertid størst vekt at loven vil gi en praktisk mulighet for de som kommer til skade under behandling i helsevesenet til å få erstatning, slik at de slipper å bære sine tap selv. Selv om dette medfører økte utgifter på offentlige budsjetter, medfører lovforslaget i seg selv ikke stor kostnadsvekst, og heller ikke ukontrollert vekst i helsebudsjettene.