8 Rettslig vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Valg av lovgivningsmodell

8.1 Innledning

I dette kapittelet drøftes behovet for et rettslig vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, og hvilken lovgivningsmodell som bør velges for å fremme likestilling og likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

8.2 Bakgrunn. Rapporter om situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne

Manneråkutvalgets utredning NOU 2001: 22 Fra bruker til borger beskriver den faktiske situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne i Norge. Utredningen viser at det på mange områder er et stort gap mellom de politiske målene og virkeligheten. Dette gjelder blant annet økonomiske levekår, arbeid, tilgjengelighet, transport, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, bolig, opplæring og utdanning samt kultur- og fritidstilbud. Manneråkutvalget dokumenterte hvordan mennesker med nedsatt funksjonsevne møter ekskluderende barrierer på viktige livs- og samfunnsområder. Funksjonshemmende forhold svekker tilgjengeligheten til deler av samfunnet, svekker demokratiske rettigheter og gjør at mange med nedsatt funksjonsevne har dårligere levekår enn andre. Manneråk­utvalget viser til at det er en lang vei å gå før målet om full deltakelse og likestilling er nådd, og en av utvalgets konklusjoner er at det er behov for en lovgivning mot diskriminering av mennesker med nedsatt funksjons­evne.

Senere er situasjonen beskrevet i rapporten Full deltakelse for alle? Utviklingstrekk 2001-2006, utgitt av Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne i 2006. Rapporten gir en statusoversikt fem år etter Manneråkutvalgets innstilling. Den tar for seg utviklingen av samfunnssituasjonen for funksjonshemmede fra 2001-2006. I tillegg vurderes tiltak, mål og strategier som er foreslått i St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Rapporten viser at flere større og mindre tiltak er satt i gang. Det fremgår av rapporten at personer med nedsatt funksjonsevne stort sett ikke er blitt mer inkludert i løpet av femårsperioden. Rapporten konkluderer med at det fortsatt er behov for tiltak.

8.3 Utvalgets forslag

Utvalget behandler spørsmålet om valg av lovgivningstype i utredningen kapittel 9.

Utvalget mener at det er behov for diskrimineringslovgivning for å styrke likeverdet til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget skisserer tre ulike modeller for lovforankring av diskrimineringsvernet. Utvalget vurderer om det rettslige vernet bør være forankret i Grunnloven, straffeloven eller sivilrettslig lovgivning. Utvalget mener at vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne primært bør være forankret i alminnelig sivilrettslig lovgivning fremfor et grunnlovsvern. Grunnloven regulerer ifølge utvalget først og fremst forholdet statsmaktene imellom og forholdet mellom individ og statsmakt. Utvalget mener også at det er betenkeligheter knyttet til å la ulike bestemmelser i straffeloven være det primære vernet mot diskriminering. Utvalget foreslår en egen diskriminerings- og tilgjengelighetslov som skal gjelde på alle samfunnsområder.

Etter utvalgets syn kan et diskrimineringsvern som er begrenset til å beskytte ett eller enkelte nært beslektede diskrimineringsgrunnlag og som gjelder generelt på de fleste samfunnsområder, være godt egnet til å sikre likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne og gi mulighet for særskilt fokus på tilrettelegging som en del av diskrimineringsvernet. Utvalget går derfor inn for en egen lov mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

Utvalget mener imidlertid at vernet mot diskriminering prinsipielt bør være felles for flere diskrimineringsgrunnlag og gjelde på de fleste samfunnsområder. Utvalget anbefaler derfor at regjeringen nedsetter et eget lovutvalg for å vurdere en samlet lov mot diskriminering i Norge.

I tillegg går utvalget inn for at diskrimineringsvernet bør gis konstitusjonell beskyttelse ved en egen bestemmelse i Grunnloven, og at dette bør utredes av det foreslåtte lovutvalget. Dette lovutvalget vil også kunne vurdere ratifisering av tilleggs­protokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjon. Protokollen skjerper vernet mot diskriminering i konvensjonen.

8.4 Høringsinstansenes syn

Det store flertallet av høringsinstansene gir uttrykk for at de støtter en diskriminerings- og tilgjengelighetslov for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Ingen av høringsinstansene går imot en egen diskriminerings- og tilgjengelighetslov.

Diskriminerings- og likestillingsombudet viser til at hun stadig får henvendelser fra mennesker med nedsatt funksjonsevne som gjelder diskriminering. De fleste av henvendelsene gjelder andre områder enn arbeidslivet, områder som i dag ikke er dekket av lovverket.

De fleste av høringsinstansene har ikke uttalt seg om spørsmålet om en felles diskrimineringslov for alle diskrimineringsgrunnlag uavhengig av samfunnsområde. Alle som uttaler seg om dette spørsmålet er imidlertid positive til at det nedsettes et utvalg som skal utrede spørsmålet. Dette gjelder blant andre Landsorganisasjonen i Norge, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Næringslivets Hovedorganisasjon, KS, Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Likestillings- og diskrimineringsombudet, Menneskerettsalliansen og Advokatforeningen. Argumenter som trekkes frem til fordel for en samlet diskrimineringslov, er først og fremst større brukervennlighet og å unngå utilsiktede forskjeller mellom diskrimineringsgrunnlagene. HSH mener at det er store forskjeller i ordlyden som kan medføre unødig uklarhet og tolkningstvil. Landsforbundet for synshemmede uttaler at en felles lov vil bli «et sterkere dokument». YS uttaler:

«Et overordnet formål med en slik lov må være økt brukervennlighet, større forståelse for likheter og forskjeller mellom de forskjellige diskrimineringsgrunnlagene, samt en felles forpliktelse til å arbeide for et samfunn der alle har lik verdi og like store muligheter til utfoldelse og utvikling.»

KS og HSH mener primært at all lovgivning som gjelder arbeidslivet bør samles i arbeidsmiljøloven. Men siden rettsutviklingen går i retning av egne lover for de enkelte diskrimineringsgrunnlag som gjelder alle samfunnsområder, vil det være en fordel å samle disse i en felles lov.

Flere av høringsinstansene påpeker at arbeidet med en felles lov ikke må forsinke arbeidet med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Stopp diskrimineringen mener at det er

«absolutt nødvendig å høste erfaring med en egen lov, bl.a. gjennom å opparbeide rettspraksis på et nytt område, før en samler de ulike diskrimineringsgrunnene i en felles lov».

8.5 Departementets vurdering

8.5.1 En lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om en særskilt diskriminerings- og tilgjengelighetslov som skal gi personer med nedsatt funksjonsevne et vern mot diskriminering. Det er etter departementets vurdering behov for diskriminerings­lovgivning for å fremme likestilling og likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Dagens lovverk sikrer ikke likestilling og likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Dagens lovverk gir mennesker med nedsatt funksjonsevne individuelle rettigheter til offentlige ytelser, og et godt utbygget velferdssystem. Slike kompenserende rettigheter gir et visst vern mot indirekte diskriminering, men gir ikke noe eksplisitt vern mot diskriminering.

I tillegg fikk mennesker med nedsatt funksjonsevne i 2004 et vern mot diskriminering i arbeidslivet ved nye regler i arbeidsmiljøloven. Arbeidslivet er en sentral arena for likestilling, likeverd og samfunnsdeltakelse. Departementet mener imidlertid at det er behov for et vern mot diskriminering for mennesker med nedsatt funksjonsevne også på andre områder, og går i likhet med utvalget inn for at loven skal gjelde på alle samfunnsområder.

Departementets forslag bygger på utvalgets valg av tilnærming og lovgivningsmodell.

Departementet mener, i tråd med utvalgets forslag, at diskrimineringsvernet primært bør forankres i sivilrettslig lov fremfor Grunnloven eller straffeloven. Dette er det samme som er valgt i norsk lov når det gjelder andre diskriminerings­grunnlag og i andre land som har et lovfestet diskrimineringsvern på grunn av nedsatt funksjonsevne (se kapittel 7).

Grunnloven har i dag ikke noe generelt diskrimineringsforbud. Grunnloven regulerer i liten grad forholdet mellom private aktører. Mennesker med nedsatt funksjonsevne risikerer å bli diskriminert av private aktører, for eksempel på boligmarkedet, på arbeidsmarkedet og på transportmarkedet og ved informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Det er derfor også behov for lovregler som regulerer forholdet mellom private. Det er også behov for langt mer detaljerte regler enn det en kan og bør ta inn i en grunnlovs­bestemmelse. I den grad Grunnloven regulerer forhold som knytter seg til individer, er den norske tradisjonen å fastsette prinsippbestemmelser i Grunnloven og overlate de nærmere reguleringer til alminnelig lovgivning. Departementet mener derfor at et sivilrettslig diskrimineringsvern i alminnelig lovgivning er en mer hensiktsmessig reguleringsform enn et grunnlovs­vern.

Utvalget mener at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør suppleres av et forbud mot diskriminering i Grunnloven, og foreslår at dette utredes nærmere av et eget utvalg. Departementet viser til at det er oppnevnt et utvalg som skal utrede dette spørsmålet i tilknytning til en samlet diskrimineringslov, se kapitel 8.5.2

Departementet mener videre at et strafferettslig vern vil være mindre effektivt enn et sivilrettslig vern. Departementet legger særlig vekt på at andre, mindre inngripende rettsvirkninger vil gi et like godt eller bedre vern av de aktuelle interessene. Erfaringen med strafferettslig vern mot diskriminering i Norge og andre land, tyder på at domstolene sjelden avsier fellende straffedommer om diskriminering. Norge er heller ikke forpliktet til å benytte straff som reaksjon mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Departementet viser imidlertid at Stortinget våren 2008 vedtok et strafferettslig diskrimineringsvern knyttet til nedsatt funksjonsevne i ny straffelov. Det vises ellers til kapittel 16.6.3.

Departementet foreslår, i likhet med utvalget, at loven skal gjelde på alle samfunnsområder.

Det vises til at utvalgets forslag fikk tilslutning fra høringsinstansene i disse prinsipielle spørsmålene.

Det signal som en diskriminerings- og tilgjengelighetslov vil gi, kan bidra til en holdningsendring i forhold til likestilling, diskriminering og tilgjengelighet. Departementet vil bemerke at loven må gi et effektivt vern i praksis for å oppnå en slik holdningsendring.

Diskrimineringslovgivning utelukker ikke at det også er behov for andre typer virkemidler for å fremme likestilling og likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Departementet viser til andre strategier, mål og tiltak i politikken som er presentert i St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer.

Departementet vil fremheve at likestilling og likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne bør betraktes som en menneskerettighet og reguleres deretter. Departementet viser til at det har skjedd et skifte i perspektiv i tilnærmingen til nedsatt funksjonsevne, fra å anse situasjonen som et spørsmål om velferd og omsorg, til i økende grad å betrakte den som et menneskerettsspørsmål. Dette skiftet innebærer en tilnærming til mennesker med nedsatt funksjonsevne som er parallell med den menneskerettslige tilnærmingen til andre utsatte grupper.

Menneskerettsperspektivet gjenspeiles i nasjonal og internasjonal rettsutvikling. Flere grupper har oppnådd særskilt rettslig beskyttelse gjennom konvensjoner og annet rettslig bindende internasjonalt regelverk. I EUs rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF) er det nedfelt et rettslig vern mot diskriminering på flere grunnlag, herunder nedsatt funksjonsevne (se kapittel 6.2). FN vedtok i 2006 en egen konvensjon om like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne (se kapittel 5.2.4). I norsk rett har vi lovfestet et generelt vern mot diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion mv. Og på arbeidslivets område er det et vern mot diskriminering på grunn av funksjonshemming, alder, seksuell orientering, politisk syn og medlemskap i arbeidstakerorganisasjon (se kapitlene 3.5.2 og 4.3.3). I andre land ser vi samme tendens (se kapittel 7). En generell lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne vil være i overensstemmelse med denne rettsutviklingen.

En naturlig konsekvens av menneskerettsperspektivet er å benytte diskrimineringslovgivning som virkemiddel også for å beskytte mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Unnlatelse av å sikre et likeverdig vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne vil kunne gi uheldige signaler om at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke har samme krav på rettslig vern som andre utsatte mennesker eller grupper.

Departementet mener at plikt til tilrettelegging bør regnes som en del av lovens vern mot diskriminering. Departementet legger vekt på at diskrimineringsvernet skal fremme like muligheter, og dermed en sjanselikhet, se kapittel 9.2.5 om lovens formål. Utestengning av mennesker med nedsatt funksjonsevne skyldes ofte manglende tilgjengelighet. Mange opplever det diskriminerende at deltakelsesmulighetene begrenses ved fysiske og andre barrierer.

Manglende tilgjengelighet vil i en viss utstrekning kunne rammes av et alminnelig diskrimineringsforbud. Det er etter departementets vurdering likevel hensiktsmessig å presisere tilretteleggingspliktens innhold i særlige regler i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. En slik løsning er valgt i andre land som det er naturlig å hente erfaringer fra. Presisering vil videre klargjøre forpliktelsenes innhold, til fordel for alle berørte parter. Dessuten synes dette å harmonere godt med forståelsen av diskrimineringsbeskyttelsen i menneskerettighetskonvensjonene. Lovens krav om tilgjengelighet og plikt til tilrettelegging behandles i kapittel 10.

Departementet mener at loven i utgangspunktet bør omfatte alle samfunnsområder der mennesker med nedsatt funksjonsevne risikerer å bli diskriminert. Lovgivningen bør derfor være generell i forhold til samfunnsområde. Dette er det samme som gjelder etter likestillingsloven og diskrimineringsloven. Departementet foreslår på denne bakgrunn at loven skal omfatte alle samfunnsområder, se nærmere i kapittel 9.3.7.1 om virkeområde.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at loven i kortform blir kalt for diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Navnet vil da skille seg fra diskrimineringsloven som gjelder diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Samtidig vil navnet sette fokus på at manglende tilgjengelighet kan være ulovlig diskriminering i strid med loven.

8.5.2 En samlet lov mot diskriminering ­utredes i et eget utvalg

Lovvernet mot diskriminering er i dag ulikt, avhengig av hva som er grunnlaget for diskrimineringen, og noen grunnlag er bare dekket gjennom menneskerettighets­konvensjonene inntatt i menneskerettsloven. Vernet mot diskriminering på grunn av personlige egenskaper eller oppfatninger er i dag spredt på ulike lover (likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljøloven og boliglovene). En diskriminerings- og tilgjengelighetslov knyttet til nedsatt funksjonsevne vil komme i tillegg. Det finnes også bestemmelser om diskriminering i straffeloven (se kapittel 3.4), menneskerettsloven (se kapittel 4.2) og om de konvensjoner som er inkorporert i menneskerettsloven (se kapittel 5.2.2, 5.2.3 og 5.3.1).

Departementet mener at en samlet, generell diskrimineringslov som gjelder flere diskrimineringsgrunnlag og de fleste samfunnsområder vil være den beste måten å gi borgerne et alminnelig vern mot diskriminering, både ved diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne og på andre grunnlag.

Rettskildesituasjonen er i dag fragmentarisk og vanskelig å få oversikt over. En samlet lov kan hindre at enkelte grupper mer eller mindre tilfeldig nyter et sterkere vern enn andre. Det er derfor behov for å harmonisere det rettslige vernet som gis i de ulike lovene. Det vises til at hensynet til harmoni i diskrimineringslovgivningen ble tillagt vekt ved vedtakelsen av diskrimineringsloven og de siste endringene i likestillingsloven. Det er også opprettet et felles håndhevingsapparat for diskrimineringslovgivningen.

En samling av alle diskrimineringsgrunnlag i én lov vil synliggjøre diskrimineringsforbudets universelle og menneskerettslige karakter. Det vil også signalisere en sidestilling av de ulike diskrimineringsgrunnlagene. Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 14 og tilleggsprotokoll nr. 12 bygger på en slik menneskerettslig tilnærming. Det kan hevdes at en lov som dekker et bredt spekter av grunnlag vil legge bedre til rette for fokus på selve diskrimineringen, fremfor fokus på avgrensningen av diskrimineringsgrunnlaget. Videre vil felles regulering være hensiktsmessig der diskrimineringen kan knyttes til flere grunnlag eller det er uklart hvilket grunnlag diskrimineringen kan knyttes til.

Utvalget foreslår å opprette et eget utvalg for å utrede en samlet diskrimineringslov. Forslaget fikk støtte av høringsinstansene. Det kan også nevnes at arbeidslivslovutvalget i NOU 2003: 2 foreslo en helhetlig regulering av diskrimineringsvernet. Det svenske forslaget til samlet diskrimineringslov ble lagt frem for Riksdagen 28. januar 2008. Det er foreslått at loven skal tre i kraft 1. januar 2009.

Under Stortingsbehandlingen av diskrimineringsloven uttalte kommunalkomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Høyre i Innst. O. nr. 69 (2004-2005) at spørsmålet om en samlet lov burde utredes.

På denne bakgrunn besluttet regjeringen i kongelig resolusjon 1. juni 2007 å oppnevne et lovutvalg som skal utrede en samlet lov mot diskriminering. Formålet er ifølge utvalgets mandat å samle vernet mot diskriminering i én lov, og å sørge for et mer helhetlig og styrket diskrimineringsvern i norsk lovgivning.

Utvalgets hovedoppgave er å legge frem forslag til en samlet diskrimineringslov.

Det ligger i den forbindelse også i utvalgets mandat å utrede om eventuelle andre diskrimineringsgrunnlag, som ikke er en del av gjeldende diskriminerings­lovgivning, bør omfattes av en samlet diskrimineringslov. Utvalget skal også utrede spørsmålet om ratifikasjon av tilleggsprotokoll 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjon. Utvalget skal videre utrede spørsmålet om en grunnlovsbestemmelse om vern mot diskriminering, med mindre en grunnlovskommisjon oppnevnt av Stortinget får i oppdrag å utrede dette. I tillegg fikk utvalget i oppdrag å utrede bortfall av det unntak fra diskrimineringsforbudet som likestillingsloven og arbeidsmiljøloven i dag har for religiøse trossamfunn. Utvalget la 11. januar 2008 frem delinnstilling om dette i NOU 2008: 1 Kvinner og homofile i trossamfunn. Likestillingslovens og arbeidsmiljølovens særlige unntak fra forbudet mot diskriminering.

Det er en forutsetning at arbeidet med en samlet lov ikke skal forsinke arbeidet med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Denne loven skal trekkes inn i arbeidet med en samlet lov på linje med de andre diskrimineringslovene. Departementet har lagt vekt på harmonisering med de andre diskrimineringslovene i utformingen av de enkelte bestemmelser i forslaget til diskriminerings- og tilgjengelighetslov.

Departementet vil bemerke at det er presisert i mandatet at utvalgets forslag ikke skal svekke dagens likestillings- og diskrimineringslovverk. De rettigheter og plikter som blir vedtatt i en diskriminerings- og tilgjengelighetslov, skal derfor videreføres minst på samme vernenivå i en samlet lov.

Utvalget skal vurdere hvordan regler knyttet til tilgjengelighet og tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne kan ivaretas i loven, samt vurdere behovet for eventuelle andre særregler knyttet til de enkelte diskrimineringsgrunnlagene.

Prinsippene for organiseringen av håndhevingsapparatet skal i all hovedsak bestå som etter dagens diskrimineringsregler.

Utvalget har fått frist til 1. juli 2009.