10 Plikt til tilrettelegging

10.1 Innledning

I kapittel 10.2 blir det drøftet og tatt stilling til utvalgets forslag om plikt til generell tilrettelegging/universell utforming. Kapittel 10.3 omhandler utvalgets forslag om tidsfrister for universell utforming av nye og eksisterende bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten. I kapittel 10.4 blir det gjort rede for oppfølgingen av forslag fra et mindretall i utvalget om tidsfrister for krav om universell utforming av nye og eksisterende samferdselstiltak. Kapittel 10.5 omhandler forslag fra et mindretall i utvalget om innføring av tidsfrister for krav om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). I tillegg til en plikt til generell tilrettelegging, foreslår utvalget en plikt til individuell tilrettelegging i enkelte situasjoner. Plikten til individuell tilrettelegging blir behandlet i kapittel 10.6.

Utvalget behandler plikt til tilrettelegging i kapittel 10.12, s. 183-198 i utredningen.

10.2 Plikt til generell tilrettelegging (universell utforming)

10.2.1 Innledning

Utvalget redegjør for sin forståelse av begrepene universell utforming, tilgjengelighet og tilrettelegging i utredningens kapittel 3.5, s. 40-41.

10.2.2 Utvalgets forslag

10.2.2.1 Innledning

Utvalget foreslår egne regler om manglende fysisk tilrettelegging, fremfor å la plikten utledes av selve diskrimineringsforbudet, se nærmere om utvalgets tilnærming i kapittel 9.5.4 i utredningen og i kapittel 9.5 om forbud mot diskriminering. Plikten til generell tilrettelegging/universell utforming er dermed uttømmende regulert i de egne reglene utvalget foreslår. Det vil ifølge utvalget ikke være rom for å utlede ytterligere forpliktelser til tilrettelegging fra det alminnelige diskrimineringsforbudet. Utvalget begrunner denne løsningen med hensynet til klarhet og forutberegnelighet. Ifølge utvalget er den samme løsningen valgt i de landene utvalget har studert.

Begrepene universell utforming og tilrettelegging

Både begrepene utforming og tilrettelegging er relevante ved presiseringen av universell utforming. Etter utvalgets forståelse er utforming betegnelsen på den opprinnelige fysiske utforming av bygninger, arealer, transport- eller produksjonsmidler, mens tilrettelegging betegner de tiltak som må utføres på eksisterende fysiske forhold for å oppnå universell utforming.

Universell innebærer en inkluderende, felles tilnærming, i motsetning til særløsninger. Utvalgets klare utgangspunkt er at universell utforming skal ivaretas i hovedløsningen i de fysiske forholdene.

10.2.2.2 Universell utforming som rettslig standard

Bakgrunn og begrunnelse

Utvalget har fått utredet hvorvidt og med hvilket innhold universell utforming er egnet som rettslig norm ved en betenkning av advokat Nicolai V. Skjerdal: Universell utforming – Fra ideal til retts­norm. Betenkningen inngår som vedlegg 1 til utredningen. Utvalgets forslag bygger i stor grad på betenkningens vurderinger.

Utvalget foreslår at krav om universell utforming innføres som en rettslig standard. En rettslig standard er et begrep som har rettslige konsekvenser, men der begrepets nærmere innhold fastlegges på bakgrunn av andre typer normer, som for eksempel «god forretningsskikk» og «vanlig god vare». Begrepets innhold vil bero på rådende moraloppfatninger og teknisk utvikling. En rettslig standard blir dermed et begrep med et ikke helt fastlagt innhold, ettersom de normene som styrer innholdet vil kunne utvikles og forandres over tid som en del av samfunnsutviklingen.

Utvalget foreslår at universell utforming skal være en rettsplikt. Universell utforming er ifølge utvalget en overordnet og fleksibel rettslig standard med et innhold som vil utvikles i tråd med samfunnsutviklingen. Utvalget presiserer at det derfor ikke bør stilles urealistiske høye krav med én gang, men at kravene kan skjerpes over tid.

10.2.2.3 Nærmere om innholdet i et krav til universell utforming

Fysiske forhold

Et av hovedelementene i utvalgets forslag om plikt til generell tilrettelegging/universell utforming er at kravet retter seg mot det fysiske miljøet. På dette punktet viser utvalget til betenkningen, se utredningen vedlegg 1, punkt 3.1. Utvalget legger til grunn en vid forståelse av hva som utgjør fysiske forhold. Både bygg, anlegg, innretninger som for eksempel transportmidler, produkter og visse uteområder er omfattet. Det må trekkes et skille mellom menneskeskapte fysiske forhold og naturgitte forhold. Utvalget viser til at en rekke uteområder bearbeides og omformes av mennesker i svært stor grad, eksempelvis vil veier, fortau, torg, plasser og parkanlegg etter utvalgets oppfatning være en del av det menneskeskapte fysiske miljøet.

Tjenester er ifølge utvalget ikke en del av de fysiske forhold. Utvalget viser imidlertid til at fysiske forhold ofte vil utgjøre de grunnleggende forutsetningene for å kunne benytte tjenesten. Eksempelvis nevner utvalget at den fysiske utformingen av holdeplassen, den fysiske utformingen av transportmidlet, stasjonen eller billettautomaten vil være avgjørende for bruk av en transporttjeneste. I følge utvalget faller alt dette klart innenfor forståelsen av fysiske forhold.

Informasjon og kommunikasjonsuttrykk reiser ifølge utvalget en rekke vanskelige spørsmål, og utvalget viser til utredningen, vedlegg 1, kapittel 3.1.3. Utvalget viser til at en del informasjon vil ha så nær sammenheng med de fysiske forhold, at informasjonen nærmest er en betingelse for å ha tilgang til de fysiske forhold. Informasjon om stoppesteder under transport, manøverknapper i heiser og skilting av nødutganger er eksempler på dette. I utgangspunktet regner utvalget dette for å være en del av de fysiske forhold, og viser blant annet til flere EU-direktivers regulering av tilgjengelighet til slik informasjon, se utredningens kapittel 7.6.

Et annet viktig spørsmål som utvalget drøfter, er om generell informasjon, for eksempel offentlig informasjon om lover og regler, tjenester og tilbud bør være omfattet av begrepet. Utvalget foreslår at informasjon om lover og regler, tjenester og tilbud skal være omfattet av kravet til universell utforming i forslaget til § 9, dersom informasjonen er rettet mot allmennheten og er en del av virksomhetens alminnelige funksjon. Krav til universell utforming av informasjon reiser imidlertid særlige spørsmål, se utredningens vedlegg 1, punkt 3.1.3. Utvalget påpeker at hvilke krav som eventuelt kan stilles etter § 9, må sees i sammenheng med den uforholdsmessighetsbegrensningen som foreslås, se kapittel 10.2.2.7.

Utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen

Utvalgets forslag innebærer at universell utforming må ivaretas i hovedløsningen i de fysiske forholdene. Ifølge utvalget innebærer ikke forslaget krav om nøyaktig samme løsning for alle. Utvalget viser til at tilgang til et bygg skal sikres gjennom hovedinngangen, og at tilgangen inne i et bygg og muligheten for bruk av et produkt hovedsakelig skal være den samme for brukere med ulike forutsetninger. Det avgjørende er ifølge utvalget at utformingen har et tilstrekkelig inkluderende preg.

Virksomhetens alminnelige funksjon

Utvalget foreslår at kravet til universell utforming knyttes til virksomhetenes alminnelige funksjon. Grensedragningen må ifølge utvalget foretas ut fra en vurdering av hvilke funksjoner ved virksomheten som er rettet mot allmennheten. Eksempelvis vil den alminnelige funksjonen til en restaurant ifølge utvalget være servering av mat og drikke ved bord mot betaling. I denne sammenhengen vil også tilgang til toalett måtte anses for å være omfattet, mens kjøkken, lager og personalrom faller utenfor.

Et transportmiddels alminnelige funksjon må kunne sies å forutsette mulighet til av- og påstigning, billettkjøp og informasjon om stoppesteder.

Målgruppen for universell utforming - flest mulig

Ifølge utvalget må kravene til generell tilrettelegging/universell uforming ta høyde for ulike brukerforutsetninger.

Utvalget viser til at universell utforming innebærer at det tas høyde for ulike brukerforutsetninger. Utvalget uttaler:

«Dersom «universell» tas på ordet, innebærer det at utformingen imøtekommer absolutt alle.»

Når universell utforming brukes som rettslig begrep og skal ligge til grunn for plikter, er det etter utvalgets oppfatning grunn til å vise varsomhet med å legge en slik absolutt forståelse til grunn.

Utvalget foreslår at universell utforming som rettslig standard skal imøtekomme flest mulig, men ikke nødvendigvis absolutt alle. Utgangspunktet er at variasjonen både i fysiske og andre forutsetninger skal imøtekommes gjennom universell utforming. Utvalget peker imidlertid på tilfeller av nedsatt funksjonsevne som ifølge utvalget ikke fullt ut vil kunne ivaretas gjennom universell utforming. Et eksempel er nedsatt kognitiv funksjonsevne.

10.2.2.4 Generell tilrettelegging/universell utforming. Sentrale hensyn

Manglende tilrettelegging kan ifølge utvalget utgjøre diskriminering. Utvalget foreslår en egen bestemmelse om plikt til generell tilrettelegging/universell utforming (se lovforslaget § 9).

Formålet med en slik regulering er ifølge utvalget å sikre inkluderende tilgjengelighet. I tillegg til å skaffe faktisk tilgang, bør tilgangen ifølge utvalget i størst mulig grad sidestille mennesker, uavhengig av individuelle forutsetninger. Dette er bakgrunnen for at utvalget har valgt å knytte reglene om generell tilrettelegging til begrepet universell utforming.

10.2.2.5 Pliktsubjektene

Utvalget foreslår at plikten til generell tilrettelegging/universell utforming skal omfatte virksomheter rettet mot allmennheten. Denne avgrensingen er ifølge utvalget begrunnet i at samfunnsarenaer der allmennheten ferdes står sentralt for å oppnå likeverdig adgang til samfunnsdeltakelse for alle. Som eksempler nevner utvalget en rekke offentlige virksomheter rettet mot allmennheten, blant annet skoler, sykehus, trygdekontorer, fritidsklubber, idrettsanlegg og kulturbygg. Utvalget legger til grunn at det må kunne stilles krav til offentlig virksomhet om at samfunnets tilbud, tjenester og verdier kommer flest mulig til gode.

Også en rekke private virksomheter henvender seg til allmennheten med tilbud og tjenester, som butikker, hoteller, restauranter og transportmidler. Borettslag, sameier og liknende er etter utvalgets forståelse ikke et slikt tilbud rettet mot allmennheten. Heller ikke arbeidsplasser som sådan vil være omfattet. Det avgjørende vil være om virksomheten er generelt publikumsrettet.

Ifølge utvalget er selve virksomheten ansvarlig for å tilrettelegge. Virksomhet som driver i leide lokaler kan derfor ikke legge ansvaret på utleier. Dersom en leiekontrakt begrenser virksomhetens mulighet til å foreta fysiske endringer av lokalene, vil dette kunne være et moment i den konkrete uforholdsmessighetsvurderingen, se nedenfor.

10.2.2.6 Aktivitetsplikt

Utvalget foreslår en plikt for offentlige myndigheter, arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner til aktivt å fremme lovens formål, se utredningen kapittel 10.11 og kapittel 13.5. Hensynet til tilgjengelighet faller ifølge utvalget inn under diskriminerings- og tilgjengelighetslovens formål, og utvalget viser til at forslaget kan bidra til en viktig bevisstgjøring.

Utvalget foreslår i tillegg til aktivitetsplikten i § 3, en aktivitetsplikt knyttet til universell utforming. Utvalget foreslår at denne særlige aktivitetsplikten påhviler offentlig virksomhet, samt privat virksomhet rettet mot allmennheten. På denne måten får den samlede plikten en proaktiv karakter.

Utvalgets forslag om en aktivitetsplikt innebærer at virksomhetene skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming. Ifølge utvalget innebærer aktivitetsplikten at virksomheten må kunne vise til konkret arbeid for å kartlegge situasjonen i virksomheten og tiltak som er planlagt eller iverksatt for å forbedre tilstanden. Utvalget mener at det ikke er grunn til å stille krav om at det skal utarbeides skriftlige planer mv., men at slike planer vil kunne være hensiktsmessig for virksomhetene, for å oppfylle lovens tilgjengelighetskrav. Ifølge utvalget vil konkrete planer om tiltak mv. kunne være relevante ved uforholdsmessighetsvurderingen, og ved vurderingen av hvilke sanksjoner som bør pålegges der det foreligger diskriminering.

10.2.2.7 Uforholdsmessighetsvurderingen

Utvalget foreslår at plikten til å sikre generell tilrettelegging/universell utforming skal gjelde så langt den ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Fastleggingen av pliktens nærmere rekkevidde beror ifølge utvalget på en konkret vurdering av nytte og ulemper ved tiltaket. Det vil si at den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen skal veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører.

Utvalget foreslår at det ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde, særlig skal legges vekt på de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen. Videre skal virksomhetens ressurser og tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer vurderes. Hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn er også foreslått som vurderingskriterier av utvalget. Denne oppregningen av momenter er ifølge utvalget ikke uttømmende.

10.2.2.8 Mangelfull tilrettelegging som diskriminering

Brudd på plikten til generell tilrettelegging skal ifølge utvalget regnes som diskriminering av den eller de personer som rammes av bruddet. Utvalget har derfor lagt til grunn at en plikt til tilrettelegging bør inngå i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, slik det er gjort i tilsvarende lovgivning i en rekke andre land, se kapittel 9.5.4.

I vurderingen av om det foreligger diskriminering, foreslår utvalget at det skal bero på om den aktuelle virksomheten har sikret universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon, så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde. Pliktens innhold må ifølge utvalget fastlegges konkret, ut fra virksomhetens forhold.

Videre mener utvalget at en bestemt person med nedsatt funksjonsevne må være rammet av den mangelfulle tilretteleggingen. Utvalget viser til at en person vil være rammet dersom vedkommende utestenges fra virksomhetens alminnelige funksjon, og dette skyldes brudd på tilretteleggingsplikten. Utvalget legger til grunn at den som får sin tilgang unødig vanskeliggjort, vil være rammet på en diskriminerende måte.

10.2.2.9 Forholdet til forskrifter, standarder mv.

Generelt om behovet for standarder

Utvalget legger til grunn av det foretas en konkretisering av hva universell utforming er. Utvalget har ikke vurdert de særlige problemstillinger som reiser seg på ulike samfunnsområder, og hvilke tiltak og konkrete løsninger som vil være nødvendige. Ifølge utvalget er det åpenbart behov for presiseringer i form av mer konkrete funksjonskrav for å skape den nødvendige klarhet og forutberegnelighet om hva et krav om universell utforming innebærer.

Ifølge utvalget er plikten til generell tilrettelegging/universell utforming av skjønnsmessig karakter. Hensynet til klarhet og forutberegnelighet medfører derfor et behov for at pliktens innhold og rekkevidde blir presisert. Ifølge utvalget vil funksjonskrav knyttet til generell tilrettelegging/universell utforming på ulike samfunnsområder kunne utvikles over tid, i tråd med sektorprinsippet. For bygg foreslår et flertall i utvalget en forskriftshjemmel knyttet til kravet om universell utforming, slik at fagmyndighetene kan fastsette konkrete standarder. Utvalget viser ellers til at sektorprinsippet bør legges til grunn, slik at nødvendige presiseringer i forskrift kan hjemles i sektorlovgivningen. Dette vil føre til at nødvendige presiseringer av plikten blir gitt gjennom objektive normer i form av standarder eller forskriftskrav på ulike samfunnsområder. Utvalgets forslag knytter visse rettsvirkninger til fremtidige standarder som presiserer innholdet i universell utforming. Forskrifter og standarder skal ifølge utvalget sikre at det blir en sammenheng mellom oppstilte krav og diskrimineringsvernet.

Utvalget foreslår samtidig at dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemte standarder om universell utforming, vil det ikke foreligge diskriminering.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

10.2.3.1 Generelle synspunkter

Et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets forslag om plikt til generell tilrettelegging/universell utforming støtter forslaget, blant annet Justis- og politidepartementet, Miljøverndepartementet, Moderniseringsdepartementet, Statens råd for funksjonshemmede, Deltasenteret, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Statens seniorråd, Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner og en rekke av enkeltorganisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne. Forslaget støttes videre av flere av fylkeskommunene blant annet Nordland fylkeskommune, Oppland fylkeskommune og Østfold fylkeskommune. Forslaget støttes også av en del kommuner, deriblant Bergen kommune, Kristiansand kommune og Oslo kommune.

Ifølge Statens råd for funksjonshemmede må et styrket rettsvern for personer med nedsatt funksjonsevne omfatte både diskrimineringsvern og krav om tilgjengelighet.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og KS er positive til prinsippet om universell utforming, og tror at en rettslig regulering av universell utforming vil bidra til å bedre tilgjengeligheten generelt. Ifølge HSH fordrer dette en fleksibel regulering som tar hensyn til alle involvertes interesser. NHO mener at bestemmelsen passer svært godt inn i diskrimineringslovgivningen.

Statens Vegvesen viser til at universell utforming som prinsipp skal legges til grunn for utforming av nye anlegg og innarbeides som normalkrav. Ifølge Jernbaneverket er de publikumsrettede deler av infrastrukturen i jernbaneanlegg aktuelle for denne problemstillingen, det vil si alle stasjonene og holdeplassene der publikum kommer til, oppholder seg mens de venter på toget, og hvor det er avgjørende at anlegget samvirker med toget i av- og påstigningssituasjonen. Avinor AS understreker at selskapet legger til grunn at alle nye publikumsareal skal være universelt utformet. På samme måte legger Avinor AS til grunn at hensynet til universell utforming ivaretas ved ombyggingsarbeider på eksisterende bygg.

Synshemmede Akademikeres Forbund (SAF) støtter utvalgets forslag om universell utforming, men etterlyser en grundigere analyse av virkemiddelbruk i forbindelse med en så viktig bestemmelse.

10.2.3.2 Universell utforming som rettslig standard

Forslaget om at universell utforming innføres som en rettslig standard støttes av en rekke instanser, deriblant Miljøverndepartementet, Statens råd for funksjonshemmede (SRFF), Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlig rehabilitering (SKUR), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og KS.

SRFF og SKUR understreker viktigheten av at formålet med reguleringen, som er å fremme deltakelse og bygge ned samfunnsskapte barrierer, skal legges til grunn i vurderingen av konkrete saker.

KS viser til at en slik rettslig standard ivaretar behovet for å regulere universell utforming og passer inn i diskrimineringslovgivningen. Kravet om universell utforming er ifølge KS formulert som en skjønnsmessig og balansert bestemmelse der alle relevante momenter kan avveies opp mot hverandre. KS viser til at det skal vurderes om utformingen er god nok, eller om det foreligger diskriminering i det konkrete tilfelle. Bestemmelsen er ifølge HSH utformet slik at den er fleksibel i forhold til at kravene endres i takt med den generelle utviklingen over tid, og vil sikre at det vil bli foretatt skjønnsmessige avveininger hvor ulike relevante hensyn vil bli tillagt vekt.

Norges astma- og allergiforbund (NAAF) mener at lovteksten ikke er tydelig nok, ved at det er for stor romslighet i forhold til overholdelse av de krav loven stiller.

Statsbygg er usikre på om en rettslig standard vil være hensiktsmessig for å oppnå målsettingen om universell utforming, og viser til at denne målsettingen innebærer mange vanskelige avveininger mellom ulike beskyttelsesverdige hensyn. Statsbygg savner en redegjørelse i utredningen om de ulike problemene og dilemmaene som oppstår ved gjennomføring av universell utforming. Ifølge Statsbygg vil en rettslig standard være lite presis og lite forutberegnlig for byggherrer.

Norges idrettsforbund og Olympiske komité er enige i at utforming av anlegg bør være slik at de ordinære løsninger i bygg, uteområder og produkter i størst mulig grad inkluderer alle. Det vises til at segregerte spesialløsninger ofte er både mer kostbare og mindre funksjonelle, enn å gjøre de ordinære/standardiserte løsningene mer fleksible slik at de kan brukes av alle.

Oslo Bolig og Sparelag (OBOS) slutter seg til hovedintensjonene i forslaget, men er betenkt over de konsekvenser dette vil kunne få dersom det ikke balanseres mot andre hensyn slik at sluttresultatet alt i alt blir til fellesskapets beste.

10.2.3.3 Nærmere om innholdet i et krav til universell utforming

Fysiske forhold

Et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg til denne delen av utvalgets forslag støtter forslaget. En rekke instanser har synspunkter på tolkningen av fysiske forhold. Flere mener at forslaget ikke går langt nok når det gjelder IKT, informasjon, transport samt rett til varer, tjenester eller personlig service i de tilfellene det ikke er mulig å oppnå universell utforming.

Forslaget møter også kritikk fra blant annet Universitetet i Oslo, Afasiforbundet i Norge, ISAAC Norge, Norges Blindeforbund, Synshemmede Akademikeres Forbund (SAF), Dysleksiforbundet i Norge og Hørselshemmedes Landsforbund (HLF) som mener at forslaget legger for ensidig vekt på det fysiske miljøet. Universitetet i Oslo viser til at utredningen trekker fram ett område der funksjonshemmende barrierer er viktigere enn på andre områder. I tillegg til å være konsentrert om fysiske forhold, har utredningen i høy grad et rullestolsperspektiv, gjennom de eksemplene som er brukt.

Statens råd for funksjonshemmede (SRFF), Deltasenteret, Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlig rehabilitering (SKUR), FFO m.fl. mener at begrepet «fysiske forhold» skal tolkes vidt. Som eksempler på områder som er omfattet av plikten til generell tilrettelegging rettet mot allmennheten nevner Deltasenteret skoler, bibliotek, kulturbygg, sykehus, offentlige kontorer, informasjon, transportmidler, transportløsninger, butikker, restauranter, hoteller m.v. inkludert produkter og tjenestetilbud. Deltasenteret viser til at erfaringer fra USA tilsier at det nettopp innen kollektivtransportområdet er mulig å oppnå brukbare løsninger i løpet av forholdsvis kort tid.

I tilknytning til transporttjenester nevner Deltasenteret at det vil være behov for personlig service ved bruk av billettautomater selv om disse skulle bli utformet universelt. Mennesker med nedsatt syn vil kunne oppleve automatene som en hindring, fordi det vil ta lang tid å orientere seg på automaten selv med løsninger som taleteknologi og taktil merking. Også Landsforbundet for synshemmede fremmer lignende synspunkter. Norges Døveforbund understreker at der det gis talespråklig informasjon over høytalere for eksempel om togforsinkelser, samtidig må gis visuell informasjon. HLF nevner også andre viktige områder det mener skal omhandles av prinsippet om universell utforming, som informasjon innen samferdsel.

Norges Diabetesforbund (NDF) understreker viktigheten av at lys- og lydforhold inngår som tilrettelegging for personer med sansetap på lik linje med fysisk fremkommelighet for bevegelseshemmede.

Ryggforeningen ber om at liggemuligheter blir nevnt som eksempel på fysisk tilrettelegging for personer med sitteproblemer. For personer med nedsatt sitteevne er det sjelden problemer med atkomst til bygninger, men de kan derimot ikke oppholde seg i bygningen uten gode sittestoler, stoler med nedfellbar rygg eller muligheten for å legge seg ned. Ifølge Ryggforeningen må det være et minstekrav at det blir innarbeidet plassmuligheter i lokaler som kinoer, teatre og restauranter for eventuelt medbrakte liggestoler eller fluktstoler.

FFO viser til at det kan være vanskelig å trekke en klar grensegang mellom hva som er å regne som generell og individuell tilrettelegging.

Flere av høringsinstansene, blant annet Deltasenteret, SRFF og Statens seniorråd legger til grunn at informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er inkludert i «fysiske forhold». Andre høringsinstanser understreker at fysiske forhold også må omfatte billett-, bank- og andre automater basert på selvbetjening. IKT-baserte løsninger ifølge Deltasenteret omfattes når de inngår som en del av virksomhetens alminnelige funksjon og følgelig omfattes av plikten til universell utforming. Deltasenteret viser til at IKT griper inn i alle sektorer og virksomheter, og at utformingen av IKT-løsninger i offentlig og privat virksomhet nå og i framtida vil være avgjørende med tanke på inkludering og ekskludering, ikke minst innen utdanning og arbeidsliv.

Statens seniorråd finner det helt nødvendig at plikten også omfatter IKT. Teknologien kan ifølge Statens seniorråd både styrke uavhengighet og selvutfoldelse, og redusere den, avhengig av hvordan teknologien utformes og at det finnes alternativer til teknologien. Rådet mener derfor at det må stilles krav om universell utforming av utstyr og løsninger der informasjons- og kommunikasjonsteknologien tas i bruk.

FFO viser eksempelvis til at pensa og læringsplattformer i skole og utdanning må være generelt tilrettelagt, noe som blant annet forutsetter at det foreligger krav om universell utforming i forhold til IKT på en slik måte at hjelpemidler også kan benyttes.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke(LHL) viser til at IKT-områdets utvikling bidrar til stadig nye muligheter, men at mange funksjonshemmede blir utelukket fra mulighetene, noe som ifølge LHL må endres. LHL trekker fram at det for eksempel for rullestolbrukere er utelukket å gjøre billettbestillinger via nettet, fordi det ikke gis mulighet til å opplyse om hvilke behov man har ved bestilling.

Kultur- og kirkedepartementet (KKD) oppfatter uredningen slik at plikten til universell utforming ikke skal gjelde på IKT- området. Ifølge KKD synes dette å være riktig ut fra de overveiinger som foreligger i NOU 2005: 8, men KKD peker likevel på at betydningen av universell utforming i media og IKT, og at det i den politiske plattformen for en flertallsregjering kapittel 14 kulturpolitikk (språk litteratur, media) er presisert at den teknologiske utviklingen innen media og IKT må bygge på universell utforming.

Flere av høringsinstansene mener at informasjon rettet mot allmennheten også er en del av virksomhetens alminnelige funksjon og må være omfattet, blant annet SRFF, SKUR, FFO, HLF, Afasiforbundet i Norge og ISAAC Norge. FFO understreker at informasjon og kommunikasjon ikke kan løsrives fra det fysiske miljøet.

Ifølge SAF og SKUR bygger utvalget og den juridiske betenkningen på feilaktige forutsetninger når det gjelder universell utforming av informasjon. SKUR viser til at utvalget bygger på en noe foreldet forståelse av hvilke metoder syns- og lesehemmede benytter. SAF viser til utredningens vedlegg 1 pkt. 3.1.3. Ved å gjøre informasjon tilgjengelig elektronisk kan man enkelt konvertere informasjon til flere formater og gjøre den tilgjengelig via for eksempel leselist, syntetisk tale og forstørrelsesprogrammer.

Flere av høringsinstansene understreker behovet for at bestemmelsen også skal omfatte tjenester, blant dem Deltasenteret, SKUR og FFO. Ifølge Deltasenteret vil de aller fleste tjenester i større eller mindre grad ha et fysisk aspekt ved seg, selv om tjenester som sådan ikke er en del av de fysiske forhold. Fysiske forhold kan ifølge FFO utgjøre de grunnleggende forutsetningene for å kunne benytte en tjeneste. FFO viser til at det også finnes løsinger der IKT er selve tjenesten eller den alt vesentlige delen av den, som e-handel, underholdningspregede aktiviteter som spill og ulike fora på internett. FFO nevner også eksempler på tjenester som ligger i grenseland, som levering av selvangivelsen på internett og registrering av strømforbruk til strømnettleverandør. Standard Norge viser til at det i noen sammenhenger vil være behov for personlig assistanse, veiledning og hjelp, uavhengig av grad av universell utforming. Dette gjelder særlig fordi samfunnets tjenesteutøvelse i større grad baserer seg på automatisering og tekniske innretninger. Eksempler er hjelp til å komme av og på transportmidler og bruk av elektroniske innretninger.

Det vises ellers til synspunkter som er referert i kapittel 10.2.3.10.

Utformingen eller tilretteleggingen av hovedløsningen

YS og Universitetet i Oslo understreker viktigheten av at det fokuseres på hovedløsningen i definisjonen av universell utforming. Dette hindrer ifølge YS spesielle løsninger som kan virke ekskluderende. Universell utforming fremmer løsninger som ivaretar alle, med eller uten redusert funksjonsevne. Statens råd for funksjonshemmede, Norske Boligbyggelags landsforbund (NBBL), Nordland fylkeskommune m.fl. mener at det bør utdypes i lovteksten eller i forskrift til loven hva som menes med hovedløsningen i de fysiske forholdene.

Virksomhetens alminnelige funksjon

Norske Arkitekters Landsforbund (NAL) mener det vil være urimelig at alle deler av en restaurant eller et teater skal være tilgjengelig for personer med rullestol, og at dette vil legge store begrensninger på den arkitektoniske utformingen. Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL) mener at begrepet «universell utforming» er for lite konkret til å kunne gi rammer for løsninger på detaljnivå. NBBL mener at utvalgets definisjon med hensyn til innholdet av termene «virksomhetens alminnelige funksjon» reiser nye spørsmål. Det er ifølge NBBL vanskelig å uttale seg om et begrep man ikke kjenner innholdet av.

Målgruppen for universell utforming - flest mulig

Mange av høringsinstansene kommenterer utvalgets forslag om at det med universell utforming menes at virksomhetens alminnelige funksjon skal kunne benyttes av flest mulig.

Flere av høringsinstansene påpeker at det er uheldig at «flest mulig» er brukt i definisjonen, og mener at «alle» må omfattes. Blant de som har innvendinger om dette er FFO, Landsforeningen for nyrepasienter og transplanterte, Norges Handikapforbund (NHF), Hørselshemmedes Landsforbund (HLF), Vest-Agder Fylkeskommunale råd for funksjonshemmede og Vestvågøy kommune. Det vises til målsettingen om et «samfunn for alle», og at begrepsbruken og ambisjonene må avspeile dette.

FFO viser til at utvalgets definisjon av universell utforming skiller seg fra den mer «vanlige» definisjonen på et vesentlig punkt; mens utvalget sier at forholdene skal være slik at virksomhetens alminnelige funksjon skal kunne brukes av flest mulig, sier en annen definisjon:

«Universell utforming er utforming av produkter og omgivelser på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og en spesiell utforming» (Rådet for funksjonshemmede 1997).

FFO erkjenner behovet for å bruke begreper som fungerer rettslig sett og at absolutter er problematiske i lovtekster. Det pekes imidlertid på betydningen av at det å finne løsninger som omfatter flest mulig må tolkes i strengeste og faktisk betydning og ikke på noen måte kunne begrunne mangel på tilrettelegging.

NHF, HLF og Norges Diabetesforbund (NDF) m.fl. går inn for at målgruppen for universell utforming som fremgår at definisjonen av universell utforming i en publikasjon fra Statens råd for funksjonshemmede fra 1997 beholdes. Det vil si at «flest mulig» erstattes med «alle – så fremt det er mulig.» NHF mener at begrepet «flest mulig» er for upresist, mens HLF og NDF mener at innholdet svekker betydningen av universell utforming.

Senter for design, arkitektur og bygningsmiljø påpeker at forslaget er uklart, og etterlyser en nærmere definering av hvor lovforslaget skal anvendes og hvem som blir berørt.

10.2.3.4 Generell tilrettelegging/universell utforming. Sentrale hensyn

Det vises til omtale av generelle synspunkter i høringen, se kapittel 10.2.3.1.

10.2.3.5 Pliktsubjektene

Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner m.fl. støtter kravet om at virksomheter som er rettet mot allmennheten skal være universelt utformet.

Norges Blindeforbund mener at både arbeidsplasser og næringsbygg må være universelt utformet. Ifølge Norges Blindeforbund må det derfor kreves at hele næringsbygget skal være omfattet av kravet. Også Nordland fylkeskommune mener at tilgjengelighetskravet i bygninger er tolket for snevert i forhold til bygg med arbeidsplasser.

Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) reiser spørsmål om hvordan loven skal avgrenses mot fritidssektoren. FRIFO er opptatt av at friluftslivsorganisasjonene skal bidra til at funksjonshemmede får en meningsfull fritid i form av et aktivt friluftsliv, men mener imidlertid at loven ikke bør gjelde tilrettelegging av aktiviteter på fritiden i regi av frivillige organisasjoner. Det offentlige bør ifølge FRIFO stimulere organisasjoner og andre til i størst mulig grad å tilrettelegge sin virksomhet for funksjonshemmede.

Kristent arbeid blant Blinde og Svaksynte etterlyser at det legges til rette for deltakelse i trosliv, og mener blant annet at tilbud om konfirmasjon må være så universelt utformet som mulig.

10.2.3.6 Aktivitetsplikt

Moderniseringsdepartementet viser til at plikten til generell tilrettelegging er omfattende, og innebærer at virksomheten må kunne vise til konkret arbeid for å kartlegge situasjonen i virksomheten og tiltak som er planlagt eller iverksatt for å bedre forholdene. Særlig for store offentlige virksomheter med utpreget utadrettet funksjon vil plikten ifølge Moderniseringsdepartementet få stor betydning, og innebære en ekstra byrde. Samtidig vises det til at plikten i § 9 henger sammen med aktivitetsplikten i § 3, og er en naturlig oppfølging av intensjonene i loven.

Statens råd for funksjonshemmede (SRFF), Statens seniorråd, FFO, NTNU m.fl. støtter forslaget om en aktivitetsplikt.

SRFF mener at aktivitetsplikten i § 9 første ledd for offentlig virksomhet bør utformes tilsvarende aktivitetsplikten § 3 første ledd og lyde slik:

«Offentlig virksomhet skal arbeide aktivt, planmessig og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten.»

Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner, Norges Handikapforbund, Dysleksiforbundet, Hørselshemmedes Landsforbund, SKUR m.fl. mener at virksomhet rettet mot allmennheten i tillegg bør ha en subsidiær plikt til å ha rutiner for at alle skal kunne benytte seg av et tilbud eller tjeneste, uavhengig av funksjonsnedsettelse. Det vises ellers til omtale av deres synspunkter 10.2.3.3 fysiske forhold.

NTNU går inn for å legge utdanningstilbudet til rette for alle, og ser at universell utforming er et gode for alle studenter. Forhåpentligvis vil kravet om å arbeide «aktivt og målrettet» styrke arbeidet med å implementere universitetsloven § 4-3 (om læringsmiljø), hvor utdanningsinstitusjonene pålegges å utforme læringsmiljøet etter prinsipper om universell utforming.

Kunnskapsdepartementet (KD) reiser spørsmål ved om plikten for virksomheten som følger av § 9 første ledd - til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten - er nødvendig. KD viser til at det følger av tredje ledd at virksomheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomheten innen gitte rammer.

10.2.3.7 Uforholdmessighetsvurderingen

Forslaget støttes av et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg på dette punkt, blant annet Statens råd for funksjonshemmede (SRFF), Oslo kommune og A/L Norske Boligbyggelags Landsforbund. SRFF ser behovet for en begrensing i plikten til universell utforming, og støtter de momentene som utvalget foreslår skal vurderes for å avgjøre om plikten utgjør en uforholdsmessig stor byrde.

Statens Vegvesen viser til at uforholdsmessighetskravet samsvarer fullt ut med gjeldende prinsipper innen samferdsel der samfunnsøkonomiske analyser er en viktig del av beslutningsgrunnlaget forut for investeringer. Dette gjelder imidlertid primært i valg mellom alternative løsninger.

Jernbaneverket fremhever betydningen av at prinsippet om universell utforming gis en realistisk anvendelse. Ifølge Jernbaneverket er de publikumsrettede deler av infrastrukturen i jernbaneanlegg aktuelle for denne problemstillingen, det vil si alle stasjonene og holdeplassene der publikum kommer til, oppholder seg mens de venter på toget, og hvor det er avgjørende at anlegget samvirker med toget i av- og påstigningssituasjonen. Avinor AS er tilfreds med at tilretteleggingsplikten tar hensyn til en helhetsvurdering av tiltaket sett i forhold til nytten.

En rekke av organisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne mener at henvisningen til uforholdsmessig byrde innskrenker lovforslagets betydning eller gjør det mindre forpliktende, blant annet Rådet for funksjonshemmede i Østfold fylkeskommune, Vestlandske blindeforbund, Landsforeningen for hjerte og lungesyke (LHL), Norges Astma og Allergiforbund, Norges Blindeforbund, Norges Handikappforbund, Synshemmede Akademikeres Forening og Norges Astma og Allergiforbund (NAAF).

Rådet for funksjonshemmede i Østfold fylkeskommune uttaler:

«Det bør [derfor] ikke være anledning til å fravike tilrettelegging av økonomiske grunner, eller å måle tilretteleggingens effekt for øyeblikket. Det handler om et total snuoperasjon for å legge til rette for kommende generasjoner.»

Ryggforeningen viser til at hensynet til sikkerheten er en barriere som personer med sitteproblemer ofte møter både i transportsektoren og i samfunnslivet for øvrig, fordi deres behov kommer i konflikt med rømningsveier for brann. Ryggforeningen påpeker behovet for at det utredes hvordan universell utforming for personer med sitteproblemer kan løses samtidig som sikkerhetshensyn ivaretas.

Statsbygg har merket seg at uforholdsmessighetsvurdering nevner vernehensyn særskilt, men savner en konkretisering av hvordan universell utforming skal ivaretas i bygninger med kulturhistorisk verdi. Som eksempler på områder der det er vanskelig å finne løsninger nevner Statsbygg korridorbredder, krav til ventilasjonsanlegg og akustikk. Statsbygg etterlyser en nærmere avklaring mellom kulturminneloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Flere av høringsinstansene er opptatt av at bestemmelsen skal tolkes restriktivt, deriblant SRFF, Deltasenteret, Statens seniorråd og Norges Handikappforbund mener at offentlige virksomheter må underlegges en streng praktisering, slik at de ikke enkelt kan unndra seg plikten i virksomheter rettet mot allmennheten.

SRFF og Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlig rehabilitering (SKUR) mener at unntak skal begrunnes særskilt. SRFF viser også til at mesteparten av det offentlige tjenestetilbudet ytes i kommunene, og at det vil være uakseptabelt om plikten til generell tilrettelegging praktiseres forskjellig mellom kommunene, eller mellom tjenestetilbud i samme kommune. SRFF mener at plikten til universell utforming skal praktiseres strengt for tilbud som ytes av private etter konsesjoner eller der det offentlige helt eller delvis finansierer tjenesten eller produktet gjennom tilskudd mv. SKUR og SRFF mener at en slik praksis også bør følges opp innen de enkelte sektorers konsesjonslovgivning, tilskudds- og/eller andre offentlige finansieringsordninger.

Deltasenteret trekker fram informasjons- og kommunikasjonsteknologi som et område der det er all grunn til å være streng når eventuelle uforholdsmessighetshensyn skal vurderes. Det vises til at IKT er en grunnleggende del av de aller fleste virksomheter i dag, offentlige som private. Videre er IKT en teknologi som er preget av stor utskiftning. Ifølge Deltasenteret er det dermed store muligheter for å oppnå gode løsninger innen relativt kort tid.

Vestlandske blindeforbund går inn for at formuleringen «uforholdsmessig byrde» fjernes og teksten omformuleres, da målsettingen er for defensiv og fokusert på økonomiske hensyn på bekostning av visjonen om et «samfunn for alle».

Oslo kommune er enig i at uforholdsmessighetsvurderingen må gjøres konkret. Terskelen må ifølge Oslo kommune ikke legges for lavt, da plikten må være reell. Det bør vurderes innføring av særskilte tilskuddsordninger i de tilfellene kostnaden ved tilrettelegging er et sentralt moment.

Norske arkitekters landsforbund (NAL) forstår forslaget slik at det åpner for å stille ulike krav til virksomheter ut fra deres økonomi, og reiser spørsmål om alle konsekvenser ved forslaget er utredet.

Flere av høringsinstansene tar til orde for at det bør defineres hva som ligger i begrepet «uforholdsmessig byrde». Norges Handikapforbund krever at det i forskriftene til loven vektlegges en meget begrenset mulighet for å påberope seg grunner for å omgå kravet om universell utforming. Også Vestvågøy kommune og Senter for arkitektur, design og bygningsmiljø mener begrepet «uforholdsmessig byrde» bør utdypes nærmere.

10.2.3.8 Mangelfull tilrettelegging som diskriminering

Få av høringsinstansene har uttalt seg om denne delen av forslaget.

Statsbygg mener det er uheldig at et brudd på plikten til universell utforming på grunn av manglende tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne kategoriseres som diskriminering. Brudd på plikten til universell utforming bør sanksjoneres, men etter en annen bestemmelse og med en annen betegnelse. Diskriminering bør, etter Statsbyggs oppfatning, forbeholdes de mer alvorlige overtredelser. Statsbygg mener at forslaget vil innebære en utvanning av diskrimineringsbegrepet, og at det vil være svært alvorlig og uheldig for byggherrer at det konstateres at man har handlet i strid med et diskrimineringsforbud.

Statens råd for funksjonshemmede (SRFF) viser til at § 9 fjerde ledd regulerer hva som ansees som diskriminering når personer med nedsatt funksjonsevne «rammes av» mangelfull tilrettelegging. Rådet er opptatt av at brudd på plikten til å sikre universell utforming også må omfatte situasjoner som personer med nedsatt funksjonsevne «kan bli rammet» av. Steder som for eksempel ikke er mulig å oppsøke pga. mangelfull tilrettelegging, må også tolkes som diskriminering i henhold til § 9 fjerde ledd. Plikten etter § 9 tredje ledd må ifølge SRFF være proaktiv, og oppfølgingssystemet må være tilrettelagt på en måte som fanger opp disse tilfellene slik at man ikke bare er avhengig av individklager.

10.2.3.9 Forholdet til standarder, forskrifter mv. Forskriftshjemmel

Statens råd for funksjonshemmede (SRFF) mener det vil være nødvendig at forståelsen av begrepet universell utforming blir operasjonalisert, og uttaler blant annet:

«[...] En slik dynamisk lovgivning krever særskilt oppfølging og rådet mener at det blir spesielt viktig å sikre systematisk oppfølging og dokumentasjon av utviklingen av funksjonskrav innenfor alle samfunnsområdene. Her trengs en særskilt innsats som vil kreve at et overordnet ansvar legges til et konkret miljø eller organ. Access Board i USA kan her være en modell å ta utgangspunkt i. Dette organet er et sentralt organ med lokalt apparat som har ansvar for utvikling, opplæring og koordinering av funksjonskrav og standarder for tilgjengelighet og universell utforming. Access Board har et særskilt ansvar for å drive frem og fastsette veiledende retningslinjer og funksjonskrav innenfor de ulike områdene, gjennom samarbeid med fageksperter på det enkelte område. Virksomheten deltar også i nasjonale og internasjonale standardiseringsorganer. De veiledende standardene blir etter hvert nedfelt i lovverket, slik at de får rettslig status.»

SKUR mener også at det vil bli viktig å sikre systematisk oppfølging og dokumentasjon av utviklingen av funksjonskrav innenfor alle samfunnsområder, og at et eget organ eller miljø må få ansvar for en slik oppgave.

Norges Blindeforbund understreker viktigheten av at standarder utarbeides i et samarbeid mellom de enkelte aktører i markedet og myndighetene, og mener at en uavhengig gruppe bør utvikle standardene. Norges Blindeforbund foreslår at dette arbeidet legges inn under Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Standard Norge viser til at utvikling av fagterminologi er en viktig del av standardiseringsarbeidet. Utarbeidelse av termer og definisjoner vil bidra til et ensartet og tydelig språk. Det er to tradisjoner, en europeisk og en amerikansk, som definerer universell utforming. Standard Norge mener den europeiske definisjonen er god, men spør om det kan oppstå problemer for europeisk og norsk næringsliv, om vi skal basere oss på ulike definisjoner og ulike tilgjengelighetskategorier for forskjellige markeder. Styrken bak samlede og felles krav må ifølge Standard Norge veies opp mot hvor mye en kan oppnå ved definisjonsforbedringer og en strammere politikk. Likeledes mener Standard Norge at det er et klart behov for utvikling av kriterier som prioriterer og ivaretar brukerbehovene. Det siste kan være ressurskrevende, men det kan bli en forutsetning for at universell utforming faktisk realiseres og blir vellykket.

Standard Norge peker også på at det innenfor en rekke områder der målet er universell utforming av løsninger kan være behov for standarder og et sertifiseringsregime eksempelvis tilgjengelighet til innhold på websider. Det er viktig med omforente krav, en kjent ordning og at ulike merker og godkjenningsordninger gir klarhet på tvers av land, markeder og brukergrupper. Standarder kan ifølge Standard Norge bidra til implementering av loven, men virkningen er avhengig av et klart overordnet lovverk.

FFO understreker betydningen av hvilken definisjon og operasjonalisering man gir begrepet universell utforming.

Flere av høringsinstansene, blant annet Sosial- og helsedirektoratet, Statsbygg, A/L Norske Boligbyggelags Landsforbund, Norske arkitekters landsforbund (NAL), Norske Landskapsarkitekters forening (NLA) og Norges Blindeforbund mener at plikten til generell tilrettelegging bør presiseres nærmere i forskrift. En rekke av høringsinstansene mener det er behov for å presisere i forskrift flere sentrale elementer som inngår i kravet til universell utforming. Hva som menes med fysiske forhold (se kapittel 10.2.3.3) og avgrensninger av virksomhet rettet mot allmennheten (se kapittel 10.2.3.5) nevnes. Videre nevnes det at uforholdsmessighetsmessighetsvurderingen (se kapittel 10.2.3.8) bør konkretiseres i forskrift.

Justis- og politidepartementet uttaler at det er usikkert hva som menes med henvisningen i lovteksten til «nærmere bestemmelser i lov eller forskrift om innholdet i plikten til universell utforming».

10.2.3.10 Andre forhold - rettskrav på tilgang til varer og tjenester

Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner, Norges Blindeforbund, Synshemmede Akademikeres Forbund (SAF), Afasiforbundet i Norge, Borgerettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen og Dysleksiforbundet i Norge mener at lovforslaget ikke favner vidt nok når det gjelder varer og tjenester som ikke lar seg universelt utforme, eller der ikke alle kan nyttiggjøre seg produktet, varen eller tjenesten. I disse tilfellene må det være en subsidiærplikt til å ha rutiner for at alle skal kunne benytte seg av tjenesten eller tilbudet. Løsninger som kan tenkes er personlig assistanse, slik at for eksempel den enkelte butikk eller offentlige kontor har rutiner på å yte personlig assistanse der det er behov for det. SAF understreker at § 9 må inneholde et generelt rettskrav på varer og tjenester, slik andre lands antidiskrimineringslover har, slik som ADA-lovgivningen (Americans with Disabilities Act) i USA og DDA (Disability Discrimination Act) i Storbritannia.

10.2.4 Departementets vurdering

10.2.4.1 Innledning

Departementet støtter utvalgets forslag til egne regler om fysisk tilrettelegging. Mangelfull eller manglende generell tilrettelegging (universell utforming) 1 leder ofte til eksklusjon eller stigmatiserende individuelle løsninger for personer med nedsatt funksjonsevne og likestilles her langt på vei med diskriminering.

Departementet støtter utvalgets forslag om at begrepet universell utforming benyttes i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. I likhet med utvalget legger departementet til grunn at utforming er betegnelsen på den opprinnelige utformingen av fysiske forhold som byggverk, produkter, transport- eller produksjonsmidler og utearealer, mens tilrettelegging betegner de tiltak som må utføres på eksisterende fysiske forhold for å oppnå universell utforming.

Universell utforming defineres i en publikasjon fra Statens råd for funksjonshemmede 1997 slik:

«Universell utforming er utforming av produkter og omgivelser på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utrekning som mulig, uten behov for tilpassing eller spesiell utforming. (Universell utforming. Planlegging og design for alle)».

I St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer og Regjeringens handlingsplan for tilgjengelighet 2004 inngår lignende definisjoner av universell utforming, selv om ordlyden avviker noe fra definisjonen fra Statens råd for funksjonshemmede.

Universell utforming dreier seg i lovforslaget om utforming og tilrettelegging av de fysiske omgivelsene på felles samfunnsarenaer, med sikte på å imøtekomme alle typer brukerforutsetninger som er mulig å imøtekomme gjennom fysiske tiltak. Utformingen skal være inkluderende og i utgangspunktet skje gjennom hovedløsningen for å sikre at den aktuelle virksomhetens alminnelige funksjon skal kunne benyttes av flest mulig, uavhengig av den enkeltes personlige forutsetninger. Målsettingen er at flest mulig mennesker på en likeverdig måte kan delta i de deler av samfunnet som er rettet mot allmennheten.

En av intensjonene ved kravet om universell utforming er å redusere behovet for hjelpemiddelbruk og stigmatiserende særløsninger. Utvalget peker på at økt tilgjengelighet gjennom universell utforming også kan føre til at hjelpemidler blir nødvendige for å kunne dra nytte av at produkter er gitt en universell utforming og dermed utløser nye behov for individuelle hjelpemidler. Dette kan for eksempel gjelde i forbindelse med datautstyr som muliggjør lesing av offentlige og andre dokumenter for svaksynte. Departementet ser denne problemstillingen. Universell utforming kan trolig åpne nye muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne og dermed initiere bruk av tekniske hjelpemidler. Departementet vil fastholde at det er viktig at flest mulig blir likestilt ved å kunne dra nytte av de alminnelige løsningene.

Når universell utforming inngår i norske lover og forskrifter som et pliktkrav, vil det være behov for å anvende begrepet som et mål for om lovens krav er oppfylt eller ikke. Rekkevidden av begrepet universell utforming tilpasses ofte lovens formål, og det kan tas hensyn både til praktiske, økonomiske og tekniske muligheter og begrensninger for å oppnå universell utforming.

Siden universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven innføres som et rettskrav, i form av en rettslig bindende standard som pålegger forpliktelser og utløser sanksjoner ved overtredelse, er definisjonen på universell utforming i loven her mer presis enn når universell utforming brukes som en planleggingsstrategi.

10.2.4.2 Universell utforming som rettslig standard

Bakgrunn og begrunnelse

Manglende tilrettelegging av samfunnet utestenger mange personer med nedsatt funksjonsevne fra deltakelse i samfunns og arbeidsliv. Departementet viser til beskrivelsene i Manneråkutvalgets utredning NOU 2001: 22 Fra bruker til borger og rapporten Full deltakelse for alle? Utviklingstrekk 2001-2006, utgitt av Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne i 2006. Konklusjonene er at det fortsatt er behov for tiltak for å sikre bedre tilgjengelighet ved fysisk utforming, og at det på flere områder er gap mellom uttalte målsettinger og realiteter.

Departementet støtter utvalgets forslag om å innføre en plikt til generell tilrettlegging (universell utforming), og viser til at forslaget har bred støtte blant høringsinstansene.

Departementet viser til at utformingen skal være inkluderende og i utgangspunktet skje gjennom hovedløsningen for å sikre at den aktuelle virksomhetens alminnelige funksjon skal kunne benyttes av flest mulig uavhengig av den enkeltes personlige forutsetninger.

Departementet understreker at universell utforming vil forebygge utestenging og stigmatisering av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Universell utforming omfatter tilgjengelighet, men favner videre enn dette. Tilgjengelighet kan alternativt sikres gjennom for eksempel en egen inngang for rullestolbrukere på baksiden av et bygg, eller ved ad hoc løsninger for eksempel i form av individuell bistand til å komme inn i et bygg. En tilgjengelig spesialinngang er imidlertid ikke i tråd med et ideal om universell utforming, og ad hoc løsninger fremstår ofte som krenkende og stigmatiserende.

Universell utforming sikrer derfor ikke bare tilgjengelighet, men tilgjengelighet på likeverdige vilkår, ved at tilretteleggingen skal skje gjennom hovedløsningen slik at virksomhetens alminnelig funksjoner skal kunne benyttes av flest mulig uavhengig av den enkeltes personlige forutsetninger.

Universell utforming som rettslig norm går lenger enn tradisjonelle tilretteleggingsforpliktelser som har som formål å sikre tilgjengelighet for bestemte grupper av personer med nedsatt funksjonsevne. På den annen side er det klart at universell utforming også må ta hensyn til nettopp disse gruppenes brukerforutsetninger.

Departementet påpeker at universell utforming vil ha positiv effekt ut over å imøtekomme behovene for tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. For eksempel vil gravide, foreldre med små barn og mange eldre også dra fordeler av bedret tilgjengelighet. Målgruppen for universell utforming er derfor, som utvalget også påpeker, vid. Universell utforming innebærer at samme tilnærming til samfunnets utforming benyttes overfor alle borgere, enten de har nedsatt funksjonsevne eller ikke. Ifølge utvalget kan økt tilgjengelighet bidra til økt produktivitet ved for eksempel å gjøre det raskere og enklere å ferdes i et bygg. Tilgjengelighet vil på samme måte også kunne være et bidrag til økt sikkerhet i faresituasjoner.

Departementet støtter også utvalget med hensyn til at reglene i størst mulig utstrekning bør være av proaktiv karakter, det vil si at reglene pålegger tilretteleggingsforpliktelser for å forhindre at det oppstår diskriminering ved manglende tilgjengelighet i fremtiden. Etter departementets vurdering vil proaktive regler om universell utforming best ivareta lovens formål om å hindre diskriminering og nedbygge samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, se kapittel 9.2.5.

10.2.4.3 Nærmere om innholdet i et krav om universell utforming

Fysiske forhold

Departementet støtter utvalgets forslag om at kravet om generell tilrettelegging (universell utforming) skal omfatte de fysiske forholdene. I praksis vil det først og fremst derfor være de fysiske forholdene som vil være gjenstand for universell utforming. Departementet legger i likhet med utvalget en vid forståelse til grunn for hva som regnes som fysiske forhold.

I forhold til de fysiske forholdene må det trekkes et skille mellom menneskeskapte forhold og naturgitte forhold. Departementet vil derfor begrense bruken av begrepet universell utforming mot naturgitte forhold som ikke er gjenstand for utforming fra menneskers side. Dette innebærer ikke at alle uteområder faller utenfor regler om universell utforming. En rekke uteområder bearbeides og omformes av mennesker i svært stor grad. For eksempel vil veger, fortau, torg, plasser og parkanlegg være en del av det menneskeskapte fysiske miljøet. Det vises blant annet til at gjeldende lovgivning stiller krav til utformingen av veger, fortau, gatetun og rasteplasser, se kapittel 3.7.3.

Menneskeskapte fysiske forhold vil for det første være bygninger, anlegg og andre innretninger, som for eksempel transportmidler. Men også produkter kan være slike fysiske forhold. Produkter kan både inngå som mer eller mindre faste deler av bygg, anlegg mv., som for eksempel en minibank, eller være løsrevne og selvstendige, som datautstyret på en internettkafé. Departementet vil ikke sette noe skille mellom fastmonterte og løsrevne produkter.

Tjenester kan som sådan ikke anses som fysiske forhold. Imidlertid vil fysiske forhold ofte utgjøre de grunnleggende forutsetningene for å kunne benytte tjenesten. For eksempel vil det avgjørende for bruk av en transporttjeneste være den fysiske utformingen av holdeplassen eller stasjonen og billettautomaten samt den fysiske utformingen av selve transportmidlet. Alt dette faller klart innenfor departementets forståelse av fysiske forhold.

Informasjon og kommunikasjonsuttrykk reiser en rekke vanskelige spørsmål, se betenkningen som er inntatt i vedlegg 1 til utredningen, pkt. 3.1.3. En del informasjon vil ha så nær sammenheng med de fysiske forhold at informasjonen nærmest er en betingelse for å ha tilgang til de fysiske forhold. Informasjon om stoppesteder under transport, manøvreringsknapper i heiser og skilting av nødutganger er eksempler på dette. Departementet støtter utvalget i at dette er en del av de fysiske forhold, og viser blant annet til flere EU-direktivers regulering av tilgjengelighet til slik informasjon, se kapittel 6.3.

Departementet har kommet til at informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) rettet mot allmennheten bør være omfattet av fysiske forhold. IKT griper inn i alle sektorer og områder og har stor betydning for den enkeltes mulighet for samfunnsdeltakelse. Å inkludere IKT har bred støtte i høringen. IKT som inngår i en del av virksomhetens alminnelige funksjon, er omfattet, se nedenfor. Det vises også til at departementet fremmer forslag om tidsfrister for krav om universell utforming av IKT, se kapittel 10.5.

Et annet viktig spørsmål er om mer generell informasjon, for eksempel offentlig informasjon om lover og regler, tjenester og tilbud, bør være omfattet av begrepet fysiske forhold. Etter utvalgets syn kan slik informasjon i prinsippet være omfattet av det kravet til universell utforming som foreslås i § 9, dersom informasjonen er rettet mot allmennheten og er en del av virksomhetens alminnelige funksjon, se utredningens kapittel 10.12.4.4.

Departementet finner det likevel vanskelig at informasjon rettet mot allmennheten skal omfattes som fysiske forhold. Det viser til at informasjon reiser flere vanskelige spørsmål som ikke har vært utredet og dermed konsekvensvurdert av utvalget. Departementet kan derfor ikke støtte utvalgets forslag om at informasjon rettet mot allmennheten, og som inngår i virksomhetenes alminnelige funksjon, skal være omfattet. Dette reiser spørsmål om det for eksempel skal være plikt til tegnspråktolkning av alle fjernsynsprogrammer, eller plikt til å gi ut aviser i andre formater, som lyd eller IKT-formater for informasjon som ikke utgis elektronisk. Departementet har kommet til at informasjon, utover det som er sagt om informasjon som er en forutsetning om stoppesteder mv. og om IKT over, bør utredes nærmere før det eventuelt kan stilles krav om universell utforming. Departementet foreslår i kapittel 10.2.4.10 at det igangsettes en utredning av tilgang til varer og tjenester.

Utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen

Departementet støtter utvalgets forslag om at universell utforming skal ivaretas i hovedløsningen. Departementet viser til at universell innebærer en inkluderende, felles tilnærming, som kan brukes av alle, i motsetning til særløsninger. Særløsninger kan virke segregerende og undergraver likestilling og likeverd, særlig der disse fremstår som rene «hjelpetiltak». Det klare utgangspunktet må derfor være at universell utforming ivaretas i hovedløsningen i de fysiske forholdene. Eksempelvis vil en hovedinngang med både trapper og rampe være tilstrekkelig, det er ikke nødvendig at trappene fjernes. Samtidig vil en bakdør ikke være nok. Det avgjørende vil være om utformingen har et tilstrekkelig inkluderende preg.

Med hovedløsningen mener utvalget at tilgang til et bygg skal sikres gjennom hovedinngangen. Dette innebærer at tilgangen inne i et bygg og muligheten for bruk av et produkt hovedsakelig skal være den samme for brukere med ulike forutsetninger, men uten at dette innebærer at det stilles krav om nøyaktig samme løsning.

Departementet vil fremheve at kravet til universell utforming ikke bortfaller dersom hovedløsningen ikke kan tilrettelegges, for eksempel dersom dette er nærmest teknisk umulig, eller på annen måte er uforholdsmessig. Som utvalget har fremhevet kan plikten til universell utforming i slike tilfeller være ivaretatt dersom den beste av mulig løsninger er valgt. Departementet vil imidlertid presisere at det i slike tilfeller ikke vil være tilstrekkelig å sikre tilgjengelighet. Den beste løsningen vil i slike tilfeller bety den mest inkluderende og minst stigmatiserende alternative løsningen innenfor rammene av hva som er forholdsmessig.

Virksomhetens alminnelige funksjon

Departementet støtter utvalgets forslag om at kravet til universell utforming skal være knyttet til virksomhetens alminnelige funksjon. I vurderingen av hvilke elementer i eller deler av virksomhetens alminnelige funksjon som skal utformes universelt, mener departementet at utgangspunktet må være at den eller de av virksomhetens funksjoner som er rettet mot allmennheten skal utformes universelt.

I likhet med utvalget mener departementet at grensedragningen mellom hva som er virksomhetens alminnelige funksjon og hva som faller utenfor, må foretas ut fra en vurdering av hvilken eller hvilke av funksjonene som er rettet mot allmennheten. I noen tilfeller drives én del av virksomheten i lokaler som er åpne for allmennheten, mens andre deler av virksomheten er mer tilbaketrukket. For eksempel vil skranketjenestene i en bank være åpne for publikum mens vurdering av lånekunder og investeringsrådgivning ofte drives i atskilte kontorlokaler. Så lenge utlåns- og rådgivningsvirksomheten er rettet mot allmennheten, vil det være nødvendig at lokaler der dette tilbys, er universelt utformet. Dette innebærer imidlertid ikke at ethvert kontor må være universelt utformet. Det vil være tilstrekkelig om for eksempel et møterom er universelt utformet for dette formålet.

Når det gjelder anførslene fra Norges Blindeforbund om at tilgjengelighetskravet i bygninger må omfatte hele bygningen, også den delen som ikke er innrettet mot publikum, og anførsler fra Nordland fylkeskommune om at kravet også må gjelde for arbeidsplasser, viser departementet til utvalgets vurderinger. Når det gjelder arbeidsplasser viser departementet til at krav er innarbeidet i plan- og bygningslovgivningen, se kapittel 3.7.2, i tillegg til krav om individuell tilrettelegging knyttet til å legge til rette for arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne, se kapittel 10.6.4.4. Et krav om universell utforming for alle bygninger som brukes som arbeidsplasser vil trolig redusere behovene for individuell tilrettelegging. Etter departementets vurdering er det grunn til å følge nøye med i utviklingen på dette området framover.

Universell utforming må avgrenses mot tiltak som innebærer en fundamental endring av virksomhetens karakter eller funksjon. Universell utforming skal sikre at flest mulig skal kunne benytte virksomhetens alminnelige funksjon, men er ikke ment som en begrunnelse for å kreve fundamentale endringer i selve virksomhetens karakter eller funksjon. Denne begrensningen gjelder selve begrepet og må ikke forveksles med uforholdsmessighetsbegrensningen som oppstilles i § 9, se nærmere nedenfor. Kravene bør innføres fleksibelt og kunne skjerpes over tid.

Et annet eksempel på virksomhetens alminnelige funksjon er at en klesforretnings funksjon vil være å tilby klær. De fleste vil ifølge utvalget legge til grunn at salg av klær forutsetter tilgang både til der klærne henger, til prøverom og til kasse for betaling, mens lagerrom, betjeningens pauserom og eventuelle arbeidsrom for omsying mv. vil falle utenfor. Slike lokaler faller inn under arbeidsmiljølovens krav, se blant annet § 4-1 fjerde ledd som krever at atkomstveier, sanitæranlegg, arbeidsutstyr mv. så langt det er mulig og rimelig skal være utformet og innrettet slik at arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne kan arbeide i virksomheten.

Et hotells alminnelige funksjon vil være å tilby overnatting mot betaling, og vil også omfatte servering av mat og drikke der dette tilbys. Eksemplene illustrerer at universell utforming ikke bare omfatter tilgang til selve bygget, rommet eller transportmidlet, men også andre fysiske forhold som er nødvendig for å kunne benytte tilbudet.

Uønsket eller ulovlig bruk eller utnyttelse faller etter departementets vurdering klart utenfor den alminnelige funksjonen.

Målgruppen for universell utforming - flest mulig

Departementets utgangspunkt er at det ved universell utforming skal tas høyde for ulike brukerforutsetninger så langt det er mulig. Det avgjørende er om det ved en fysisk tilrettelegging av de fysiske forholdene er mulig å imøtekomme de ulike brukerforutsetningene.

Flere av organisasjonene for funksjonshemmede har innvendinger på dette punktet og går inn for at målgruppen for universell utforming i lovteksten skal være «alle», eller som et alternativ at målgruppen skal være «alle, i så stor utstrekning som mulig», og ikke «flest mulig». FN konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne benytter betegnelsen «all people, to the greatest extent possible, without the need for adaptation or specialized design». Konvensjonen pålegger statene å fremme forskning og utvikling av universell utformede løsninger i tråd med denne definisjonen, blant annet gjennom standardutvikling og etablering av retningslinjer. Konvensjonen stiller ikke krav om at dette skjer ved rettslig bindende bestemmelser om universell utforming i lovverket.

Departementet støtter utvalgets vurdering av at en absolutt forståelse av universell utforming er vanskelig å gjennomføre når universell utforming brukes som rettslig begrep, og skal ligge til grunn for plikter. Departementet mener at det derfor er grunn til å vise varsomhet med å legge en slik absolutt forståelse til grunn. Departementet vil påpeke at «alle» brukerforutsetningene skal vurderes, men at universell utforming skal ivareta «flest mulig». Denne distinksjonen er nødvendig å opprettholde for å synliggjøre realitetene i lovverket. Departementet vil likevel fremheve at målgruppen for universell utforming er vid, og at denne defineres med utgangspunkt i om det er mulig å ivareta brukerforutsetningene ved universell utforming. Etter hvert som den teknologiske utviklingen gjør det mulig, vil også plikten til universell utforming kunne fange opp nye brukerforutsetninger.

Et menneskes forutsetninger i forhold til de fysiske omgivelsene skal ligge til grunn, uavhengig av om det er forhold knyttet til individet eller ikke. Forutsetningene kan være knyttet til fysiske eller andre forhold. De kan være varige eller situasjonsbestemt og kan ha en rekke ulike årsaker. Forhold som angår nedsatt bevegelse, syn, hørsel, miljøhemming og forståelse er sentrale. Forskjellige kroppslige tilstander av ulik varighet, som for eksempel alder, graviditet, et brukket ben eller et forbigående illebefinnende, vil kunne medføre endrede forutsetninger i møtet med de fysiske omgivelsene. Departementet viser i likhet med utvalget til at «målgruppen» for universell utforming i prinsippet er alle eller – i hvert fall – flest mulig.

Departementet viser til at variasjoner både i fysiske og andre forutsetninger skal imøtekommes gjennom universell utforming, uavhengig av årsak. Departementets utgangspunkt er at nedsatt bevegelighet og nedsatt orienteringsevne, uavhengig av om det skyldes fysiske eller andre forhold, kan imøtekommes gjennom utformingen av de fysiske omgivelsene. For eksempel vil en heis imøtekomme nedsatt bevegelighet, mens skilting eller taktil merking, som er følbar ved berøring, imøtekommer synshemmedes behov. God ventilasjon og plass mellom bordene kan gjøre en restaurant tilgjengelig for folk som er allergisk mot for eksempel parfyme.

Departementet er enig i utvalgets vurdering med hensyn til at kognitive forutsetninger står i en særstilling. Det er klart at det å fremme enkel og intuitiv bruk, for eksempel ved symboler i stedet for tekst, i noen grad imøtekommer nedsatt kognitiv evne. Samtidig kan det vanskelig tenkes en utforming av fysiske omgivelser som ikke forutsetter en viss grad av allmenn erfaringskunnskap, resonneringsevne og evne til å handle på bakgrunn av dette, se betenkningen punkt 4.3.3, inntatt som vedlegg 1 til utredningen. Departementet er enig i at noen slike forutsetninger må kunne legges til grunn når det vurderes om et krav til universell utforming er oppfylt. Det er en utfordring å imøtekomme behovene til personer med kognitive funksjonsnedsettelser. Departementet viser til at universell utforming som rettslig standard skal imøtekomme flest mulig, men ikke nødvendigvis absolutt alle. Dersom det i fremtiden vil bli utviklet bedre muligheter for å ivareta kognitive funksjonsnedsettelser, vil universell utforming som en fleksibel standard kunne føre til endringer over tid.

Generelt om behovet for standarder

Utvalget har fremhevet behovet for standarder på de ulike samfunnsområdene når det gjelder å oppfylle kravene til universell utforming av bygg og anlegg, IKT og samferdsel. Utvikling av standarder er nødvendig for å skape klarhet og forutberegnelighet om innholdet i plikten til universell utforming.

Departementet støtter utvalgets vurderinger på dette punkt og vil fremheve at i tillegg til at hensynet til klarhet og forutberegnelighet, vil også hensynet til effektivitet tilsi at det er behov for utviklingen av standarder. Fraværet av standarder vil gjøre det vanskelig for håndhevingsmyndighetene, for eksempel plan- og bygningsmyndighetene å føre tilsyn med at universell utforming er ivaretatt, og for den enkelte ansvarlige effektivt å oppfylle forpliktelsene etter loven.

Departementet vil fremheve at sektormyndighetene bør bidra i utvikling av standarder i samarbeid med berørte fagmiljøer og brukere mv. Som en sikkerhetsventil dersom standardene ikke ivaretar universell utforming foreslår departementet å innføre en hjemmel til å gi utfyllende forskrifter på alle samfunnsområdene som er omfattet av plikten til universell uforming. Departementet vil påpeke at selv om det er sektormyndighetene som skal utforme standarder, eventuelt forskrifter, forutsettes det at sektormyndighetene samarbeider nært med Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet vil ha en sentral rolle både i forhold til å overprøve sektormyndighetenes vedtak om dispensasjon fra krav til universell utforming, og i forhold til å være en pådriver for bedre generell tilgjengelighet på området. Departementet vil også vise til at det på enkelte områder vil være nærliggende å utarbeide veiledere.

De av høringsinstansene som har uttalt seg om behovet for standarder og forskrifter har i all hovedsak gitt tilslutning til nødvendigheten av at det utvikles standarder. Flere av høringsinstansene har uttrykt behov for at plikten til universell utforming bør presiseres nærmere i forskrift, og det samme gjelder presiseringer av innholdet i hva som menes med «fysiske forhold», «rettet mot allmennheten» samt innholdet i uforholdsmessighetsvurderingen.

Departementet vil påpeke at sektorvise standarder vil fange opp de forhold høringsinstansene har gitt uttrykk for at bør inntas i forskrift. En standard vil balansere hensynet til best mulig tilgjengelighet med hensynet til kostnader. En detaljert forskriftsregulering av innholdet i uforholdsmessighetsvurderingen anser ikke departementet som hensiktsmessig. Forutsetningene for vurderingene er inntatt nedenfor i kapittel 10.2.4.7. Forholdsmessighetsvurderingen er en integrert del av plikten til universell utforming, og er en rettslig standard som vil skjerpes i takt med samfunnsutviklingen og utviklingen av forståelse av hvordan universell utforming best kan gjennomføres.

Departementet merker seg at det er ulike synspunkter blant enkelte av høringsinstansene med hensyn til utviklingen av standarder. Statens råd for funksjonshemmede nevner Access Board i USA, og ønsker et organ etter samme modell. SKUR etterlyser også et særskilt organ, mens Norges Blindeforbud viser til at utviklingen bør skje i samarbeid mellom aktørene i markedet og myndighetene, og at Likestillings- og diskrimineringsombudet får ansvar for dette.

Departementet mener at hensynet til effektiv ressursbruk og implementering tilsier at utviklingen av kompetansen bør skje i de organer som allerede har et tilsynsansvar innenfor de respektive sektorene. Det er samtidig helt avgjørende at sektormyndighetene utvikler et godt samarbeid både med de berørte gruppene, og med Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det er videre, som Standard Norge påpeker, nødvendig at det utvikles en fagterminologi som et ledd i dette arbeidet, og at dette skjer som ledd i utviklingen av universell utforming som rettslig standard. Sammenhengen med internasjonale standarder på området må også ivaretas. Departementet vil også vurdere om det innenfor enkelte samfunnsområder som skal utformes universelt, for eksempel IKT, kan være hensiktsmessig som Standard Norge påpeker, å utvikle egne sertifiseringsregimer og godkjenningsordninger. Her vil sektormyndighetene spille en sentral rolle ved gjennomføringen av lovgivningen.

10.2.4.4 Generell tilrettelegging (universell utforming). Sentrale hensyn

Formålet med reglene. Noen rammer

Departementet viser til kapittel 10.2.4.2 ovenfor når det gjelder det generelle formålet med reglene for universell utforming, og universell utforming som rettslig standard.

Departementet viser til at formålet med bestemmelser om universell utforming er å sikre en likeverdig og ikke-stigmatiserende tilgjengelighet for flest mulig uavhengig av funksjonsevne. Bestemmelsene om universell utforming er av proaktiv og generell karakter, og skal forebygge diskriminering i form av dårlig tilgjengelighet på områder hvor slik tilgjengelighet er avgjørende for deltakelse i samfunnsliv og arbeidsliv.

Reglene om universell utforming innebærer noe mer enn tilgjengelighet i seg selv. De skal sikre at hovedløsningen er tilgjengelig, og at det ikke etableres særløsninger som virker segregerende og/eller stigmatiserende. Reglene om universell utforming vil imidlertid rekke videre enn å ivareta personer med nedsatt funksjonsevne. En rekke personer vil nyte godt av universelt utformede bygg, samferdsel og IKT, ettersom universell utforming vil forenkle bruken og bedre tilgangen for majoriteten av brukerne generelt, og særskilte grupper for eksempel gravide, brukere med små barn og eldre. Tilgjengelighet vil også være et bidrag til økt sikkerhet i en faresituasjon.

Økt tilgjengelighet vil, foruten å kunne bidra til økt deltakelse i samfunns- og arbeidsliv som har positiv samfunnsøkonomisk gevinst, sikre at virksomhetene ved mangelfull fysisk utforming ikke går glipp av potensielle kunder og kjøpekraft. Etter hvert som en stadig større del av befolkningen er eldre mennesker med til dels stor kjøpekraft og som kan få nedsatt funksjonsevne med alderen, vil slike avveininger måtte bli stadig viktigere for næringslivet også i Norge. Også dette argumentet taler for å innføre pliktregler overfor virksomheter som mener at perspektivet er relevant ved vurderinger av slike pliktregler.

Departementet vil påpeke at formålet med reglene er å sikre en likeverdig tilgjengelighet for flest mulig der dette er avgjørende for deltakelse i samfunnsliv og arbeidsliv. Dette formålet vil stå sentralt ved tolkningen av rekkevidden av bestemmelsene i loven. Tolkningen av hvorvidt IKT er «rettet mot allmennheten» eller hvorvidt kostnadene ved universell utforming er uforholdsmessige, må ses i lys av hvor viktig det er å ta i bruk programvaren eller webløsningen for mer samfunnsdeltakelse for de aktuelle målgruppene. Fordi utviklingen går i retning av økt bruk av IKT på alle samfunnsområder, må ny teknologi som hovedregel utformes universelt uavhengig av om det finnes alternative tradisjonelle løsninger, for eksempel telefoni eller personlig oppmøte. Tradisjonelle løsninger innebærer ofte en viss tilgjengelighet, men ikke fremstå som fullt ut likeverdige.

Dersom det utvikles bransjevise standarder, må disse oppfylle de kravene som følger av lovforslagets § 9 og de forskrifter som er fastsatt med hjemmel i loven. En bransjestandard eller -norm kan ikke innskrenke plikten til universell utforming ved å gå lengre enn uforholdsmessighetsvurderingen tillater når det gjelder å vektlegge hensynet til virksomhetens økonomi og tiltakets kostnader. Formålet med universell utforming og de generelle reglene i loven, danner derfor rammen for utarbeidelsen av bransjevise standarder. Departementet vil fremheve at formålet med utviklingen av standarder er å skape forutberegnelighet og kvalitet og en effektiv gjennomføring av universell uforming. Formålet er ikke å redusere prinsippets gjennomslagskraft. Bransjens saksbehandling forut for fastsettelse av en standard, at brukerorganisasjonene og brukerforutsetninger er inkludert, at dokumentasjon for hvorledes hensynet til likeverdig tilgjengelighet er avveid mot eksempelvis økonomiske og sikkerhetsmessige hensyn, vil være sentrale elementer i forhold til å vurdere om standardene er i samsvar med lovens krav til universell utforming.

Standard Norge har utarbeidet en handlingsplan for å fremme universell utforming innen standardisering. De prioriterte områdene er: bruk av standarder i forhold til offentlig innkjøp, bygg/anlegg, transport, symboler og piktogrammer, informasjonsteknologi og telekommunikasjon, elektriske installasjoner, turisme, ergonomi og generell opplæring. Arbeidet finansieres med støtte fra flere departementer. Departementet ser standardiseringsarbeidene i Standard Norge som et viktig bidrag til å konkretisere universell utforming på de ulike sektorområdene.

Dersom kravene til universell utforming presiseres i forskrift, vil prosessen frem mot fastsettelsen av de forskriftsfestede kravene, ta i betraktning og avveie de samme hensynene som følger av lovens § 9. Uavhengig av om kravene til universell utforming følger av plan- og bygningsloven jf. lovforslaget § 10 sjette ledd, forskrift i medhold av § 9 femte ledd, eller av forskrift i medhold av § 11 fjerde ledd, skal de konkrete kravene til universell utforming, eller den forskriftsfestede standarden, være i samsvar med normen for universell utforming slik den er formulert i § 9.

10.2.4.5 Pliktsubjektene – virksomhet rettet mot allmennheten

Departementet støtter utvalgets forslag om at kravet om generell tilrettlegging (universell utforming) skal omfatte virksomheter rettet mot allmennheten, og foreslår at denne avgrensingen inntas i § 9 i lovforslaget. Virksomhet rettet mot allmennheten skal være pliktsubjekt etter lovens bestemmelser om plikt til universell utforming. Departementet viser til at formålet med tilretteleggingsreglene er å bedre forutsetningene for at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan delta i samfunnet på lik linje med andre. Tilrettelegging av felles samfunnsarenaer som er rettet mot allmennheten vil dermed stå helt sentralt.

Pliktsubjektene vil for det første være offentlig virksomheter som har sitt tilbud mv. rettet mot allmennheten. Departementet viser til at offentlige virksomheter i prinsippet er forvaltere av våre felles ressurser. Krav til offentlige virksomheter må derfor være å sikre at fellesskapets verdier kommer flest mulig til gode. Dernest omfatter departementets forslag, i tråd med utvalget, også private virksomheter rettet mot allmennheten. Departementet viser til at hensynet til deltakelse og likeverd kan knyttes opp mot helt grunnleggende samfunnsverdier som menneskerettsvern og demokrati. Disse hensynene begrunner at også private virksomheter rettet mot allmennheten pålegges visse tilretteleggingsplikter.

For en virksomhet som er rettet mot allmennheten, vil det etter departementets vurdering også være påregnelig at virksomheten må ta hensyn til de variasjoner i forutsetninger som faktisk eksisterer i den allmennheten virksomheten henvender seg til.

Samfunnsarenaer der allmennheten ferdes er etter departementets vurdering særlig viktige for å iverksette tiltak som forbedrer forutsetningene for personer med funksjonsnedsettelse.

Eksempler på offentlige virksomheter rettet mot allmennheten er offentlige kontorer der publikum kan henvende seg, idrettsanlegg, virksomheter som tilbyr offentlig transport samt kulturbygg. Utvalget nevner også skoler, sykehus og fritidsklubber som eksempler på virksomheter som er pliktsubjekter etter § 9. Slike virksomheter er rettet mot mer spesifiserte målgrupper. En skole driver opplæringsvirksomhet for en nærmere spesifisert målgruppe, men vil over tid kunne oppleve variasjon blant de menneskene, elever, foreldre og andre som skal kunne benytte bygninger og arealer ellers. I tillegg brukes skolebygg ofte til andre formål enn opplæring, for eksempel til kulturtiltak, som valglokaler mv. Det er derfor grunn til at skoler bør omfattes av kravet. Barnehager opplever også en variasjonsbredde når det gjelder barn med ulike behov. Barnehager er derfor omfattet av plikten i lovforslaget § 9.

Sykehusvirksomhet har som primært formål å tilby tjenester til pasienter. Også her vil virksomhetene oppleve variasjonsbredde over tid blant pasientene. I tillegg må en bygning også kunne benyttes av pårørende og andre. En fritidsklubb retter seg ofte mot en spesifikk gruppe, for eksempel ungdom i en bestemt aldersgruppe eller annen målgruppe. Over tid vil en slik virksomhet kunne oppleve variasjon blant de som skal benytte tilbudet, slik at virksomheten må ta høyde for utlike forutsetninger blant de som benytter seg av tilbudet.

En rekke private virksomheter driver virksomheter som er rettet mot allmennheten. Butikker, hoteller, restauranter og transportvirksomheter for persontransport er eksempler på dette. Departementet er enig i utvalgets avgrensning mot borettslag, boligsameier og liknende og legger til grunn at disse ikke retter sitt tilbud mot allmennheten.

Departementet legger til grunn at arbeidsplasser som sådan ikke vil være omfattet. Det avgjørende vil være om virksomheten er generelt publikumsrettet. Departementet viser imidlertid til § 12 om plikt til individuell tilrettelegging i arbeidslivet.

Departementet viser til at det er selve virksomheten som er ansvarlig for å tilrettelegge. Departementet slutter seg til utvalgets syn om at virksomheter som driver i leide lokaler ikke kan fraskrive seg ansvaret med henvisning til at dette er utleies ansvar. Dersom en leiekontrakt begrenser virksomhetens mulighet til å foreta fysiske endringer av lokalene, vil dette kunne være et moment i den konkrete uforholdsmessighetsvurderingen, se nedenfor. Departementet legger videre til grunn at en ved valg av nye lokaler og ved leiekontraktsinngåelse, ikke kan fraskrive seg ansvaret for om lokalene tilfredsstiller krav til universell utforming.

Barnehager kommer imidlertid i en særstilling ved at det er kommunen som barnehagemyndighet som skal tilpasse barnehagetilbudet etter lokale forhold og behov. Det er derfor kommunen som er pliktsubjekt i disse tilfellene.

Diskriminerings- og tilgjengelighetslovens virkeområde er avgrenset mot familielivet og andre forhold av personlig karakter, se kapittel 9.3.7.1. Departementet legger til grunn at det i slike situasjoner ikke vil være aktuelt å pålegge tilretteleggingsplikter. Dette innebærer at helt private vennegrupper og liknende, som ikke retter seg mot allmennheten, heller ikke vil være pliktsubjekt etter bestemmelsen.

Når det gjelder ønsket fra Friluftslivets Fellesorganisasjon om å holdes utenfor § 9 viser departementet til at det avgjørende kriteriet for om en privat organisasjon er pliktsubjekt etter loven, er om virksomhetene retter seg mot allmennheten. Departementet legger til grunn at friluftslivets organisasjoner i høy grad retter sin virksomhet mot allmennheten, og som sådan vil være omfattet av lovbestemmelsen i § 9. En annen sak er hvor langt plikten til tilrettelegging skal gå, da en del aktiviteter og virksomheter vil være vanskelig å tilrettelegge for alle. Det vises også til avgrensningen med hensyn til fysiske forhold nedenfor, samt den begrensingen som ligger i uforholdsmessighetsvurderingen.

Liknende hensyn som gjelder Friluftslivsorganisasjonene vil gjøre seg gjeldende for reiseselskaper og lignende som tilbyr ferier og turer.

Når det gjelder anførselen fra Kristent arbeid blant blinde og svaksynte om universell utforming av tilbud om konfirmasjon, legger departementet til grunn at slike tilbud er beregnet på allmennheten. Den norske Kirke og alle trossamfunn bør derfor på linje med andre som retter seg mot allmennheten, anses som pliktsubjekt etter loven. Det vises ellers til at uforholdsmessighetsbegrensningen, se kapittel 10.2.4.7, vil føre til at trossamfunnet ikke stilles overfor urimelige tilretteleggingskrav.

10.2.4.6 Aktivitetsplikt

Departementet støtter utvalgets forslag om en særskilt aktivitetsplikt knyttet til universell utforming i lovforslaget § 9, og presisere at denne aktivitetsplikten kommer i tillegg til plikten i lovforslaget § 3, se nærmere kapittel 13.8. I tråd med utvalgets forslag omfatter aktivitetsplikten knyttet til generell tilrettlegging (universell utforming) offentlig virksomhet, samt privat virksomhet rettet mot allmennheten. Departementet viser til at en aktivitetsplikt i tillegg til en plikt til å sikre universell utforming kan virke i kombinasjon, slik at den samlede plikten får en proaktiv karakter. Det er dermed hensiktsmessig at aktivitetsplikten fremgår av den samme bestemmelsen. Videre mener departementet at det vil være en nyttig bevisstgjøring å fremheve ansvaret for å fremme universell utforming i en egen bestemmelse.

Virksomhetenes plikt til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming, innbærer at virksomhetene må kartlegge situasjonen i virksomheten, planlegge og iverksette forbedringstiltak. I likhet med utvalget foreslår departementet at det ikke skal stilles krav om skriftlige planer. Når det gjelder barnehager vil aktivitetsplikten tilligge kommunen, jf. kapittel 10.2.4.5.

Flere høringsinstanser, blant annet Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner mener at virksomhetene må ha en plikt til å etablere rutiner for at tilbudet virksomhetene tilbyr allmennheten skal kunne benyttes av alle uavhengig av funksjonsnedsettelse. Departementet mener at en etablering av rutiner i virksomhetene ikke inngår i plikten. En annen sak er at slike rutiner kan være hensiktsmessige for å arbeide aktivt og målrettet for å oppfylle lovens krav om universell utforming. Det vil også være hensiktsmessig for virksomheten å igangsette planarbeid for å vurdere på hvilke områder det er behov for å gjøre tiltak for å iverksette universell utforming eller bedret tilgjengelighet. Det må være opp til den enkelte virksomheten å vurdere hvordan aktivitetsplikten skal oppfylles.

Departementet viser til at både rutiner og konkrete planer vil være relevante ved uforholdsmessighetsvurderingen samt i forbindelse med spørsmålet om sanksjoner hvis det foreligger diskriminering. Det vil således kunne være i virksomhetens interesse å fremme slike rutiner og planer.

Departementet foreslår at brudd på aktivitetsplikten etter § 9 første ledd håndheves på samme måte som aktivitetsplikten i lovens § 3, slik at Likestillings- og diskrimineringsombudet får et tilsynsansvar, se nærmere kapittel 13.8. Brudd på aktivitetsplikten gir imidlertid ikke grunnlag for individuelle rettskrav og utløser ingen konkrete sanksjoner.

Statens råd for funksjonshemmede foreslår at ordlyden justeres slik at også målrettet arbeid inngår i aktivitetsplikten, i tråd med ordlyden i lovens § 3. Departementet ser ingen grunn til at ordlyden skal være mindre omfattende enn i § 3 og har tatt dette til følge i forslaget.

10.2.4.7 Uforholdsmessighetsvurderingen

Departementet støtter utvalgets forslag om at plikten til generell tilrettelegging (universell utforming) avgrenses mot tiltak som medfører en uforholdsmessig byrde.

Departementet viser til at gjennomføring av universell utforming ofte vil kreve fysiske tiltak som kan være praktisk vanskelig å gjennomføre og som kan vil være kostbare. Universell utforming eller tilrettelegging vil også kunne komme i konflikt med andre viktige hensyn. Det må derfor foretas en konkret vurdering av i hvert enkelt tilfelle om universell utforming er en uforholdsmessig byrde for pliktsubjektet. De forhold som kan være relevante i vurderingen er kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, tilretteleggingens effekt for å bygge ned funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

De generelle kostnadene ved tiltaket og virksomhetens økonomiske situasjon, vil ofte stå sentralt. Departementet viser til at det som utgangspunkt, ikke er hensiktsmessig å pålegge en så vidtgående plikt til kostbare tilrettelegginger at pliktsubjektet må legge ned sin virksomhet. På den annen side vil det faktum at en virksomhet ikke greier å møte alminnelige standarder for universell utforming, tilsi at virksomheten ikke er i takt med de krav som må stilles til en moderne inkluderende virksomhet. Departementet er klar over at dette vil stille til dels store krav til virksomhetene. Terskelen må imidlertid ikke legges så lavt at tilrettelegging som ville vært nyttig for store grupper mennesker, og som det er rimelig at virksomheten utfører, faller utenfor under henvisning til rene økonomiske hensyn.

Departementet viser til at forholdsmessighetsvurderingen medfører at den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen skal veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører, jf. det som er sagt ovenfor i kapittel 10.2.4.4 om formålet med reglene. På denne måten sikres en nødvendig balanse mellom de legitime interessene som kan stå mot hverandre. Det må foretas en konkret vurdering, slik at kravene som stilles blir tilpasset den virksomheten det gjelder. En stor og økonomisk sterk virksomhet vil dermed kunne pålegges mer vidtrekkende forpliktelser enn en liten virksomhet med svak økonomi.

Utgangspunktet for vurderingen vil være de faktiske kostnadene for den konkrete virksomheten. Departementet legger til grunn at kostnader som dekkes av offentlige støtteordninger, for eksempel folketrygdens ordninger, ikke utgjør en faktisk kostnad for virksomheten. Et annet forhold som kan få betydning ved vurderingen, er om kostnader knyttet til tilrettelegging som vil kunne gi rett til avskrivning etter skattelovens regler, noe som fordeler belastningen over flere år. I enkelte tilfeller vil det også kunne være relevant å se hen til hvilke kostnader som ville vært nødvendige, dersom virksomheten fra starten av hadde innrettet seg lojalt etter plikten. En virksomhet bør altså ikke kunne omgå lovens krav bevisst ved å unnlate å sikre universell utforming i en tidlig fase av bestilling, bygging, renovering mv., for så å hevde at etterfølgende tilrettelegging blir uforholdsmessig dyrt. Dette tilsier at uforholdsmessighetsbegrensningen vil være mindre aktuell ved utforming av ny virksomhet rettet mot allmennheten. Dersom virksomheten leier sine lokaler og leiekontrakten begrenser muligheten til å foreta endringer i de fysiske forholdene, vil dette kunne påvirke kostnadene og dermed være et moment ved vurderingen.

Det er ikke utelukkende generelle kostnader knyttet til etablering, drift og vedlikehold som skal vektlegges i uforholdsmessighetsvurderingen. Også ekstraordinære kostnader eller kostnader som for eksempel er sesongavhengige, skal tas i betraktning. Ekstraordinære utgifter til drift og vedlikehold, for eksempel om vinteren, skal vektlegges. Dette vil være særlig relevant ved fastleggelsen av plikten til universell utforming for eksempel innen samferdsel. En konkret uforholdsmessighetsvurdering kan lede til at personer med nedsatt funksjonsevne må akseptere individuell tilrettelegging, eller særløsninger, for eksempel dersom det vil være svært ressurskrevende å holde atkomst til bussholdeplasser frie for snø.

Virksomhetens ressurser er et annet sentralt moment. Her må det foretas en helhetsvurdering av virksomhetens økonomiske situasjon. Ressurssituasjonen må vurderes opp mot kostnaden ved tiltaket og de øvrige momentene i uforholdsmessighetsvurderingen. Dette medfører at virksomheter med svært god økonomi vil ha en mer vidtgående plikt til tilrettelegging. For en virksomhet med dårlig økonomi kan selv tiltak som koster mindre falle utenfor plikten, men som nevnt ovenfor vil reglene dersom de fungerer etter sin hensikt, medføre en vridning i retning av økt tilgjengelighet og da må hensynet til fortjeneste i en overgangsfase settes til side.

Et annet sentralt moment i uforholdsmessighetsvurderingen vil være tiltakets effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer. Tiltak er «effektive» der det oppnås store forbedringer av tilgjengeligheten for relativt små kostnader. I en del tilfeller foreligger det allerede en særløsning som sikrer tilgjengelighet, men ikke universell utforming. Den faktiske nytteeffekten ved universell utforming vil da være mindre enn der tilbudet i utgangspunktet er utilgjengelig. Etter departementets vurdering kan dette tillegges vekt ved uforholdsmessighetsvurderingen, men ikke uten å se hen til i hvilken grad særløsningen fremstår som segregerende og stigmatiserende, samt hensynet til virksomhetens økonomi. Hensynet til virksomhetenes økonomi må for eksempel få ulikt gjennomslag avhengig av om det for eksempel er tale om en omstillingsfase hvor virksomheten iverksetter tiltak for å bedre lønnsomheten, eller om det er dreier seg om redusert utbytte til aksjonærene. Det vil uansett være urimelig, uten en konkret vurdering, å pålegge en virksomhet omfattende kostnadskrevende tiltak uten å se hen til virksomhetenes behov for forsvarlig økonomisk drift.

Hensynet til fordelene ved tilrettelegging må veies mot hensynet til sikkerhet, som i et konkret tilfelle kan være tungtveiende. Absolutte krav til sikkerhet kan ikke settes til side ved universell utforming. Når det gjelder valg av løsninger kan en løsning innebære svært god tilgjengelighet på den ene siden, men på den andre siden for eksempel vil redusere sikkerheten i forhold til brann, flom eller andre faresituasjoner. En alternativ løsning kan ivareta hensynet til sikkerhet fullt ut mens tilgjengeligheten ikke blir like god. En konkret forholdsmessighetsvurdering vil kunne lede til at den minst tilgjengelige løsningen velges. Dersom ivaretakelse av optimal sikkerhet er et spørsmål om kostnader, må de ulike alternative løsningene for universell utforming vurderes opp mot hverandre når det gjelder kostnader, sikkerhet og løsningens effekt når det gjelder å bygge ned funksjonshemmende barrierer. Departementet forutsetter at fagmyndigheter også vurderer sikkerheten for personer med nedsatt funksjonsevne ved fastsettelse av kriterier for sikkerhet. Om det må velges en tilgjengelig løsning fremfor universell løsning for å ivareta alles sikkerhet er dette etter departementets mening forholdsmessig.

Hensynet til fordelene ved tilrettelegging må også i noen sammenhenger antas å måtte veies mot vernehensyn, jf. for eksempel kulturminneloven. I verneverdige bygninger vil vernehensyn kunne innebære at også mindre kostbare tilretteleggingstiltak anses uforholdsmessige. Det må for eksempel i noen sammenhenger aksepteres særløsninger når universell utforming ikke kan skje uten å komme i konflikt med tungtveiende vernehensyn. En tilpasset men midlertidig rullestolsrampe vil lettere kunne aksepteres enn en permanent ombygging, forutsatt at estetiske hensyn også ivaretas. Det vil imidlertid neppe kunne aksepteres at offentlige virksomheter rettet mot allmennheten ikke er tilgjenglig for større brukergrupper ut fra at virksomheten er lokalisert til en verneverdig bygning. Det offentlige vil ha et særskilt ansvar for å sikre at slike hensyn ikke kommer i konflikt med hverandre.

Departementet vil sørge for å avklare forholdet mellom Likestillings- og diskrimineringsombudet og kulturminnemyndighetene i saker som berører vernehensyn. I den grad det er utviklet standarder vil uforholdsmessighetsvurderingen som ovenfor nevnt gjenspeiles i selve standardene. Det vil imidlertid sjelden være mulig å utforme uttømmende standarder, og en viss grad av skjønn må overlates til den enkelte virksomhet. I slike tilfeller vil standarden slik den er utformet i forskrift eller veileder til forskrift danne rammen for uforholdsmessighetsvurderingen, men den enkelte sektormyndighet vil allikevel kunne overprøve om virksomheten har opptrådt i samsvar med plikten til universell utforming.

Oppregningen er ikke ment å være en uttømmende angivelse av hvilke momenter som kan være relevante.

10.2.4.8 Mangelfull generell tilrettelegging som diskriminering

Etter departementets vurdering er det viktig at manglende tilgjengelighet blir vurdert i et diskrimineringsperspektiv. Bestemmelsen om plikt til generell tilrettelegging (universell utforming) utgjør en viktig del av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. De menneskerettelige aspektene ved manglende fysisk tilgjengelighet kommer på denne måten i fokus. Departementet støtter utvalgets forslag om at brudd på plikten til universell utforming overfor en konkret person, skal være å anse som diskriminering. Det følger av det menneskerettslige diskrimineringsvernet at mangelfull tilrettelegging i visse tilfeller regnes som diskriminering, se kapittel 6 i utredningen. Gjennom forslaget fremheves både det menneskerettslige aspektet ved tilrettelegging og muligheten for en hensiktsmessig håndheving av plikten.

Hvorvidt det foreligger diskriminering, vil for det første bero på om den aktuelle virksomheten har sikret universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon, så langt det ikke medfører uforholdsmessig byrde. Pliktens innhold fastlegges altså konkret, ut fra forhold ved virksomheten.

I en del tilfeller vil tilgang for et menneske med nedsatt funksjonsevne i prinsippet være mulig, men samtidig medføre en åpenbar krenkelse. For eksempel vil en person med sterkt nedsatt bevegelsesevne være utestengt dersom han eller hun ikke kommer inn med sin rullestol. En rullestolbruker som har en viss førlighet vil i prinsippet kunne få tilgang ved å bli båret eller støttet opp av andre personer. I begge disse tilfellene er det klart at personene rammes negativt av den mangelfulle tilretteleggingen.

Departementet vil fremheve at kravet til universell utforming ikke bortfaller dersom hovedløsningen ikke kan tilrettelegges, for eksempel dersom dette er nærmest teknisk umulig, eller på annen måte uforholdsmessig. Som utvalget har fremhevet kan plikten til tilrettelegging i slike tilfeller være ivaretatt dersom den beste av mulige løsninger er valgt. Departementet vil imidlertid presisere at det i slike tilfeller ikke vil være tilstrekkelig å sikre tilgjengelighet. Den beste løsningen vil i slike tilfeller bety den mest inkluderende og minst stigmatiserende alternative løsningen innenfor rammene av hva som er forholdsmessig.

Utvalget legger til grunn at det bare er personer som selv har nedsatt funksjonsevne som kan «rammes» av utilstrekkelig tilgjengelighet. Dette innebærer at tilretteleggingsreglene får et snevrere virkefelt enn det alminnelige vernet mot diskriminering og trakassering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Etter diskrimineringsombudsloven har imidlertid Likestillings- og diskrimineringsombudet adgang til å ta opp saker på eget initiativ, jf. lovens § 3 fjerde ledd. Denne initiativretten har ombudet benyttet uten at det foreligger klager, som for eksempel i forhold til ulovlige stillingsannonser og i saker om indirekte diskriminering. Ombudet har da argumentert og begrunnet initiativet med at enkelte grupper stilles dårligere. Departementet har kommet til at denne hovedregel også bør gjelde for saker om manglende generell tilrettelegging. Dette innebærer at ombudet i tillegg til å behandle en sak etter klage fra en berørt person med nedsatt funksjonsevne, kan ta opp saker om manglende tilrettlegging eller utforming på eget initiativ.

10.2.4.9 Forholdet til forskrifter, standarder mv. Forskriftshjemmel

Departementet støtter utvalgets forslag om at det knyttes visse rettsvirkninger til fremtidige forskrifter og standarder som presiserer innholdet i universell utforming. Dette er nødvendig for å sikre en sammenheng mellom oppstilte krav og diskrimineringsvernet.

Departementet er enig med utvalget i at utformingen av de fysiske forholdene ikke utgjør diskriminering når virksomheter oppfyller nærmere bestemmelser om universell utforming gitt i forskrift. Nivået kan også være fastsatt i standarder. Der det er gitt forskrifter om universell utforming og disse er oppfylt, vil virksomheten kunne legge til grunn at den fysiske utformingen av virksomheten ikke vil utgjøre diskriminering. Et annet spørsmål er naturligvis om virksomheten faktisk har oppfylt innholdet i standardene. Etter hvert som det vedtas forskrifter for ulike samfunnsområder, vil slike objektive normer presisere diskrimineringsvernet etter § 9. Funksjonskrav i form av standarder vil kunne utvikles over tid. Brudd på slike standarder vil imidlertid kunne påklages som diskriminering.

Departementet støtter utvalgets synspunkter på at konkretisering av normen universell utforming krever spesiell innsikt på ulike samfunnsområder. For å skape den nødvendige klarhet og forutberegnelighet om hva et krav til universell utforming innebærer mener departementet at det må komme presiseringer i form av mer konkrete funksjonskrav.

Departementet støtter utvalgets forslag om at sektorprinsippet bør legges til grunn, slik at de nødvendige presiserende forskrifter hjemles i aktuell sektorlovgivning.

Departementet mener at det vil være behov for å sikre hjemmel for krav om universell utforming i sektorlovgivningen. Eksempler på slike områder er bygninger mv. (kapittel 10.3), transportmidler (kapittel 10.4) og informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) (kapittel 10.5). Mer konkrete krav vil således komme i presiserende forskrifter hjemlet i sektorlovgivningen.

For å skape klarhet og forutberegnelighet foreslår departementet at det i tillegg innarbeides en hjemmel i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven der det åpnes for at Kongen kan fastsette forskrift om forståelsen av plikten til universell utforming. Det vises til innspill i høringen om behovet for presiserende forskrifter om hva plikten i lovforslaget om universell utforming innebærer. Det foreslås at denne hjemmelen skal omfatte områder som ikke omfattes av sektormyndighetenes ansvar, eller der det mangler lovverk for forankring av kravet.

10.2.4.10 Andre forhold – rettskrav på tilgang til varer og tjenester

I høringen blir det etterlyst et generelt rettskrav på tilgang til varer og tjenester. Det blir også etterlyst sekundærplikt for alle virksomheter som har plikt til generell tilrettelegging/universell utforming, til å ha rutiner for de som ikke kan benytte seg av tilbudet. Utvalget har ikke utredet disse spørsmålene. FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne forplikter statene til å foreta en nødvendig tilrettelegging, med mindre dette er uforholdsmessig eller urimelig byrdefullt, se kapittel 5.2.4 og artikkel 2 og artikkel 9. Det er uklart hvor langt denne plikten rekker, og hvilke justeringer det bør føre til i det norske lovverket. Departementet vil derfor sette i gang en utredning om rettskrav på tilgang til varer og tjenester med sikte på at slike lovbestemmelser eventuelt vil kunne inngå i en samlet diskrimineringslov i framtida.

10.2.4.11 Likestillings- og diskrimineringsombudets og Likestillings- og diskriminerings­nemndas kompetanse

Kompetansen til Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (nemnda) følger av diskrimineringsombudslovens regler. Det innebærer at dersom ikke annet følger av lov eller forskrift, har ombudet og nemnda kompetanse til å håndheve bestemmelsen om universell utforming i § 9, jf. for øvrig lovens § 16 første ledd og diskrimineringsombudsloven ny § 1 annet ledd nr 3.

Ombudets skal uttale seg om et forhold er i strid med forbudet mot diskriminering i det lovverket ombudet forvalter, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd. Ombudet vil derfor, enten på bakgrunn av en klage eller på eget initiativ, ta stilling til om det foreligger brudd på plikten til universell utforming og dermed diskriminering etter lovens § 9 fjerde ledd, jf. tredje ledd. Kun i spesielle situasjoner, der det kan medføre ulempe eller skadevirkning å avvente nemndas vedtak, vil ombudet ha kompetanse til å treffe vedtak («hastevedtak») med pålegg om retting, stansing mv., jf. diskrimineringsombudsloven § 4.

Nemnda har som utgangspunkt kompetanse til å treffe vedtak med pålegg om retting, stansing, eventuelt andre tiltak som er nødvendig for å sikre at diskrimineringen opphører eller for å hindre gjentakelse, jf. diskrimineringsombudsloven § 7. Manglende universell utforming som rammer en eller flere enkeltpersoner, vil som utgangspunkt utgjøre et pågående diskriminerende forhold. I slike saker vil det derfor være særlig aktuelt for nemnda å pålegge retting, og dersom pålegget ikke etterkommes, ilegge tvangsmulkt i medhold av diskrimineringsombudslovens § 8.

Nemndas kompetanse etter diskrimineringsombudsloven §§ 7 og 8 er begrenset, jf. diskrimineringsombudsloven § 9. Nemnda kan ikke oppheve eller endre vedtak truffet av andre forvaltningsorganer, og heller ikke gi pålegg om hvordan myndighet til å treffe vedtak må utøves for ikke å komme i strid med bestemmelsene som nevnt i § 1 annet ledd, i dette tilfellet bestemmelsen om universell utforming. Nemndas vedtak er heller ikke bindende for Kongen eller departementene.

I denne sammenhengen vil reglene i diskrimineringsombudsloven § 9 innebære begrensninger i nemndas kompetanse til å pålegge retting og ilegge tvangsmulkt ved utilstrekkelig tilgjengelighet som innebærer et brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9. Begrensingen i diskrimineringsombudsloven § 9 er bare ment å omfatte enkeltvedtak, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, kapittel 8.2.4.3, s. 65. Departementet viser til merknadene der det blant annet heter:

«Departementet viser til at en regel om overprøving av andre forvaltningsmyndigheters vedtak og forskrifter i realiteten ville innebære at Likestillings- og diskrimineringsnemnda blir en forvaltningsdomstol, noe som må anses å være et brudd med norsk forvaltningstradisjon. Det vises også til at forvaltningsvedtak stort sett kan påklages til høyere forvaltningsorgan, og at behovet for å gripe inn dermed ikke blir stort. Dessuten opprettholdes adgangen til å overprøve avgjørelser som ikke er enkeltvedtak, noe som er aktuelt for deler av tjenesteforhold. [...]

Systemet i saker der den offentlige forvaltning er part, er at Likestillings- og diskrimineringsombudet foretar en grundig behandling av saken, og at ombudet så gir uttalelse. Saken vil kunne bringes inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda i samsvar med det alminnelige saksbehandlingssystemet som vil bli foreslått og som er i tråd med dagens likestillingslov, jf. Kapittel 2.2.2.2. Departementet forutsetter at både Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda vil stå fritt til å kritisere forvaltningen gjennom sin uttalelse. Forvaltningen vil være forpliktet til å behandle eventuell kritikk som har vært reist. Erfaring viser også at Likestillingsombudets kritikk i det overveiende flertallet av saker tas til følge av det aktuelle forvaltningsorganet.»

Departementet vil vise til at det ikke er en helt upraktisk situasjon at kravene til universell utforming av fysiske forhold håndheves etter annet regelverk. Dette kan eksempelvis være tilfelle for plan- og bygningslovens krav om universell utforming av bygninger. Plan- og bygningsmyndighetene skal føre tilsyn med at kravene som er stilt til universell utforming i plan- og bygningsloven oppfylles. Dersom kravene ikke følges i en pågående byggesak, har plan- og bygningsmyndighetene kompetanse til å pålegge retting og ilegge tvangsmulkt.

I saker som gjelder diskriminering som følge av manglende oppfyllelse av krav til universell utforming satt av andre myndigheter, vil derfor nemnda, og ombudet, være henvist til å uttale seg om saken og oversende saken til den myndighet som er kompetent til å fatte vedtak om retting og tvangsmulkt. Nemnda vil imidlertid fullt ut være kompetent til å uttale seg om hva som skal til for at det diskriminerende forhold skal opphøre.

Departementet vil videre fremheve at dersom det gjelder krav til universell utforming som følger av annet regelverk, for eksempel forskrift gitt med hjemmel i lovens § 9 sjette ledd, vil det for det første være avgjørende hvorvidt det foreligger et offentlig organ som håndhever disse bestemmelsene. I så fall er nemndas kompetanse begrenset. Dersom det ikke foreligger et håndhevingsorgan, vil nemndas kompetanse være begrenset av de alminnelige bestemmelsene i diskrimineringsombudsloven § 9. Dette innebærer blant annet at nemnda ikke vil kunne pålegge et departement retting, eksempelvis i form av bygningstekniske utbedringer, jf. begrensningen i § 9 annet ledd. Nemnda vil imidlertid også i dette tilfellet kunne uttale seg om hva som regnes som diskriminering etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 fjerde ledd, jf. diskrimineringsombudsloven § 7 første ledd annet punktum. Departementet vil bemerke at det for ombudet og nemnda vil kunne by på utfordringer å prøve hvorvidt det foreligger manglende universell utforming som utgjør diskriminering i lovens forstand, jf. § 9 fjerde ledd. At det etableres et tilfredsstillende samarbeid mellom nemnda og ombudet på den ene siden og sektormyndighetene som utformer kravene til universell utforming, vil derfor være viktig. Bevisbyrdereglene vil imidlertid i tillegg lette nemndas og ombudets vurderinger på dette punkt. Dersom en person med nedsatt funksjonsevne kan vise til at hovedløsningen på et område som er omfattet av et krav til universell utforming, ikke er tilgjengelig for vedkommende på grunn av nedsatt funksjonsevne, vil det være pliktsubjektet som må sannsynliggjøre at det vil være en uforholdsmessig byrde å gjøre hovedløsningen tilgjengelig. Pliktsubjektet vil i slike tilfeller måtte fremlegge dokumentasjon om eksempelvis kostnader og praktiske hindre. Det samme vil gjelde dersom hovedløsningen i en virksomhet som er omfattet av lov eller forskriftsfestede krav til universell utforming, ikke er tilgjengelig for personer med nedsatt funksjonsevne. Pliktsubjektet vil måtte dokumentere hvilke tiltak som er gjennomført for å oppfylle kravene, og nemnda og ombudet vil også kunne innhente uttalelse fra sektormyndighetene til sin saksbehandling.

Departementet vil avslutningsvis bemerke at lov og forskriftsfestede krav kan være skjønnspregede og gi rom for alternative løsninger. Det kan også være lagt opp til en gradvis gjennomføring av kravet om universell utforming av eksisterende virksomhet for eksempel bygg og IKT. Dette kan igjen reise spørsmål om hvilke krav som faktisk stilles til pliktsubjektene. Nemnda og ombudet bør avstå fra å tolke det regelverket som er gitt av sektormyndighetene dersom dette for eksempel dreier seg om valg av teknisk løsning. Det hører til nemnda og ombudet å foreta en generell avveining av kostnader med tiltaket opp mot tiltakets effekt i et tilgjengelighetsperspektiv.

Departementet viser ellers til Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) kapittel 8.2 for en nærmere beskrivelse av ombudets og nemndas kompetanse.

Nærmere om Likestillings- og diskriminerings­apparatets kompetanse i forhold til plan- og bygningsmyndighetene

Plikten til universell utforming i § 9 gjelder fysiske forhold, som bygninger, anlegg og opparbeide uteområder rettet mot allmennheten, se kapittel 10.2.4.3.

Når det gjelder bygninger mv. som oppføres etter at krav om universell utforming er innført i plan- og bygningsloven, vil det ikke foreligge disrkiminering når kravene der er oppfylt. Likestillings- og diskrimineringsnemnda kan ikke overprøve enkeltvedtak av andre forvaltningsmyndigheter. Dersom dispensasjon fra kravene om universell utforming er gitt etter plan- og bygningslovgivningen, vil tiltaket være lovlig etter denne lovgivningen. Dette utelukker likevel ikke at ombudet og nemnda i etterkant kan avgi en veiledende uttalelse om sin vurdering i forhold til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9, eventuelt gjennom uttalelsen fastslå at det foreligger diskriminering. Ombudet og nemnda må i slike saker vurdere og eventuelt rette sin kritikk mot den part som er pliktsubjekt etter § 9, det vil si den aktuelle virksomheten.

Plikten i § 9 gjelder også i forhold til bestående bygninger mv., men innenfor rammen av uforholdsmessighetsbegrensningen i § 9 tredje ledd. Utgangspunktet er at nemnda kan prøve om plikten i § 9 er oppfylt. Kravene til utforming av bygninger, anlegg og uteområder følger ellers av plan- og bygningsloven og håndheves av bygningsmyndighetene. Nemnda kan ikke oppheve eller endre vedtak truffet av andre forvaltningsorganer, og heller ikke gi pålegg om hvordan myndighet til å treffe vedtak må utøves for ikke å komme i strid med diskrimineringsforbudet, jf. diskrimineringsombudsloven § 9. Nemnda kan med andre ord ikke gi pålegg som binder plan- og bygningsmyndighetene.

Dette gjelder også bestående bygninger som ikke er omfattet av særskilt forskrift om oppgradering av enkelte bygningskategorier bestående bygninger til universell utforming, jf. omtalen i kapittel 10.3.4.3. Likestillings- og diskrimineringsombudet og nemnda må derfor avpasse sin håndheving av diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 9 mot bygningsmyndighetenes ansvar for universell utforming i plan- og bygningsloven. Likestillings- og diskrimineringsnemnda kan ikke gi pålegg om hvordan bygningsmyndigheten skal bruke sin kompetanse etter plan- og bygningsloven, herunder gi pålegg om spesifikk bygningsmessig endring eller oppgradering, Nemnda vil imidlertid kunne gi pålegg om at virksomheten må gjøre andre endringer som er nødvendig – organisatoriske eller andre – for at virksomheten blir universelt utformet eller tilgjengelig etter § 9. Hvilke bygningsmessige tiltak som kan gjennomføres for å oppfylle dette, må deretter vurderes av plan- og bygningsmyndighetene. Ombudet og nemnda kan uansett uttale seg om et forhold er å anse som diskriminering.

10.3 Tidsfrister for krav om universell utforming av nye og eksisterende bygninger

10.3.1 Innledning

I dette kapitlet blir det redegjort for oppfølgingen av utvalgets forslag om tidsfrister for krav om universell utforming av nye og eksisterende bygninger. Utvalget behandler forslag om tidsfrister i kapittel 10.12.6, s. 199 flg.

10.3.2 Utvalgets forslag

10.3.2.1 Lovforankring av plikt til universell utforming av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten

Etter utvalgets oppfatning vil det fysiske, bygde miljøet som er rettet mot allmennheten, være den mest sentrale arenaen for samfunnsdeltakelse og dermed i kjerneområdet for et krav til universell utforming. Universell utforming av det bygde miljøet vil være avgjørende for om målsettingen om deltakelse kan nås.

Utvalgets flertall (medlemmene Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) foreslår egne regler om universell utforming av bygg, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten, i en særskilt bestemmelse i lovforslagets § 11. Flertallet understreker at forslaget er et viktig element i forslaget til ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Forslaget går lenger enn utvalgets forslag til § 9, se kapittel 10.2.2. Kravet om universell utforming i forslaget til § 11 er ikke begrenset av en uforholdsmessighetsvurdering som avveier nytte, kostnader og ulemper. Utvalgets flertall mener at ambisjonsnivået for fremtiden bør settes høyere enn etter § 9 i form av en mer objektiv norm for utformingen av bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten. Utvalgets flertall mener at det er lite behov for en uforholdsmessighetsbegrensning i de tilfellene kravene kan ivaretas allerede fra planleggingsfasen, det vil si ved nye bygg mv. Flertallets oppfatning er videre at byrdene ved tilretteleggingen reduseres jo lenger tid virksomhetene har på å innrette seg. Ifølge flertallet er det mindre behov for en uforholdsmessighetsbegrensning av krav som får virkning et stykke inn i fremtiden.

Flertallet foreslår at denne delen av lovforslaget skal følges opp av plan- og bygningsmyndighetene. På sikt går flertallet inn for at reglene lovfestes i plan- og bygningsloven. Forslaget vil ifølge flertallet fremme etablerte politiske målsettinger og ha en klar forankring i menneskerettighetene. Etter å ha studert tilgjengeligheten i en rekke andre land, er det flertallets klare inntrykk at situasjonen i Norge er dårligere på dette punkt enn flere land som det er naturlig å sammenlikne seg med, som USA, Storbritannia og Australia.

Flertallet foreslår også at plikten skal omfatte konstruksjoner og anlegg hvor bygninger ikke inngår. Anlegg som kan være aktuelle i denne sammenheng, er for eksempel idrettsanlegg, bensinstasjoner og brygger. Flertallets forslag omfatter også «opparbeidede uteområder». Eksempelvis nevnes atkomst til bygg, parkeringsplasser, bytorg og parker.

Mindretallet (medlemmene Moshuus og Strøm) går imot flertallets forslag til § 11. Ifølge mindretallet bør en rettslig regulering av universell utforming gjøres gjennom en slik rettslig standard som er foreslått i § 9, og ved innføring av prinsippet om universell utforming som en del av formålet i plan- og bygningsloven. Mindretallet mener at det også for fremtiden vil være behov for å foreta skjønnsmessige avveininger, også når det gjelder utforming av bygninger og anlegg.

Videre er mindretallet bekymret for de økonomiske konsekvensene av en slik bestemmelse som foreslås i § 11, både for den enkelte som vil være ansvarlig etter bestemmelsen, og i et større samfunnsperspektiv.

10.3.2.2 Krav til nye bygninger mv.

Utvalgets flertall foreslår at plikten til universell utforming begrenses til bygg, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten som oppføres eller ferdigstilles etter vesentlige endringsarbeider (hovedombygging) etter 1. januar 2009. Dette gir et snevrere anvendelsesområde enn den plikt til generell tilrettelegging/universell utforming som utvalget har foreslått i sitt forslag til § 9. Et krav til universell utforming vil være begrenset til å gjelde den delen av bygget eller anlegget som utgjør virksomhetens alminnelige funksjon. Med «vesentlige endringsarbeider» menes endrings- eller reparasjonsarbeid på et eksisterende byggverk som «etter kommunens skjønn er så omfattende at hele byggverket i det vesentlige blir fornyet (hovedombygging)». Denne avgrensningen er i samsvar med regelen i bygningsloven § 87. Ved fastsettelse av tidspunktet legger flertallet til grunn at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven tidligst vil kunne tre i kraft 1. januar 2007, og har foreslått en frist som ligger to år etter lovens ikrafttredelse. Utvalgets flertall mener dette både vil gi tid for fastsettelse av standarder som mer konkret angir pliktens innhold, og tid til å innrette planleggings- og byggeprosesser til de nye kravene.

10.3.2.3 Krav til eksisterende bygninger mv.

Utvalgets flertall foreslår i tillegg i § 11 en plikt til universell utforming av eksisterende bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten som skal gjelde fra 1. januar 2019. Ved vurderingen av fristen har flertallet som tidligere nevnt lagt til grunn at loven tidligst vil kunne tre i kraft fra 1. januar 2007. Ettersom det dreier seg om eksisterende bygninger mv. vil kravet om universell utforming innebære tilrettelegging av de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig.

Flertallets forslag til tidsfrist tar utgangspunkt i når kravet om nybygg tidligst kan tre i kraft, og legger til ti år for at virksomhetene skal få tid til å innrette seg etter kravet. Ifølge flertallet viser eksempler at kommuner som gradvis har valgt å innføre universell utforming, har vært i stand til å gjennomføre dette innenfor de ordinære budsjettrammer. Flertallet viser til at virksomhetens egen planlegging vil kunne innvirke på hvor økonomisk tyngende kravet blir.

10.3.2.4 Håndheving, dispensasjonsadgang, forskrifter og standarder

Utvalgets flertall foreslår å legge håndhevingen av kravene til nye og eksisterende bygninger mv. til plan- og bygningsmyndighetene, se utredningens kapittel 10.17.2. Det vises til at plikten har preg av å være generelle bygningsmessige krav, på linje med kravene i plan- og bygningsregelverket.

Siden det ikke skal være noen utforholdsmessighetsvurdering knyttet til kravet, foreslår flertallet at det skal åpnes for en snever adgang til å dispensere fra kravet. Flertallet viser til at et absolutt krav om universell utforming i visse tilfeller vil kunne gi uønskede konsekvenser, for eksempel i forhold til å bevare verneverdige bygg. Samtidig fremhever flertallet at også verneverdige bygninger rettet mot allmennheten så langt som mulig bør tilrettelegges. Flertallet foreslår at en klage over dispensasjonsvedtak av bygningsmyndighetene skal kunne bringes inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda av representative organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne. Det foreslås at Likestillings- og diskrimineringsnemnda gis myndighet til å oppheve dispensasjonsvedtak. Flertallet foreslår også at statlig plan- og bygningsmyndighet skal kunne reise søksmål om full overprøving av Likestillings- og diskrimineringsnemndas vedtak om å oppheve en dispensasjon.

Utvalget går inn for at de nærmere kravene til universell utforming av bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten blir fastsatt i forskrifter. Utvalget viser til at utarbeidelse av slike forskrifter krever spesiell byggfaglig innsikt, og foreslår derfor at forskriftshjemmelen legges til Kongen, slik at dette kan overlates til fagmyndigheten.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

10.3.3.1 Lovforankring av plikt til universell utforming av nye og eksisterende bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten

Statens råd for funksjonshemmede, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norges Handikapforbund, Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner og mange av organisasjonene for funksjonshemmede m.fl. støtter forslaget om å forankre tidsfrister for krav om universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Husbanken, Statsbygg m.fl. mener at krav til universell utforming av bygg og anlegg mv. må fremgå av plan- og bygningsloven, og ikke av en lov om diskriminering. Norske Arkitekters landsforbund (NAL) mener at det er helt nødvendig at bestemmelsene om universell utforming av bygninger og saksgang følger annen bygningslovgivning. KS, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), NAVO, OBOS m.fl. støtter mindretallets forslag om at § 11 bør utgå.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag viser til at det i den senere tid er gjennomført et omfattende arbeid med å rydde opp i forholdet mellom plan- og bygningsloven og annet lovverk, der ett av hovedmålene har vært at forhold som kan ivaretas gjennom de brede prosessene etter plan- og bygningsloven, ikke i tillegg skal måtte behandles etter særlov. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag fremholder at det gjennom plan- og bygningslovsregelverket lettere vil kunne avklares på hvilken måte myndighetene kan sikre at krav om universell utforming blir fulgt opp.

Kommunal og regionaldepartementet mener at intensjonen i forslaget best kan ivaretas gjennom plan- og bygningslovens system, og uttaler blant annet:

«Skulle utvalgets forslag få gjennomslag kan gjennomføringen av kravene til universell utforming bli svekket ved at reglene blir utydeliggjort og prosessen unødig komplisert. Universell utforming sikres etter vårt syn best ved at kravene inngår som en del av de alminnelige krav som stilles til tiltak etter plan- og bygningsloven.»

10.3.3.2 Krav til nye bygninger mv.

Det materielle innholdet i flertallets forslag får bred støtte i høringen.

Norske Arkitekters Landsforbund (NAL) ser det som positivt at loven gjelder for ny bebyggelse, så lenge forskriften er god og ansvaret for utformingen er plassert hos den prosjekterende. NAL ser ikke tidsfristen 1. januar 2009 som realistisk, og viser til at tidsfrister for bygg og anlegg må ligge minst tre år fram i tid fra det tidspunktet kravet lovfestes.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at det ikke bør etableres utfravikelige regler, men at det vil være behov for skjønnspregede regler. KS og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon fremmer et lignende syn.

10.3.3.3 Krav til eksisterende bygninger mv.

Flertallets forslag støttes av et flertall av høringsinstansene, blant annet av Statens råd for funksjonshemmede, Deltasenteret, FFO, mange av organisasjonene for funksjonshemmede og en rekke kommuner og fylkeskommuner. Flere av høringsinstansene som støtter forslaget, peker imidlertid på behovet for budsjettmidler dersom man skal kunne gjennomføre en så stor oppgave. Oslo kommune peker på at kommunal sektor vil få økte utgifter, og at det må vurderes nøye hvordan de økte kostnadene skal kompenseres. Stopp Diskrimineringen viser til at tilretteleggingsplikten må ledsages av klare tidsfrister dersom loven skal utløse endringer i praksis. Ifølge Stopp Diskrimineringen vil tidsfrister gi forutsigbarhet og legge til rette for planmessig endring.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) viser til at innføring av krav til eksisterende bygg mv. vil kunne rette opp et noe forsømt kapittel i norsk bygningshistorie. KRD uttaler at kostnadene for samfunnet og eventuelle alternative løsninger bør utredes grundigere, og viser til at dette kan gjøres parallelt med arbeidet med endringer i bygningsdelen av plan- og bygningsloven. Prinsipielt sett kan man si at dette er utgifter samfunnet har pådratt seg som resultat av egen forsømmelse. KRD mener det bør vurderes om det er viktigere med universell utforming av enkelte bygg fremfor andre. Videre viser KRD til at mange eksisterende bygg i løpet av årene fram til den foreslåtte tidsfristen utløper, vil ha blitt vurdert etter reglene om nybygg, og dermed kommet inn under nye krav.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) påpeker at en slik plikt knyttet til eksisterende bygg vil få store økonomiske konsekvenser for en del bedrifter, og ber om en vurdering av om det er reelt behov for at kravet om universell utforming gjøres gjeldende også for eksisterende bygg. Et alternativ er at et slikt krav gjøres gjeldende i forbindelse med generelle rehabiliteringsarbeid/ombyggingsarbeider. Ifølge NHD bør det vurderes å utvide overgangsperioden for når tilretteleggingen skal skje. Et annet alternativ kan være å innføre en uforholdsmessighetsbegrensning, slik som etter §§ 9 og 10 i utvalgets lovforslag. Ifølge Samferdselsdepartementet (SD) ligger hovedutfordringen på deres sektor i ombygging og tilpasning av eksisterende anlegg. Forslaget vil kreve en formidabel økning i ressursbruken som det ikke vil være økonomisk forsvarlig å gi bindende løfter om. Absolutte krav til universell utforming av nye og eksisterende anlegg kan få uønskede følger.

Eksempelvis viser SD til at det per i dag er 370 stasjoner og holdeplasser i bruk i det statlige jernbanenettet. For strenge krav kan ifølge SD i verste fall medføre at enkelte stasjoner eller holdeplasser må legges ned for at alle grupper skal likebehandles. SD mener at bedre tilgjengelighet kan oppnås både gjennom tiltak på holdeplassen, terminalen og gjennom tiltak på transportmiddelet. SD påpeker begrensningen i forslaget ved at bestemmelsen kun gjelder atkomst til stasjoner og holdeplasser, men ikke overgangen til transportmiddelet. SD legger i stedet vekt på å oppnå bedret tilgjengelighet for alle brukergrupper gjennom hele reisekjeden, med særlig fokus på gode omstigningsmuligheter i større knutepunkter.

KS viser til at en ombyggingsplikt for eksisterende bebyggelse innen 2019 er et drastisk og kostnadskrevende virkemiddel. HSH fremmer lignende synspunkter. Ifølge KS bør mer positive virkemidler som holdningsskapende arbeid, økonomiske tilskudd og lignende supplere bestemmelsen i utvalgets forslag til § 9. NHO peker på at det er stor usikkerhet knyttet til analysene av kostnader utarbeidet av ECON, og går imot forslaget. NHO påpeker at det vil kunne oppstå en problematisk situasjon for virksomheter som har foretatt store investeringer i bygningsmassen, og som ikke har tatt høyde for ombygginger de nærmeste tyve årene. Dersom regelen blir innført bør spørsmålet om å utvide dispensasjonsadgangen også vurderes. Avinor mener at fristen for eksisterende bygninger i tilfelle bør settes til 1. januar 2029, eller alternativt utgå.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet støtter innføringen av plikt til universell utforming av bygg og anlegg, men peker på viktigheten av at det tas høyde for at kravet vil innebære store investeringer for mange virksomheter. Det bør derfor legges til rette for tilskudd til tilgjengelighetstiltak.

Norske arkitekters Landsforbund (NAL) er positiv til at det settes tidsfrister, men at tiltakene må innføres gradvis. Ifølge NAL er det urealistisk å stille samme krav til eksisterende som til ny bebyggelse. NAL fremholder for øvrig at konsekvensene av forslaget er for dårlig utredet.

Husbanken mener at tiden er inne for at det bør overveies å innføre strengere krav til eksisterende bygninger.

Statens råd for funksjonshemmede fremholder at det ikke vil være hjemmel i plan- og bygningsloven for å følge opp et krav om tidsfrister gjennom tilsyn og kontroll, i og med at bygningsmyndighetene kun behandler tiltak etter søknad.

10.3.3.4 Håndheving, dispensasjonsadgang mv., forskrifter og standarder

Det er ikke spesielle synspunkter i høringen til forslaget om at kravene håndheves av plan- og bygningsmyndighetene. Deltasenteret mener det avgjørende er at bygningsmyndighetene tilføres kompetanse for å ivareta sine oppgaver knyttet til universell utforming. KS påpeker behovet for teknisk kompetanse, og at håndhevingen hører naturlig hjemme hos plan- og bygningsmyndighetene.

Utvalgets forslag om at dispensasjon skal kunne overprøves av Likestillings- og diskrimineringsnemnda får støtte fra blant annet Statens råd for funksjonshemmede, FFO og en rekke organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) går mot en egen dispensasjonsvurdering for universell utforming som avviker fra plan- og bygningslovens alminnelige regel, og viser til at Bygningslovutvalget heller ikke støtter dette forslaget. Dette utvalget viser til at det skal mye til for å dispensere fra kravet til universell utforming når det er nevnt i formålsbestemmelsen. Ifølge KRD innehar fylkesmannen tilstrekkelig kompetanse til å vurdere slike klager, og det vil være uheldig å ha to parallelle løp for klage på vedtak truffet av plan- og bygningsmyndighetene.

Miljøverndepartementet har i hovedsak de samme synspunktene som KRD, og viser til at grunnlaget for dispensasjonspraksisen vil endre seg ved at universell utforming tas inn i plan- og bygningsloven.

Flere av høringsinstansene går imot forslaget, deriblant Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Deltasenteret, Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL) og Norske Arkitekters Landsforbund (NAL). Fylkesmannen i Sør-Trøndelag forutsetter at statlig myndighet (for eksempel fylkesmannen) kan ivareta hensynet til universell utforming gjennom den alminnelige klagebehandlingen og at ansvarlige departementer gir veiledning eller retningslinjer for å sikre en nasjonal praksis hos fylkesmennene. Det vises til at en ordning med et ekstra utenforliggende forvaltningsnivå med myndighet i saker etter plan- og bygningsloven vil virke uryddig og uoversiktlig for borgerne. Det vises også til at ordningen med at plan- og bygningslovsmyndighetene skal kunne stevne nemnda for å prøve deres vedtak vil være svært lite hensiktsmessig, og at ordningen neppe vil bli brukt.

10.3.4 Departementets vurdering

10.3.4.1 Lovforankring av plikt til universell utforming av nye og eksisterende bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten

Regjeringen har kommet til at de reglene om universell utforming av bygninger som Syseutvalget foreslo i sitt lovforslag § 11, bør forankres i plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven fastsetter den rettslige rammen for byggetiltak, og er den lov tiltakshavere og andre aktører som deltar i byggeprosessen forholder seg til. For å sikre en effektiv etterlevelse av kravene til universell utforming av bygninger mv., bør kravene fremgå av plan- og bygningslovgivningen. Utvalget har også foreslått at kravene skal håndheves av plan- og bygningsmyndighetene. En forankring i plan- og bygningsloven vil også gi den mest forutsigbare lovforankringen, i tillegg til at rettssikkerheten ivaretas.

Én fordel med dette vil være at byggherren, som er ansvarlig for oppføringen av nye bygg, samt for oppgraderinger av eksisterende bygg bare må forholde seg til én lov. En annen fordel er at bygningsmyndighetene er et etablert tilsyns- og kontrollsystem på kommunalt nivå. Etter departementets vurdering er det også en fare for at kravene til universell utforming kan bli svekket, og at reglene blir utydeliggjort dersom saker skal kunne versere parallelt etter ulike lover. Prosesser med parallelle løp vil dessuten bli unødig kompliserte.

Departementet støtter ikke mindretallets syn om at forslaget om tidsfrister for universell utforming av nye og eksisterende bygninger helt utgår. Kravene må imidlertid vurderes nærmere i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, se kapittel 10.3.4.2 og 10.3.4.3.

Bygninger, anlegg og uteområder som reguleres av plan- og bygningsloven er et svært viktig område for fysisk tilrettlegging. Universell utforming av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten vil være et viktig bidrag til å nedbygge fysiske barrierer for personer med nedsatt funksjonsevne. På denne måten vil diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne kunne forebygges.

Departementet foreslår av hensyn til synlighet at det inntas en bestemmelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven som henviser til kravene om universell utforming i plan- og bygningsloven. Bestemmelsen er inntatt i § 10 i utkastet til diskriminerings- og tilgjengelighetslov.

Henvisningsbestemmelsen innskrenker ikke Likestillings- og diskrimineringsombudets og Likestillings- og diskrimineringsnemndas mulighet til å vurdere om det foreligger diskriminering etter lovutkastet § 9 om generell tilrettlegging. En slik diskrimineringssak kan også omfatte manglende tilrettlegging av bygninger mv. Når det gjelder ombudets og nemndas myndighet i slike saker vises til kapittel 10.2.4.11 og til kapittel 3.5.3.

10.3.4.2 Krav til nye bygninger mv.

Manglende tilgjengelighet til bygninger, anlegg og områder som er rettet mot allmennheten er ikke akseptabelt. Universell utforming er en inkluderende og likeverdig felles tilnærming, i motsetning til særløsninger. Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet er enige om at det er behov for å skjerpe kravene til nye bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten. Det foreslås i tråd med merknadene i kapittel 10.3.4.1, at kravene skal fremgå av plan- og bygningsloven, ved at krav om universell utforming blir lovfestet der. For at kravene skal være klare og entydige for tiltakshavere, ansvarlige foretak og bygningsmyndighetene, vil det i størst mulig utstrekning bli angitt konkrete mål og verdier gjennom bestemmelser i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven.

Forslaget innebærer at det i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdel) blir gitt generelle bestemmelser om universell utforming av bygninger, anlegg, utearealer mv. og en hjemmel til å gi forskrift om universell utforming av bygninger, anlegg, utearealer mv., slik at de kan benyttes av flest mulig innenfor sitt funksjonsområde. Det samme lovforslaget omfatter regler for å styrke kontroll, tilsyn og oppfølging av regelbrudd, med sikte på å fremme økt etterlevelse av lovkravene. Innskjerpingen tar også sikte på å fremme bedre etterlevelse av tilgjenglighetskrav og krav til universell utforming.

De nye kravene i plan- og bygningsloven og teknisk forskrift ventes å tre i kraft 1. juli 2009. Utvalget la i sitt forslag om tidsfrist 1. januar 2009 at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skulle tre i kraft fra 2007. Selv om det ikke blir fastsatt en eksakt frist for krav om universell utforming i plan- og bygningsloven, blir det lagt opp til at de nye reglene om nybygg skal gjelde fra byggesaksdelen av plan- og bygningsloven og nye forskrift trer i kraft.

10.3.4.3 Krav til eksisterende bygninger mv.

Tilgjengelighet til og i eksisterende bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten er et forsømt område. Det vil være forbundet med store kostnader å oppgradere bygninger mv. til universell utforming.

En fordel med å innføre en tidsfrist for oppgradering kan være å gi de virksomhetene som blir omfattet av et krav god tid til å planlegge og å sette i verk oppgraderingene. For offentlige bygninger vil en oppgradering legge store bindinger på framtidige budsjetter. Det samme gjelder infrastruktur for kollektivtrafikk som jernbanestasjoner, bussterminaler mv.

Regjeringen går derfor inn for en skrittvis og prioritert tilnærming til oppgradering av eksisterende bygninger mv. Det foreslås derfor at det ikke fastsettes tidsfrister for oppgradering av eksisterende bygninger mv. rettet mot allmennheten i plan- og bygningsloven. Det vises til at Kommunal- og regionaldepartementet i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) fremmer forslag om at det blir gitt hjemmel i ny bygningsdel av plan- og bygningsloven til å gi forskrifter med krav om oppgradering av eksisterende bygninger mv. til en standard som svarer til universell utforming. Utfordringene på dette området er store, og det må foretas prioriteringer både når det gjelder hvilke bygningskategorier som skal oppgraderes og for når universell utforming skal være gjennomført. Over tid vil krav til de enkelte bygningskategoriene bli fastsatt i egne forskrifter. Den enkelte forskriften vil fastsette tidsfristen for oppgraderingen. Eksempler på kategorier kan være bygninger for grunnskole og videregående skole, barnehager, offentlige tjenestebygg, terminaler for kollektivtrafikk, kulturhus, hotell mv. Viktige momenter i prioriteringene bør være i hvilken utstrekning tiltakene gagner mange mennesker, behovet for tilgjengelighet til aktiviteten i bygningen og kostnadene som påføres. Bygninger der det blir gitt obligatoriske eller grunnleggende offentlige tjenester bør prioriteres.

Tiltak på samferdselssektoren for kollektivtrafikk, som stasjoner, trafikkterminaler mv. inngår blant de kategoriene som skal omfattes av forskriftshjemmelen om oppgradering. Universell utforming er ett av hovedmålene i Nasjonal Transportplan og Nasjonal Transportplan skal fremdeles være hovedmodellen for å prioritere oppgraderingstiltak på samferdselssektoren.

Etter departementets vurdering vil krav om universell utforming til eksisterende bygninger mv. kunne følges opp innenfor rammen av plan- og bygningsloven.

Det vises ellers til Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen), kap. 17.

10.3.4.4 Håndheving, dispensasjonsadgang mv., forskrifter og standarder

Det følger av det som er sagt om lovforankringen i kapittel 10.3.4.1 at krav om universell utforming av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten knyttet til byggeprosessen skal følges opp av plan- og bygningsmyndighetene. Departementet understreker viktigheten av at plan- og bygningsmyndighetene innehar fagkompetanse om universell utforming.

Dispensasjon etter plan- og bygningsloven blir behandlet i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen). Departementet viser til vurderingen i kapittel 10.3.4.1. Etter departementets vurdering vil det være uheldig med to parallelle saksbehandlingsløp for dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven. Departementet støtter på denne bakgrunn ikke forslaget fra utvalgets flertall om å legge klagebehandling over dispensasjon fra kravene om universell utforming til Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Klager over dispensasjon fra kravene i plan- og bygningslovgivningen behandles ellers av fylkesmannen. Det vil være uheldig å skille ut et enkelt dispensasjonstema fra fylkesmannens øvrige klagebehandling. Å tillegge Likestillings- og diskrimineringsnemnda adgang til å oppheve dispensasjonsvedtak ville også innebære en utvidelse av nemndas myndighet etter gjeldende rett. Det følger at diskrimineringsombudsloven § 9 første ledd at nemnda ikke kan oppheve eller endre forvaltningsvedtak.

Departementet viser ellers til at Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda vil kunne vurdere om det foreligger brudd på plikten til generell tilrettelegging i § 9 i utkastet til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Diskriminering knyttet til manglende tilrettelegging av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten skal kunne vurderes, se ellers kapittel 10.2.4.3. En vurdering av om det foreligger brudd på § 9 kan skje på et hvilket som helst tidspunkt, og uten at det foreligger en byggesak. Dersom samme temaet som reises etter § 9 er til vurdering som byggesak hos bygningsmyndighetene, må ombudet avvente en behandling av saken. Det vises ellers til omtalen i kapittel 10.2.4.11.

10.4 Tidsfrister for krav om universell utforming av nye transportmidler mv.

10.4.1 Innledning

I dette kapitlet blir det redegjort for regjeringens arbeid med å følge opp forslaget fra et mindretall i Syseutvalget om tidsfrister for krav om universell utforming av samferdsel rettet mot allmennheten. I dette kapittelet blir det også redegjort for arbeidet med universell utforming av transportmidler. Bygninger og anlegg til transportformål er omfattet av plan- og bygningsloven, og omfattes av utvalgets forslag om tidsfrister for nye og eksisterende bygninger, se kapittel 10.3.

10.4.2 Mindretallets forslag og høringen

Et mindretall i utvalget foreslår at det innføres tidsfrister for ny og eksisterende samferdsel slik det er foreslått på bygg, anlegg og opparbeidede uteområder. Det innebærer at nye samferdselstiltak skal være universelt utformet innen 1. januar 2009 og eksisterende samferdselstiltak skal være universelt utformet innen 1. januar 2019.

Et overveiende flertall av de instanser som har uttalt seg til mindretallets forslag støtter det, blant annet en rekke kommuner og fylkeskommuner, Rikstrygdeverket, Statens råd for funksjonshemmede, Utdanningsdirektoratet og organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne. Det blir etterlyst lovfestede krav på dette området. Fordi transportmidler har relativt lang brukstid, anbefaler Deltasenteret at det settes en tidsfrist for når alle transportmidler skal være universelt utformet.

10.4.3 Samferdselsdepartementets utredning

Samferdselsdepartementet (SD) har innhentet uttalelser fra underlagte transportvirksomheter, NSB, Nærings- og handelsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet konsekvensene av å innføre tidsfrister for krav om universell utforming av transportmidler. Utredningene har vurdert transportmidler til bruk for allmennheten på veg, jernbanemateriell, flymateriell og skip.

Utredningene viser et stort spenn i økonomiske konsekvenser avhengig av transportmiddel og om kravene gjelder eksisterende materiell eller investering i nytt materiell. Videre er de økonomiske konsekvensene avhengige av hvordan universell utforming defineres. I utredningen er Syseutvalgets definisjon lagt til grunn. Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser vises det til omtalen i kapittel 17.3.2.2.

10.4.4 Det videre arbeidet med å innføre krav om universell utforming av nye transportmidler

Basert på de utredningene som er gjennomført går regjeringen inn for at det kan innføres krav til universell utforming av nye transportmidler som benyttes til transport i rute, samt biler som benyttes innefor rammen av løyve med spesiell utrustning for transport av funksjonshemmede. Kravene skal gjelde for materiell der avtale om anskaffelse inngås etter 1. januar 2009. Videre kan kravene også gjelde ved større oppgradering av jernbanemateriell og skip i den grad materiellets konstruksjon gjør modifikasjoner teknisk mulig. Det legges til grunn at kravene til den enkelte materielltypen utformes med bakgrunn i Syseutvalgets definisjon av universell utforming. De konkrete kravene til materiell nedfelles i forskrifter til relevant sektorlovgivning. For buss klasse II og III, samt bil som brukes innenfor rammene av løyve for transport for funksjonshemmede eller drosjeløyve med spesiell utrustning for å kunne transportere personer med nedsatt funksjonsevne, utarbeides det egne forskriftskrav. Det vil også bli fremmet forslag om forskrift med krav om universell utforming av materiell på jernbane, herunder t-bane, trikk osv. Det tas sikte på at kravene skal gjelde for materiell som anskaffes etter 1. januar 2009. Kravene skal også gjelde for større oppgradering av jernbanemateriell som planlegges igangsatt etter denne dato.

Det vil også bli utarbeidet endringer i Sjøfartsdirektoratets forskrifter med krav om universell utforming av nye passasjerskip mv., med sikte på at de kan gjøres gjeldende fra 1. januar 2009. Et forslag om forskriftsendringer ble sendt på høring 28. januar 2008.

Regjeringen går ikke inn for at det lovfestes tidsfrister for krav om universell utforming av eksisterende transportmidler. Det vises til at et slikt generelt krav vil være svært kostnadskrevende, og midler til dette formålet må prioriteres og ses i forhold til andre hovedmål og uløste oppgaver i transportsektoren.

Utskifting og eventuell oppgradering av eksisterende materiell må av hensyn til kostnadene tilpasses den naturlige utskiftings- og oppgraderingstakten for de ulike typene materiell. Statlige, fylkeskommunale og andre kjøpere av transporttjenester kan likevel ved avtaleinngåelser kreve en raskere utskifting, eventuelt oppgradering av det materiellet som skal benyttes innenfor den enkelte avtale.

Det vil ikke bli lovfestet krav om universell utforming av eksisterende transportmidler.

10.5 Tidsfrister for krav om generell til­rettelegging/ universell uforming av informasjons- og kommunikasjons­teknologi (IKT)

10.5.1 Innledning

Dette kapitlet omhandler forslag om innføring av tidsfrister for krav om universell utforming av IKT i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Det er et mål for regjeringen at all teknologisk utvikling innen media og IKT skal bygge på universell utforming. Videre skal satsningen på ny universell utformet teknologi økes, og det skal gjennomføres en offensiv IKT- politikk i offentlig sektor. Arbeidet med universell utforming er også viet stor plass i St.meld. nr. 17 (2006-2007) Eit informasjonssamfunn for alle, som fikk bred tilsutning under behandlingen i Stortinget 16. april 2007, der særlig kapittel 4.3 og tiltakene 4-5 til 4-7 omhandler universell utforming.

Universell uforming av IKT er helt nødvendig for å skape rammebetingelser som gjør at alle skal kunne delta i informasjonssamfunnet. De negative følgene av å ikke kunne nyttiggjøre seg tekologien er økende og beskrevet i flere sammenhenger. Både arbeidsliv, deltakelse i politiske beslutningsprosesser, tilgang til og bruk av offentlige tjenester samt omsetning av varer og tjenester i markedet er eksempler på sammenhenger som i økende grad beror på at man kan nyttiggjøre seg IKT. Rapporten Full deltakelse for alle, Utviklingstrekk 2001-2006 utgitt av Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne, viser at det er store forskjeller mellom mål og virkelighet på IKT-området. Situasjonen er preget av at hensynet til universell utforming ikke er tatt med, eller kommer inn på et for sent tidspunkt i planleggings- og utviklingsprosesser.

10.5.2 Forslag fra mindretall i utvalget, høringen og departementets opp­følging

Et mindretall i utvalget (medlemmene Buvik, Fjellanger og Larsen) foreslo tidsfrister for innføring av krav om universell utforming for ny og eksisterende IKT på tilsvarende måte som for bygninger, dvs. med frist 1. januar 2009 for ny IKT og 1. januar 2019 for eksisterende IKT. Forslaget ble ikke utredet av utvalget.

Statens råd for funksjonshemmede, Deltasenteret, Statens seniorråd, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Rikstrygdeverket, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), mange av organisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne og en rekke kommuner støttet imidlertid mindretallets forslag. Det ble fra flere hold blant annet påpekt at manglende tilgjengelighet til IKT kan ekskludere store befolkningsgrupper fra deltakelse.

Etter høringen besluttet Regjeringen å utrede mindretallsforslaget.

10.5.3 Konsekvensanalysen fra NTNU Samfunnsforskning

NTNU Samfunnsforskning fikk høsten 2006 i oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet å utrede tidsfrister for universell utforming av ny og eksisterende IKT i en diskriminerings- og tilgjengelighetslov, eventuelt i sektorlovgivningen.

Rapporten Konsekvensanalyse av tilgjengelighetskrav til IKT omhandler forslag til avgrensninger av IKT- begrepet og tidsfrister for innføring av et krav om universell utforming av IKT. Videre ble organisering av forvaltningsansvar, samt de økonomiske og administrative konsekvenser av å innføre et slikt krav utredet. Analysen gir også en kort beskrivelse av dagens situasjon for tilgjengelighet av IKT i Norge. Oppdragstaker ble bedt om i størst mulig grad å trekke veksler på internasjonale erfaringer på området, spesielt med hensyn til økonomiske konsekvenser og tidsfrister for tilgjengelighetskrav til IKT. Oppdragstakeren hadde blant annet bistand fra Senter for Næringslivsforskning (SNF) ved Handelshøyskolen i Bergen.

10.5.4 Høringsforslag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

10.5.4.1 Lovforankring

Høringsnotatet fra de to departementene omhandler et forslag om å lovforankre tidsfrister for krav om universell utforming av IKT i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Høringsforslaget bygger i hovedsak på vurderinger og forslag gitt i konsekvensanalysen fra NTNU. Det blir vist til at det per i dag ikke eksisterer noen lov som er særlig egnet for å hjemle selve plikten til universell utforming av IKT, med tidsfrister, forskrifter og tilsynsansvar. Situasjonen på dette området skiller seg derfor vesentlig fra andre områder der tidsfrister for universell utforming er aktuelt. Eksempelvis som for bygninger, anlegg og uteområder hvor det finnes et omfattende regelverk etter plan- og bygningsloven, eller for transportmidler hvor det eksisterer sektorlovgivning som vegtrafikkloven, jernbaneloven mv.

Det vises også til at den foreslåtte modellen for lovregulering ikke er ukjent fra utenlandsk rett. Krav om tilgjengelighet til IKT er på ulikt vis forankret i diskrimineringslovgivningen i land som Storbritannia, Australia og Spania. Et annet alternativ vil kunne være at krav til universell utforming av IKT tas inn i egen lov. Lovpålegget om universell utforming av IKT som er rettet mot allmennheten, må forøvrig ses i sammenheng med øvrige elementer i Syseutvalgets lovforslag som er særlig relevant for IKT.

10.5.4.2 Definisjon av IKT

I høringsnotatet blir informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) definert som

«teknologi og systemer av teknologi som anvendes til å skape, omdanne, utveksle, mangfoldiggjøre og publisere informasjon i form av tekst, lyd, bilde og/eller tall».

Den teknologiske utviklingen tilsier at IKT bør defineres ut fra funksjonalitet og ikke teknologityper. Dermed unngår en at definisjonen stadig må endres fordi den blir utdatert som følge av raske teknologiske endringer. Det er samtidig allmenn enighet om at IKT griper inn på alle samfunnsområder. Definisjonen skal ifølge notatet forstås slik at billettautomater og køsystemer knyttet til generell kundebehandling, reiseinformasjon og transport, omfattes av rettskravet på universell utforming av IKT.

Det er tilgang til hovedløsningen som lovforslaget foreslår å lovfeste. Departementene avgrenser derfor lovens anvendelsesområde mot såkalt embedded ICT (les «integrert» IKT). I høringsnotatet heter det derfor:

«IKT er avgrenset fra teknologi og systemer av teknologi hvor hovedfunksjonen ikke er tilegnelse, lagring, omdanning, administrering, kontroll, framvisning, publisering, endring, utveksling, overføring eller mottak av informasjon».

I høringsnotatet er airconditionsystemer i bygg som styres ved hjelp av IKT brukt som eksempel på «integrert» IKT.

IKT som inngår i løsninger for tilgjengelighet til transportmidler og bygninger, som teksting og/ eller opplesning av informasjon på offentlig transport, i heiser eller på sykehus, eller smarthusteknologi, vil da etter høringsnotatet ikke omfattes av rettskravet på universell utforming av IKT rettet mot allmennheten. IKT i transportmidler mv. kan bli omfattet av krav i sektorlovgivningen.

I høringsnotatet blir det vist til at en nærmere presisering av IKT og universell utforming vil kunne gis i forskrift til loven.

10.5.4.3 Virkeområde for plikten

I høringsnotatet foreslår Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet at virkeområdet for plikten er all IKT som retter seg mot allmennheten. Det vises til at Syseutvalgets lovforslag legger den samme avgrensningen til grunn. Ved å inkludere IKT i loven vil også virtuelle samfunnsarenaer omfattes, eksempelvis internettsider rettet mot allmennheten. Internettsider fremstår for brukerne som fysiske objekter selv om det ikke er papir og blekk, og det gjør det naturlig å inkludere også den virtuelle verden i begrepet fysiske forhold.

Andre eksempler på IKT som foreslås omfattes, er minibanker og billettautomater. Ved å inkludere IKT i loven vil virksomhetene ha en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelig funksjon mht. IKT- løsninger. Grensedragningen for virksomhetens alminnelige funksjon må her gjøres mot det som eventuelt ikke er å betrakte som en hovedløsning. Et eksempel kan være at det i en bank er satt ut 10 minibanker i et banklokale, men at kun 9 av de er universelt utformet. Hovedløsningen må da likevel anses å være universelt utformet. Men dersom minibanken som er plassert på utsiden av banklokalet ikke er universelt utformet, og den er tilgjengelig hele døgnet i motsetning til minibankene som befinner seg på innsiden, så er kravet til universell utforming ikke oppfylt da minibanken på utsiden må sies å være en hovedløsning. Det samme gjelder eksempelvis billettautomater.

For webløsninger/ websider er det vanskelig å se for seg eksempler hvor kravet til universell utforming ikke vil gjelde IKT- løsningen som sådan.

Med hensyn til fjernsynsmedier ser en per i dag ikke for seg at det skal stilles krav om at alle kanaler til enhver tid skal tekste eller tegnspråktolke sine programmer. Det samme gjelder web-TV. Det foreslås imidlertid at tekniske løsninger må legge til rette for at teksting/ tegnspråktolking er mulig. Om dette skal gjøres i det konkrete tilfellet vil imidlertid avhenge av blant annet kostnader, størrelsen på målgruppen etc., jf. definisjonen av universell utforming som ikke setter krav om at løsningen skal benyttes av alle, men av flest mulig.

I forslaget blir det fremholdt at mange av de praktiske operasjonaliseringene av hva som skal regnes som universell utforming og utarbeiding av standarder/ retningslinjer fremover, vil måtte skje i tekniske komiteer eller utvalg. Standarder/ retningslinjer vil også sette grenser for virkeområde, i kraft av å omfatte noe og utelate annet, men det finnes også en del generelle standarder/ retningslinjer.

10.5.4.4 Tidsfrister og utarbeidelse av standarder/retningslinjer

Høringsforslaget legger opp til at krav om universell utforming av all IKT rettet mot allmennheten skal gjelde fra 1. januar 2011, med virkning fra neste løsningsversjon.

I tillegg ble høringsinstansene bedt om synspunkter på om det i tillegg bør legges opp til en endelig frist 1. januar 2021 for når all eksisterende IKT rettet mot allmennheten skal være universelt utformet.

Til grunn for forslaget ligger vurderinger i konsekvensanalysen knyttet til blant annet kompatibilitet og varighet av brukergrensesnitt og standarder, faktisk utskiftningshastighet og levetid, samt skattemessig avskrivning som et økonomisk incitament. For å kunne innføre krav om universell utforming av ny IKT rettet mot allmennheten må det først utarbeides nødvendige standarder/ retningslinjer for aktuelle teknologiområder. Kravene for de aktuelle teknologiområder vil altså først kunne gjelde fra det tidspunktet det foreligger nødvendige standarder/ retningslinjer. Konsekvensanalysen antar at nødvendige standarder/ retningslinjer vil kunne utarbeides i løpet av 18- 24 måneder.

Når det gjelder utskiftningshastighet for minibanker, så antas den å være inntil 10 år. Det kan være store IKT- systemer med lavere utskiftningstakt enn generell programvare, men forslaget gjelder kun IKT rettet mot allmennheten og ikke interne systemer. Generelt vil konservative (lange) tidsfrister for innføring av krav om universell utforming minske kostnadene for virksomhetene fordi virksomhetene da kan gjøre de alminnelige funksjonene universelt utformet når de likevel skal oppgradere, reparere eller skifte ut IKT- baserte løsninger.

Det fremholdes i høringsnotatet at det må utvikles krav i lov og forskrift som ikke er teknologispesifikke, men basert på funksjoner og prinsipper.

Høringsnotatet viser til flere miljøer som vil kunne stå for utarbeidelse av nødvendige standarder/ retningslinjer, blant annet både Standard Norge, Veritas og Standardiseringsorganet for offentlig sektor. Det er viktig at de som utarbeider standarder/ retningslinjer på området universell utforming gjør dette i samarbeid med brukerorganisasjonene. Det er i de seinere årene gjort et betydelig arbeid, også med hensyn på å opparbeide kompetanse, på å definere hva universell utforming vil bety for ulike typer av IKT- baserte løsninger, både i Norge og internasjonalt. Arbeidet med inkludering av tilgjengelighetskrav til IKT vil derfor kunne trekke store veksler på det grunnlaget som allerede er lagt med å definere standarder/ retningslinjer for universell utforming.

10.5.4.5 Nærmere om håndheving av lovpålegg

Hvilken myndighet bør håndheve kravene?

I høringsnotatet ber departementene om høringsinstansenes synspunkter med hensyn til plassering av tilsynsmyndighet og organ for klagebehandling for krav om universell utforming av IKT. Det foreslås at tilsyns- og håndhevingsoppgavene for de nye kravene om universell utforming av IKT blir lagt til det nye forvaltningsorganet under Fornyings- og administrasjonsdepartementet (som er opprettet 1. januar 2008 og heter Direktoratet for forvaltning og IKT). Det nye forvaltningsorganet vil være sentralt i regjeringens arbeid med standarder og retningslinjer, og må ha spisskompetanse i forhold til både universell utforming av IKT og teknologisk utvikling på IKT-området.

Det blir foreslått at det nye forvaltningsorganet skal delta i arbeidet med å utvikle nye standarder og retningslinjer for universell utforming av IKT rettet mot allmennheten.

Høringsnotatet drøfter også hvorvidt Likestillings- og diskrimineringsombudet vil kunne være et alternativt tilsynsorgan for kravene til universell utforming av IKT, men departementene går ikke inn for dette. Det blir blant annet vist til at ombudet per i dag ikke har den tekniske kompetansen som forutsettes, og at tradisjonelle forvaltningsoppgaver vil vanskeliggjøre ombudets uavhengige pådriver- og kritikerrolle.

Dersom tilsynet med oppfølging av krav og standarder legges til nytt forvaltningsorgan og tilsynet utøves ved bruk av enkeltvedtak etter reglene i forvaltningsloven, skisseres det i høringsnotatet at klagebehandlingen over vedtak trukket av det nye organet vil kunne legges til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD). Et annet alternativ er at det opprettes en særskilt klagenemnd for dette formålet.

Tilsynsmyndighetens reaksjoner ved brudd på krav om tidsfrister for universell utforming av IKT

I høringsnotatet ble det bedt om høringsinstansenes synspunkter på om det bør innføres en egen hjemmel som gir det nye forvaltningsorganet under FAD myndighet til å fastsette pålegg ved manglende oppfyllelse av plikten til universell utforming av ny IKT. Et pålegg kan omfatte et krav om stansing eller retting, og pålegget vil rettes mot de virksomheter som innen gitte tidsfrister ikke oppfyller de lovpålagte kravene om universell uforming av IKT. Pålegget kan formuleres som et pålegg om å endre utformingen eller tilretteleggingen, slik at den blir i samsvar med de kravene som inntas i lov og forskrifter om universell utforming av IKT.

I forslaget blir det også bedt om synspunkter på hvorvidt det bør åpnes for å fastsette tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av pålegg. Det blir vist til at tvangsmulkt i form av løpende mulkter kan være en hensiktsmessig løsning for å sikre etterlevelse i de tilfeller der virksomheter ikke retter seg etter eventuelt pålegg om universell utforming av IKT- løsningen. Reaksjonsformen er særlig aktuell der overtredelsen har karakter av å være mer eller mindre vedvarende. Pålegget skal indikere når tvangsmulkter begynner å løpe. Det foreslås også at tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.

Spørsmål om det bør knyttes en dispensasjons­adgang til bestemmelsen

I høringsnotatet skisserte departementene muligheten for å innføre en dispensasjonsadgang fra kravet om universell utforming av ny IKT. Det vises til konsekvensanalysen, der det legges til grunn at en dispensasjonsadgang vil innebære en strengere praktisering av kravet enn dersom en dispensasjonsadgang ikke innføres. En dispensasjonsadgang gir også virksomhetene en mulighet til å være proaktive, samtidig som det gir forutsigbare rammevilkår. Det bør foreligge tungtveiende hensyn dersom det skal dispenseres fra kravene. Tungtveiende hensyn som nevnes i høringsnotatet vil eksempelvis kunne være sikkerhet og personvern. På områder der det er blitt svært vanlig å bruke IKT, som eksempelvis for banktjenester, bør hensyn som ligger til grunn for å kreve universell utforming veie tungt.

Departementene ba også om synspunkter på hvilket organ som bør være dispensasjonsmyndighet. I høringsnotatet skisseres det at myndighet til å gi dispensasjon i tilfelle bør legges til det nye forvaltningsorganet under FAD, med Likestillings- og diskrimineringsombudet som en alternativ dispensasjonsmyndighet. Et klageorgan for dispensasjonsvedtak foreslås i tilfelle å være FAD, eventuelt en ny klagenemnd (se ovenfor om hvilken myndighet som bør håndheve kravene), eller dersom ombudet treffer vedtak; Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Dersom dispensasjonsmyndigheten legges til ombudet og nemnda, gjøres det rede for at disse organene vil få en dobbeltrolle ved at det kan få til behandling diskrimineringssaker der det allerede er innvilget eller avslått en dispensasjon.

Informasjon og veiledning

Et sentralt ansvar for det nye organet under FAD vil ifølge høringsnotatet være å gi informasjon og veiledning om kravene til universell utforming av IKT. Det fremholdes at informasjons- og veiledningsansvaret bør gjennomføres i samarbeid med andre fagmiljøer som eksempelvis Deltasenteret og TeleFunkForum. Høringsinstansene ble bedt om synspunkter på organisering av informasjons- og veiledningsarbeidet.

Begrensninger i domstolenes overprøvingsadgang

I høringsnotatet ble det foreslått at domstolenes myndighet til å overprøve vedtak truffet av det nye forvaltningsorganet/ klageorganet er begrenset til å overprøve rettsanvendelsen og ikke utøvelsen av skjønnet. Dette er i tråd med den vanlige ordningen for overprøving av forvaltningsvedtak. Videre blir det foreslått en frist for å reise søksmål til overprøving av vedtaket, satt til tre måneder fra underretning om vedtaket kom fram til parten.

10.5.4.6 Forskrifter

I høringsnotatet blir det foreslått at lovbestemmelsen skal innholde en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter. Forskriftshjemmelen omfatter adgang til å fastsette nærmere bestemmelser om innholdet i plikten til universell utforming, men også om og hvordan opprettelse og sammensetning av en eventuell klagenemnd for vedtak truffet av det nye forvaltningsorganet skal gjøres. Det foreslås videre at utfyllende bestemmelser om saksbehandlingen for pålegg, tvangsmulkt, eventuell dispensasjon for det nye forvaltningsorganet og klageorganet kan gis i forskrift.

10.5.5 Høringsinstansenes syn

10.5.5.1 Lovforankring

Et stort flertall av høringsinstansene støtter at det innføres krav om universell utforming av IKT.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) er kritisk til forslaget, og mener at det for IKT ikke bør utvikles regler/ normer som er absolutte. Det må ifølge HSH være rom for å ta hensyn til interesser og behov hos de bedrifter som vil omfattes av lovkravet.

Mange av høringsinstansene mener at kravene om universell utforming av IKT bør forankres i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Blant dem som støtter forslaget er Landbruks- og matdepartementet, ABM- utvikling (Statens senter for arkiv, bibliotek og museum), Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statens råd for funksjonshemmede, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norges Handikappforbund og Norges Blindeforbund. Justis- og politidepartementet ser ikke noe til hinder for å ta inn en bestemmelse om IKT i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

10.5.5.2 Definisjon av IKT

Følgende høringsinstanser støtter definisjonen som er foreslått i høringsutkastet: Foreningen for kroniske smertepasienter, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesrådet for funksjonshemmede i Østfold, Landbruks- og matdepartementet, Lånekassen, Norges Blindeforbund, Norges Pensjonistforbund, Riksarkivaren, Rogaland fylkeskommune, Seniornett Norge og Voice ASP. Svært mange støtter forslaget om at definisjonen bør defineres ut fra funksjonalitet og ikke teknologityper. Noen av høringsinstansene mener likevel at definisjonen må justeres.

Flere av høringsinstansene er, med ulike begrunnelser, uenig i definisjonen: Advokatforeningen, Dysleksiforbundet, Eidskog kommune, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen, Interessegruppe for synshemmede EDB-brukere, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne, Nordisk fylkeskommune, Norges Døveforbund, Norges Handikapforbund, Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner, Sosial- og helsedirektoratet, Statens råd for funksjonshemmede, Stopp diskrimineringen, TeleFunkForum, Vestfold fylkeskommune og Vestre Toten kommune.

Advokatforeningen mener at den foreslåtte definisjonen ikke er fullt ut dekkende for det virkeområde en har til hensikt å regulere. Flere brukerorganisasjoner påpeker at det kan avgrenses mot «innbakt» IKT, men ikke mot «integrert» IKT. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) peker på at integrert IKT er av stor betydning, og at det med høringsforslagets definisjon av IKT er en fare for at tilgjengelighet til integrert teknologi blir «kasteballer» på grunn av sektorprinsippet. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen mener at avgrensningene i definisjonen ikke vil dekke minibanker og andre typer selvbetjente automater som eksempelvis automater for flaskepant. Det vises til at en minibanks hovedfunksjon ikke er å gi informasjon, men å utlevere kontanter.

Av de som er uenige i definisjon i høringsforslaget er det mange som knytter uenigheten til det foreslåtte virkeområdet. Det tas blant annet til orde for at kravet om universell utforming av IKT må gjelde generelt, også for integrert teknologi, og uten avgrensning til IKT rettet mot allmennheten eller mot hovedløsningen. Disse innspillene omtales i kapittel 10.5.6.3 om virkeområde for plikten.

Norsk Lyd og blindeskriftsbibliotek (NLB) slutter seg til forslaget til definisjon av IKT i en ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov, men mener det er behov for at en nærmere presisering av IKT og universell utforming blir gitt i forskrift.

10.5.5.3 Virkeområde for plikten

Flere høringsinstanser støtter høringsforslagets avgrensning av virkeområde, deriblant ABM- utvikling, Akershus fylkeskommune, Kultur- og kirkedepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Lånekassen, Posten Norge, Riksarkivaren og Seniornett Norge.

Følgende høringsinstanser er, av forskjellige årsaker, uenige i høringsforslagets avgrensning av virkeområde: Advokatforeningen, Eidskog kommune, Finnmark fylkeskommune, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesrådet for funksjonshemmede, Hørselshemmedes landsforbund, Interessegruppe for funksjonshemmede EDB-brukere, Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne, Norge.no, Norges Blindeforbund, Norges Døveforbund, Norges Forskningsråd, Norges handikapforbund, Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner, Sosial og helsedirektoratet, Statens råd for funksjonshemmede, Statens Seniorråd, Stopp diskrimineringen, TeleFunkForum, Vestlandske blindeforbund, Vestre Toten kommune, ABM-utvikling, Dysleksiforbundet, Foreningen for kroniske smertepasienter, NAV og Voice ASP.

Statens råd for funksjonshemmede (SRFF) og flere av organisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne, deriblant Norges Handikapforbund og Dysleksiforbundet, tar til orde for at loven også må gjøres gjeldende for arbeidsplasser og utdanningsinstitusjoner/ skoler. SRFF viser til at IKT i stadig økende grad tas i bruk i skole og arbeidsliv. Å holde IKT utenfor disse områdene vil ifølge SRFF ikke være i samsvar med regjeringens politikk om inkluderende arbeidsliv og det å skape en skole for alle.

NAV påpeker at universell utforming av programvare og applikasjoner beregnet på arbeidslivet er en viktig forutsetning for inkludering av personer med redusert funksjonsevne på viktige samfunnsområder. Norges Forskningsråd (NFR) mener at kravet vil bli mest effektivt dersom det også gjøres gjeldende for utdanning og arbeid. Ifølge NFR vil avgrensningen bli stadig vanskeligere å anvende i praksis ved at man avgrenser virkeområdet til hovedløsningen og påpeker at skillet mellom der IKT- løsninger er hovedløsningen og der IKT inngår i andre løsninger er flytende og endrer seg over tid. Ifølge NFR er det mindre problematisk å unnta fra kravet om universell utforming de tilfeller der IKT brukes uten at det skapes et IKT- basert grensesnitt som brukeren må forholde seg aktivt til for å kunne bruke produktet. Videre påpeker NFR at det avgjørende for om kravet til universell utforming skal gjelde, er om løsningen har et IKT- basert grensesnitt mot brukeren som operatør, og ikke om den er frittstående eller samspiller med et bakenforliggende system (integrert og dynamisk). Riksarkivaren uttaler at det vil kunne være utfordringer i grensedragningen mot hva som er «virksomhetens alminnelige funksjon» og hva som er «hovedløsningen». ABM- utvikling som i sitt arbeid skal styrke arkiv, bibliotek og museum som aktive og aktuelle samfunnsinstitusjoner, peker på at bibliotekenes innleverings- og utlånsautomater må regnes som en hovedløsning rettet mot allmennheten.

Hørselshemmedes landsforbund mener at det bør settes krav om 100 prosent teksting av både film og TV, mens Fylkesmannen i Hordaland stiller spørsmål om hvorfor kravet til universell utforming med hensyn til fjernsynsmedia skal være svakere enn på andre områder. Sosial- og helsedirektoratet tar blant annet opp spørsmålet om det bør stilles særlige krav til statskanalene.

Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne tar opp det forhold at lovkravet ikke foreslås å gjelde forbruker- IKT og viser til at USA har valgt en løsning hvor standardene framtvang innovasjoner av universelt utformede IKT- produkter. Statens råd for funksjonshemmede viser til at USA ikke forlanger at alle produkter er tilgjengelige, men at alle produsenter må ha et tilgjengelig produkt.

Norges blindeforbund stiller spørsmål om hvorfor køordningssystemer inkluderes uten at informasjonsmonitorer i samme lokale omfattes. De påpeker også viktigheten av at kodebrikker omfattes, eksempelvis til nettbank.

Justis- og politidepartementet tar opp forholdet til grenseoverskridende virksomhet, eksempelvis internettsider rettet mot allmennheten i Norge, men som driftes fra utlandet.

Kultur- og kirkedepartementet uttaler at det er uklart om hvilke gjenstander og bruksområder innen arkiv-, bibliotek- og museumsfeltet som blir berørt. De tar også opp forholdet til multimedieutstillinger, annen digital kunst, virtuelle samfunn og nettverk - herunder forholdet til blant annet virtuelle spill som er betalingstjenester versus gratis tjenester. Norges Television uttaler at en ikke ser for seg at dekodere og TV-apparater vil påvirkes av kravene da disse sjelden er plassert på offentlig sted til allmenn bruk. Enkelte av høringsinstansene mener at beskrivelsen av virkeområde ikke er klargjørende for de konsekvenser forslaget vil få for blant annet virtuelle samfunn mv.

10.5.5.4 Tidsfrister og utarbeidelse av standarder/retningslinjer

De foreslåtte tidsfristene for ny IKT (1. januar 2009) får støtte av et flertall av høringsinstansene. Blant de som stiller seg bak tidsfristene er Statens råd for funksjonshemmede, Sosial- og helsedirektoratet, Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne og TeleFunkForum. Forslaget støttes også av flere av de organisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne, deriblant Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Dysleksiforbundet, Norges Døveforbund, Norges Handikapforbund, Seniornett og Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner.

Blant de som har innvendinger, er synspunktene delt mellom instanser som mener at tidsfristene er for korte og instanser som mener at fristene er for lite ambisiøse.

Ifølge BBS er seksmånedersfristen for implementering for kort og vil føre til unødig press på aktørene. Etter BBS syn må partene få mer tid, og de foreslår at fristen for implementering av kravet settes til tidligst to år fra tidspunktet for når de endelige retningslinjene er fastsatt. Brønnøysundregistrene og Skattedirektoratet har lignende synspunkter. Oslo kommune argumenterer for at overgangsperioden i form av en implementeringsfrist bør være minimum 12 måneder. Kriminalomsorgens IT- tjeneste poengterer at det ved anskaffelse av omfattende systemer vil være lange anskaffelsesløp, opptil to år, og de mener derfor at det bør gjelde en frist på minst to år fra tilgjengelige og vedtatte retningslinjer foreligger. Posten Norge anbefaler, med bakgrunn i at egne systemer historisk sett har lang levetid, en frist for universell utforming av ny IKT til 1. januar 2015, og at kravet for eksisterende IKT settes til første versjon etter denne dato. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen mener også at seks måneder er en for kort frist og anbefaler derfor tidsfrister på henholdsvis to år for ny IKT og tre år for selvbetjente automater. FNH og Sparebankforeningen anbefaler også å fastsette tidsfristene i forskrift snarere enn i lov, for dermed enklere å kunne tilpasse tidsfristene til faktiske endringsbehov.

Advokatforeningen mener det er uklart hva universell utforming av IKT innebærer, og kan ikke anbefale tidsfrister basert på det foreliggende forslaget. Å hjemle prinsippene i lov uten at kravene er konkretisert, vil ifølge Advokatforeningen bryte med legalitetsprinsippet. Handels– og Servicenæringens Hovedorganisasjon mener forslaget og konsekvensutredningen er for uklare, og at dette taler mot å innføre absolutte regler på området. Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek og Nordland Fylkeskommune er eksempler på høringsinstanser som mener at fristene er for lange. Norges Blindeforbund støtter forslaget om 1. januar 2011 som tidsfrist, men uttrykker bekymring for at det frem mot dette tidspunktet vil utvikles IKT- løsninger som er ekskluderende. Vestre Toten kommune har lignende synspunkter. Rogaland fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune foreslår å fremskynde fristen med ett år.

ABM- utvikling stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig å knytte krav til neste løsningsversjon fordi mange automater og systemer mot allmennheten neppe kan forventes å bli gjenstand for utskiftning på mange år. ABM- utvikling er for øvrig enig at det bør settes tidsfrister for både ny og eksisterende IKT, men mener at de foreslåtte tidsfristene signaliserer et for lavt ambisjonsnivå.

Også Forbrukerrådet mener det vil kunne medføre ulemper å ikke ha tilgang til universelt utformede løsninger innen tidsfristen, og ønsker strammere tidsfrister. Men siden relevante standarder/ retningslinjer enda ikke er utarbeidet, foreslår Forbrukerrådet å evaluere tidsfristene på ny når disse foreligger. Lånekassen foreslår som et mulig alternativ til en lovmessig fastsettelse av en konkret tidsfrist at en etter eksempelvis fem år evaluerer ordningen.

Justis- og politidepartementet og Norge.no mener det er behov for å presisere hva som menes med «ny løsningsversjon». Etter deres syn kan det være tvil om kravet skal gjelde anskaffelse av et helt nytt system eller om det også skal omfatte løsningsoppgraderinger eller nye versjoner av eksisterende systemer. Denne problemstillingen reises også av NAV, som mener det må avklares hva som er nytt og hva som er vedlikehold av en eksisterende nettjeneste. Videre mener Justis- og politidepartementet at det fremstår som uklart om fristen skal gjelde fra kontraktsinngåelse, installasjon, igangsettelse eller fra et annet tidspunkt.

Når det gjelder den forslåtte tidsfristen for eksisterende IKT (1. januar 2021), mener en stor del av høringsinstansene at denne fristen er unødvendig lang. Blant de som mener dette er Lånekassen, Nordland Fylkeskommune, Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne, Riksarkivaren og Sosial- og helsedirektoratet. Flere av organisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne, deriblant FFO, Norges Blindeforbund, Norges Døveforbund, Norges Handikapforbund og Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner, foreslår 1. januar 2019 som en siste frist for universell utforming av eksisterende IKT.

Posten Norge mener at den foreslåtte fristen for eksisterende IKT er for kort. Posten Norge argumenterer med at de har utstyr og løsninger med lang levetid og at de bruker lang tid på å implementere nye løsninger. Handels– og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) mener som med fristen for ny IKT at det ikke er et tilstrekkelig grunnlag i høringsforslaget til å foreslå krav til tidsfrister for eksisterende IKT. Også Universitetet i Bergen er av den oppfatning at fristen bør forlenges.

De høringsinstansene som uttaler seg om utarbeidelsen av standarder/retningslinjer er stort sett enige om at dette er viktig for å kunne sette krav om tidsfrister. Flere, som Forbrukerrådet og Seniornett, bemerker viktigheten av at standardene/retningslinjene utarbeides i samråd med de aktuelle eiere av løsninger, leverandører og brukergrupper. FNH og Sparebankforeningen stiller seg undrende til at organisasjoner som Standard Norge i sin helhet skal ha denne oppgaven, og peker på at det allerede i dag finnes en rekke veiledere og standarder på området. De påpeker også viktigheten av at tjenesteleverandørene trekkes inn i arbeidet med utvikling av nødvendige retningslinjer.

Forbrukerrådet understreker at standarder i seg selv ikke gir god tilgjengelighet. Ifølge Forbrukerrådet må standardene speile de faktiske behovene til brukerne, ikke hindre innovative løsninger, være åpne og understøtte interoperabilitet mellom forskjellig utstyr og programvare.

Advokatforeningen poengterer at EØS-avtalen vil hindre Norge fra å innføre særnorske standarder som vil innebære tekniske handelshindringer, og mener at standardiseringsarbeidet må gjøres på europeisk eller globalt nivå, noe som vil være tidkrevende prosesser.

10.5.5.5 Nærmere om håndheving av lovpålegg.

Hvilken myndighet bør håndheve kravene?

Et flertall av høringsinstansene går inn for at tidsfrister for krav om universell utforming av IKT skal håndheves av det nye forvaltningsorganet under Fornyings- og administrasjonsdepartementet, herunder Landbruks- og matdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Skattedirektoratet, Norges Forskningsråd, Riksarkivaren, Brønnøysundregistrene, Lånekassen, Norge.no, Norsk Lyd- og blindeskriftbibliotek, Posten Norge, Rådet for funksjonshemmede i Nordland Fylkeskommune, Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne, Sosial- og helsedirektoratet og Advokatforeningen. Som grunnlag for å støtte forslaget understreker Norges Forskningsråd viktigheten av at tilsynet med loven legges til et organ som har ansvar og kompetanse på IKT i offentlig sektor og generelt, og som har ressurser og engasjement til å utvikle og spre kunnskap om universell utforming i det norske samfunnet. Skattedirektoratet påpeker behovet for å ha god kompetanse, og mener at det organet som får tilsynsmyndighet må utvikles til å bli et ledende kompetansemiljø innen interaksjonsdesign, innholdsdesign og universell utforming. Sosial- og helsedirektoratet understreker at teknisk kompetanse vil være en av forutsetningene for det nye organet, men mener at kravene juridisk må håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) mener at en generell tilsynsmyndighet med tekniske krav og standarder er noe annet enn en vurdering og håndheving av diskrimineringsvernet. Ifølge LDO vil ombudet få en uheldig dobbeltrolle dersom tilsynsoppgaven legges dit. Det vises til at ombudet skal ha en fri og uavhengig rolle med mulighet for å kritisere forvaltningen. Ifølge ombudet henger det derfor dårlig sammen med ombudets og nemndas øvrige kompetanse å gi disse organene vedtaksmyndighet på dette spesifikke området. Dersom tilsynsmyndigheten skal legges til ombudet må det ifølge ombudet bygges opp et parallelt kompetansemiljø hos ombudet, noe ombudet mener vil kunne skje på bekostning av andre oppgaver. Etter LDOs vurdering vil lovens effektivitet avhenge av et aktivt tilsynsapparat som utfører kontroller på eget initiativ og sanksjonerer brudd på regelverket. Ombudet reiser også spørsmål om det skal være en individuell klagerett ved tilfeller av manglende universell utforming.

Statens råd for funksjonshemmede og en rekke av organisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne, herunder Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner og Norges Handikapforbund, går inn for at håndhevingen av kravene legges til LDO og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner og Norges Handikapforbund går inn for at det etableres et eget ekspertorgan for tilgjengelighet til IKT, etter modell av Access Board i USA.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen går imot at det skal etableres et eget tilsynsorgan, spesielt dersom organet skal føre tilsyn med privat IKT rettet mot allmennheten. Når det gjelder banknæringen vises det til at det allerede forligger et omfattende tilsynsregime for blant annet IKT fra Kredittilsynets side. Tilsyn med IKT bør for banknæringens vedkommende i tilfelle legges til Kredittilsynet, og ses i sammenheng med andre hensyn knyttet til bankvirksomhet.

Fylkesmannen i Oppland mener at tilsynet med universell utforming av IKT må ses i sammenheng med kravene om og oppfølgingen av universell utforming generelt i samfunnet, og går derfor inn for at tilsynet legges til fylkesmennene, med Fornyings- og administrasjonsdepartementet eller en ny klagenemnd som klageorgan.

Informasjon og veiledning

Flere høringsinstanser understreker betydningen av at det blir gitt god informasjon og veiledning. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) legger til grunn at LDO, i tillegg til veiledning fra myndigheter som håndhever krav av betydning for personer med nedsatt funksjonsevne, også vil gi veiledning om universell utforming på dette området.

Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne peker på at andre viktige kompetansemiljøer i tillegg til det nye direktoratet er Deltasenteret, TeleFunkForum, IT-funk og Dokumentasjonssenteret. Statens seniorråd mener det bør legges stor vekt på informasjon og veiledning, både ved innføring av kravene og ved håndhevingen, og at arbeidet må skje i tett samarbeid med andre kompetansemiljøer, blant annet Deltasenteret.

NAV viser til at de gir veiledning om universell utforming av IKT i relasjon til brukere av individuell hjelpemiddelløsninger, og at NAV Hjelpemiddelsentraler og spesialenheter vil kunne være bidragsyter i forhold til kunnskapsutvikling, kravspesifikasjon og informasjonsarbeid.

Advokatforeningen peker på at uklare krav forutsetter god veiledning fra det offentlige. Det blir vist til at de som er forpliktet etter loven også har behov for større grad av forutberegnelighet enn det som ligger i informasjonen. Advokatforeningen ber derfor om at muligheten for å gi bindende forhåndsuttalelser, slik ligningsmyndigheten kan, blir vurdert.

Tilsynsmyndighetens reaksjoner ved brudd på krav om tidsfrister for universell utforming av IKT

Forslaget om reaksjoner som pålegg og tvangsmulkt får støtte av en stor del av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, blant annet Landbruks- og matdepartementet, Forsvarsdepartementet, Fylkesmannen i Oppland, LDO, Statens råd for funksjonshemmede, mange av organisasjonene for funksjonshemmede, Statens seniorråd, Seniornett og Norsk Pensjonistforbund.

Justis- og politidepartementet viser til at forslaget bør samordnes med reaksjoner på andre sektorområder, som eksempelvis plan- og bygningsloven. Norge.no peker på at alternative virkemidler til tvangsmulkt bør vurderes, som innføring av merkeløsninger. Pålegg og tvangsmulkt bør ifølge Norge.no forbeholdes brudd av alvorlig karakter.

Universitetet i Bergen mener at det ikke bør være adgang til å gi pålegg om stansing, da et slikt pålegg for universitetene vil kunne skape store problemer for studentene. Riksarkivaren har lignende innvendinger, og viser til at pålegg kan føre til at pedagogiske virkemidler ikke tas i bruk i nødvendig omfang.

Posten Norge og Advokatforeningen går imot at det åpnes for bruk av tvangsmulkt. Advokatforeningen viser til betydelige rettssikkerhetsproblemer slik utkastet er formulert. Skattedirektoratet anbefaler at krav om tvangsmulkt utsettes inntil det foreligger felles standarder og retningslinjer, og fagmiljøer er på plass. Norge.no og Posten Norge ber om at alternative virkemidler til tvangsmulkt vurderes.

Bør det knyttes en dispensasjonsadgang til bestemmelsen?

Forslaget om å åpne for en dispensasjonsadgang støttes av et overveiende flertall av de instanser som har uttalt seg om spørsmålet, blant annet Justis- og politidepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Dokumentasjonssenteret, Fylkesmannen i Oppland, Lånekassen, Norge.no, Norsk Lyd- og Blindeskriftbibliotek, Posten Norge, Riksarkivaren, Skattedirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, Statistisk Sentralbyrå, Statens råd for funksjonshemmede, Statens seniorråd og Advokatforeningen.

Justis- og politidepartementet peker på at reglene på dette punkt bør ses i sammenheng med bygg og anlegg. Advokatforeningen peker på faren for at resultatet av kravet blir at et bibliotek ikke stiller PC-er til rådighet. Advokatforeningen understreker også at en dispensasjonsordning ikke må føre til konkurransemessige eller andre typer forskjellsbehandling.

Norsk Lyd- og Blindeskriftbibliotek (NLB) peker på at en dispensasjonsadgang kan fange opp urimelige utslag dersom fristene settes til 2011 for ny IKT og 2015 for eksisterende IKT. NLB mener at Direktoratet for forvaltning og IKT bør få ansvaret for å behandle søknader om disse dispensasjonene, og at det opprettes en nemnd som kan behandle eventuelle klager.

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen går inn for at det skal være tilsvarende unntaksbestemmelse som i lovforslagets § 9. Dersom det i det videre arbeidet mot formodning skulle fremkomme et krav som åpenbart reduserer sikkerheten eller skaper uforholdsmessig store kostnader, blir det vist til at kravet må kunne fravikes.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener det må være en høy terskel for dispensasjon og stiller seg tvilende til om økonomiske hensyn kan sies å være «særlig tungtveiende grunner». Organisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne er gjennomgående skeptiske til nødvendigheten av å åpne for dispensasjon, som Norges Handikapforbund, som peker på at en streng praksis må sikres. Norges Blindeforbund mener det bør kunne gis dispensasjon fra loven når det foreligger tungveiende grunner, men at det stilles krav til kompenserende ordninger. Hørselshemmedes Landsforbund går inn for at kravet om teksting skal være strengt, og at det skal settes krav om 100 prosent teksting av film og tv-programmer. Det vises til at teknologien er tilgjengelig. Avvik skal bare kunne skje etter søknad om dispensasjon i spesielle tilfeller.

Nasjonalt Dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne går imot at det åpnes for dispensasjon for offentlige instanser, og viser til at IKT utstyr allerede faller inn under den reviderte lov om offentlige anskaffelser. Fra 1. januar 2007 er alle offentlige instanser pålagt å besørge universell utforming allerede fra planleggingsstadiet ved anskaffelse av slikt utstyr. For private bedrifter vil økonomiske rimelighetshensyn ifølge Dokumentasjonssenteret kunne telle i overgangsfasen frem mot at tidsfristene for henholdsvis ny og eksisterende IKT gjøres gjeldende.

Voice ASP ser ikke nødvendigheten av å ha en dispensasjonsadgang. ABM- utvikling reiser spørsmål om det som et alternativ til dispensasjon bør ytes tilskudd til virksomheter som har høye kostnader knyttet til tilgjengelighet.

Norges Forskningsråd (NFR) mener det kan være behov for en dispensasjonsadgang, men at det bør være en høy terskel for å dispensere fra kravene. NFR viser til at hensyn til sikkerhet og personvern lett brukes som et ønske om å unngå kritikk og merarbeid enn at det foreligger en reell motsetning. I de tilfelle der det er en konflikt mellom tilgjengelighet, sikkerhet og personvern i den eksisterende løsning, bør innsatsen ifølge NFR først settes inn på å utvikle en ny løsning som ivaretar alle hensyn på en likeverdig måte, før det gis dispensasjon fra kravet om universell utforming. På denne måten kan man gjennom en streng håndheving av loven drive frem innovasjoner som ikke vil oppstå med en mer liberal dispensasjonspraksis.

Forbrukerrådet (FR) peker på at dispensasjonssøknad må vurderes etter klare og etterprøvbare standarder/ retningslinjer, og at det kun bør være mulig å få tidsbegrenset dispensasjon. Ifølge FR skyldes dette at IKT er et område hvor det kan forekomme hyppig teknologiutvikling, og at det som kan være vanskelig å utforme universelt på ett tidspunkt, kan være realistisk å utforme universelt på et senere tidspunkt. FR peker også på at det må kunne stilles krav til gode, alternative løsninger. FR går også inn for at dispensasjon skal være tidsbegrenset.

De instansene som støtter en dispensasjonsadgang, blant annet Likestillings- og diskrimineringsombudet, mener gjennomgående at myndigheten til å gi dispensasjon bør legges til det nye forvaltningsorganet under Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD). Flere påpeker at dispensasjon bør vurderes av det samme organet som skal håndheve kravene. At FAD eller en eventuell ny klagenemnd skal være klageinstans får også bred støtte.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Norges Handikapforbund og Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner mener dispensasjonsmyndigheten bør legges til det nye forvaltningsorganet under Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD), men med Likestillings- og diskrimineringsnemnda som klageinstans. Statens råd for funksjonshemmede går inn for at myndigheten til å dispensere legges til Likestillings- og diskrimineringsombudet med nemnda som klageinstans. NAV ber om at graden av betydning for samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne bør tas med som et vurderingstema.

Begrensninger i domstolenes overprøvingsadgang

I høringen støtter Landbruks- og matdepartementet, Lånekassen, Sosial- og helsedirektoratet, Fylkesmannen i Oppland m.fl. forslaget om at det kun er rettsanvendelsen som kan overprøves av domstolene. Advokatforeningen, Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner, Norges Handikapforbund, Norges Blindeforbund, Dysleksiforbundet, Foreningen for kroniske smertepasienter går inn for at det skal være full overprøving for domstolene av vedtak knyttet til lovkravet.

Ingen høringsinstanser går imot forslaget om søksmålsfrist på tre måneder fra vedtaket blir truffet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) viser til at det kan være overlapp mellom virksomhetenes alminnelige funksjon (§ 9) og IKT rettet mot allmennheten, og reiser spørsmål om hvilken etat som skal håndheve hva. Forutsatt at plikten til generell tilrettlegging også skal omfatte IKT, reiser LDO spørsmål om hva deres myndighet blir etter denne bestemmelsen. Ombudet viser til at det kan komme klager til ombudet hvor det nye håndhevingsorganet har vurdert forholdet. Dersom de nye forskriftene og standardene er oppfylt, og det nye direktoratet ikke har noe å utsette på virksomheten, viser LDO til at ombudet ikke vil kunne gå lenger ved håndhevingen etter § 9.

10.5.6 Departementets vurdering

10.5.6.1 Lovforankring

Langt de fleste høringsinstansene går inn for at bestemmelsen forankres i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov.

Departementet går inn for at tidsfrister for universell utforming av IKT inntas i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, og viser til at dette har bred støtte i høringen. Per i dag finnes ikke et egnet alternativ for lovforankring i sektorlovgivningen.

10.5.6.2 Definisjon av IKT

Høringen har vist at det er et behov for å gjøre endringer/ presiseringer i definisjonen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) for å presisere virkeområdet for de nye IKT- kravene.

Hva som skal forstås som IKT, bør omtales uten å gi en uttømmende konkretisering av anvendelsesområdene. En uttømmende konkretisering av anvendelsesområdene gir en betydelig risiko for at den teknologiske utviklingen vil løpe fra lovbestemmelsens innhold og formål, og dermed skape et behov for stadige lovendringer. Liknende betraktninger gjelder også i forhold til å beskrive den form informasjonen fremstår ved hjelp av, eksempelvis tall, tekst, symboler etc. Konkretisering av informasjonens form bør derfor unngås.

Høringen har samtidig vist at det er grunn til å presisere at bestemmelsen om tidsfrister for universell utforming av IKT er ment å dekke både det kunnskapsmessige innholdet som teknologien er bærer av, samt selve betjeningen av de fysiske komponentene som utgjør den grensesnittflaten som kreves universelt utformet.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen reiser spørsmål ved om informasjonsbegrepet i bestemmelsen er for snevert til også å omfatte selvbetjeningsordninger som minibanker og panteautomater. De viser til at en minibanks hovedfunksjon ikke er informasjonsbehandling, men å utlevere kontanter.

Både lovforslagets § 9 om plikt til generell tilrettelegging, som også gjelder IKT, og § 11 om tidsfrister for krav til universell utforming av IKT- løsninger regulerer virksomhetens alminnelige funksjon(er) og ikke hovedfunksjonen til den enkelte IKT- løsning. En banks alminnelige funksjon er blant annet å kommunisere med sine kunder til de har fått utført sine tjenester. En virksomhet kan ha flere hovedløsninger for å sikre gjennomføring av et slikt formål, eksempelvis ved manuell saksbehandling eller ved bruk av IKT- utstyr som minibanker, betalingsterminaler eller nettbankløsninger. En virksomhet kan således ha flere virkemidler eller hovedløsninger for utførelse av de alminnelige funksjon(er), der selvbetjeningsløsninger er et av alternativene.

Et særlig spørsmål knytter seg til innholdet i begrepet «embedded» IKT som i høringsforslaget ble oversatt med integrert IKT, og som definisjonen ble avgrenset mot. Spørsmålet må ses i lys av virkeområdet for § 11, og det vises derfor til departementets vurderinger i punkt 10.5.6.3 om virkeområdet for plikten.

Departementet går inn for følgende definisjon av IKT:

«Med informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) menes teknologi og systemer av teknologi som anvendes til å uttrykke, skape, omdanne, utveksle, lagre, mangfoldiggjøre, og publisere informasjon, eller som på annen måte gjør informasjon anvendbar».

10.5.6.3 Virkeområde for plikten

Lovforslaget gjelder IKT- løsninger rettet mot allmennheten. Lovforslaget avgrenser således mot IKT- løsninger som retter seg mot den enkelte. Forbruksutstyr, så som mobiltelefoner eller fjernsyn, er i utgangspunktet ikke rettet mot allmennheten som sådan, men vil være det om de utplasseres i det offentlige rom til bruk for publikum, eksempelvis i bibliotek eller på offentlige eller private servicekontorer. Det er likevel grunn til å tro at loven vil kunne påvirke også slike produkter. Norges Forskningsråd uttaler blant annet:

«Dette vil trolig stimulere til at stadig flere produkter for det alminnelige marked blir universelt utformet, selv om de etter definisjonen brukes av den enkelte. Dette fordi en universelt utformet løsning vil kunne brukes overalt og ikke bare i det private rom, og produsentene kan dermed dekke ulike markeder med samme produktmodell.»

Det er grunn til å presisere at plikten til universell utforming ikke omhandler krav om individuell tilpasning eller tilrettelegging. Dersom en PC i et bibliotek eller ved et servicekontor er til bruk for allmennheten, så skal brukere med nedsatt funksjonsevne i utgangspunktet også kunne bruke utstyret. Det innebærer imidlertid ikke et krav om at biblioteket eller servicekontoret skal ha individuelt tilpasset utstyr tilgjengelig, men at det skal være en tilrettelagt PC slik at slikt utstyr kan tilkobles. Kravene i § 11 innebærer således at individuelle tilpasninger eller tilrettelegginger skal kunne koples til IKT- løsningene, eksempelvis at det skal være et uttak for lyd for blinde på minibanker, men altså ikke at minibankene skal være utstyrt med øretelefoner eller lignende. Tilkobling av enkelte typer tilleggsutstyr vil kunne redusere nytten for andre brukere, eksempelvis vil en ved å tilkoble en leselist for blinde til en PC kunne redusere andre brukeres nytte av samme PC. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med forskriftsarbeidet. Ved fastsettelse av standarder/ retningslinjer vil kompabilitet mellom IKT- løsningen og individuelle hjelpemidler være et vurderingskriterium da lovens formål er å inkludere flest mulig.

Det er en virksomhets hovedløsning(er) som skal være universelt utformet. Det er altså ikke slik at enhver løsning skal være det. Eksempelet fra høringen kan gjentas. Dersom det i et banklokale er satt ut 10 minibanker, hvorav 9 er universelt utformet, så vil en her si at dette er en hovedløsning som er universelt utformet. Men dersom en av minibankene er plassert på utsiden av banklokalet uten å være universelt utformet, og denne er tilgjengelig hele døgnet i motsetning til minibankene som befinner seg på innsiden, så er kravet til universell utforming ikke oppfylt da minibanken på utsiden må sies å være del av en hovedløsning.

I høringsrunden påpekte Norges Forskningsråd at skillet mellom der IKT- løsninger er hovedløsninger og der IKT inngår i andre løsninger er flytende og endrer seg over tid, og at det derfor ikke var hensiktsmessig å avgrense virkeområdet til hovedløsningen. Departementet er enig i at dette er en aktuell utfordring, men vil presisere at en virksomhet kan ha flere hovedløsninger og ikke bare en. Eksempelvis vil både minibanker, betalingsterminaler og kodebrikker for tilkopling til nettbank være hovedløsninger. Det anses ikke som hensiktsmessig å lovfeste en plikt for universell utforming av enhver IKT- løsning. I vurderingen av om en løsning er å anse som en hovedløsning vil omfanget med hensyn til brukere være et sentralt kriterium. En løsning som blir brukt av mange, vil derfor lettere kunne bli å betrakte som en hovedløsning enn en løsning som benyttes av få. Graden av betydning for samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne er også et vurderingskriterium, jf. innspillet fra NAV i høringen.

Det er grunn til å presisere at IKT- løsninger har et organisk utviklingsforløp, og at det derfor vil skje en kontinuerlig utvikling med hensyn til bestemmelsens omfang. Den teknologiske utviklingen er en faktor som vil ha stor påvirkning på lovbestemmelsens utbredelse. En annen faktor er den internasjonale utviklingen innenfor standardiseringsarbeidet. Norge er et forholdsvis lite marked, og utviklingen av standarder internasjonalt vil derfor også være elementer i vurderingen av hvor det er fornuftig å utvikle krav om universell utforming av IKT- løsninger. Dette er en av grunnene til at en ikke har sett det som formålstjenlig at utstyr som eksempelvis mobiltelefoner skal omfattes av kravet om universell utforming. Norge vil arbeide internasjonalt for at det utvikles standarder også på slike forbrukerprodukter, men en ser det ikke som formålstjenlig at Norge alene setter slike krav. Et tilsvarende eksempel kan være online spill. Dette er områder hvor en i større grad må satse på internasjonalt samarbeide. Ved lovens ikrafttredelse er det altså ikke slik at lovkravet vil omfatte samtlige IKT- løsninger. Nærmere presiseringer av virkeområde vil derfor i praksis skje i forbindelse med utviklingen av standarder/ retningslinjer og forskriften til loven. Departementet ser det som særlig viktig at en i dette arbeidet har god kontakt med berørte aktører og brukere.

Høringsutkastet berørte spørsmålet om IKT- løsningers selvstendighet som avgrensningskriterium. Enkelte høringsinstanser tok til orde for at heiser ville omfattes av bestemmelsen.

Heiser kan etter departementets syn tjene som eksempel på at en løsning ikke er å betrakte som en selvstendig løsning. Heiser har som funksjon å bedre tilgjengeligheten til ulike deler av en bygning og er derfor tett knyttet opp til byggets funksjoner som sådan. Krav til heisers utforming reguleres for øvrig av plan- og bygningsloven.

Ved å inkludere IKT i loven vil også virtuelle samfunnsarenaer omfattes, eksempelvis internettsider rettet mot allmennheten.

Ut fra høringen og de vurderinger som er gjort i forhold til høringsinnspillene har departementet funnet det mest formålstjenlig at bestemmelsen endres til å avgrense mot IKT- løsninger der utformingen av brukerløsninger reguleres i annen lovgivning. Det anses som hensiktsmessig at regelverk og saksbehandling, eksempelvis knyttet til bygninger, er mest mulig samlet, samtidig som høringen har vist at et avgjørende kriterium ofte vil være om IKT- løsningen har brukerfunksjoner (brukergrensesnitt) rettet mot allmennheten eller ikke.

Også Smarthusteknologi faller eksempelvis utenfor bestemmelsens virkeområde. Grunnteknologien ved smarthus med hensyn til inkorporering i bygg reguleres av plan- og bygningsloven. De IKT- løsninger som eventuelt koples til smarthusteknologien vil derimot kunne omfattes av § 11 om tidsfrister for krav til universell utforming av IKT der de har brukerfunksjoner (brukergrensesnitt) rettet mot allmennheten. Den samme avgrensningen vil også gjelde IKT utplassert andre steder enn i bygninger og hvor utformingen er regulert i annen lovgivning.

Enkelte høringsinstanser tok i høringen til orde for at minibanker og billettautomater normalt ikke er å betrakte som selvstendige løsninger, men at de inngår i bygninger og transportmidler mv. Departementet er ikke enig i et slikt syn. Selv om utformingen av eksempelvis billettautomater og minibanker ikke omfattes av plan- og bygningsloven har departementet av hensyn til at flere av høringsinnspillene tok til orde for en slik forståelse, valgt å gi en omtale også av slike løsninger.

Billettautomater er ment å gi brukeren en billett som gir adgang til en forestilling, et transportmiddel eller lignende, men er ikke knyttet til eksempelvis byggets egentlige funksjoner. En køautomat er blant annet ment å gi brukeren informasjon om plassering i en kø og er også løsrevet fra byggets egentlige funksjoner. Heller ikke minibanken er knyttet opp mot byggets egentlige funksjoner. For minibanker kan det også legges til at både frittstående minibanker i butikklokaler (eksempelvis i en kiosk) og minibanker som er innkapslet på en slik måte at kun frontpanelet er synlig for brukerne er i utstrakt bruk. Det er ingen grunn til å se på sistnevnte minibanker på noen annen måte enn de frittstående minibankene. Slike IKT- løsninger er å betrakte som selvstendige løsninger som ikke inngår eksempelvis i bygningen. Tilsvarende betraktninger kan gjøres for informasjonstavler. IKT- baserte informasjonstavler i bygninger, er ment å omfattes av § 11, mens skilting til ulike deler av bygget, IKT- baserte eller ikke, vil omfattes av plan- og bygningsregelverket. Mens skilting for tilkomst til deler av bygget har som formål å bedre tilgangen til byggets ulike deler, er selvstendige informasjonstavler løsninger som i mindre grad knytter seg til bygget funksjoner som sådan.

Det kan i særlige tilfeller være forskjell fra bygg til bygg med hensyn til om IKT- løsningen har funksjoner rettet mot allmennheten eller ikke. Et slikt eksempel er airconditionsystemer. Airconditionsystemer i bygg åpne for allmennheten har normalt ikke brukerfunksjoner rettet mot allmennheten, men dette gjelder ikke alltid. Hoteller er et slikt unntak. Hensynet til at slike forhold reguleres av plan- og bygningsloven tilsier likevel at § 11 i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov ikke omfatter slike forhold.

Et av hensynene bak høringsnotatets forslag til virkeområde var å skape en bestemmelse som kan leve over tid uten at det må foretas stadige endringer som følge av at teknologien endrer seg. Dette spørsmålet må blant annet ses i sammenheng med definisjonen som ble foreslått i høringsutkastet og den avgresningen som der ble gjort mot «embedded» IKT. I høringen ble «embedded» IKT oversatt med integrert IKT.

Flere organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne påpeker at integrert IKT finnes i minibanker og andre selvbetjeningsmaskiner rettet mot brukerne, og at det skapes en uheldig kopling ved at «embedded» IKT oversettes med integrert IKT. De foreslår at integrert IKT byttes ut med innbakt IKT samtidig som en presiserer at det er en avgrensning mot IKT der brukerfunksjonene (brukergrensesnittet) ikke er rettet mot brukerne som ligger i lovutkastet.

Departementet er enig i at et avgjørende kriterium ofte vil være om det foreligger brukerfunksjoner (et brukergrensesnitt) rettet mot brukerne.

Departementene er også enige i at innbakt IKT er et mer dekkende begrep enn integrert IKT slik forslaget ble presentert i høringsnotatet. Departementet har imidlertid ikke sett det som hensiktsmessig å bruke begrepene integrert eller innbakt IKT som avgrensningskriterium i lovteksten da avgrensningen hovedsakelig ligger i om IKT- løsningen har brukerfunksjoner rettet mot allmennheten eller ikke. Sanntidsinformasjonstavler er ment å omfattes av bestemmelsen. Informasjonen er rettet mot allmennheten og denne informasjonen kan gjøres tilgjengelig for blinde eksempelvis ved lyd og enkle menyfunksjoner.

AMB-utvikling har tatt opp spørsmålet om aktive arkiv, og tar til orde for at disse er rettet mot allmennheten, eksempelvis der det foreligger innsyn etter offentlighetsloven eller der det er partsinnsyn. Dette er IKT- løsninger som bør kunne omfattes av bestemmelsen slik at flest mulig har tilgang. Samtidig er området per i dag ikke godt nok utredet med hensyn til konsekvensene av å lovhjemle en plikt til universell utforming av slike aktive arkiv. Departementet vil derfor komme tilbake til dette i forbindelse med forskriftsarbeidet og de nærmere presiseringer som der skal gjøres med hensyn til virkeområdet. Det understrekes at loven ikke har til hensikt å oppstille en plikt som vil få urimelige økonomiske konsekvenser for virksomhetene.

Lovforslagets § 11 om krav om universell utforming av IKT i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil ikke regulere IKT- løsninger for tilgjengelighet til transportmidler, eksempelvis billettautomater og opplysnings- og informasjonstavler, selv om det per i dag ikke foreligger sektorlovgivning på området. Avgrensningen har sammenheng med at Samferdselsdepartementet er i gang med å utvikle eget lovverk om tilgjengelighet til transportmidler som vil inngå i sektorlovgivningen på området, og som vil tre i kraft før denne bestemmelsens ikrafttredelse.

IKT- løsninger på arbeidsplassen omfattes av arbeidsmiljølovens bestemmelser om plikt til individuell tilrettelegging og lovforslagets § 12 (se kapittel 10.6.4.4) og reguleres ikke av lovforslaget § 11. For IKT i opplærings- og utdanningssektoren vises til opplæringsloven, samt til plikten til individuell tilrettelegging i lovforslagets § 12.

At krav til universell utforming av IKT reguleres i annet lovverk eller vil bli regulert i annet lovverk, samtidig som en nå etablerer en egen diskriminerings- og tilgjengelighetslov, bør evalueres etter noen års virketid.

Elektronisk kunst eller digital kunst er i dag vanlige uttrykksformer. Lovforslaget har ikke til formål å regulere selve det kunstneriske utrykket, og § 11 om tidsfrister for krav om universell utforming av IKT regulerer derfor ikke slike forhold. Samtidig er det slik at interaktive utstillinger basert på IKT ofte er en del av museers formidlingsvirksomhet. Brukerløsninger rettet mot publikum vil derfor kunne omfattes dersom de er løsrevet fra kunstneriske formål. Et eksempel kan være at knapper som publikum skal trykke på for å kunne ta del i den kunstneriske opplevelsen også gjøres tilgjengelige for folk som sitter i rullestol der dette er mulig.

For fjernsynsmedier stilles det per i dag ikke krav om at alle kanaler til enhver tid skal tekste eller tegnspråktolke sine programmer. Det er bare NRK og TV2 som er pålagt å tekste sine fjernsynssendinger. Øvrige kringkastere og web-tv-aktører har ikke innholdskonsesjoner og har derfor ikke krav om teksting av sine sendinger. TV2s konsesjon går ut ved utgangen av 2009. Departementet ser ikke for seg at det per i dag skal stilles krav om at alle kanaler til enhver tid skal tekste eller tegnspråktolke sine programmer. Området er per i dag ikke tilstrekkelig utredet til å kunne stille krav om dette. Det skjer imidlertid i dag en rivende teknologisk utvikling også på fjernsynssiden, og det er derfor grunn til å tro at det i en ikke altfor fjern fremtid vil være mulig å stille krav også for fjernsynsmediene som sådan. Det er grunn til å presisere at tekniske løsninger må legge til rette for at teksting/ tegnspråktolking skal være mulig. Om slik teksting/ tegnspråktolkning for NRK og TV2 skal gjøres i det konkrete tilfellet vil imidlertid avhenge av blant annet kostnader, størrelsen på målgruppen etc., jf. definisjonen av universell utforming som ikke setter krav om at løsningen skal benyttes av alle, men av flest mulig. Sosial- og helsedirektoratet har i høringen stilt spørsmål ved om det bør være et særkrav for statskanalene. Både dette spørsmålet og spørsmålet om sektoren er moden for at det bør stilles generelle krav, bør utredes nærmere ut fra den utviklingen som vi ser for digitale medier også på fjernsynsområdet. Kultur- og kirkedepartementet vil se nærmere på disse spørsmålene og vurdere om det er grunnlag for å komme tilbake til Stortinget på dette feltet.

Justis- og politidepartementet reiser spørsmål om reglenes anvendelse på grenseoverskridende virksomhet, for eksempel internettsider rettet mot allmennheten i Norge, men som driftes fra utlandet. Internett og utfordringene med å regulere internett ved lovgivning er drøftet i NOU 2007: 2 Lovtiltak mot datakriminalitet. Reglene som foreslås her er ment å gjelde norske virksomheters internettsider rettet mot allmennheten i Norge, uavhengig av om nettsiden driftes fra Norge eller utlandet. De spørsmålene som omhandles i NOU 2008: 2 er imidlertid knyttet til strafferettspleien og hensynene bak denne reguleringen av grenseoverskridende virksomhet er begrunnet i blant annet hensynet til alvorlig kriminalitetsbekjempelse. Departementet kan ikke se at hensynene bak kravet om universell utforming per i dag kan begrunne et slikt prinsipp. Utfordringene knyttet til grenseoverskridende virksomhet vil for øvrig bli arbeidet med fra norsk side gjennom internasjonalt samarbeid.

10.5.6.4 Tidsfrister og utarbeidelse av standarder/ retningslinjer

Tidsfristene får effekt der det er utarbeidet nødvendige standarder/ retningslinjer for IKT- løsningene. I konsekvensanalysen fra NTNU antas det at arbeidet med standarder/ retningslinjer vil ta 18-24 måneder for de viktigste områdene. Dette ble også lagt til grunn i høringsutkastet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har i tillegg fått gjennomført en ekstern utredning for å få frem en overordnet og foreløpig status med hensyn til hva som per i dag foreligger av standarder og retningslinjer. Utredningen konkluderer med at det med nokså stor sannsynlighet finnes tilstrekkelig med standarder og retningslinjer nasjonalt og internasjonalt slik at det ikke bør være vesentlige behov for utvikling av nye. Det er grunn til å presisere at disse standardene og retningslinjene må gjennomgås og fremlegges for berørte parter slik at eventuelle konsekvenser fremkommer, også de økonomiske, ved å ta de i bruk. Det er dermed ikke bare å adoptere disse. Nyutvikling vil således likevel kunne være nødvendig. Det er også grunn til å presisere at området vil utvikles over tid slik at ikke alle kravene vil gjelde fra 1. juli 2011. Barne- og likestillingsdepartementet vurderer det derfor slik at flere viktige standarder derfor vil kunne etterleves fra bestemmelsens ikrafttredelse.

Høringsutkastet la opp til en overgangsfrist på 6 måneder for aktørene til å tilpasse seg kravene. Høringsutkastet foreslo på bakgrunn av dette 1. januar 2011 som frist for ny IKT. Samtidig la en opp til 1. januar 2021 som frist for eksisterende IKT.

Høringsinstansene deler seg stort sett i to leire, både for ny IKT og eksisterende IKT. Noen mener at fristene er for lange, mens andre igjen mener at de er for korte.

For ny IKT er det flere høringsinstanser som peker på at det er vanskelig å forholde seg til nye krav med en implementeringsfrist på 6 måneder fra standardene/ retningslinjene foreligger siden prosessene med kravspesifikasjon og oppgavebestilling mv. i mange tilfeller tar mer enn 6 måneder.

For særlig store IKT- kontrakter finnes dispensasjonsmuligheten, omhandlet i kapittel 10.5.6.5, slik at formålet med den generelle tidsfristen er å omfatte alle de normalavtaler om nye IKT- løsninger som inngås. Departement ser det som særs viktig å opprettholde tempoet med å etablere krav om universell utforming av IKT- løsninger, men har forståelse for at en overgangstid på kun seks måneder for å tilpasse seg nye krav kan være for kort. Det foreslås derfor at fristen forlenges med seks måneder for ny IKT i forhold til det opprinnelige forslaget. Krav om universell utforming av ny IKT vil derfor tre i kraft første gang 1. juli 2011, og da for IKT- løsninger der det er fastsatt standarder/ retningslinjer og forskrifter 1. juli 2010 eller tidligere.

Begrepet ny IKT er ment å dekke nye løsningsversjoner, altså det som høringsforslaget omtaler som neste løsningsversjon. Med ny løsningsversjon er å forstå omfattende endringer i IKT- løsningen, gjerne både i brukergrensesnitt og den underliggende programkoden. Der det skjer en total utskiftning av IKT- løsningen, eksempelvis ved at en eldre billettautomat eller minibankautomat byttes ut, så vil kravet om ny IKT naturligvis være oppfylt. IKT- løsningen skal da være universelt utformet. For websider er det naturlig å knytte kravet til universell utforming til endringer i sideoppbygging/ design og utskifting av publiseringsverktøy. En løsningsoppgradering som innebærer funksjonelle endringer og/ eller endringer i brukergrensesnittet av noe omfang vil altså omfattes av kravene.

Der det skjer en delvis utskifting, må det foretas en vurdering av om utskiftningen er tilstrekkelig til at IKT- løsningen som sådan er å betrakte som neste løsningsversjon eller ikke. Der endringene isolert sett ikke er store nok til å kunne betraktes som neste løsningsversjon, vil det heller ikke foreligge krav om at løsningen skal være universelt utformet. Der det skjer flere endringer over tid vil en imidlertid på et gitt tidspunkt komme til et punkt hvor endringene totalt sett er store nok til at løsningen må anses som «neste løsningsversjon». En mindre endring vil altså kunne medføre at IKT- løsningen som sådan likevel må utformes universelt der den etterfølger flere mindre tidligere endringer.

I en overgangsperiode vil man oppleve at løsninger lansert etter 1. juli 2011 er planlagt lang tid i forveien. 12- månedersfristen for implementering der det foreligger nødvendige standarder/ retningslinjer skal ta utgangspunkt i tidspunktet for avtaleinngåelse for IKT- løsningen. Skjer avtaleinngåelsen 11 måneder etter at nødvendige standarder/retningslinjer foreligger, vil det ikke foreligge et krav om universell utforming. Skjer avtaleinngåelsen derimot 12 måneder etter at standardene/retningslinjene foreligger, så vil kravene altså gjelde. Dette vil bli inntatt i forskrift.

Samfunnsmessige hensyn, som det å inkludere flest mulig i informasjonssamfunnet raskest mulig, taler for å innskrenke den endelige tidsfristen for universell utforming av IKT som i høringsutkastet ble foreslått satt til 1. januar 2021. Et flertall av høringsinstansene mener den foreslåtte fristen er for lang, og at dette gir signal om en lite ambisiøs satsing. Flere aktører med ansvar for betydelige IKT- løsninger mener derimot at fristen er for kort. Det meste av IKT, inkludert automater, antas i tråd med konsekvensutredningen å være utskiftet innen 2021 på grunn av utskiftningshastigheten på IKT- området, men dette gjelder likevel ikke alle løsninger. En tidsfrist for eksisterende IKT er likevel å betrakte som en «nødparagraf», som skal sikre at utskiftning eller endring vil finne sted i de tilfeller virksomhetene ikke foretar seg noe. Departementet har derfor valgt å opprettholde den endelige fristen 1. januar 2021 for universell utforming av eksisterende IKT som ble foreslått i høringsutkastet. I særlige tilfeller, eksempelvis for store IKT- løsninger som har en beregnet levetid som strekker seg utover 1. januar 2021, vil det foreligge en mulig dispensasjonsadgang jf. kapittel 10.5.6.5.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen påpeker viktigheten av at tjenesteleverandører trekkes inn i utviklingen av nødvendige retningslinjer. Departementet er opptatt av at utviklingen av standarder/ retningslinjer skjer i nær dialog med både berørte fagmiljøer, brukergrupper og tjenesteleverandører. I USA har National Council on Disability (NCD) følgende anbefalinger mht. utvikling av standarder/retningslinjer:

• det må utvikles tilgjengelighetslov og forskrifter som ikke er teknologispesifikke, men basert på funksjoner,

• regulerende standarder/ retningslinjer bør være basert på prinsipper framfor teknologier eller produktkategorier, og

• standardene/ retningslinjene bør baseres på funksjoner, og være ytelsesbaserte og teknologinøytrale.

NCDs anbefalinger vil også være et utgangspunkt for det norske arbeidet med standarder/ retningslinjer for universell utforming av IKT rettet mot allmennheten. Det er også grunn til å minne om at det allerede foreligger flere veiledere med hensyn til universell utforming av IKT, blant annet utviklet av Deltasenteret. Dette er dokumenter og kunnskap som vil bli brukt i det videre arbeidet med konkretisering av kravene.

Det er i de seinere årene gjort et betydelig arbeid og opparbeidet kompetanse på å definere hva universell utforming skal bety for ulike typer av IKT- baserte løsninger, både i Norge og internasjonalt. Det er et viktig hensyn å avstemme utviklingen av standarder og retningslinjer i Norge med utviklingen internasjonalt. Standardiseringsorganisasjoner som har erfaring innen internasjonalt standardiseringsarbeid, vil bli trukket inn i arbeidet.

Advokatforeningen peker i sin uttalelse på at EØS- avtalen vil hindre Norge fra å innføre særnorske standarder og retningslinjer som innebærer tekniske handelshindringer. Departementet er naturligvis enig i at vedtakelse av standarder og retningslinjer må avstemmes med EØS- lovgivningen. Det kan være grunn til å fremheve at det allerede finnes flere internasjonale standarder også på dette området. Det vises også til konsekvensanalysen fra NTNU hvor det fremgår at flere EU-land allerede har vedtatt regelverk for forskjellige typer IKT med hensyn til tilgjengelighet.

10.5.6.5 Nærmere om håndheving av lovpålegg

Hvilken myndighet bør håndheve kravene?

Departementet foreslår at håndhevingen av tidsfrister for krav om universell utforming av IKT legges til det organ Kongen bestemmer. Departementet går inn for at håndhevingen legges til det nye forvaltningsorganet under Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD); Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI). Noen av høringsinstansene mener at håndhevningen bør legges til Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Departementet støtter synspunktene fra ombudet om at en slik oppgave vil gi ombudet og nemnda en uheldig dobbeltrolle. Dobbeltrollen oppstår dersom ombudet og nemnda både skal ivareta et diskrimineringsvern knyttet til manglende tilgjengelighet til IKT i medhold av lovforslaget § 9 (se kapittel 10.2, særlig kapittel 10.2.4.8), og samtidig forvalte nivået for kravene. Å legge ansvaret til det nye organet vil også være i samsvar med prinsippet om å legge ansvar til en fagmyndighet, slik tilfellet er når det gjelder bygg og transport.

Når det gjelder innspill i høringen om å etablere et eget ekspertorgan for tilgjengelighet til IKT, etter modell av Access Board i USA, følger det av det som er sagt over at dette ikke er aktuelt. DIFI vil imidlertid fungere som et ekspertorgan for håndhevingen av tilgjengelighetskravene på IKT-området. Etter departementets vurdering passer denne oppgaven godt inn i direktoratets portefølje.

Departementet mener det vil være uheldig å dele håndhevingsansvaret mellom flere organer, særlig siden behovet for detaljert teknisk kompetanse er stort, og går derfor ikke inn for at Kredittilsynet skal håndheve kravene om universell utforming av IKT knyttet til banknæringen, slik FNH og Sparebankforeningen har foreslått.

Etter departementets vurdering er det derfor heller ikke aktuelt per i dag å legge håndhevingsoppgaven til fylkesmennene slik Fylkesmannen i Oppland tar til orde for. Kravene til teknisk kompetanse på området er stort, og det vil kreve langt mer ressurser om slik kompetanse skal bygges opp i samtlige fylker.

Informasjon og veiledning

Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) skal ha et hovedansvar for veiledning og informasjon om de nye bestemmelsene i kraft av sin håndheverrolle. Oppgavene bør gjennomføres i samarbeid med andre fagmiljøer og organisasjoner med kompetanse på universell utforming og IKT, blant annet Deltasenteret og TeleFunkForum. Departementet viser til at Deltasenteret, i kraft av sine vedtekter, har ansvar for å identifisere og avdekke de funksjonshemmende barrierene som hindrer mennesker med funksjonsnedsettelser å delta på like vilkår. Universell utforming av IKT vil omfattes av dette ansvaret.

I høringen viser Likestillings- og diskrimineringsombudet til at ombudet vil gi veiledning og informasjon om kravet til universell utforming. Departement viser til at det primære ansvaret med hensyn til de nye IKT- kravene vil ligge hos DIFI. Ombudet vil imidlertid ha ansvar for å veilede om kravene til generell tilrettelegging av IKT etter lovens § 9, se nedenfor om forholdet til § 9.

Departementet kan ikke se at det foreligger et særskilt behov for at DIFI i tillegg til informasjon og veiledning skal gi bindende forhåndsuttalelser, slik Advokatforeningen tar til orde for.

Tilsynsmyndighetens reaksjoner ved brudd på krav om tidsfrister for universell utforming av IKT

Departementet går inn for at Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) kan treffe vedtak med pålegg om retting. Det legges vekt på at reaksjoner har betydning for at lovkravet skal fungere effektivt. Det vises til at dette er en innarbeidet forvaltningsrettslig reaksjon ved brudd på lovkrav. I høringen ble det også bedt om synspunkter på å pålegge stansing ved brudd på kravene om universell utforming av IKT. I høringen blir det pekt på at vedtak om stansing utilsiktet kan ramme tredjeperson, for eksempel hvis en internettside for universitetet fjernes fra nettet fordi den ikke oppfyller kravene. Departementet har derfor kommet til at det ikke bør kunne pålegges stansning.

Departementet legger til grunn at et slik pålegg om retting er en forvaltningsrettslig reaksjon, se om grensedragning mellom straffereaksjon og forvaltningsrettelige reaksjoner som er trukket opp i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring.

Et pålegg må vurderes konkret, og det må være forholdsmessighet mellom den mangelfulle oppfølging av tidsfristen, og innholdet i pålegg om retting.

Videre går departementet inn for at det åpnes for at DIFI kan treffe vedtak om tvangsmulkt, dersom et pålegg gitt av DIFI ikke blir fulgt. Tvangsmulkt er en innarbeidet reaksjon ved brudd på plikter fastsatt av forvaltningsmyndigheter. Hensikten med tvangsmulkten er å tvinge fram etterlevelse av pålegg, og dermed endre et forhold fra å være lovstridig til å bli lovlig. Rettssikkerheten vil bli betryggende ivaretatt gjennom saksbehandling i DIFI og i klageorganet. For øvrig vises det til at kravene ikke vil være operative før det foreligger forskrifter og standarder.

Bør det knyttes en dispensasjonsadgang til bestemmelsen?

Departementet går i inn for at det skal åpnes for dispensasjonsadgang fra kravene dersom det foreligger tungtveiende grunner og viser til at dette har fått bred støtte i høringen. Høringsinstansene er delt i forståelsen av hvor det er aktuelt å gi dispensasjon.

I konsekvensanalysen legges det til grunn at en dispensasjonsadgang vil innebære en strengere praktisering av kravet enn dersom en dispensasjonsadgang ikke innføres. En dispensasjonsadgang gir også virksomhetene en mulighet til å være proaktive, samtidig som det gir forutsigbare rammevilkår.

Det er ikke mulig å forutse alle de spørsmål som kan oppstå med hensyn til grunner som kan tilsi at dispensasjon skal gis. Det er et poeng at nivået for når dispensasjon kan gis legges høyt slik at lovens formål ikke uthules. Kun særlig tungtveiende grunner skal derfor kunne gi grunnlag for dispensasjon. Hensynet til sikkerhet og personvern er eksempler på slike tungtveiende forhold. Også større IKT- prosjekter som er igangsatt, men hvor senere delleveranser vil omfattes av nye standarder/ retningslinjer, vil kunne være grunnlag for dispensasjon der det vil være forbundet med urimelige kostnader å ta hensyn til de nye kravene. På områder der det er blitt svært vanlig å bruke IKT, som eksempelvis for banktjenester, skal hensynene som ligger til grunn for å kreve universell utforming veie svært tungt. Forbrukerrådet etterspør klare og etterprøvbare kriterier for dispensasjonsadgangen. Departementet er enig i dette og vil påpeke viktigheten av at den praksis som etableres er entydig og etterprøvbar slik at størst mulig forutsigbarhet skapes for de involverte parter.

I høringen tar Dokumentasjonssenteret til orde for at det ikke gis mulighet for å dispensere for offentlige virksomheter. Departementet støtter ikke dette, og viser til at de samme hensyn som er omtalt over, også vil kunne omfatte offentlige virksomheter.

Departementet legger til grunn at dispensasjonsbestemmelsen skal praktiseres med hensyn til likebehandling, og ikke føre til konkurransevridning.

Det ble i høringen blant annet tatt til orde for at dispensasjoner skulle være tidsbegrenset. Departementet går ikke inn for en slik begrensing. Utskiftningshastigheten på IKT- området er så høy at dette ikke anses som nødvendig. Det kan også være at løsningen har en så lang levetid og er så kostbare å skifte ut at en ikke ser det som formålstjenlig at dispensasjonsregelverket i praksis skal ta beslutningen for når slike utskiftninger skal skje. Etter departementets vurdering vil dispensasjon i det store flertall av saker være mest aktuelt i tiden like etter at kravene gjøres gjeldende.

Departementet foreslår ikke at det skal foretas noen uforholdsmessighetsvurdering i kravene som følger av § 11, slik Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen tar til orde for. Det vises til at det må foretas nærmere avveininger av nivået for kravene i standardiseringsarbeidet og ved fastsettelsen av kravnivået i forskrifter.

I forbindelse med et dispensasjonsvedtak forutsetter departementet at det blir vurdert kompenserende ordninger, slik Norges Blindeforbund påpeker.

Å legge ansvaret for å behandle dispensasjonssaker til Likestillings- og diskrimineringsombudet med Likestillings- og diskrimineringsnemnda som klageinstans vil innebære at disse organene får en uheldig blanding av oppgaver og roller. Ombudet og nemnda er etter lovforslagets § 9 allerede tillagt myndighet til å vurdere om det foreligger brudd på plikten til generell tilrettelegging. IKT er blant de områdene som er omfattet av kravet etter denne bestemmelsen. Dersom ombudet og nemnda også skal vurdere om det bør gis dispensasjon fra kravene generelt, vil dette kunne komme i konflikt med disse organenes øvrige rolle og oppgaver. Å legge en slik forvaltningsoppgave til ombudet og nemnda vil komme i konflikt med det som er den etablerte ordningen etter diskrimineringsombudsloven. Det følger av diskrimineringsombudsloven § 9 første ledd at nemnda ikke kan oppheve eller endre forvaltningsvedtak.

Departementet går på den bakgrunn inn for at dispensasjonssaker blir behandlet av Direktoratet for forvaltning og IKT. Videre foreslår departementet at klage over slikt vedtak blir behandlet av samme klageorgan som for vedtak om pålegg mv. om tidsfrister, det vil si Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Opplysningsplikt

For å sikre Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) nødvendig innsyn i virksomhetene, går departementet inn for at det innføres en opplysningspliktbestemmelse. Det vises til at et av alternativene i høringsforslaget var å legge håndhevingen av IKT- kravene til likestillings- og diskrimineringsapparatet. Diskrimineringsombudsloven har en særskilt bestemmelse om opplysningsplikt overfor disse organene, for å sikre tilgang til opplysninger som trengs for at Likestillings- og diskrimineringsombudets og likestillings- og diskrimineringsnemndas gjennomføring av oppgaver. Departementet foreslår derfor at en egen bestemmelse om opplysningsplikt etter mønster av § 11 i diskrimineringsombudsloven inntas i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Plikten til å gi opplysninger bør gjelde både offentlige og private virksomheter. Departementet går inn for at offentlige og private virksomheter får plikt til å gi opplysninger til organer som håndhever IKT-kravet. Det foreslås at DIFI og klageinstansen kan kreve de opplysningene som trengs for at de kan gjennomføre sine oppgaver.

Opplysningsplikten i diskrimineringsombudsloven gjelder uavhengig av taushetsplikt. Etter departementets vurdering er det ikke like relevant å innføre en regel om å sette taushetsplikt til side i sammenheng med IKT. Denne delen av lovforslaget regulerer kun IKT som er rettet mot allmennheten. Departementet foreslår derfor ikke noe tilsvarende unntak for taushetsbelagte opplysninger.

Ombudet og nemnda kan i henhold til § 11 i diskrimineringsombudsloven også foreta de undersøkelser som finnes påkrevd. Departementet foreslår at en tilsvarende regel innarbeides i tilknytning til håndhevingen av IKT- kravene. DIFI må kunne vurdere konkret hvilke undersøkelser som er nødvendige og hvor omfattende undersøkelsene skal være. Undersøkelser må også kunne foretas på generelt grunnlag.

Det vises for øvrig til at reglene i forvaltningsloven § 14 regulerer fremgangsmåten for pålegg om opplysninger. Forvaltningsloven § 15 angir fremgangsmåte ved gransking, stedlige kontroller mv.

Bestemmelsen om opplysningsplikt mv. er inntatt i lovutkastet § 16 tredje ledd.

Begrensinger i domstolenes overprøvingsadgang mv.

Departementet går inn for at det kun er rettsanvendelsen som skal kunne overprøves av domstolene, og viser til at dette er den alminnelige ordningen for forvaltningsvedtak. Det er derfor ikke behov for å lovforankre denne løsningen.

Det har ikke fremkommet innvendinger i høringen til at fristen for å reise søksmål for domstolene om overprøving av vedtak knyttet til tidsfrister for universell utforming av IKT settes til tre måneder. Departementet foreslår at det lovfestes en søksmålsfrist på tre måneder fra vedtaket ble truffet.

Andre spørsmål – forholdet til plikten til generell tilrettlegging (lovforslaget § 9)

Likestillings- og diskrimineringsombudet har påpekt behovet for å klargjøre forholdet mellom den nye bestemmelsen om tidsfrister for universell utforming av IKT og plikten til generell tilrettelegging (lovforslaget § 9). Bestemmelsen om IKT er inntatt i lovforslaget § 11. IKT- bestemmelsen skal håndheves av Direktoratet for forvaltning og IKT, se lovforslaget § 16 annet ledd, og er å anse som en særbestemmelse.

Likestillings- og diskrimineringsombudet kan få til vurdering klager om brudd på plikten til generell tilrettelegging etter § 9 også når det gjelder IKT rettet mot allmennheten. Slike klager kan komme både før og etter at tidsfristene på IKT- området er gjort gjeldende gjennom forskrifter og standarder. Ombudet kan dessuten ta opp saker av eget tiltak, se kapittel 10.2.4.8. En slik sak skal ombudet behandle på samme måte som andre klager om brudd på diskrimineringsbestemmelsen, og innenfor ombudets myndighet etter diskrimineringsombudsloven. Det samme gjelder for nemnda. Det følger av forslaget til § 9 at brudd på plikten ikke regnes som diskriminering dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemmelser i lov og forskrift om innholdet i plikten til universell utforming, se for øvrig kapittel 10.2.4, særlig kapittel 10.2.4.9 og 10.2.4.11.

10.5.6.6 Forskrifter

Departementet foreslår at de nye reglene utdypes i forskrift, og kan ikke se at en slik løsning bryter med legalitetsprinsippet slik Advokatforeningen tar til orde for.

Utviklingen av IKT- løsninger, enten det gjelder eksempelvis automater eller nettløsninger, er svært organisk, og enhver regulering må forholde seg til den teknologiske utviklingen. Rask utviklingstakt gjør det uhensiktsmessig å utpensle i detalj hvilke IKT- løsninger som omfattes av virkeområdet. Departementet foreslår at det gis hjemmel for Kongen til i forskrift å fastsette den nærmere avgrensningen av virkeområdet for bestemmelsen og innholdet i plikten til universell utforming. Konkretisering vil i praksis skje gjennom etablering av standarder/ retningslinjer. Departementet understreker at standarder/ retningslinjer som foreslås etablert, skal høres på vanlig måte. Det er også grunn til å påpeke at standarder/ retningslinjer vil utvikles i tett dialog med brukergrupper, tjenesteleverandører og standardiseringsorganisasjoner. Utviklingen internasjonalt vil også være viktig. Det er videre grunn til å presisere at standarder/ retningslinjer som etableres, ikke trer i kraft før etter 1 år, slik at involverte parter har god tid til å tilpasse seg de kravene som etableres.

Departementet foreslår også at Kongen i forskrift kan gi utfyllende bestemmelser om tvangsmulkt, herunder tvangsmulktenes størrelse, varighet og andre bestemmelser om fastsettelse og gjennomføring.

10.5.6.7 Oppsummering

Forslaget om tidsfrister for krav om universell utforming av IKT er inntatt i lovutkastet § 11. Bestemmelser om håndhevingen mv er inntatt i lovutkastet § 16 annet til fjerde ledd.

10.6 Plikt til individuell tilrettelegging

10.6.1 Innledning

I enkelte situasjoner er ikke generelle tilretteleggingskrav tilstrekkelige for å sikre alle personer med nedsatt funksjonsevne. Det er derfor grunnlag for å ha utfyllende krav til individuell tilrettelegging der hvor universell utforming ikke tilgodeser alle.

I dette kapittelet behandles spørsmålet om plikt til individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, herunder de sentrale hensynene for å innføre en slik plikt, medansvar for kartlegging av tilretteleggingsbehovet og om plikten bør avgrenses mot uforholdsmessig byrde. Videre drøftes plikt til individuell tilrettelegging på fire konkrete områder, arbeidsliv, skole og utdanning, barnehage og visse kommunale tilbud, og om brudd på plikten bør anses som diskriminering.

Gjeldende rett knyttet til individuell tilrettelegging er i omtalt kapittel 3.6.

10.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler individuell tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne i kapittel 10.12.5 på s. 193 flg. i utredningen.

10.6.2.1 Sentrale hensyn

Utvalget foreslår et krav om individuell tilrettelegging på noen angitte områder, i tillegg til de generelle tilretteleggingskravene. De foreslåtte kravene om universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er av utvalget begrenset til å gjelde virksomheter rettet mot allmennheten, og de er begrenset til å gjelde virksomhetens alminnelige funksjon. Dette innebærer ifølge utvalget at mange omgivelser der mennesker deltar og ferdes, ikke omfattes av kravet til universell utforming i deres forslag til diskriminerings- og tilgjengelighetslov, og at det derfor er behov for en plikt til individuell tilrettelegging.

Ifølge utvalget vil heller ikke krav om universell utforming avhjelpe alle funksjonsnedsettelser. Det vil derfor være behov for å stille krav om individuell tilrettelegging på noen områder i tillegg. De generelle og individuelle tilretteleggingskravene skal ifølge utvalget utfylle hverandre.

Utvalget anvender tre avgrensningskriterier for at plikten til individuell tilrettelegging skal inntre. For det første foreslår utvalget at kravet om individuell tilrettelegging knyttes til at det er en varig relasjon mellom personen med nedsatt funksjonsevne og den virksomheten som får en plikt til individuell tilrettelegging. Kortvarige funksjonsnedsettelse bør ifølge utvalget ikke være omfattet av plikten til individuell tilrettelegging. Dess mer varig relasjonen er, jo større blir ifølge utvalget nytten av tilretteleggingen, og det synes derfor mer rimelig å kreve individuell tilrettelegging. En rekke områder hvor personer med nedsatt funksjonsevne oppholder seg kortvarig eller sporadisk vil ifølge utvalget være omfattet av kravet til generell tilrettelegging.

Utvalget mener for det andre at plikten bør begrenses til virksomheter som kan sies å ha et særlig ansvar overfor personen med tilretteleggingsbehov. Det vises til at individuell tilrettelegging vil være forbundet med kostnader.

Som det siste avgrensningskriteriet foreslår utvalget en plikt til individuell tilrettelegging på arenaer som utgjør en vesentlig del av den enkeltes liv.

Ifølge utvalget er behovet for individuell tilrettelegging størst på fire områder: arbeidsliv, skole og utdanning, barnehage og visse offentlige tilbud særskilt rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget viser til at en plikt til rimelig tilrettelegging («reasonable accommodation») inngår i diskrimineringslovgivningen i de landene utvalget har studert, og foreslår at plikten avgrenses på samme måte i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Utvalget foreslår også at det skal være en uforholdsmessighetsbegrensning, se nedenfor i kapittel 10.6.2.3.

10.6.2.2 Medansvar for kartlegging av tilrette­leggingsbehovet

Den som skal ha ansvaret for og gjennomføre en hensiktsmessig individuell tilrettelegging må ifølge utvalget ha kjennskap til og en viss kunnskap om hva som vil imøtekomme tilretteleggingsbehovet for å følge opp plikten til individuell tilrettelegging. Etter utvalgets syn forutsetter plikten imidlertid et samarbeid mellom den som tilrettelegger og den det tilrettelegges for. Utvalget legger til grunn at den det tilrettelegges for skal opplyse om og så langt det er mulig, bistå i kartleggingen av behovet, men at den som skal tilrettelegge skal ha det overordnede ansvaret.

Utvalget mener at samarbeidet i situasjoner der tilretteleggingsbehovet er synlig, vil handle om å avklare omfanget av behovene og hvordan disse kan imøtekommes. Utvalget forutsetter at tilrettelegging i situasjoner der behovet for tilrettelegging er mindre synlig vil kreve et initiativ fra den som har et behov. Med dette mener utvalget at det ikke er rimelig å forvente at en kan pålegge et ansvar for å tilrettelegge i situasjoner hvor man ikke er kjent med at det er et tilretteleggingsbehov.

Utvalgets utgangspunkt for å foreslå et samarbeid om kartlegging av tilretteleggingsbehovet er at den som har behov for tilrettelegging i de fleste tilfeller er den fremste eksperten på behovet, og det gir vedkommende et medansvar for å foreslå løsninger. Ifølge utvalget er dette ansvaret ikke oppfattet som en plikt til å gi opplysninger om personlige forhold ut over det som er nødvendig for å klarlegge tilretteleggingsbehovet. Utvalget viser til at manglende avklaring av behov og egnede løsninger vil gå ut over personen selv, i form av at vedkommendes behov ikke blir tatt høyde for.

Ved brudd på bestemmelsene om tilrettelegging vil hovedreaksjonen ifølge utvalget være retting, det vil si tilrettelegging på et senere tidspunkt. En person med nedsatt funksjonsevne skal ifølge utvalget ikke ha noe økonomisk incitament for å skjule sitt behov og deretter påstå brudd på reglene.

10.6.2.3 Uforholdsmessighetsbegrensningen

Utvalget viser til at pliktsubjektet kan få praktiske utfordringer, kostnader og andre byrder på grunn av plikt til individuell tilrettelegging. Utvalget foreslår derfor at plikten til individuell tilrettelegging skal avgrenses mot tilrettelegging som medfører uforholdsmessig byrde.

Spørsmålet om et tiltak medfører uforholdsmessig byrde, mener utvalget må vurderes konkret. Ved vurderingen av om tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det legges særlig vekt på de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser og tilretteleggingens effekt. Hvorvidt og i hvilken grad en benytter offentlige støtteordninger m.m. skal ifølge utvalget også inngå i vurderingen.

Utvalget foreslår imidlertid at de mest sentrale momentene skal fremgå av lovteksten. Dersom offentlige midler dekker deler av, eller hele utgiften ved individuell tilrettelegging, vil kravet om tilrettelegging lettere fremstå som rimelig.

Utgangspunktet er ifølge utvalget at det skal tilrettelegges slik at den konkrete personens behov ivaretas. Uforholdsmessighetsvurderingen må i slike tilfelle ses som en sikkerhetsventil.

10.6.2.4 Arbeidslivet

Utvalget viser til at det allerede gjelder en plikt til individuell tilrettelegging i arbeidslivet for arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget går inn for at plikten til individuell tilrettelegging i arbeidslivet videreføres, men ved at det presiseres at det skal være en plikt til rimelig individuell tilrettelegging av arbeidsplass og arbeidsoppgaver. Utvalget konkluderer med at vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne på arbeidslivets område, bør reguleres av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, se kapittel 9.4.2. Ettersom plikt til tilrettelegging er en sentral del av dette diskrimineringsvernet, bør en slik regel videreføres i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Tilretteleggingen skal ifølge utvalget sikre at en arbeidstaker eller arbeidssøker med nedsatt funksjonsevne kan få eller beholde arbeid, ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling samt utføre og ha mulighet til fremgang i arbeidet likeverdig med andre.

Utvalget understreker at bestemmelsen ikke er ment som noen realitetsendring i forhold til gjeldende § 54 F (nå § 13-5) i arbeidsmiljøloven, selv om ordlyden er litt forskjellig. Bakgrunnen for at ordlyden er foreslått endret er for det første at utvalget ønsker å synliggjøre i lovteksten at det dreier seg om individuell, ikke generell, tilrettelegging. For det andre mener utvalget at det bør fremgå av ordlyden at også arbeidssøkere er beskyttet av bestemmelsen. Utvalget presiserer at beskyttelsen av arbeids­søkere innebærer at arbeidsgiver må foreta en «hypotetisk» tilrettelegging ved vurderingen av en arbeidssøker med nedsatt funksjonsevne. Denne plikten gjelder derfor i ansettelsessituasjonen. Et behov for rimelig individuell tilrettelegging kan altså ikke være legitim grunn til å avvise arbeids­søker med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget foreslår for det tredje en uforholdmessighetsbegrensning som tilsvarer den som er lovfestet i arbeidsmiljøloven § 54 F (nå § 13-5), jf. omtale i utredningens kapittel 10.12.5.3.

Selv om plikten til individuell tilrettelegging i arbeidslivet etter utvalgets forslag tas ut av arbeidsmiljøloven og blir en del av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, vil bestemmelsen ifølge utvalget måtte sees i sammenheng med øvrige regler som regulerer forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

10.6.2.5 Skole og utdanning

Utvalget foreslår en plikt for skole og utdanningsinstitusjon til individuell tilrettelegging av lærested og undervisning for å sikre at en elev eller en student med nedsatt funksjonsevne får likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter. Plikten omfatter rimelig tilrettelegging. Etter utvalgets syn bør en innlemme en plikt med fokus på det menneskerettslige aspektet ved manglende tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighets­loven.

Utvalget viser til at grunnskoler som tilbyr pliktig opplæring, har et sterkt ansvar for elevene. Ifølge utvalget har også videregående skoler som tilbyr opplæring elevene har rett på, et betydelig ansvar.

Utvalget foreslår at plikten til individuell tilrettelegging også skal omfatte offentlige og private institusjoner innen høyere utdanning. Disse institusjonene ivaretar kompetansebygging som er grunnleggende for den enkelte og for samfunnet. Utvalget skiller ikke mellom offentlige og private utdanningsinstitusjoner, da de fleste institusjoner helt eller delvis mottar offentlige midler.

Individuell tilrettelegging innebærer ifølge utvalget en konkret vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige for å oppfylle plikten. Rimelig tilrettelegging som imøtekommer de konkrete behov er utvalgets utgangspunkt. Utvalget ser på selve lærestedet og undervisningsopplegget som gjenstand for krav om individuell tilrettelegging.

Plikten til individuell tilrettelegging innebærer ifølge utvalget ikke en utvidet rett til å gå på nærskolen i forhold til gjeldende rett, og forslaget er heller ikke ment å innskrenke foreldres innflytelse.

Ifølge utvalget innebærer uforholdsmessighetsbegrensningen at omfanget av plikten til individuell tilrettelegging må vurderes i lys av forholdene ved den enkelte institusjon.

Dersom en annen tilsvarende skole i nærheten har et ferdig tilrettelagt opplegg, viser utvalget til at det kan være et moment ved uforholdsmessighetsvurderingen. På den andre siden er et behov for rimelig individuell tilrettelegging ifølge utvalget ikke legitim grunn til å nekte opptak til en skole eller utdanningsinstitusjon for en elev eller student med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget, unntatt Moshuus og Strøm, antar at plikten til individuell tilrettelegging av undervisningsopplegget vil gå noe lenger på enkelte områder enn de gjeldende reglene om tilrettelegging i opplæring og utdanning. Flertallet mener derfor at det er behov for å vurdere en endring av gjeldende regler for å sikre at det ikke kan foreligge diskriminering når disse reglene etterleves, og at dette er en oppgave for Utdannings- og forskningsdepartementet (nå Kunnskapsdepartementet).

Utvalgets mindretall (Moshuus og Strøm) mener det ikke er synliggjort et behov for at tilretteleggingsplikten skal gå lenger enn gjeldende bestemmelser, inklusive opplæringsloven kapittel 9 a, som er relativt ny. Mindretallet mener derfor den foreslåtte tilretteleggingsplikten må tolkes i samsvar med gjeldende regelverk og ikke innebærer en utvidelse av tilretteleggingsplikten.

10.6.2.6 Barnehage

Utvalget foreslår en plikt til individuell tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage. Plikten omfatter rimelig tilrettelegging av barnehagetilbudet for å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter.

Utvalget viser til kommunens generelle plikt til å sørge for nok barnehageplasser, samt at kommunene har et ansvar for utbygging og drift av barnehager, jf. barnehageloven § 7, nå § 8 i barnehageloven (lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager). Videre viser utvalget til at barnehageloven § 9, (nå § 13), gir «barn med funksjonshemming» prioritet ved opptak i barnehage, både ved opptak i offentlig og privat barnehage. Kommunene har ifølge utvalget ansvaret for at «barn med funksjonshemming» i praksis har rett til barnehageplass. Utvalget finner ut fra prioriteringsregelen i § 9 (nå § 13) med forarbeider at tilretteleggingsplikten må pålegges kommunen, og ikke den enkelte barnehage.

Formålet med barnehagen er etter barnehageloven å gi barnet «gode utviklings- og aktivitetsmuligheter». Utvalget foreslår at tilsvarende hensyn videreføres i arbeidet med ny barnehagelov. Plikten til individuell tilrettelegging vil ifølge utvalget videreføre formålet med barne­hagen, samtidig som likeverdsaspektet tydeliggjøres.

10.6.2.7 Visse offentlige tilbud særskilt rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne

Utvalget foreslår at kommunale myndigheter pålegges en plikt til individuell tilrettelegging av offentlige tjenestetilbud som dagaktivitet, avlastningshjem mv. av varig karakter for den enkelte, og som er særskilt rettet inn mot personer med nedsatt funksjonsevne. Plikten omfatter rimelig tilrettelegging.

Utvalget viser til at mennesker med sterke kognitive funksjonsnedsettelser vil kunne falle utenfor målgruppen for universell utforming. Å nyttiggjøre seg universell utforming forutsetter ifølge utvalget en viss grad av allmenn erfaringskunnskap, resonneringsevne og evne til å handle. Utvalget viser til at dette medfører at behovet for individuell tilrettelegging generelt sett vil være sterkt for denne gruppen.

Utvalgets flertall viser til sitt forslag om lovfesting av rett til dagaktivitet i sosialtjenesteloven § 4-2 ny bokstav e, og til forslaget om at det skal inngå blant de tjenestene en person kan ha rettskrav på etter sosialtjenestelovens § 4-3. Det vises til at en slik regelfesting kan bli uten innhold for den enkelte om ikke det konkrete tilbudet blir individuelt tilrettelagt. Dagaktiviteten vil være et tilbud av lang­varig karakter ettersom tjenesten bare er rettet mot personer uten mulighet til å delta på det ordinære arbeidsmarkedet eller i vernede bedrifter.

Utvalget foreslår ingen endring i kommunenes kompetanse til å bestemme hvilke tjenester som skal ytes. Forslaget innebærer at når slike tjenester skal ytes, skal de legges individuelt til rette.

Utvalget tar ikke stilling til hvilke andre tilbud som eventuelt bør omfattes ut over avlastningshjem og dagaktivitet, men anbefaler at avgrensningen ligger i de øvrige kriteriene om varig relasjon og at tilbudet skal være en vesentlig del av vedkommendes liv, slik at det naturlig kan sammenlignes med skole, utdanning eller arbeid. Utvalget viser til at det neppe vil være legitimt av kommunen å unnlate å tilby tjenester med henvisning til at dette vil utløse en plikt til individuell tilrettelegging.

10.6.2.8 Mangelfull tilrettelegging som diskriminering

Plikten til individuell tilrettelegging er ifølge utvalget en tydeliggjøring av vernet mot diskriminering. Utvalget foreslår derfor at brudd på plikten til individuell tilrettelegging skal anses som diskriminering. Ifølge utvalget vil det menneskerettslige aspektet ved tilrettelegging gjennom dette bli fremhevet, og gi mulighet for hensiktsmessig håndheving av tilretteleggings­kravet.

Utvalget foreslår at en person som diskrimineres ved mangelfull individuell tilrettelegging, vil kunne henvende seg til likestillings- og diskrimineringsapparatet, som etter en konkret vurdering vil kunne gi pålegg om retting mv., se kapittel 15.3.4.

10.6.3 Høringsinstansenes syn

10.6.3.1 Sentrale hensyn

Flere høringsinstanser, deriblant Justis- og politidepartementet, Deltasenteret, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sosial- og helsedirektoratet, Statens råd for funksjonshemmede, Statens seniorråd, Fylkesmannen i Nord- Trøndelag, Rogaland fylkeskommune, Rådet for funksjonshemmede i Mandal kommune og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) er positive til forslaget om plikt til individuell tilrettelegging. Deltasenteret, Statens råd for funksjonshemmede, FFO og Dysleksiforbundet i Norge viser til at individuell tilrettelegging må være et supplement til plikten til generell tilrettelegging.

Likestillings- og diskrimineringsombudet peker på betydningen av individuell tilrettelegging for å motvirke diskriminering.

Synshemmede Akademikeres Forening (SAF) og Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlig rehabilitering (SKUR) går inn for at plikten til individuell tilrettelegging forankres i sektorlovgivningen. SAF begrunner dette med at diskriminerings- og tilgjengelighetslovens fokus skal være generell tilrettelegging. Ifølge SAF og SKUR bør likevel brudd på plikten til individuell tilrettelegging etter sektorlovgivningen anses som diskriminering og håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet. SAF frykter videre at en plassering av kravet om individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjenglighetsloven med en uforholdsmessighetsvurdering, vil føre til begrensinger i tolkning og praksis knyttet til sektorlovgivningen. I forlengelsen av dette er SAF bekymret for at fokuset vil være på dokumentasjon av grad og varighet av den nedsatte funksjonsevnen, mens fokuset ellers i loven vil være på diskrimineringen. SAF mener at en krysshenvisning mellom sektorlovgivning og ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov vil være tilstrekkelig for å la institusjonene få et riktig bilde av lovgivningen og sitt ansvar. Stopp Diskrimineringen er for at bestemmelser om individuell tilrettelegging på sikt bør innarbeides i sektorlovgivningen.

KS går inn for at den individuelle tilretteleggingsplikten avgrenses til situasjoner der det virkelig er behov, og at dette må tydeliggjøres i lovteksten. KS mener at det må tydeliggjøres i lovteksten at en må kunne kreve at den nedsatte funksjonsevnen er av en viss varighet og alvorlighetsgrad før tilretteleggingsplikten utløses.

Barneombudet viser til at plikt til individuell tilrettelegging må presiseres til å gjelde vanlige fritidstilbud til barn og unge. Barneombudet fremhever videre at ferie også må være omfattet.

ISAAC Norge (International Society for Augmentative and Alternative Communication) mener det er behov for å rettighetsfeste tilrettelagt kommunikasjon, blant annet på fritidsarenaer.

Norges idrettsforbund og olympiske komité ber om en vurdering av om frivillige virksomheter og medlemskap i klubb utløser rett til individuell tilrettelegging.

Rådet for funksjonshemmede i Vest- Agder fylkeskommune og Norsk forbund for utviklingshemmede er skeptiske til at pliktene til individuell tilrettelegging bare gjelder rimelig tilrettelegging. Rådet for funksjonshemmede i Sande kommune og Norges Astma- og Allergiforbund mener at begrepet «rimelig» bør tas ut av teksten, og er bekymret for at dårlig kommuneøkonomi skal gjøre det for vanskelig å få til individuell tilrettelegging. Vestlandske blindeforbund mener forslaget avspeiler en for passiv og lite ambisiøs holdning til å ville ta utfordringene med diskriminering på alvor. Vestfold fylkeskommune foreslår at «rimelig» individuell tilrettelegging erstattes med «nødvendig» individuell tilrettelegging. For individuelle tilretteleggingstiltak som helt eller delvis er finansiert av det offentlige skal plikten, ifølge Statens råd for funksjonshemmede, vurderes strengt.

10.6.3.2 Medansvar for kartlegging av tilrette­leggingsbehovet

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om dette.

10.6.3.3 Uforholdsmessighetsbegrensningen

Nordland fylkeskommune og Vestvågøy kommune går inn for at det i forskrift blir definert nærmere hva som menes med uforholdsmessig byrde. Rådet for funksjonshemmede i Vest-Agder fylkeskommune og Rådet for funksjonshemmede i Risør kommune går inn for at det i forskrift legges begrensninger for en vid tolkning av uforholdsmessig byrde. Rådet for funksjonshemmede i Østfold fylkeskommune mener at det vil bli en for svak individuell rett til tilrettelegging ved å ha en uforholdsmessighetsbegrensning, og ønsker at store tilretteleggingstiltak skal utløse statlige tilskuddsordninger eller øremerking.

10.6.3.4 Arbeidslivet

Høringsinstanser som Direktoratet for arbeidstilsynet, Statens råd for funksjonshemmede og Hørselshemmedes Landsforbund støtter forslaget. Direktoratet for arbeidstilsynet påpeker behovet for mer kunnskap om mulige støtteordninger og hvor det finnes kompetanse om tilrettelegging for å sikre at arbeidsgivere tar sitt ansvar. Hørselshemmedes Landsforbund mener forslaget vil styrke hørselshemmedes muligheter i arbeidslivet.

Norges Blindeforbund er imot at bestemmelsene om individuell tilrettelegging av arbeidsplassen flyttes fra arbeidsmiljøloven til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, fordi de mener dette vil gjøre loven mindre tilgjengelig.

Moderniseringsdepartementet (MOD) viser til at forslaget følger gjeldende rett i arbeidsmiljøloven. Forslaget klargjør ifølge MOD at arbeidssøkere også skal være beskyttet mot diskriminering, noe som er en viktig presisering for å ivareta intensjonen om å få flere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeid.

NAVO mener forslaget må presiseres. NAVO viser til at det ofte er knyttet kostnader til individuell tilrettelegging og ønsker en presisering av om og i hvilken grad det er relevant at det offentlige dekker/refunderer slike utgifter.

10.6.3.5 Skole og utdanning

Barneombudet, Barne-, utdannings- og familiedirektoratet (BUFdir), Universitetet i Bergen og Hørselshemmedes Landsforbund støtter utvalgets forslag.

Kunnskapsdepartementet (KD) viser til at individuell tilpasning er noe av kjernen i opplæringsloven når det gjelder selve opplæringen og de fysiske rammevilkårene knyttet til denne. KD kan ikke se at opplæringsloven stiller mindre krav enn lovforslaget. Det vises til at det kan oppstå utfordringer i håndhevingen, med tanke på at det kan oppstå ulik rettsforståelse mellom det eksisterende tilsyns- og kontrollregimet for opplæringsloven og håndhevingsapparatet for diskrimineringsvernet.

Utdanningsdirektoratet påpeker at opplæringsloven kapittel 9 a om elevenes skolemiljø også gjelder for godkjente friskoler, jf. friskoleloven § 2-4 andre ledd.

KS og NAVO er uenig med utvalgets flertall i at bestemmelsen om tilretteleggingsplikt i skole- og utdanningsinstitusjon skal tolkes lenger enn gjeldende bestemmelser, jf. opplæringsloven kapittel 9 a.

Norsk forbund for utviklingshemmede og Foreningen for muskelsyke fremhever at forslag om plikt til individuell tilrettelegging også må innebære en rett til å gå på nærskolen, og at utvalgets forslag ikke må begrense denne rettigheten.

Dysleksiforbundet i Norge og ISAAC Norge støtter utvalget i at det er behov for at Kunnskapsdepartementet ser nærmere på sektorlovgivningen og vurderer behovet for endringer i gjeldende regelverk. Dysleksiforbundet påpeker at deres medlemmer ofte ikke får enkeltvedtak om spesialundervisning, og at de således ikke mener seg godt nok ivaretatt gjennom gjeldende rett.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) støtter forslag til individuell tilrettelegging, men er bekymret for hvorvidt satsningen på universelt utformede læresteder vil bli prioritert fremfor å finne individuelle særløsninger. NTNUs bekymring gjelder særlig områdene IKT, undervisning og områder som ikke omfattes av utvalgets forslag til universell utforming av eksisterende og nye bygninger, anlegg og uteområder. NTNU mener at det må unngås at disse områdene vurderes som områder hvor en kun trenger individuell tilrettelegging. Universitetet i Stavanger har lignende synspunkter. Universitetet i Oslo stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig at likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter knyttes til paragrafen om individuell tilrettelegging og ikke til universell utforming.

10.6.3.6 Barnehage

Kunnskapsdepartementet påpeker at det er behov for avklaringer av forholdet mellom plikt til individuell tilrettelegging i lovforslaget i forhold til rettighetene etter barnehageloven.

Kristiansand kommune støtter forslaget og viser til barnehageloven § 9 hvor det er fastsatt at barn med nedsatt funksjonsevne skal ha prioritet ved opptak dersom det hører inn under barnehagens opptakskrets. Det stilles spørsmål ved om forslaget også gjelder private barnehager, og om disse kan nekte adgang for barn med nedsatt funksjonsevne dersom de ikke tilhører barnehagens opptakskrets.

ISAAC Norge mener det er behov for å rettighetsfeste tilgang til kommunikasjon i barnehage.

10.6.3.7 Visse offentlige tilbud særskilt rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne

ISAAC Norge ønsker å rettighetsfeste tilrettelagt kommunikasjon, også på arenaer som for eksempel dagaktivitet.

10.6.3.8 Mangelfull tilrettelegging som diskriminering

Synshemmede Akademikeres Forening (SAF) slutter seg til utvalgets standpunkt om at også brudd på individuell tilrettelegging er diskriminering, og mener det er av største viktighet at plikten håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet. SAF mener dette må bli resultatet uansett hvor man plasserer bestemmelsen.

10.6.4 Departementets vurdering

10.6.4.1 Sentrale hensyn

Departementet går inn for at en plikt til individuell tilrettelegging bør plasseres i den nye diskriminerings og tilgjengelighetsloven og er derfor ikke enig med de høringsinstanser som mener plikten utelukkende bør plasseres i sektorlovgivningen. Etter departementets mening skal plikten ses som en del av diskrimineringsvernet.

Både innenfor EU retten og i den nye FNs konvensjon om like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne, er plikten til individuell tilrettelegging eller «reasonable accommodation», et juridisk konsept som er en sentral side av diskrimineringsvernet. I fortalen til EU direktiv 2000/78/EF punkt (16) er det sagt at individuell tilpasning spiller en «vigtig rolle i bekæmpelsen af forskelsbehandling på grun af handicap», mens det i FN konvensjonen artikkel 2 eksplisitt er uttrykt at å nekte en rimelig tilrettelegging, er diskriminering i konvensjonens forstand. Departementet foreslår på denne bakgrunn at dette konseptet legges til grunn også ved individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Departementet legger til grunn at å plassere bestemmelsen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil synliggjøre det menneskerettslige perspektivet ved manglende individuell tilrettelegging.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at individuell tilrettelegging skal utfylle plikten til generell tilrettelegging. Det vises til at dette har støtte fra flere av høringsinstansene. En plikt til individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil være et viktig supplement der hvor den generelle plikten ikke er tilstrekkelig til å ivareta behovene til personer med nedsatt funksjonsevne.

Departementet går inn for at en plikt til individuell tilrettelegging på områdene arbeidsliv, skole- og utdanning, barnehage og visse andre kommunale tilbud lovfestes i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Departementet presiserer, med bakgrunn i innvendingene fra SAF, at plikten til individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ikke skal føre til en innskrenkende tolkning og praksis knyttet til sektorlovgivningen.

Både Likestillings- og diskrimineringsombudet og sektormyndighetene vil ha kompetanse til å behandle klager over mangelfull tilrettelegging. Ombudet vil imidlertid ikke ha kompetanse til å fatte vedtak med pålegg om hvordan offentlig myndigheter skal anvende sin kompetanse for å unngå å opptre i strid med plikten til individuell tilrettelegging. Ombudet kan heller ikke endre eller oppheve et fattet forvaltningsvedtak. Ombudet og nemnda vil derfor i saker som gjelder offentlig myndighetsutøvelse være henvist til å gi en uttalelse, se for øvrig diskrimineringsombudsloven (lov 10. juni 2005 nr. 40 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda) § 9 første ledd.

Det er nødvendig at det etableres rutiner for samarbeid mellom sektormyndighetene og ombudet slik at det for eksempel ikke igangsettes to parallelle løp med krav om tilrettelegging. Når det fremsettes krav om individuell tilrettelegging med hjemmel i sektorlovgivningen, må myndighetene kunne innhente en uttalelse fra ombudet dersom de ser at kravet reiser vanskelige eller prinsipielle juridiske diskrimineringsspørsmål. Dersom Likestillings- og diskrimineringsombudet får henvendelse i sak om manglende tilrettelegging som ikke er endelig avgjort etter sektorlovgivningen, bør ombudet som hovedregel først henvise den enkelte til å fremme klage etter sektorlovgivningen på vanlig måte, før ombudet tar saken til realitetsbehandling.

Departementet vil påpeke at behovet for tilrettelegging som følge av nedsatt funksjonsevne må være av en viss styrke og varighet for å begrunne et krav om individuell tilrettelegging. Det følger av EU direktiv 2000/78/EF artikkel 5 at arbeidsgiver skal «træffe de foranstaltninger, der er hensigtsmæssige i betragtning af de konkrete behov». Marginale eller forbigående behov, for eksempel en kortvarig nedsatt funksjonsevne, vil som hovedregel ikke utløse noen plikt til individuell tilrettelegging. Videre må det vurderes hva som oppnås ved en individuell tilrettelegging. Dreier det seg om å sette en person i stand til å utføre stillingens sentrale funksjoner, eller har tilrettleggingen utelukkende betydning for noen avgrensede og mindre sentrale oppgaver. Departementet ser ikke behov for at disse momentene må inntas i lovteksten, men vil påpeke at behovet for tilrettelegging, og hva som oppnås ved tilretteleggingen, vil være sentrale elementer i forholdsmessighetsvurderingen.

Departementet presiserer at et krav til dokumentasjon ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig for å vurdere behovet for individuell tilrettelegging. Ved spørsmål om en person har nedsatt funksjonsevne eller tilretteleggingsbehov må den som fremsetter et krav om individuell tilrettlegging på forespørsel kunne dokumentere at vedkommende har nedsatt funksjonsevne og eventuelle behov. Departementet understreker at dokumentasjonen skal ha relevans ved en vurdering av behov for individuell tilrettelegging.

Ofte kan det være flere måter å foreta en individuell tilrettelegging på, og det kan velges mellom ulike tilpasninger og tiltak. Utgangspunktet er at den som er ansvarlig kan velge blant ulike effektive tiltak som dekker tilretteleggingsbehovet. Det er imidlertid en forutsetning at dette skje i samråd med den som skal nyttiggjøre seg tiltaket, og at vedkommendes synspunkt blir hørt. Den som tilrettelegger har imidlertid adgang til å velge det minst kostbare eller byrdefulle tiltaket, så lenge tiltaket faktisk dekker tilretteleggingsbehovet, og gir lik mulighet til eksempelvis å søke om en stilling, eller å få tilgang til skolens svømmebasseng.

Departementet har i tråd med utvalgets vurdering valgt å legge vekt på tre kriterier for å avgrense på hvilke områder bestemmelsen om individuell tiltrettelegging skal gjelde. Det første avgrensningskriteriet er at det må være en varighet i relasjonen mellom personen med nedsatt funksjonsevne, og pliktsubjektet og omgivelsene. Videre går departementet inn for at plikten avgrenses til virksomheter som kan sies å ha et særlig ansvar for personen med et tilretteleggingsbehov og som derfor kan forventes å bære kostnadene ved en slik plikt. Det siste avgrensningskriteriet er at plikten til individuell tilrettelegging skal gjelde arenaer som utgjør en vesentlig del av den enkeltes liv. Departementet legger til grunn at det er i slike omgivelser behovet for individuell tilrettelegging er størst. På denne bakgrunn går departementet i likhet med utvalget inn for at plikten til individuell tilrettelegging skal gjelde på områdene skole og utdanning, barnehage og visse andre kommunale tjenester.

Høringsinstanser som for eksempel Barneombudet har etterlyst plikt til individuell tilrettelegging av fritidstilbud. Det er i dag ikke lovfestet noen rett til fritidstilbud. Departementet går derfor ikke inn for å lovfeste rett til individuell tilrettelegging på dette området. Spørsmålet er heller ikke utredet av utvalget. Departementet går således ikke inn for at frivillige organisasjoner mv. pålegges noen plikt til individuell tilrettelegging.

Departementet støtter heller ikke innspillet i høringen om å endre «rimelig» tilrettelegging til «nødvendig» tilrettelegging. Når det gjelder tilrettelegging i arbeidslivet foreslår departementet at plikten til individuell tilrettelegging også her skal gjelde «rimelig» tilrettelegging. Dette er imidlertid ikke ment å skulle gjøre noen endring i forhold til gjeldende rett hvor det heter at plikten skal gjelde «så langt det er mulig», se nærmere om dette i kapittel 10.6.4.4. Departementet legger til grunn at det skal foretas en konkret vurdering av de individuelle behovene. Dette er best i samsvar med hvordan plikt til individuell tilrettelegging er uformet i de landene utvalget har studert, innenfor EU-retten. Det vil dessuten være i best samsvar med FN konvensjonen om like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne, selv om konvensjonen foreløpig ikke er ratifisert. Plikten til «reasonable accomodation», oversettes best med plikt til rimelig tilrettelegging. Departementet presiserer at forslaget om rimelig individuell tilrettelegging ikke er ment å begrense lovfestede individuelle rettigheter etter sektorlovgivningen. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal verne mot diskriminering etter kriteriene fastsatt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

10.6.4.2 Medansvar for kartlegging av tilrette­leggingsbehovet

En hensiktsmessig individuell tilrettelegging forutsetter etter departementets vurdering at det er et nært samarbeid mellom den som tilrettelegger og den det tilrettelegges for. Dersom den det tilrettelegges for har kjennskap til og kunnskap om hva som vil tilfredsstille behovet for individuell tilrettelegging, har vedkommende en plikt til å bidra med dette, slik at behovene kartlegges og løsninger kan finnes. Det kan også være aktuelt å innhente bistand fra andre for å finne fram til en god individuell tilrettelegging.

Departementet mener i likhet med utvalget at den som har behov for tilrettelegging, også har et medansvar for å foreslå hensiktsmessige løsninger. Departementet viser til at dersom den enkelte ikke bidrar til å avklare behov og ønsker å være i dialog om egnede løsninger, er det den enkelte som må bære konsekvensene ved manglende tilrettelegging. Departementet legger videre til grunn at den som har ansvar for, og den som har behov for individuell tilrettelegging, kan benytte seg av offentlig tjenestetilbud, som for eksempel NAV når det gjelder arbeidslivet, til å bistå der det er uklart hva som vil være hensiktsmessige løsninger.

10.6.4.3 Uforholdsmessighetsbegrensningen

Departementet støtter utvalgets forslag om at plikten til individuell tilrettelegging ikke skal gjelde tiltak som medfører en uforholdsmessig byrde. Departementet viser til at individuell tilrettelegging kan medføre praktiske vanskeligheter, kostnader og andre byrder for pliktsubjektet. Utgangspunktet for plikten er at det skal tilrettelegges slik at den konkrete personens behov imøtekommes. Uforholdsmessighetsbegrensningen må ses som en sikkerhetsventil.

Departementet støtter utvalgets forslag om at det ved vurderingen av uforholdsmessighet skal særlig legges vekt på de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser og tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer. I tillegg, som nevnt ovenfor i kapittel 10.6.4.1, vil styrken på tilretteleggingsbehovet inngå som et relevant moment i vurderingen. Departementet foreslår at de mest sentrale momentene bør fremgå av lovteksten. I likhet med utvalget går departementet inn for oppregningen i lovteksten ikke skal anses som uttømmende. Etter departementets syn må det vurderes konkret i hvert tilfelle hvorvidt et tiltak medfører uforholdsmessig byrde. Departementet mener at angitte kriterier i lovteksten sammen med en konkret vurdering, er tilstrekkelig, og går ikke inn for at begrepet uforholdsmessig byrde defineres nærmere i forskrift.

Kostnadene knyttet til tilretteleggingstiltaket må konkretiseres. Dersom en arbeidsgiver for eksempel avviser et krav om tilrettlegging under henvisning til kostnadene ved tiltaket, må det som hovedregel kunne forventes at det foreligger et kostnadsoverslag utarbeidet av en fagkyndig. Dersom det er mulig å få dekket kostnadene, eksempelvis gjennom offentlige stønadsordninger, bør dette være forsøkt før krav om tilrettelegging avslås. Selv om målet med tiltaket er å tilrettelegge for en bestemt person, vil det være relevant hvorvidt tiltaket har effekt i form av å bygge ned funksjonshemmende barrierer generelt, og således kommer flere personer til gode.

Individuell tilrettelegging skal som utgangspunkt bestå i å iverksette tiltak som skal bygge ned funksjonshemmende barrierer for personen med nedsatt funksjonsevne. I noen grad vil slik tilrettelegging også kunne påvirke arbeidsrutiner, innretningen av det offentlige tjenestetilbudet mv. Mindre endringer i arbeidsrutiner og oppgaver mv, må imidlertid også andre ansatte tåle, men negative konsekvenser for andre ansatte vil være et moment som inngår i helhetsvurderingen.

Det vil fra tid til annen inntre ekstraordinære omstendigheter som krever ad hoc tiltak. Et eksempel er streik hos heismontørene, som kan hindre at en rullestolbruker får tilgang til arbeidsplassen dersom heisen står. Et annet eksempel kan være problemer med nett-tilgang, spesialtilpasset programvare mv., som medfører at en person med synshemming ikke får utført arbeidsoppgavene. Slike kortvarige og ekstraordinære omstendigheter vil sjelden utløse en tilretteleggingsplikt.

Dersom sektormyndighetene har foretatt en vurdering og gitt generelle anbefalinger innenfor sitt ansvarsområde, skal dette normalt tillegges vekt ved vurderingen. Blir slike anbefalinger fulgt, har den ansvarlige for tilretteleggingen normalt oppfylt sine forpliktelser. Det skal derfor mye til før et krav om ytterligere tilrettelegging kan føre frem, med mindre det dreier seg om tilretteleggingsbehov som sektormyndighetene ikke har vurdert. For eksempel kan Universitets- og høyskolerådet foreta en grundig vurdering av tilretteleggingstiltak for å gjøre undervisningen tilgjengelig, samt innhente uttalelser både fra de berørtes organisasjoner og ombudet, og deretter utarbeide konkrete anbefalinger. Undervisningssteder som følger disse anbefalingene har da som hovedregel oppfylt sin tilretteleggingsplikt.

10.6.4.4 Arbeidslivet

Departementet foreslår, i tråd med utvalgets forslag, å lovfeste i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven en plikt til individuell tilrettelegging i arbeidslivet. Forslaget er en videreføring av gjeldende rett etter arbeidsmiljøloven. Departementet mener arbeidsgiver har et særlig ansvar for individuell tilrettelegging for egne arbeidstakere. Videre er det å være i arbeid en helt sentral del av arbeidstakerens liv.

Når det gjelder synspunktet fra Norges Blindeforbund om at regelen om individuell tiltrettelegging fortsatt bør være i arbeidsmiljøloven viser departementet til at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal gjelde for alle samfunnsområder, også for arbeidslivet. Da plikten til individuell tilrettelegging i arbeidsmiljøloven er inntatt i arbeidsmiljølovens diskrimineringskapittel, finner departementet det mest nærliggende at bestemmelsen flyttes fra arbeidsmiljøloven og til den nye diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i likhet med de andre bestemmelsene der som gjelder personer med nedsatt funksjonsevne. Selv om plikten til individuell tilrettelegging i arbeidslivet forankres i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, vil bestemmelsen måtte sees i sammenheng med øvrige regler om forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

Etter arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) § 13-5 skal arbeidsgiver «så langt det er mulig» iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker med funksjonshemming skal kunne få eller beholde arbeid mv. Departementet går i lovforslaget inn for å bruke uttrykket «rimelig» også i forhold til arbeidsgivers plikt til individuell tilrettelegging. Det presiseres imidlertid at forslaget viderefører gjeldende rett, og at den nye ordlyden er ment å ha det samme materielle innhold som arbeidsmiljøloven § 13- 5, og skal forstås på tilsvarende måte.

Etter departementets vurdering bør det også fremgå av lovteksten at plikten til individuell tilrettelegging også gjelder i forhold til arbeidssøkere. Det presiseres at beskyttelsen av arbeidssøkere innbærer at arbeidsgiver må vurdere hvilke tilretteleggingstiltak som eventuelt vil bli nødvendig ved vurderingen av en arbeidssøker med nedsatt funksjonsevne. Denne plikten gjelder derfor i ansettelsessituasjonen. Dette betyr i praksis at et behov for rimelig individuell tilrettelegging ikke vil være en legitim grunn til å avvise en arbeidssøker med nedsatt funksjonsevne.

Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å konkretisere bestemmelsen ytterligere og støtter derfor ikke NAVOs synspunkt om dette.

10.6.4.5 Skole og utdanning

Skoler og utdanningsinstitusjoner har allerede etter dagens lovgivning et særskilt ansvar i forhold til elever eller studenter med nedsatt funksjonsevne, se kapittel 3.6. Departementet foreslår derfor at skole- og utdanningsinstitusjoner skal ha plikt til å foreta rimelig individuell tilrettelegging av lærested og undervisning for å sikre at en elev eller student med nedsatt funksjonsevne får likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter. Departementet legger til grunn at skolegang og studier vil ha en viss varighet, og vil være sentrale for elever og studenter i det tidsrommet de er under utdanning. Tilrettelegging av opplæringstilbud vil også kunne ha avgjørende betydning for elevens eller studentens utvikling og mulighetene for å få arbeid senere i livet. Departementet ser derfor et særlig behov for å lovfeste en plikt til individuell tilrettelegging på skole- og utdanningsinstitusjoner. Forslaget har støtte fra flere av de sentrale høringsinstansene.

Individuell tilrettelegging i grunnskole og videregående opplæring mv.

Departementet ser det ikke som aktuelt å flytte bestemmelser om plikt til individuell tilrettelegging fra opplæringsloven til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Bestemmelsen om plikt til individuell tilrettelegging vil virke ved siden av sektorlovene.

Grunnskoler som tilbyr pliktig opplæring, har etter departementets vurdering et sterkt ansvar for elevene. Videregående skoler, som tilbyr opplæring elevene har rett på, vil også ha et betydelig ansvar. Disse skolenes ansvar er som nevnt også allerede nedfelt i de respektive sektorlovene. Departementet støtter utvalgets forslag, som er i samsvar med opplæringslovens regler om skolemiljøet. På bakgrunn av de offentlige støtte- og godkjenningsordningen som gjelder, finner departementet ikke grunn til å skille mellom offentlige og private grunnskoler og videregående skoler mht plikt til individuell tilrettelegging. For private grunnskoler som godkjennes etter opplæringslovens (17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa) § 2- 12 gjelder de samme kravene til individuell tilrettelegging.

Det kan reises spørsmål om hvordan diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal håndheves, med tanke på at det allerede foreligger et klage- og kontrollregime etter opplæringsloven. Departementet viser til at det foreslås at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven håndheves av likestillings- og diskrimineringsapparatet, jf. kapittel 14.5.3. Rammene for Likestillings- og diskrimineringsombudets og Likestillings- og diskrimineringsnemndas myndighet er fastlagt i diskrimineringsombudsloven (lov 17. juni 2004 nr. 34 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda). Det følger av loven § 7 at nemnda kan gi pålegg om stansing, retting og andre tiltak for å hindre en pågående diskriminering. Dersom et pålegg ikke etterleves, kan nemnda fastsette løpende tvangsmulkt, jf. § 8.

Likestillings- og diskrimineringsnemndas kompetanse er begrenset i forhold til andre forvaltningsmyndigheter. Nemnda kan ikke oppheve eller endre vedtak truffet av andre forvaltningsmyndigheter. Nemnda kan heller ikke gi pålegg om hvordan myndigheten til å treffe vedtak må utøves for ikke å komme i strid med de enkelte bestemmelsene om forbud mot diskriminering. De samme begrensningene vil ligge til grunn for nemndas forhold til myndighetene som forvalter, behandler klager og fører tilsyn med opplæringsloven. I tilfeller der myndigheten er begrenset, kan ombudet og nemnda likevel reise kritikk, gjennom uttalelse.

Begrensingene i ombudets kompetanse gjelder kun i forhold til enkeltvedtak fattet av andre forvaltningsmyndigheter, jf. omtale i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, kapittel 8.2.4.3. Dersom ombudet mottar klage uten at klageadgangen etter opplæringslova, universitets- og høyskoleloven mv. er benyttet, må ombudet gi veileding om at saken først må tas opp med de aktuelle myndigheter på vanlig måte, se også 10.6.4.1. Ombudet har således ikke adgang til å gå inn i disse sakene, selv om enkeltvedtak ikke er fattet.

Departementet legger til grunn at et krav om individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ikke går lenger enn opplæringslovens krav til skolens fysiske miljø og krav og særskilte regler i opplæringsloven for elever med nedsatt funksjonsevne. Når det gjelder spesialundervisning går opplæringsloven lengre i å slå fast rettigheter enn etter lovforslaget her, i og med at opplæringsloven ikke har begrensninger i forhold til at kravet skal være rimelig og vurderes opp mot en uforholdsmessighetsvurdering.

Departementet presiserer at forslaget ikke skal innskrenke rettigheter mv. etter sektorlovgivningen, herunder retten til å gå på nærskolen etter opplæringslova jf. uttalelsene fra Norsk forbund for utviklingshemmede og Foreningen for muskelsyke.

Departementet går inn for at plikten til individuell tilrettelegging også skal omfatte privatskoler, jf. privatskoleloven (lov 4.juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot) § 2-4 annet ledd som henviser til opplæringslovens kapittel 9 a. Privatskoleloven henviser også til reglene om spesialundervisning i opplæringsloven, jf. privatskoleloven 3-6 første ledd.

Kravet om tilrettelegging av skolens fysiske miljø omfatter også skolefritidsordningen. Departementet legger til grunn at plikten til individuell tilrettelegging i skole og opplæringsinstitusjon også omfatter dette tilbudet.

Individuell tilrettelegging i høyere utdanning

Departementet går også inn for at institusjonene innen høyere utdanning skal ha en plikt til individuell tilrettlegging. Departementet anser høyere utdanning og institusjonenes ivaretakelse av kompetansebygging som av grunnleggende betydning både for den enkeltes videre liv og for samfunnet. Offentlige utdanningsinstitusjoner drives av fellesskapets midler, og private utdanningsinstitusjoner baserer seg på en kombinasjon av offentlig støtte og privat betaling. Departementet går derfor inn for at det stilles de samme krav om individuell tilrettelegging i offentlige og private utdanningsinstitusjoner.

Når det gjelder anførslene fra NTNU og Universitetet i Stavanger om at en plikt til individuell tilrettelegging lett vil kunne skje på bekostning av universell utforming, viser departementet til at universell utforming ikke i praksis vil kunne løse ethvert behov i enkelttilfeller for studenter med nedsatt funksjonsevne. Det er derfor viktig at plikten både til universell utforming og plikten til individuell tilrettelegging oppfylles.

Departementet finner det ikke tydeliggjort på hvilken måte og i hvilken grad plikten til individuell tilrettelegging etter utvalgets forslag går lenger enn gjeldende rett etter universitets- og høyskoleloven. Både i universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd og i forslaget skal en vurdere rimelighet. I universitetsloven peker rimelighetsvurderingen på hvor langt institusjonen skal gå, og ikke hvorvidt selve tilretteleggingen av studiesituasjonen for studenter med særskilte behov er rimelig, slik det er foreslått av utvalget. At universitetsloven § 4-3 femte ledd også anvender begrepet mulig, er etter departementets vurdering ikke å anse som en innsnevring av rimelighetsvurderingen. Man kan vanskelig tenke seg at et tiltak for tilrettelegging vil bli ansett som rimelig dersom gjennomføringen av det viser seg umulig i praksis.

Departementet viser til at universitetsloven § 4-3 femte ledd er en videreføring av den tidligere universitetloven § 44 femte ledd, som ble tilføyd ved lov av 28. juni 2002 nr. 63. Lovendringen var et resultat av at Stortinget ønsket å presisere at funksjonshemmede har samme rett til utdanning som andre jf. Innst. S. nr. 337 (2000-2001). Det fremgår av forarbeidene (jf. Ot. prp. nr. 40 (2001-2002) Om endringer i lov av 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høyskoler) at bestemmelsen skal sikre funksjonshemmede og andre med særskilte behov mulighet til å ta utdanning på lik linje med andre. På dette grunnlaget kan departementet ikke se at forslaget om plikt til individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven stiller større krav til individuell tilrettelegging enn universitetsloven § 4-3 femte ledd.

Departementet støtter utvalgets forståelse om at bestemmelsen ikke regulerer retten til å komme inn på en spesiell skole eller utdanningsinstitusjon. Plikten oppstår først når en elev er opptatt på en skole- og utdanningsinstitusjon, eller når funksjonsevnen blir nedsatt i løpet av skole- eller studietiden. Dersom en annen tilsvarende skole i rimelig nærhet har et ferdig tilrettelagt opplegg og vedkommende får tilbud om å gå på denne skolen, kan dette være et moment ved uforholdsmessighetsvurderingen.

Departementet støtter utvalgets vurdering om at det vil kunne foreligge diskriminering i en søkesituasjon, der vilkårene for opptak er oppfylt, men vedkommende nektes inntak fordi dette vil kreve tilrettelegging. Departementet viser til at et behov for rimelig individuell tilrettelegging ikke er en legitim grunn til å nekte en elev eller student med nedsatt funksjonsevne opptak. Uforholdmessighetsbegrensningen kan likevel føre til at det er legitimt å avvise eleven eller studenten etter en konkret vurdering av forholdene ved den enkelte institusjon, sett opp mot søkerens særskilte behov. Departementet viser til at rekkevidden av plikten til individuell tilrettelegging må vurderes i lys av forholdene ved den enkelte institusjon. Hensynet til institusjonens særlige ansvar overfor eleven gjør seg sterkt gjeldende, og vil etter departementets mening få konsekvenser for hvilke tiltak som kan kreves.

Av plikten til individuell tilrettelegging følger at det skal foretas en konkret vurdering av tilretteleggingsbehovet i det enkelte tilfellet. Innholdet i en slik tilrettelegging kan eksempelvis være å gjøre fysiske tilpasninger mht fremkommelighet og orienteringsmuligheter. Et annet eksempel kan være å tilrettelegge kommunikasjon, tilpasse auditive og visuelle løsninger eller miljømessige forhold i skole- og utdanningsinstitusjonen. Formålet med plikten er å sikre et likeverdig- og likestilt skole- og utdanningstilbud for elever og studenter med nedsatt funksjonsevne.

10.6.4.6 Barnehage

Barnehager gir i utgangspunktet et dagtilbud som varer over en lengre periode og barnehagetilbudet utgjør en vesentlig del av hverdagen til et barn. For barn med nedsatt funksjonsevne vil det være et stort behov for tilrettelegging på denne arenaen. Departementet foreslår derfor en plikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven til å foreta rimelig individuell tilrettelegging av barne­hagetilbud for å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter. Departementet anser lovfesting av denne plikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven som en presisering og understrekning av det vernet barn med nedsatt funksjonsevne allerede har etter reglene i barnehageloven med forskrifter.

Departementet legger til grunn at plikten til individuell tilrettelegging etter forslaget her ikke går lenger enn barnehagelovens krav til det fysiske miljøet og tilrettelegging av barnehagetilbudet til barn med særskilte behov. Videre legges det til grunn at plikten til individuell tilrettelegging ikke skal innskrenke rettighetene etter barnehageloven.

Departementet viser til at rett til barnehageplass ikke er lovfestet, men kommunene er etter barnehageloven pålagt å gi barn med nedsatt funksjonsevne prioritet ved opptak i barnehage jf. barnehageloven (lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager) § 13. Prioritetsreglen gjelder ved opptak både i offentlig og privat barnehage.

Departementet understreker at barnehagen, under tilsyn av kommunen som barnehagemyndighet, er pålagt å ta hensyn til barnas funksjonsnivå. Plikten til individuell tilrettelegging skal sikre barn med nedsatt funksjonsevne gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. Barnehagen skal ha et inkluderende fellesskap som møter barn med ulike forutsetninger, noe som innebærer at tilbudet skal tilrettelegges individuelt.

Kommunen har et særlig ansvar for barn i barnehage med særskilte behov, og skal legge til rette de sosiale, pedagogiske og/eller fysiske forhold i barnehagen. Departementet legger til grunn at det skal foretas en konkret vurdering av tilretteleggingsbehovet i det enkelte tilfellet. Dette innebærer for eksempel at tilrettelegging av kommunikasjon, fysiske forhold, stimulering og organisering av aktivitetstilbud skal tilpasses det enkelte barn med nedsatt funksjonsevne.

Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag at plikten til individuell tilrettelegging pålegges kommunen, og ikke den enkelte barnehage. Barnehageloven er bygget opp slik at det er kommunen som er pålagt det overordnede ansvaret for barn med nedsatt funksjonsevne, ikke den enkelte offentlige og private barnehage. Departementet legger videre til grunn for en slik bestemmelse at kommunene har ansvaret for økonomiske ekstrakostnader ved å gi barn med nedsatt funksjonsevne en prioritet.

Departementet støtter utvalgets presisering om at bestemmelsen ikke reduserer kommunens frihet til å vurdere i hvilken barnehage barnet skal tilbys plass. Ved vurderingen av hvilken barnehage som er best egnet, vil kommunen kunne ta hensyn til hvor det mest hensiktsmessig kan foretas individuell tilrettelegging for å imøtekomme barnets behov.

10.6.4.7 Tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven

De overnevnte områdene som er foreslått omfattet av plikten til individuell tilrettelegging (arbeidsliv, skole- og utdanning og barnehage) er tilbud til alle i ulike faser i livet. Kommunale sosial- og helsetjenester derimot er tilbud til personer med særlige behov, for eksempel på grunn av nedsatt funksjonsevne. Den enkelte har etter sosial- og helselovgivningen rett på nødvendige og forsvarlige tjenester. Kommunen har en motsvarende plikt til å tilby tjenester tilpasset den enkeltes behov. Det er viktig å presisere at den nye diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal regulere hvorvidt det er skjedd diskriminering som følge av at eksisterende regler ikke er fulgt opp. Den skal ikke regulere kommunenes helse- og sosialtjenester.

Kommunale helse- og sosialtjenester er av grunnleggende betydning for enkelte personer med nedsatt funksjonsevne. En plikt til individuell tilrettelegging der formålet er å sikre likeverd og hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne vil kunne gi et annet vurderingsgrunnlag enn kravene som følger av sosial- og helselovgivningen. Departementet foreslår derfor at plikten til individuell tilrettelegging etter lovforslaget også skal omfatte tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven (lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v.) og kommunehelsetjenesteloven (lov 19. november 1982 om helsetjenesten i kommunene) av varig karakter for den enkelte.

Eksempler på områder der plikt til individuell tilrettelegging etter forslaget vil gjelde er omfattende tjenester av varig karakter i egen bolig og boliger for barn og unge under 18 år som bor utenfor foreldrehjemmet som følge av behov for særskilt omsorg, herunder avlastningsbolig. Eksempler på tjenester som vanligvis vil falle utenfor plikten her er kommunale helsetjenester som fastlegeordning/ legevakt, fysioterapi, svangerskapskontroll utført av jordmor, helsestasjon og skolehelsetjeneste, da disse tjenestene generelt sett ikke anses å være av varig karakter. Pleie- og omsorgstjenester som gis i form av hjemmesykepleie, boform med heldøgns omsorg og pleie og sykehjemsplass, vil derimot i større grad kunne ha en varig karakter.

Utvalget har ikke avgrenset sitt forslag til kommunale tjenestetilbud som følger av lovverket. Departementet ser imidlertid at det er behov for å foreta en nærmere avgrensning av bestemmelsen av hensyn til klarhet og påregnelighet. Departementet antar at det er sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven som utgjør det mest aktuelle rammeverket for tjenestetilbud av varig karakter, og foreslår derfor at plikten begrenses til tjenestetilbud etter disse to lovene.

Utvalget har foreslått at plikten til individuell tilrettelegging skal avgrenses til enkelte tjenestetilbud som er særskilt rettet inn mot personer med nedsatt funksjonsevne. Sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven har ikke spesifikke krav om at kommunene skal ha særlige tilbud rettet mot denne gruppen. Avgrensningen er derfor ikke opprettholdt i departementets lovforslag.

Etter departementets vurdering må kommunens plikt til å foreta en rimelig individuell tilrettelegging etter forslaget ha som formål å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får tjenestetilbud som er likeverdig med det andre får. Departementet foreslår at dette formålet kommer til uttrykk i lovteksten. 

Plikten til individuell tilrettelegging er etter forslaget begrenset til rimelig individuell tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdmessig byrde.

Hva den individuelle tilretteleggingen skal bestå i, må bero på en konkret vurdering av behovene til den personen tilretteleggingen gjelder. Departementet mener at en rettighetsfesting av kommunikasjon slik ISAAC Norge etterlyser, kan medføre at andre former for individuell tilrettelegging kan tolkes å ligge utenfor bestemmelsen.

Bestemmelsen skal virke verken innskrenkende eller utvidende i forhold til eksisterende sektorlovgivning og endrer ikke kommunens plikter etter sosial- og helselovgivningen. Hensikten er å styrke funksjonshemmedes rett til individuelt tilrettelagt tjenestetilbud ut fra et diskrimineringsperspektiv, slik at gruppen får et likeverdig tilbud med andre.

Regjeringen la i januar 2008 frem forslag om utvidelse av pasientombudsordningen til å omfatte de fleste av de kommunale helse- og sosialtjenester, jf. Ot. prp. nr 23 (2007-2008). Pasientombudet skal arbeide for å ivareta pasientens behov, interesser og rettssikkerhet overfor tjenesten.  Personer med nedsatt funksjonsevne vil omfattes av ordningen i den grad de mottar, eller anmoder om helse- og sosialtjenester.

Formålet med den foreslåtte regelen er til dels et annet enn tilsvarende regler i helse- og sosiallovgivningen. Likestillings- og diskrimineringsombudet og -nemnda vil ha et diskrimineringsperspektiv for øyet ved håndhevingen av bestemmelsen. Når det gjelder ombudet og nemndas myndighet i forhold til andre forvaltningsorganer samt behovet for at ombudet gir veiledning om klage- og tilsynsordningene vises det til kommentarene i kapittel 10.6.4.1 og 10.6.4.5.

10.6.4.8 Mangelfull tilrettelegging som diskriminering

Departementet støtter utvalgets forslag om at brudd på plikten til individuell tilrettelegging skal anses som diskriminering. Departementet viser til at dette vil fremheve det menneskerettslige aspektet ved tilrettelegging og gi mulighet for hensiktsmessig håndheving av tilretteleggings­kravet.

Departementet er kommet til at diskrimineringsperspektivet er viktig å ivareta og antar at det ikke vil være nok å plassere bestemmelsene om individuell tilrettelegging utelukkende i sektorlovgivningen. Departementet mener for eksempel det ikke vil være en fullgod løsning å overlate håndhevingen til sektormyndighet som ofte kan mangle kompetanse om ikke-diskriminering.

En person som diskrimineres ved mangelfull individuell tilrettelegging, vil kunne henvende seg til likestillings- og diskrimineringsapparatet. Likestillings- og diskrimineringsnemnda, eller Likestillings- og diskrimineringsombudet kan i hastetilfeller, pålegge stansing, retting og andre tiltak som er nødvendige for å sikre at diskrimineringen opphører og for å hindre gjentakelse. Nemndas myndighet er imidlertid begrenset i forhold til andre forvaltningsmyndigheter ved at nemnda ikke kan endre enkeltvedtak eller gi pålegg mv. om hvordan forvaltningsmyndighet skal brukes. Departementet antar derfor at det innenfor rammen av diskrimineringsombudsloven som regel bare vil være mest aktuelt for likestillings- og diskrimineringsapparatet å gi en uttalelse i saken, og ikke å gi pålegg om stansing eller retting.

Når det gjelder spørsmålet om brudd på plikten til individuell tilrettelegging skal utløse oppreisning mv. vises til kapittel 15.3.6.1.