17 Økonomiske og administrative konsekvenser

17.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler nytte- og kostnadsvurderinger ved lovforslaget.

Forslag om en ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov (lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne) er todelt, med en diskrimineringsdel og en tilgjengelighetsdel. Delene er nært tilknyttet hverandre, da brudd på bestemmelsene i tilgjengelighetsdelen også kan medføre diskriminering.

Utvalget behandler økonomiske og administrative konsekvenser i utredningens kapittel 12.

Lovforslaget omfatter også innføring av en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven (lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.). Siden det foreslås samme type aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, behandles disse forslagene under ett.

17.2 Vurdering av nytte og avveininger

17.2.1 Innledning

Nytten av selve diskrimineringsforbudet vil bero på om loven vil virke som et effektivt verktøy for personer som utsettes for diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, og om den bidrar til å bygge ned funksjonshemmende barrierer.

Lovforslaget er en følge av samfunnets perspektiv- og normskifte i forhold til personer med nedsatt funksjonsevne. Det har vært en bevegelse fra et mer tradisjonelt velferdspolitisk ståsted til et likebehandlings-, likeverds- og likestillingsperspektiv. De menneskerettslige og etiske aspektene for likebehandling og mot usaklig forskjellsbehandling, ligger som sentrale premisser i dette lovforslaget.

Tidligere har det ikke vært noe særskilt diskrimineringsvern for personer med nedsatt funksjonsevne. Det har kun vært et rettslig vern mot diskriminering i arbeidslivet ved arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel 13 og et krav på tjenesteyting i henhold til helse- og sosiallovgivningen og andre særlover, se kapittel 3. En ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov vil være i tråd med internasjonalt forpliktende menneskerettighetsregimer og imøtekomme målgruppenes forventninger i tråd med alminnelig diskrimineringsvern. Det kreves en mobilisering av alle berørte sektoransvarlige myndigheter og det sivile samfunn i forhold til personer med nedsatt funksjonsevnes rett til like muligheter og lik deltakelse i samfunn, arbeidsliv og politikk. Diskrimineringslovgivningen vil, sammen med sanksjonsregimene som foreslås, kunne gi et tilgjengelig og effektivt vern.

Verdien av samfunnets kollektive ansvar for å sikre alle borgere like muligheter og lik deltakelse, inneholder aspekter som kan være vanskelig å måle i en økonomisk kost- nyttevurdering. På den annen side, og som det vises nedenfor, har det åpenbart stor verdi for et samfunn å inkludere flest mulig i et arbeidsmarked med stor etterspørsel etter arbeidskraft og å forebygge ekskludering av den enkelte på kort og lang sikt. Utfordringen er å ta i bruk kompetansen og ferdighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, framfor å se funksjonsnedsettelse som en mangel i forhold til deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Ny teknologi vil i mange sammenhenger langt på vei løse tilgjengelighetsutfordringer som for noen tiår siden virket uoverkommelige. Det vises blant annet til EUs syn på at alle menneskelige ressurser skal tas i bruk for å bidra produktivt til samfunnsutviklingen.

Forebygging av diskriminering i samfunnet, for eksempel på arbeids-, bolig- og utdanningsområdene, vil kunne ha stor økonomisk nytteeffekt for den enkelte. Tiltak for å bedre tilgangen til ulike samfunnsgoder vil ha positive virkninger for leve­kårene til personer med nedsatt funksjonsevne, og derved en samfunnsøkonomisk nytte, selv om denne kan være vanskelig å tallfeste.

Det er foreslått at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal gjelde på alle samfunnsområder, jf. lovforslaget § 2. På samfunnsområder hvor det inntil nå ikke har eksistert et diskrimineringsvern, forventes det at loven vil ha en klar nytteeffekt sammenlignet med dagens tilstand. Det er kun arbeidslivets område som har vært regulert i diskrimineringslovgivning fram til nå. Departementet mener at det kan forventes at et diskrimineringsvern på grunnlag av nedsatt funksjonsevne kan bidra til likestilling og likeverd, slik likestillingsloven har gjort når det gjelder kjønnslikestilling, og som forventes å være effekten av diskrimineringsloven når det gjelder likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv.

Det er ikke mulig å gi noen eksakt oversikt over antallet personer med nedsatt funksjonsevne. I de fleste vestlige land anslås antall personer med funksjonsnedsettelse til ca. 15 prosent av befolkningen 1 . I Norge anslås det at andelen personer med nedsatt funksjonsevne er 12-17 prosent av befolkningen 2 . Gruppen som vil ha nytte av universell utforming vil dessuten være økende i årene som kommer, med en aldrende befolkning og forventet økt levealder.

17.2.2 Nytte ved økt tilgjengelighet

17.2.2.1 Noen utgangspunkter

Det er vanskelig å tallfeste den samfunnsmessige nytten av forslaget. Tilrettelegging for økt samfunnsdeltakelse og å hindre utestenging fra samfunnets fellesområder er svært viktig i et menneskerettslig og etisk perspektiv. For personer med nedsatt funksjonsevne er manglende tilgjengelighet en sentral hindring for deres deltakelse i samfunnet. Manglende tilgjengelighet skaper også problemer for andre grupper i samfunnet, som familier med små barn og mange eldre.

Et universelt utformet miljø vil ha en rekke nytteeffekter:

• Økt tilgjengelighet gir nytteeffekter i form av at flere kan bruke det fysiske miljøet, og dermed ta del i utdanning, arbeidsliv, fritid og samfunnsliv for øvrig. Lovforslaget vil med dette ha betydning for å utjevne ulikhet i levekår.

• Manglende tilgjengelighet påfører personer med nedsatt funksjonsevne høyere tidskostnader enn det de ville hatt i et tilgjengelig miljø. I tillegg har de behov for bistand. Denne tidsbruken kunne vært utnyttet «mer produktivt» eller som fritid.

• Nytteeffekter ved universell utforming vil også være større grad av selvhjulpenhet og dermed økt livskvalitet for den enkelte. Ved at de vante fysiske omgivelsene gjøres tilgjengelige, kan personer som i framtida får sin funksjonsevne nedsatt, kunne fortsette å bruke for eksempel nærbutikken eller biblioteket. Forslaget kan også bidra til å slippe fordyrende særløsninger eller anskaffe kostbare individuelle hjelpemidler.

• Videre vil økning i antall brukere av bygninger også være blant nytteeffektene. En av de positive effektene vil være økt omsetning, og dermed økt lønnsomhet.

• Valgfrihet til selv å velge mellom ulike varer og tjenester, uavhengig av bistand, vil også være en nytteeffekt.

17.2.2.2 Nytteeffekt ved økt arbeidslivsdeltakelse

En viktig, potensiell nytteeffekt av loven er økt deltakelse i arbeidslivet av personer med nedsatt funksjonsevne. Bedre tilgjengelighet i samfunnet – til blant annet transportmidler, bygg, og uteområder rettet mot allmennheten - vil bety at barrierer som må overvinnes i dagliglivet blir nedbygget. Dette kan for eksempel bety at personer med nedsatt funksjonsevne får mer energi og større mulighet til å komme i arbeid. Hvis flere personer kommer i arbeid, vil det kunne gi en økonomisk gevinst både for den enkelte, samtidig som det vil være nyttig for samfunnet.

Ifølge St. meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering er det 69 000 personer med nedsatt funksjonsevne som ønsker arbeid. Gitt at 1000 personer kommer i arbeid, ville dette ha en positiv innvirkning på offentlige budsjetter. ECON har utarbeidet regneeksempler på økonomiske gevinster for offentlige budsjetter ved at flere personer kommer i arbeid 3 . Under tre ulike forutsetninger om lønnsnivå varierer resultatene med henholdsvis 188 000 kr, 215 000 kr og 242 000 kr per person per år. Ettersom merutgiftene ved universell utforming i hovedsak er engangsutgifter, mens den økonomiske gevinst er årlig, vil selv forholdsvis høye investeringer være lønnsomme på sikt.

Det vises også til redegjørelse for nytten ved forslaget om en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven, se kapittel 17.2.3.

17.2.2.3 Nytteeffekt ved universell utforming av bygninger

Nytteeffekter som følge av universell utforming av bygg, anlegg og uteområder er at flere kan benytte seg av områdene som gjøres tilgjengelig, eksempelvis en restaurant eller et bibliotek 4 .

De samme momentene om nytte som redegjøres for ovenfor (kapittel 17.2.2.1) er også relevante for universell utforming av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten. Det vil lønne seg at dyre særløsninger unngås.

17.2.2.4 Nytteeffekt ved innføring av tidsfrister for krav om universell utforming av IKT

Økt selvstendighet og kontroll over eget liv, økt deltakelse i arbeidslivet, i demokratisk debatt, i frivillige organisasjoner og i politisk liv er relevante nyttevirkninger også ved universell utforming av IKT. Det samme er økt deltakelse på fritidsarenaer, bedrede sosiale nettverk og mindre sosial isolasjon samt lavere reisekostnader og tidsbesparelser. En annen nytteeffekt vil kunne være et redusert behov for spesialtilpassede tekniske hjelpemidler og personlig assistanse, sammenlignet med dagens situasjon. Nyttevirkningen av krav til universell utforming av IKT er, i likhet med de andre områdene der det innføres plikt til universell utforming i lov, vanskelig å måle med tradisjonelle økonomiske metoder.

Økt tilgjengelighet og nedbygging av barrierer for samfunnmessig deltakelse på IKT-området vil kunne ha store gevinster både for den enkelte og samfunnet som helhet. Blant annet vil personer med nedsatt bevegelses-, orienterings- og/eller kommunikasjonsevne kunne benytte nettbank og bestille varer og tjenester over internett. Personer med nedsatt funksjonsevne vil kunne delta på nye arenaer, forsterke sosiale nettverk, delta i diskusjonsfora, og få tilgang til informasjon og underholdning som de ellers ikke ville ha fått. En aldrende befolkning gjør at økt satsing på universell utforming må anses å være strategisk og samfunnsøkonomisk viktig, ettersom større andeler av befolkningen vil måtte antas å ville ha ulike typer og grader av funksjonsnedsettelser som følge av alderdom og dermed ha nytte av universell utforming av IKT.

Utvikling av universelle løsninger vil også kunne gi norske leverandører konkurransemessige fortrinn der de utvikler slike løsninger. Området har økende politisk oppmerksomhet i mange land og i EU, og det er derfor grunn til å tro at flere land vil følge Norges eksempel med å lovfeste krav til universell utforming av IKT.

17.2.3 Nytte ved aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og i diskrimineringsloven

Lovforslaget omfatter en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og i diskrimineringsloven. Det redegjøres samlet for nytte etter begge lovverkene.

ECON har i Rapport 2007-027 Aktivitetsplikt mot diskriminering utredet de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget. ECON mener at en aktivitets- og rapporteringsplikt vil kunne ha en positiv effekt på sysselsettingen i målgruppene for diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, dersom etterlevelsen kontrolleres og der bedriftene tror at graden av etterlevelse påvirker deres renommé. Den direkte samfunnsøkonomiske nytten vil være at flere personer kommer i jobb. Avledede gevinster av dette er bedre helse og livskvalitet for personer i målgruppene samt redusert behov for en del typer offentlige tjenester. ECON har ikke grunnlag for å tallfeste de samfunnsøkonomiske nyttevirkningene av en aktivitets- og rapporteringsplikt. Potensialet for effekt antas å være større blant innvandrere enn blant personer med nedsatt funksjonsevne. Det skyldes at barrierene mot økt yrkesaktivitet anses å være høyere for personer med funksjonsnedsettelser. ECON antar en økning i antall sysselsatte på 200-300 personer vil gi samfunnsøkonomiske nytteeffekter som tilsvarer de samfunnsøkonomiske kostnadene. ECON har forutsatt at hver person som eventuelt kommer i jobb som følge av aktivitetsplikten i gjennomsnitt vil arbeide ¾ årsverk. Departementet anser dette anslaget som foreløpig.

17.2.4 Avveininger av nytte og kostnader ved lovforslaget

Uvalget legger til grunn at forslaget om en ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov utvilsomt vil ha en alminnelig samfunnsnytte.

Et overveldende flertall blant høringsinstansene er positive til lovforslaget, og har ikke innvendinger til utvalgets syn på nytten. Departementet støtter utvalgets vurdering med hensyn til nytten.

Når det gjelder IKT er det usikkerhet knyttet til anslagene nedenfor (kapittel 17.3.2.3). Flere større aktører støttet anslagene i høringsrunden, mens enkelte også mente at anslagene er for lave. Departementet mener at kostnadene klart vil oppveies av nytten.

Etter departementets vurdering vil nytten ved forslaget om aktivitets- og rapporteringsplikt på sikt overstige kostnadene.

17.3 Kostnader ved lovforslaget

17.3.1 Oversikt

Lovforslaget har flere elementer, for det første en ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov med en diskrimineringsdel og en tilgjengelighetsdel med tilretteleggingsbestemmelser. Det er også bestemmelser om reaksjoner ved brudd på loven og om håndheving. I tillegg kommer forslag om en aktivitets- og rapporteringsplikt både i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og i diskrimineringsloven.

17.3.2 Tilretteleggingsbestemmelsene

17.3.2.1 Innledning

Lovens materielle tilretteleggingsbestemmelser omfatter tre områder:

• Plikt til generell tilrettelegging (universell utforming) i § 9. Det gjelder en plikt til universell utforming av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan brukes av flest mulig. Plikten omfatter virksomhet rettet mot allmennheten. Den gjelder ikke dersom det foreligger uforholdsmessig byrde. Det foreslås en plikt for offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innen virksomheten.

• Tidsfrister for krav om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i § 11.

• Plikt til individuell tilrettelegging i § 12.

I tillegg er det inntatt en henvisningsbestemmelse om krav til universell utforming av bygninger mv. i plan- og bygningsloven.

17.3.2.2 Plikten til universell utforming i lovutkastet § 9

Det stilles i lovforslaget et spesifikt krav om at virksomheter rettet mot allmennheten, har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Forslaget medfører plikter for virksomheter som driver hoteller, kafeer, utesteder, offentlige og private servicekontorer mv.

Departementets forslag til lovbestemmelse har, i likhet med utvalgets forslag, både en retroaktiv og en proaktiv karakter. Med retroaktiv menes at reglene virker bakover ved å fastslå at det foreligger diskriminering, med proaktiv menes at reglene virker framover, ved å pålegge universell utforming og dermed hindre fremtidig diskriminering. Kostnadene ved å innføre en slik bestemmelse vil blant annet være avhengig av om reglene virker retroaktivt eller proaktivt.

Sentralt for å vurdere kostnadene ved plikten til generell tilrettelegging vil være den begrensningen som ligger i at kravet om universell utforming for den enkelte virksomhet blir forpliktende så langt det ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen anses som en uforholdsmessig byrde, er kostnader ved tilrettleggingen og virksomhetenes ressurser blant de momenter som telle med i vurderingen, og veies opp mot andre hensyn, se nærmere om uforholdsmessighetsvurderingen i kapittel 10.2.4.7.

Utvalget legger til grunn at kostnadene knyttet til plikten til universell utforming vil være begrensede. Videre legger utvalget til grunn at tilretteleggingen som følger av § 9 kan gjennomføres med «relativt enkle midler». Utvalget viser til at den delen av plikten som knytter seg til det bygde miljøet vil være tidsbegrenset inntil oppgradering av eksisterende bygninger mv. er vedtatt. Brudd på denne plikten vil kunne utløse pålegg om retting, og dermed kostnader. Departementet mener at uforholdsmessighetsvurderingen vil legge en viktig føring for avgrensningen av pliktens omfang, i og med at økonomiske hensyn skal kunne tas med i vurderingen.

Det er også inntatt en særskilt plikt for offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innen virksomheten. Utvalget viser til at aktivitetsplikten vil innebære at tiltak som fremmer universell utforming skal vurderes, og at dette kan medføre kostnader for virksomhetene. Ifølge utvalget vil kostnadene være begrensede fordi det ikke foreslås noen rapporteringsplikt. Etter departementets vurdering kan den økte bevissthet som ligger i denne aktivitetsplikten føre til noen merkostnader til tiltak.

Oppgaven vil kunne innarbeides i kommunens planer, og tas med i vedlikeholdsplaner mv. Det vises til at det ikke er krav om at aktivitetsplikten skal redegjøres for skriftlig.

Utvalgets forslag om krav om universell utforming av nye og eksisterende bygninger og anlegg vil bli vurdert videre og innarbeidet i plan- og bygningsloven og forskrifter, se nærmere om dette i kapittel 10.3.4. Kostnadene knyttet til universell utforming av eksisterende bygninger vil bli ­gjenstand for nærmere vurdering knyttet til de enkelte tidsfristene/bygningskategoriene. De økonomiske konsekvensene av en skjerping av kravene til nye bygninger mv. vil også bli redegjort for i forskriftsarbeidet. Det vises ellers til Kommunal- og regionaldepartementets redegjørelse om kostnader i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) kapittel 17.

NIBR har på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet utredet kostnader ved å innføre krav om oppgradering til universell utforming av eksisterende bygninger mv. Kartleggingen viser at tallet på publikumsbygg som oppfyller kravene til universell utforming sannsynligvis er tilnærmet lik null. NIBR anslår at universell utforming i eksisterende publikumsbygg vil ha en kostnadsramme på 14,3 til 23,4 mrd kroner. I tillegg kommer kostnader ved arealtap, som anslås til 1,3 mrd kroner. Videre anslår Samferdselsdepartementet at det vil koste fra 19,6 til 61,6 milliarder å oppgradere bussstopp, gang- og sykkelveger, jernbane- og t-banestasjoner til universell utforming, avhengig av hvor man fastsetter standarden for universell utforming.

Med Syseutvalgets forslag fulgte også en økonomisk konsekvensanalyse der ECON på usikkert grunnlag beregnet de årlige kostnadene ved innføring av plikt til universell utforming av eksisterende bygninger til 0,8 - 4,0 mrd kr. årlig over en tjueårs periode. ECONs analyse omfatter kostnader knyttet til både nye og eksisterende bygninger, anlegg mv., og er inntatt som vedlegg 2 til utredningen. På grunn av manglende informasjon knyttet til hvor stor del av bygningsmassen som allerede er universelt utformet, har ECON i sin analyse lagt til grunn rimelighetsbetraktninger på dette punkt. ECON har forsøksvis tilpasset en analyse av kostnadsanslag for tilsvarende krav i Australia utført av Australian Building Codes Board. I ECONs utredning legges det til grunn at arealene ECON anslår arealtapet ved oppgradering til universell utforming i eksisterende bygninger til 4 %. Verken NIBR eller ECON har gjort greie for kostnader knyttet til universell utforming av uteområder, men beregningene fra NIBR inkluderer kostnader ved oppgradering av uteområder til samferdselsformål. De to utredningene er ikke sammenlignbare, da de bygger på ulike forutsetninger. Det store spennet en har kommet fram til i analysene illustrerer vanskelighetene ulike fagmiljø har med å legge frem sikre tall for kostnadene. Departementet legger til grunn at det er usikkerhet knyttet til beregningene.

Vista-utredning har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet utredet merkostnader som følge av å gi krav om universell utforming av nye bygninger mv. Beregninger tyder på at krav om universell utforming av nye tiltak, slik at de kan brukes av flest mulig innenfor sitt funksjonsområde, innebærer en merkostnad på gjennomsnittlig 1 prosent. Det kan for eksempel være spørsmål om krav til dimensjonering av heiser eller tallet på automatiske dører i de ulike tiltakene. Sammenlignet med fordeler slike krav bærer med seg både for samfunnet og den enkelte, er dette etter departementets mening ikke en urovekkende kostnadsøkning.

For anlegg er kostnadene estimert noe høyere, med en økning i snitt på 2-7 prosent, og med størst økning for jernbaneanlegg. Vista-utredning reiser likevel spørsmål om økningen skyldes krav om universell utforming eller bare en presisering av kravene som gjelder i dag. Opplysninger som Samferdselsdepartementet har innhentet fra Jernbaneverket viser at krav om universell utforming av nyanlegg av jernbanestasjoner ikke medfører vesentlige merkostnader om kravet er gitt før prosjektering av tiltaket er gjennomført. For vegsektoren er det allerede lagt til grunn i krav og retningsliner at gang- og sykkelveier, holdeplasser mv. skal være basert på prinsippet om universell utforming.

ECON har utredet økonomiske konsekvenser ved universell utforming av nye bygg for Syseutvalget. Tallene ble basert på en utredning fra Australia. ECON la inn en merkostnad på gjennomsnittlig 4 prosent til grunn for nye bygg.

Når det gjelder transportmidler kan det nevnes noen eksempler på kostnader knyttet til oppgradering av eksisterende materiell. Samferdselsdepartementet anslår at oppgradering av eksisterende jernbanemateriell som har en lengre levetid enn til 2012 vil koste om lag 300 mill kr, og et oppgraderingsprogram er allerede iverksatt. Kostnader ved ombygging av eksisterende busser er ikke beregnet på grunn av høye kostnader ved oppgradering og tilfredsstillende utskiftningstakt. Når det gjelder nye transportmidler anslår Samferdselsdepartementet at det ikke vil påløpe merkostnader av vesentlig omfang ved at man innfører et krav om universell utforming for nye tiltak, forutsatt at en legger Syseutvalgets definisjon av universell utforming som rettslig minimumsstandard til grunn. Det vises til omtale om tidsfrister for nye transportmidler mv. i kapittel 10.4. I og med at mange av kravene allerede følger av EU-direktiver Norge er forpliktet av (unntatt busser klasse II og III i rute), er det ikke forutsatt vesentlig høyere kostnader til nyanskaffelser av transportmidler. I arbeidet med regelverksendringer knyttet til buss, bane, skip mv. vil de økonomiske konsekvensene bli vurdert nærmere.

17.3.2.3 Kostnader ved tidsfrister for krav om universell utforming av IKT

NTNU har i samarbeid med Norges Handelshøyskole (NHH) utarbeidet en konsekvensanalyse for IKT-løsninger som også omhandler kostnadssiden. Nasjonalt og internasjonalt finnes det svært lite materiale og NTNU/NHH presiserer derfor i sin utredning at det er usikkerhet knyttet til de estimater som er gjort.

For generell programvare (for eksempel tekstbehandling) er kostnadsøkningen estimert til 0,4-1 prosent. For spesialutviklet programvare anslås økningen til 1-5 prosent. For annet større IKT- utstyr, eksempelvis kopimaskiner og printere, anslås det en kostnadsøkning på 5-20 prosent.

Med hensyn til maskinvare viser en rapport utarbeidet av Pharos, på vegne av Fornyings- og administrasjonsdepartementet, at kostnadene for universelt utformede publikumsterminaler er små basert på lovens innretning slik den forslås i proposisjonen. For spesialbygde automater som minibanker vil utviklingen gjøres av leverandører som i stor grad opererer internasjonalt. Rapporten fra Pharos viser at kostnaden ved å tilrettelegge for uttak av høretelefoner på eksempelvis minibanker bare er marginalt høyere en minibank uten denne muligheten. En minibank koster normalt 2 - 300 000 kroner. Dersom den i tillegg skal ha uttak for høretelefoner vil kostnadene øke med 2 - 3 000 kroner.

For billettautomater og biblioteksautomater er bildet mer broket. Automatene er i utgangspunktet kostbare og anses i mange tilfeller heller ikke som gode løsninger idet de kun betjener en og en person. Her vil det i fremtiden antakelig skje en overgang til nettbaserte løsninger. Om en slik overgang ikke skjer, så skal automatene likevel utformes universelt. Ved for eksempel kølappsystemer må utformingen vurderes endret slik at en i tillegg til å bruke synssansen også kan bruke hørselssansen. Erfaring gjennom pilotprosjekt for utprøving av slike systemer viser at merkostnaden per kølappsystem ligger på 5 000 - 15 000 kroner. Prisen for et kølappsystem ligger normalt på 50 - 200 000 kroner. Det vises til at loven ikke skal medføre urimelig kostnader for virksomhetene

En utredning fra Pharos viser at dersom en tar summen av kølappsystemer i eksempelvis Posten (230 kølappsystemer) og NAV (NAV har ca 450 kontorer og dersom en antar at hvert kontor har kølappsystem), så vil det gi totalt 680 kølappsystemer. Med en antatt levetid på mellom 8 og 15 år betyr det utskifting av mellom 45 og 85 kølappsystemer per år og en kostnad på mellom 227 000 kroner og 1,3 millioner kroner per år. Hvis man behandler kostnadene og antallet av kølappsystemer som sannsynlighetsfordelinger mellom øvre og nedre grense vil det gi en sannsynlighet på 85 prosent for at kostnaden per år vil være mindre eller lik 900 000 kroner.

Kostnader ved spesialtilpasning av web- teknologi er vurdert til 1-5 prosent. Ekstrakostnader til vedlikehold og drift av nettsteder anses som små (blant annet basert på tall fra USA). ABM-utvikling (ABM står for arkiv, bibliotek og museum) uttaler i sin utredning med hensyn til nettsteder:

«Kostnader knyttet til å bedre tilgjengeligheten til abm-sektorens nettsteder vil derimot ikke nødvendigvis kreve så store ressurser. ABM-utvikling lanserte nye nettsider våren 2007, der det ble lagt inn universell utforming som kravspesifikasjon til leverandørene, og løsningen ble ikke dyrere enn andre nettløsninger som ikke tar hensyn til tilgjengelighet for alle. Første halvår 2007 gjennomførte MediaLT en test av tilgjengeligheten til 250 nettsteder i abm-sektoren, på oppdrag fra ABM-utvikling. Resultatet av analysen viste at det sto ikke så bra til, men det oppsiktsvekkende var at det var lite som skulle til for å gjøre nettstedene mye mer tilgjengelige».

Utredningen fra NTNU peker videre på noen begrensede casestudier som viser at kostnadene ved å innføre universelt tilpasset utstyr ofte er langt mindre enn det virksomhetene hadde forventet. Flere større aktører støtter anslagene fra høringsnotatet og konsekvensutredningen, herunder flere offentlige virksomheter. Skattedirektoratet mener at NTNUs konklusjoner kan legges til grunn på overordnet nivå. Enkelte instanser, som Brønnøysundregistrene, mener samtidig at anslaget er for lavt. Departementet viser til at det ikke er meningen at plikten skal pålegge virksomhetene urimelige kostnader og at brukergrupper, tjenesteleverandører og standardiseringsorganer vil bli trukket inn i arbeidet med standarder/retningslinjer.

17.3.2.4 Plikt til individuell tilrettelegging (lovforslaget § 12)

Plikten til individuell tilrettelegging omfatter arbeidsliv, skole- og utdanningsinstitusjoner, barnehager og tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. Pliktene er begrenset av en utforholdsmessighetsvurdering, og antas ikke å føre til økt ressursbruk for pliktsubjektene da bestemmelsene ikke går lenger enn det som følger av sektorlovgivningen.

Bestemmelsen plikt til individuell tilrettelegging i arbeidslivet er i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett og medfører ikke økt ressursbruk.

17.4 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

17.4.1 Kostnader - Likestillings- og diskrimineringsapparatet

Forslagene i denne proposisjonen gir Likestillings- og diskrimineringsombudet flere nye håndhevings- og pådriveroppgaver knyttet til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Likestillings- og diskrimineringsnemnda får klagebehandling etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven som ny oppgave.

Det er avgjørende for at loven kan bli et effektivt verktøy, at de nye oppgavene blir ivaretatt. Ingen aktør bør kunne neglisjere sine plikter etter loven eller være ukjent med dem. Det blir viktig at ombudet og nemnda etablerer seg som troverdige og kraftfulle håndhevingsorganer på dette nye saksområdet.

Ombudets nye oppgaver vil kreve fagkompetanse når det gjelder diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Ombudet og nemnda vil også måtte bygge opp kompetanse på tilgjenglighetsspørsmål. Slik kompetanse har ombudet ikke i dag. I tillegg omfatter forslaget til ny lov også en aktivitets- og rapporteringsplikt som vil kreve oppfølging fra ombudets side i form av informasjon og veiledning. Det er tatt høyde for at dokumentasjonsarbeidet på området nedsatt funksjonsevne skal ivaretas ved at Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i ombudet, og funksjonene blir som nå. Nemndas behov for kapasitetsøkning knyttet til håndhevingen av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven gjelder behandling av klager, oppgaver knyttet til å ha pådriver- og kompetanserolle for nedsatt funksjonsevne og nye dokumentasjonsoppgaver.

Som følge av de nye oppgavene knyttet til oppfølging av den foreslåtte diskriminering- og tilgjengelighetsloven, vil budsjettrammene til Likestilliings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda bli vurdert styrket i forbindelse med de årlige budsjettfremleggene.

17.4.2 Kostnader ved håndheving av nye krav om universell utforming av IKT- Direktoratet for forvaltning og IKT

Det er foreslått at Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) skal håndheve bestemmelsen om tidsfrister for universell utforming av IKT. I perioden fram til 2011, når lovkravene trer i funksjon, er kostnadene knyttet til blant annet utvikling av funksjonelle krav, standarder og forskrifter, indikatorer, veiledning og kompetanseutvikling. Fra 2011 anslås det kostnader til løpende håndheving av bestemmelsene på samme nivå, men anslagene er noe usikre, avhengig av omfanget av regelverket og sakstilfanget. Det vil også påløpe utgifter til å behandle klager over vedtak truffet av DIFI etter de nye lovreglene.

17.4.3 Andre kostnader for offentlig sektor

17.4.3.1 Plikten til saklig behandling i offentlig sektor

For offentlig forvaltning, både stat og kommune, gjelder det i dag et ulovfestet saklighetsprinsipp. Av dette kan utledes at ingen skal usaklig forskjellsbehandles på grunn av nedsatt funksjonsevne. De materielle forpliktelsene knyttet til diskrimineringsdelen av loven eksisterer derfor i all hovedsak fra før.

17.4.3.2 Lovens tilretteleggingsbestemmelse - plikt til universell utforming i § 9

Departementet anslår at kostnadene knyttet til plikten til universell utforming i lovforslaget § 9 vil være begrensede på grunn av den uforholdsmessighetsbegrensingen som er inntatt i bestemmelsen. Det vises til nærmere omtale i kapittel 17.3.2.2.

Av publikumsbyggene hører 56 prosent til privat sektor, mens 44 prosent er i offentlig eie. Av de offentlige byggene, eier kommunene en vesentlig del. Stasjoner, holdeplasser mv. er i hovedsak i offentlig eie. Kostnadene knyttet til nye tiltak vil avhenge av hvor strenge kravene i plan- og bygningslovgivningen vil bli. Det vil også avhenge av hvor langt de tekniske kravene blir gjeldende for samferdselstiltak. Kommunal- og regionaldepartementet vil vurdere kostnadene knyttet til krav til både nye og eksisterende bygninger mv. i forbindelse med forskriftsutarbeidelsen til plan- og bygningsloven, herunder merkostnader for kommunene.

17.4.3.3 Kostnader – tidsfrister for krav om universell utforming av IKT

Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjennom spørreundersøkelser forsøkt å kartlegge utgifter til IKT knyttet til offentlig sektor, senest i 2005. For staten opererer SSB med at samlede IKT-utgifter i statlige virksomheter (inkludert leie) i 2005 var ca. 4,9 milliarder kroner – fordelt på 2,8 milliarder kroner til datautstyr, 1,1 milliarder kr til programvare, 450 mill. kroner til egenutvikling av programvare og 550 mill. kroner til leie av datautstyr. Det er først og fremst investeringer der bruken retter seg mot allmennheten som er interessant i denne sammenheng. Det er også grunn til å presisere at tallene er fra 2005 og at metoden ved datainnsamlingens (spørreundersøkelse) innebærer noe usikkerhet. Statlige investeringer i programvare er anslått til 2 mrd. kroner pr år. Hoveddelen av investeringene i statlige IT-prosjekter retter seg mot større, tunge fagsystemer. Bare en mindre del av disse investeringene er knyttet til de publikums- eller brukerrettede delene av systemene. Det vil således være økte utgifter knyttet til universell utforming av de bruker- eller publikumsrettede delene. NTNUs anslag for merkostnader på programvaresiden er 0,4 – 1,0 prosent for generell programvare og 1 – 5 prosent for spesialutviklet programvare, jf. NTNUs konsekvensutredning. Dersom en samtidig anslår at inntil 10 prosent av kostnadene i større IKT-prosjekter er knyttet opp til publikumsdelen av systemene, vil merkostnaden for tilpasning av programvare dreie seg om kostnader i størrelsesorden på inntil 10 mill. kroner per år. For kommuner/fylkeskommuner vil kostnadene være i samme størrelsesorden. Det finnes ikke fullverdige investeringsoversikter knyttet til maskinvare i offentlig sektor slik som for programvaresiden.

Med hensyn til maskinvare, jf. kapittel 17.3.2.3 over, viser en utredning gjort av Pharos at kostnadene er begrenset. For minibanker vil kostnadsøkningen være anslagsvis 1 % av totalkostnaden, altså 2 – 3 000 kroner. For billettautomater er bildet noe mer broket, siden det forventes en overgang til nettbaserte løsninger som er langt mer effektive enn automater som betjener en og en. For køautomater vil tilleggskostnaden være ca. 5 000 til 15 000 kroner per automat. Ved en kostnadsøkning på 15 000 kroner per automat har Pharos utregnet årlige utskiftningskostnader til maksimalt 1,3 mill kroner der en antar en levetid på mellom 8 og 15 år og en utskiftning på 85 automater per år.

Økningen i utgifter for den enkelte virksomhet vil være liten, og vil måtte dekkes innenfor de gjeldende budsjettrammene.

Virksomhetenes kostnader til tilpasning av utstyr har vært gjenstand for en vurdering i konsekvensanalysen, som dannet utgangspunktet for høringsforslaget, se kapittel 10.5. Kostnadsøkningen forventes å være liten, og vil ligge på om lag 1-5 prosent totalt. Her vil utgifter til de forbedringer av brukergrensesnitt som virksomhetene uansett ville ha gjennomført, måtte trekkes fra. Utredningen peker på noen begrensede casestudier som viser at kostnadene ved å innføre universelt tilpasset utstyr er langt mindre enn det virksomhetene hadde forventet i forkant av en innføring av nye krav. Hva gjelder det offentlige, er det i lov om offentlige anskaffelser allerede innført krav om at det skal tas hensyn til universell utforming.

17.4.3.4 Kostnader - Aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og i diskrimineringsloven

ECON har beregnet de løpende årlige administrative kostnadene ved å innføre en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og i diskrimineringsloven. Med dette menes kostnadene ved å rapportere i årsberetning/årsbudsjett, fra det andre året og framover. Det er lagt til grunn at statlig sektor allerede oppfyller kravene til aktivitets- og rapporteringsplikt når det gjelder personer med etnisk minoritetsbakgrunn, og at staten derfor ikke vil få merkostnader ved dette. De løpende årlige administrative kostnadene for en aktivitets- og rapporteringsplikt etter mønster av likestillingsloven for personer med nedsatt funksjonsevne i statlig sektor er beregnet til knapt 2 mill kroner fra år to og framover. De løpende årlige administrative kostnadene fra år to og framover for helseforetakene er beregnet til 0,5 mill kroner. Kostnadene det første året vil være en del høyere.

ECON har beregnet at administrative kostnader første år for hvert av grunnlagene vil ligge på 8-10 mill kroner for kommunal sektor, ved innføring av en aktivitets- og rapporteringsplikt etter mønster av likestillingsloven. Administrative kostnader første år for helseforetakene er beregnet til ca. 1 mill kroner pr. diskrimineringsgrunnlag. De administrative kostnadene for innføring av en slik aktivitets- og rapporteringsplikt for personer med nedsatt funksjonsevne er for staten det første året beregnet til ca. 3 mill kroner. I tillegg til dette kommer administrative engangskostnader det første året knyttet til å sette seg inn i nye regler, definere begreper, etablere datagrunnlag og justere eksisterende systemer og rutiner, som ECON ikke har tallfestet.

En ny aktivitetsplikt innebærer at det gjennomføres tiltak som ellers ikke ville blitt gjennomført. Det er imidlertid opp til den enkelte virksomhet å bestemme hvilke tiltak som skal gjennomføres. Det er således vanskelig å anslå hvor mye mer ressurser, som vil settes inn i tiltak for å fremme inkludering av personer med etnisk minoritetsbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne. ECON har derfor ikke beregnet samlede tiltakskostnader som følge av aktivitetsplikten. Ulike tiltak kan være aktuelle. Statlige virksomheter er for eksempel pålagt å innkalle minst en kvalifisert søker med innvandrerbakgrunn til intervju i enhver ansettelsessak. Andre tiltak i staten er for eksempel å oppfordre personer med innvandrerbakgrunn i utlysningstekster om å søke stillingen. Et annet eksempel er opplæringsprogram i språk for nyansatte med innvandrerbakgrunn.

I tillegg til aktivitets- og rapporteringsplikt for arbeidsgivere er det en plikt for offentlige myndigheter som myndighetsutøvere til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme formålet i diskrimineringsloven, jf. forslaget i lovens § 3 a første ledd. En tilsvarende aktivitetsplikt er foreslått i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. forslag til § 3 første ledd. Det er også en plikt til å rapportere om disse tiltakene i årsberetninger, eller i årsbudsjettet.

Denne aktivitetsplikten vil kunne føre til at noe økt innsats fra myndighetenes side må nedlegges, særlig i form av flere konkrete tiltak for å fremme likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv. eller nedsatt funksjonsevne. Dette kan for eksempel være tiltak som økt bruk av tolk og bedre tilrettelegging av informasjon. Aktivitetsplikt for offentlige myndigheter innebærer også at hensynet til likestilling integreres i offentlig virksomhet, og at regelverk og forvaltningsvedtak er i samsvar med formålet i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Ekstrakostnader forbundet med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter er ikke utredet nærmere. For offentlige myndigheter, både stat og kommune, gjelder det uansett fra før en plikt til å fremme likestilling og sikre like muligheter og rettigheter på grunn av etnisitet, religion mv, jf. diskrimineringsloven § 1.

De materielle forpliktelsene som ligger i lovforslaget om aktivitetsplikt eksisterer derfor i all hovedsak fra før når det gjelder grunnlaget etnisitet.

For statlige instanser er det blant annet utarbeidet en egen veileder til utredningsinstruksen; Likestillingsmessige konsekvenser for personer med innvandrerbakgrunn, samer og nasjonale minoriteter. Veilederen skal sikre at statlige instanser best mulig kan utrede konsekvensene av sine forslag for personer med innvandrerbakgrunn, samer og nasjonale minoriteter.

I forhold til grunnlaget nedsatt funksjonsevne vil en aktivitetsplikt for offentlige myndigheter føre til at en noe større merinnsats må nedlegges enn hva tilfellet er i forhold til grunnlaget etnisitet, religion mv. Dette vil kunne innebære en noe økt ressursbruk på noen områder. Det er vanskelig å anslå kostnadene da det ikke er angitt på hvilken måte aktivitetsplikten skal følges opp. Offentlige myndigheter vil med forslaget ha stor grad av frihet til å vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes. Departementet legger imidlertid til grunn at innsatsen vil kunne bidra til en bedre samlet utnyttelse av ressursene i samfunnet for alle.

17.4.3.5 Konsekvenser for rettsapparatet

Det kan ikke ses bort fra at flere saker vil fremmes for domstolene som følge av at oppreisning innføres som hovedreaksjon ved brudd på diskrimineringsloven, i og med at håndhevingsapparatet ikke vil ha kompetanse til å ilegge oppreisning. Erfaringer fra andre diskrimineringsfelt med adgang til oppreisning tilsier at svært få velger å ta sine saker inn for rettsapparatet. Departementet antar imidlertid at dette ikke vil medføre en merbelastning på domstolene av et slikt omfang at det vil nødvendiggjøre økte ressurser. Det eventuelle økte tilfanget av saker vil bli dekket innenfor vedtatte rammer.

17.5 Konsekvenser for privat sektor mv.

For næringslivet vil selve hovedtyngden av diskrimineringsdelen av lovforslaget bare klargjøre og utdype plikten til å likebehandle. De materielle reglene til vern mot diskriminering vil bare få betydning for næringslivet dersom reglene ikke etterleves. De nye reaksjonene som foreslås innført er oppreisning til ofre for diskriminering, jf. lovutkastets § 14 første ledd samt at Likestillings- og diskrimineringsnemnda kan gi pålegg om retting eller stansing mv. for brudd på loven, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005). Et av formålene bak disse reaksjonsmulighetene er at de skal virke preventivt og dermed forebygge diskriminering. Den enkelte virksomhet vil med enkle grep kunne forebygge slik diskriminering og dermed også kunne unngå å bli ilagt reaksjoner.

Når det gjelder plikten til universell utforming i lovforslaget § 9 anslår departementet at kostnadene vil være begrensede, på grunn av den uforholdsmessighetsbegrensingen som er inntatt i bestemmelsen. Det vises til nærmere omtale i kapittel 17.3.2.2 og 17.4.3.3.

Plikten til individuell tilrettelegging i arbeidslivet, jf. lovforslaget § 12 første ledd, følger allerede etter gjeldende rett i arbeidsmiljøloven og vil derfor ikke utløse nye kostnader.

Kostnader knyttet til forslaget om å innføre tidsfrister for krav om universell utforming av IKT gjelder altså blant annet nettbaserte tjenester, programvare og maskinvare/utstyr rettet mot allmennheten. Det vises for øvrig til kapittel 17.3.2.3. Når det gjelder nettbaserte tjenester så er kostnadene meget begrensede. Kostnadene er små også for programvare. For maskinvare/utstyr er usikkerheten noe større. Det finnes ikke internasjonale analyser/vurderinger tilgjengelig. I forbindelse med dette lovarbeidet har en gått igjennom noen eksempler knyttet til for eksempel bankautomater, billettautomater og kølappsystemer. Eksemplene gjelder både privat og offentlig sektor og er beskrevet i kapittel 17.3.2.3.

Departementet mener private bedrifter med under 50 ansatte bør unntas fra aktivitets- og rapporteringsplikten, jf. kapittel 13.8.2. Forutsatt at bedrifter med under 50 ansatte unntas fra rapporteringsplikten, vil de løpende årlige administrative kostnadene for næringslivet fra år to og framover pr. grunnlag etter ECONs beregninger reduseres fra ca. 53 mill kroner til ca. 18 mill kroner. ECON antar at kostnaden ved en aktivitets- og rapporteringsplikt som omfatter begge målgruppene vil bli lavere enn om man legger sammen anslagene for hver av de to lovene.

Kostnadene det første året vil være en del høyere. ECON har beregnet at administrative kostnader første år for hvert av grunnlagene vil ligge på 58-72 mill kroner for virksomhetene i privat sektor (forutsatt at alle bedrifter omfattes uavhengig av størrelse). I tillegg til dette kommer administrative engangskostnader det første året knyttet til å sette seg inn i nye regler, definere begreper, etablere datagrunnlag og justere eksisterende systemer og rutiner, som ECON ikke har tallfestet.

ECON har ikke gjennomført beregninger av tiltakskostnader, men antar at jo strengere kravene er til rapportering, desto flere tiltak forventes det at arbeidsgiverne vil overveie.

For arbeidslivets organisasjoner mener ECON at en (større) organisasjon kan tenkes å ville anvende 0,25 årsverk og 100 000 kroner til forskjellige tiltak for å lette virksomhetenes eller medlemmenes arbeide med å følge reglene.